Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2019-01447-01 (2734-2023) Demandante: Julio César Tafur Cuéllar Demandada: Nación, Procuraduría General de la Nación1 Tema: Disciplinario.
Falta prevista en el artículo 35.11 de la Ley 734 de 2002. Sentencia de segunda instancia Asunto Decide la Sala en segunda instancia el recurso de apelación presentado por la parte actora contra la sentencia del 7 de diciembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda.
I. Antecedentes 1.1. La demanda2 1.1.1. Las pretensiones 1. Julio César Tafur Cuéllar en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso - Administrativo3 acudió a esta jurisdicción en orden a que se declarara la nulidad de los siguientes actos: 1.1.
Fallo disciplinario de primera instancia del 19 de noviembre de 2016, proferido por el veedor de la PGN, por medio del cual se le impuso la sanción de suspensión del cargo por 1 mes por la comisión de la falta prevista en el 1 En adelante PGN. 2 Samai, índice 4, archivo «ED_C1_01 DEMANDA - PODER Y ANEXOS DE LA DEMANDA - DOCUMENTO RESERVADO (.pdf) NroActua 4». 3 En adelante CPACA. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01447-01 (2734-2023) Demandante: Julio César Tafur Cuéllar artículo 35.11 de la Ley 734 de 2002 [incumplimiento de obligaciones civiles]. 1.2.
Fallo disciplinario de segunda instancia del 3 de abril de 2018, expedido por la Sala Disciplinaria de la PGN, por el cual se confirmó la sanción. 1.3. Auto del 3 de julio de 2018, dictado por la Sala Disciplinaria, que resolvió la solicitud de aclaración o adición del fallo anterior. 1.4. Resolución 559 del 27 de agosto de 2018, expedida por el procurador general de la Nación, por el cual se hizo efectiva la sanción de suspensión. 2.
A título de restablecimiento del derecho pidió (i) la cancelación de la anotación de la sanción en el aplicativo SIRI; (ii) el pago de los salarios y prestaciones sociales dejadas de pagar desde el 1 al 30 de septiembre de 2018; (iii) el pago de $100.000.000 que corresponden al salario de septiembre de 2018, las doceavas de las prestaciones y el equivalente a 100 smlmv4. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Los hechos relevantes del caso son los siguientes: 4. Julio César Tafur Cuéllar ingresó a la PGN el 1 de marzo de 1991. Se desempeñó como sustanciador grado G-11. → Investigación IUS 2012-155235 5. El 25 de abril de 2012 Enrique Varón Valencia y Cecilia Duque de Varón presentaron queja en su contra y de Michel Delgado Corredor por incumplimiento de una obligación civil, adquirida al suscribir un contrato de arrendamiento sobre un bien inmueble.
Su inconformidad radicó en la omisión de pago de los cánones de arrendamiento y las cuotas de administración. 6. Mediante auto del 6 de agosto de 20125 la Veeduría de la PGN dictó el auto de indagación preliminar en los términos del artículo 150 de la Ley 734 de 2002. La notificación se surtió el 30 de agosto de 2012. 7. Mediante auto del 30 de noviembre de 2012 se ordenó la terminación del proceso en contra de ambos investigados porque no se les había ordenado seguir adelante con la ejecución de pago a través de sentencia alguna. 8.
El 21 de diciembre de 2012 los quejosos presentaron recurso de apelación contra la anterior decisión. Se concedió el 10 de enero de 2013. 4 Salarios mínimos legales mensuales vigentes. 5 Samai, índice 4, archivo «ED_C1_16 OTROS - ANEXOS CONTESTACION DEMANDA (.pdf) NroActua 4», pág. 10. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01447-01 (2734-2023) Demandante: Julio César Tafur Cuéllar 9.
En auto del 13 de junio de 2013 la Sala Disciplinaria de la PGN revocó el auto del 30 de noviembre de 2012 y, en su lugar, se dispuso que se prosiguiera la actividad probatoria amén de la vigencia del término instructivo. 10. En cumplimiento de lo anterior, el 18 de julio de 2013 se adelantó la investigación. La decisión se notificó de manera personal el 10 de diciembre de 2013. 11.
En auto del 17 de octubre de 2014 se resolvió prorrogar la investigación por el término de 6 meses. También se ordenó la práctica de pruebas. 12. El 17 de junio de 2015 se declaró cerrada la investigación. Se notificó por estado el 14 de septiembre de 2015. 13. El 18 de febrero de 2016 se dictó el pliego de cargos en contra de Julio César Tafur Cuellar en condición de sustanciador grado 11 con funciones en la Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado.
Asimismo, se terminó el proceso y se ordenó el archivo de las diligencias en contra de Michel Delgado Corredor. 14. El único que se formuló se sustentó en la prohibición prevista en el numeral 11 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, esto era «[i]ncumpir de manera reiterada e injustificada obligaciones civiles, laborales, comerciales o de familia impuestas en decisiones judiciales o administrativas o admitidas en diligencia de conciliación».
Además, se sustentó en el incumplimiento reiterado y sistemático de las siguientes obligaciones civiles: «i) Incumplir el acta de conciliación celebrada y suscrita en la Notaría 23 del Círculo de Bogotá el 5 de abril de 2011, tendiente a zanjar los inconvenientes presentados en la ejecución del contrato de arrendamiento del apartamento 203 ubicado [ ], en la que usted se comprometió a: “i) entregar el apartamento el día 14 de junio de 2011 a paz y salvo por concepto de servicios públicos. ii) A cancelar la deuda consolidada en la suma de dieciocho millones quinientos setenta y cinco mil quinientos pesos ($18.575.500.oo) por concepto de arrendamientos, administración y honorarios de abogado, en la oficina del doctor Isaías León García, [ ] en los siguientes términos: - El 15 de junio de 2011: $5.858.500.oo – El 15 de julio de 2011: $5.858.500.00 – El 15 de agosto de 2011: $5.858.500.oo, y – El 15 de septiembre de 2011: $1.000.000.oo por concepto de honorarios” ii) Las que se desprenden del contrato de arrendamiento del apartamento 203 [ ] celebrado con los señores Enrique Varón Valencia y su esposa Cecilia Duque de Varón, por el no pago de los cánones de arrendamiento pactados y las cuotas de administración correspondientes, lo que dio lugar a que se adelantara por tal razón ante el Juzgado 66 Civil Municipal de Bogotá en proceso de restitución y entrega de inmueble y un ejecutivo, dentro de los cuales se dictaron sentencias 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01447-01 (2734-2023) Demandante: Julio César Tafur Cuéllar de fecha el 16 de octubre de 2011 mediante la cual se declaró la terminación del contrato de arrendamiento y ordena la restitución del inmueble, y la del 6 de septiembre de 2012, que ordenó proseguir la ejecución para lograr el pago de los cánones de arrendamiento y cuotas de administración por cuantía de cuarenta millones novecientos veintres mil pesos ($40.923.000.oo). iii) Y en las adquiridas con las siguientes personas: a).
Con Alejandro Cesar Tafur Cuéllar por la suma de diez millones de pesos ($10.000.000.oo), proceso ejecutivo adelantado por el Juzgado Noveno Civil Municipal de Santa Marta, dentro del que se dictó sentencia el 21 de agosto de 2013. Este proceso se dio por terminado por pago total de la deuda el 20 de enero de 2015; y b). Con Henry Varón Mesa por la suma de un millón cincuenta mil pesos ($1.050.000.oo), proceso ejecutivo adelantado en el Juzgado 19 Civil Municipal de Bogotá, en el que se dictó sentencia el 9 de abril de 2012.
En el proceso aparece constancia secretarial sobre el pago total de la obligación». 15. Después de rendidos los descargos, se corrió el traslado para alegar de conclusión. 16. El 29 de noviembre de 2016 se dictó el fallo de primera instancia. Se le impuso la sanción de suspensión en el cargo por el término de 1 mes y las razones de la decisión fueron -entre otras- las siguientes: «La falta disciplinaria relacionada con el incumplimiento de obligaciones es de las conductas que excepcionalmente nada tiene que ver con el cargo público ni sus deberes y es de aquellas que trascienden de la esfera privada a la de la función pública, como Io señala la Corte Constitucional [ ].
El anterior razonamiento sirve para concluir que el incumplimiento de obligaciones si bien no tiene relación con la vinculación laboral del disciplinado y sus funciones sí es materia de cuestionamiento disciplinario por el daño que ese comportamiento genera para la imagen de la institución oficial. [ ] Para efectos disciplinarios, la existencia de una sentencia ejecutoriada no es requisito necesario para configurar la falta, ya que para que esta se materialice se necesita que haya sentencia dentro del proceso declarando la obligación o acreencia y asi Io expreso la Corte Constitucional [ ]. [ ] Conforme con lo anterior, es cierto que en materia civil existe un hecho superado en la medida en que el demandado acepto y cumplió las sentencias mediante las cuales se declararon incumplidas obligaciones civiles a cargo de disciplinado mas no en materia disciplinaria por tener la falta imputada un carácter permanente, es decir, que solo deja de ser investigable transcurridos cinco (5) años desde el ultimo hecho constitutive de falta que en el caso de la obligaciones civiles incumplidas es el pago de la última cuota que cubre la obligación declarada en sentencia o la restitución del inmueble como se encuentra demostrado respecto del comportamiento cuestionado al disciplinado.» 17.
El fallo se notificó el 15 de diciembre de 2016 y el 3 de abril de 2018 la Sala Disciplinaria de la PGN confirmó la decisión. 18. Julio César Tafur Cuéllar solicitó la aclaración o adición del fallo de segunda 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01447-01 (2734-2023) Demandante: Julio César Tafur Cuéllar instancia por considerar que la autoridad había errado en las fechas de la queja y los hechos; sin embargo, la petición fue negada en auto del 3 de julio de 2018 porque no influyeron en la parte resolutiva de la decisión. → Investigación IUS 2013-109482 19.
El 15 de abril de 2013 Claudia Novoa presentó queja disciplinaria porque Julio César Tafur Cuéllar no cumplió con sus obligaciones civiles contenidas en letras de cambio. 20. El 25 de abril de 2013 se inició la indagación preliminar y en auto del 12 de noviembre de 2013 se ordenó de oficio la remisión de las diligencias para que se adelantara un solo proceso. 21.
En auto del 10 de diciembre de 2013 se ordenó la acumulación del proceso IUS 2013-109482 al proceso IUS-2012-155235. 1.1.3. Normas violadas y concepto de la violación 22. Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 13, 25, 29, 53, 84, 85 y 86 de la Constitución Política; 1 y 3 de la Ley 857 de 2003; 5, 22, 35.11, 101, 107, 110 de la Ley 734 de 2002; así como la Ley 1285 de 2009, el Decreto 1716 de 2009 y la sentencia C-728 de 2000 dictada por la Corte Constitucional; en su concepto, porque: 23.
En el fallo del 29 de noviembre de 2016 se incurrió en inconsistencias porque se anotó que no se desvirtuó la responsabilidad e incumplimiento de las obligaciones civiles, a pesar de que sí se demostró que actuó de buena fe porque resultó «involucrado en situaciones» por culpa de una tercera persona al fungir como codeudor de Martha Lucía García Quevedo y Óscar Orlando Tocarruncho, quienes también laboraban en la entidad. 24.
La autoridad disciplinaria no tuvo en cuenta las explicaciones rendidas en la versión libre [«sustentadas con documentos idóneos»] y las pruebas que daban cuenta de la entrega del inmueble y el pago de la obligación. 25. Los hechos concernían a su vida privada y el derecho civil, por lo tanto, en nada se relacionaba con la prestación eficiente del servicio; en consecuencia, no se demostró el elemento de ilicitud sustancial previsto en el artículo 5 de la Ley 734 de 2002.
La conducta estaba desprovista de esta categoría, en razón a que no se desconocieron los principios que regían la función pública y tampoco atentó contra el buen funcionamiento de la PGN. 26. Como se trató de hechos de su vida privada, a la autoridad disciplinaria le 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01447-01 (2734-2023) Demandante: Julio César Tafur Cuéllar correspondía establecer las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se llevó a cabo el comportamiento, pues no se trataba solo de compararlo con las funciones encomendadas.
No existía evidencia alguna sobre procesos que se encontraran activos al momento de dictar los fallos. 27. La falta prevista en el artículo 35-11 de la Ley 734 de 2002 debía ser interpretada de acuerdo con la sentencia C-728 de 2000 que, al estudiar la exequibilidad, explicó que debían confluir elementos de reiteración, injustificación y de decisión jurisdiccional en firme que, en el caso, brillaban por su ausencia. 28.
No se atendió que no fue el deudor principal, sino el codeudor. Además, desconoció (i) la existencia de la constancia secretarial del Juzgado 19 Civil Municipal de Bogotá sobre la terminación del proceso por pago de la obligación en el año 2012; (ii) la restitución del inmueble y que el «Juzgado 66 Civil Municipal de Descongestión, [luego 84 Civil Municipal]» decretó la nulidad de lo actuado; y (iii) el informe rendido por el Juzgado Noveno Civil de Santa Marta que certificó que en el proceso 2012-00200 se ordenó su terminación por pago de la obligación. 29.
Operó la prescripción de la acción disciplinaria porque los hechos ocurrieron el 19 de octubre de 2011 y el fallo de primera instancia se dictó el 29 de noviembre de 2016 y se notificó el «16 de diciembre de 2016», es decir, vencido el término de 5 años. 1.2. Contestación de la demanda6 30. La Procuraduría General de la Nación se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos: 31.
La autoridad encontró demostrados los elementos de la prohibición prevista en el numeral 11 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, esto era: 31.1. Que las obligaciones hayan sido impuestas en decisiones judiciales o admitidas en diligencia de conciliación: incumplió múltiples obligaciones civiles declaradas en sentencias judiciales ejecutoriadas y en el acta de conciliación suscrita con los quejosos.
Ello se sustentó con los oficios expedidos por los juzgados de conocimiento, las actas de visita y el acta de conciliación. 31.2. Incumplir de manera reiterada obligaciones civiles, laborales, comerciales o de familia: a pesar de que el demandante se refirió a la ausencia de reiteración, en el proceso disciplinario se demostró que en múltiples oportunidades los juzgados profirieron sentencia y se verificó que también 6 Samai, índice 4, archivo «ED_C1_19 CONTESTACION DE LA DEMANDA - CON PODER Y SUS ANEXOS - DOCUMENTO RESERVADO (.pdf) NroActua 4» 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01447-01 (2734-2023) Demandante: Julio César Tafur Cuéllar incumplió las obligaciones admitidas en la conciliación. Aunque en materia civil se trataba de un hecho superado por el pago de la obligación, lo cierto era que admitió y dio cumplimiento a las sentencias.
De cualquier modo, esto no extinguía la falta disciplinaria ni constituía causal de exoneración de responsabilidad. 31.3. Que el incumplimiento fuera injustificado: no era cierto que actuó como codeudor y, en todo caso, el numeral 11 del artículo 35 citado no hizo distinción alguna acerca de la forma en que se debía contraer la obligación o la calidad del sujeto. 32.
En cuanto a la ilicitud sustancial, en la sentencia C-728 de 2000 la Corte Constitucional consideró que sí era aceptable que se impusiera una sanción disciplinaria a un servidor público por la violación reiterada e injustificada de sus compromisos legales de carácter privado, pues si bien pertenecían a su órbita privada, el legislador –en ejercicio de su libertad de configuración– prefirió anteponer el bien público para sancionar al servidor que perjudicaba la imagen de las entidades estatales. 33.
La autoridad disciplinaria consideró que el comportamiento del actor infringió el deber funcional al afectar la función pública, en tanto no respondió al modelo de ciudadano y de servidor público cumplidor de sus obligaciones legales. 34. La falta que fue imputada al demandante se consumó después de que se expidió la Ley 1474 de 2011, por lo tanto, era la norma que debía aplicarse al caso concreto.
Además, se encontró que (i) el 25 de abril de 2012, fecha en que se radicó la queja, no se había cumplido la sentencia en contra del actor; (ii) en la demanda se indicó expresamente que la fecha de los hechos era «Octubre de 2011»; (iii) en los procesos ejecutivos, los fallos se dictaron el 9 de abril de 2012 [rad. 2011-0361 del Juzgado 19 Civil Municipal de Bogotá] y 21 de agosto de 2013 [rad. 2012-00200, Juzgado 9 Civil Municipal de Santa Marta], este último con providencia del 20 de enero de 2015 en la que terminó el proceso por pago total de la obligación; y (iv) incumplió con el acta de conciliación del 5 de abril de 2011 en la que se comprometió a entregar el inmueble el 14 de junio de 2011. 35.
En ese orden, como el auto de apertura de la investigación se expidió el 18 de julio de 2013, el término de 5 años vencía el 18 de julio de 2018; en consecuencia, se notificó dentro del plazo el fallo de «segunda instancia», esto era el 1 de junio del mismo año. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01447-01 (2734-2023) Demandante: Julio César Tafur Cuéllar 1.3.
Sucesión procesal7 36. En proveído del 15 de julio de 2022, con ocasión del fallecimiento de Julio César Tafur Cuéllar ocurrido el 30 de junio de 2021, se declaró sucesoras procesales a Leidy Margareth Tafur Cáceres y Julio César Tafur Cáceres. 1.4. La sentencia apelada8 37. Mediante sentencia proferida el 7 de diciembre de 2022 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas. 38.
Para tal efecto, se detuvo en los hechos probados y el marco normativo y jurisprudencial de la prescripción de la acción disciplinaria, la ilicitud sustancial y del incumplimiento reiterado e injustificado de obligaciones civiles de los servidores públicos. Después resolvió los cargos de la demanda así: 39. Contrario a lo sostenido en el escrito introductorio, en los fallos disciplinarios sí se analizaron en debida forma los argumentos expuestos, así como las pruebas aportadas por los quejosos, el disciplinado y las recaudadas en el curso del proceso.
Era así porque se pudo establecer la existencia de obligaciones que derivaron en procesos judiciales y acuerdos de conciliación. 40. Estas [las obligaciones] se derivaron de préstamos de arrendamiento, cánones de arrendamiento del bien inmueble que fue objeto de restitución, así como deudas derivadas de la omisión en el pago de servicios públicos y administración del apartamento ubicado en la Calle 75 # 7-21 de Bogotá. Asimismo, de acuerdo con la versión libre rendida, tenía más obligaciones en la ciudad de Santa Marta. 41.
Con ocasión del incumplimiento, se iniciaron procesos ejecutivos en su contra y otro de restitución de inmueble arrendado. A la par, suscribió actas de conciliación en las que se comprometió a pagar los valores adeudados. En consecuencia, se demostró el incumplimiento reiterado de las obligaciones civiles porque las adquirió con diferentes personas, quienes se vieron obligadas a iniciar acciones judiciales y a embargar el salario que devengaba en la PGN. 42.
En los procesos judiciales se dictó sentencia de seguir adelante con la ejecución y para ordenar la restitución del inmueble arrendado; igualmente, se ordenó el pago de cánones de arrendamiento, cuotas de administración y servicios públicos, sumado a la conciliación que también hizo tránsito a cosa juzgada; en consecuencia, se cumplió con los requisitos previstos en el numeral 11 del artículo 7 Samai, índice 4, archivo «ED_C2_11 AUTO QUE RESUELVE - DEJA SIN EFECTOS AUDIENCIA INICIAL, DECLARA SUCESORES PROCESALES Y FIJA» 8 Samai, índice 4, archivo «ED_C2_17 FALLO - DE PRIMERA INSTANCIA (.pdf) NroActua 4». 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01447-01 (2734-2023) Demandante: Julio César Tafur Cuéllar 35 de la Ley 734 de 2002 y en la sentencia C-728 de 2000. 43.
En cuanto a su calidad de codeudor, la norma ni la jurisprudencia hicieron distinción alguna a efectos de establecer la configuración del incumplimiento. En ese orden, solo se debían verificar las obligaciones civiles, el incumplimiento y la existencia de sentencias a efectos de establecer si era o no acreedor de la sanción disciplinaria. 44.
Del mismo modo, el hecho de haber pagado las deudas contraídas no configuraba causal de exoneración alguna y no lo relegaba de la sanción disciplinaria porque el incumplimiento se materializó. Ello evidenciaba que «no efectuó trámite alguno para cumplir con el pago de las deudas que acumuló por varios años, que se traduc[ía] en el marcado desinterés del encartado en cumplir con sus deberes de pago». 45.
Por ostentar un cargo en la PGN, las conductas del actor debían ser de ejemplo y transparencia, en virtud de las relaciones especiales de sujeción de los empleados públicos. Así, al verificarse que reiteradamente incumplió las obligaciones civiles adquiridas, se concluía que sí se causó un perjuicio a la administración. 46. La norma y la jurisprudencia no previeron que las sentencias debieran estar ejecutoriadas a efectos de establecer la configuración de la causal, lo que hizo fue determinar que esta se configuraba por la existencia de sentencias o conciliaciones que determinaran o evidenciaran el incumplimiento, lo cual se demostró en debida forma. 47.
Tampoco operó la prescripción de la acción disciplinaria, pues aun para la fecha en que se dictó el fallo de segunda instancia –3 de abril de 2018– no se había verificado el pago total de la obligación cobrada a través del proceso ejecutivo tramitado en el Juzgado 66 Civil Municipal de Bogotá. 48. Además, el auto de apertura de la investigación disciplinaria se expidió el 18 de julio de 2013, es decir que el término de prescripción se extendió hasta el mismo día y mes de 2018.
En consecuencia, como el fallo se expidió el 29 de noviembre de 2016 y se notificó el 16 de diciembre del mismo año, no se configuró el fenómeno aludido por el actor. Incluso, dentro de ese plazo legal también se dictó el fallo de segunda instancia. 49. La PGN realizó un análisis integral de las pruebas para determinar que Julio César Tafur Cuéllar desconoció sus deberes funcionales como era guardar una apropiada conducta pública frente al conglomerado social, «configurándose su autoría en la conducta tipificada como infracción disciplinaria». 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01447-01 (2734-2023) Demandante: Julio César Tafur Cuéllar 1.5.
El recurso de apelación9 50. La parte demandante presentó recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra la sentencia de primera instancia. Para tal efecto, se remitió a los alegatos de conclusión presentados el 17 de agosto de 2022 y argumentó lo que sigue: 51. Las manifestaciones de los quejosos no generaban credibilidad alguna, pues afirmaron que hubo incumplimiento «prácticamente» desde el inicio del contrato, «por lo que no se explica[ba] cómo pudo haber durado siete años con el inmueble, sin que hubiesen dado por terminado dicho acuerdo». 52.
Asimismo, manifestaron que desde el año 2010 existía una obligación por más de $13.000.000 por cánones de arrendamiento, cuotas de administración, cláusula penal, entre otros. Para 2011 la deuda se incrementó a $43.000.000, sin dejar de lado que, en el proceso civil, «pasaron» esa suma a $80.000.000 y luego a $240.000.000 sin tener en cuenta los pagos efectuados extraprocesalmente ni los descuentos realizados por la PGN a su crédito.
Estas liquidaciones eran contrarias a los derechos y evidenciaban desde el primer momento el actuar inapropiado de los quejosos. 53. Debían resolverse las preguntas: «¿qué hizo la Procuraduría para sancionar a los funcionarios Oscar Orlando Tocarruncho González y Martha Lucía García Quedo para evitar que ellos engañaran a sus compañeros de trabajo, específicamente al Sr. Julio César Tafur Cuéllar para que éste le sirviera de codeudor?, ¿dónde está el filtro que hace la entidad para vincular a personas honestas con principios éticos y morales? Y ¿cuáles fueron los correctivos que tomó la entidad frente a estos dos funcionarios? ¿Se hizo o no se hizo investigación? ¿o la investigación quedó en el limbo jurídico?», pues los quejosos eran los responsables de forma independiente de las obligaciones que pagó el actor en calidad de codeudor y que quedaron insertas en el pliego de cargos.
A ello se sumaba una «actitud pasiva» de la entidad al no informar mediante circular lo sucedido con dichos funcionarios. 54. La potestad sancionadora se debía ajustar a los parámetros constitucionales a fin de ejercer una correcta sanción, al tenor de los principios de proporcionalidad y legalidad, los cuales no fueron aplicados. 55.
El auto del 18 de febrero de 2016, por el cual se dictó el pliego de cargos, parecía «más» un mandamiento de pago; además, expuso situaciones fácticas que tenían la connotación de «Hechos Superados», pues las obligaciones ya se habían satisfecho. En otros términos, ya habían desaparecido las circunstancias que dieron lugar a la investigación, por lo tanto, era innecesario el pronunciamiento de la 9 Samai, índice 4, archivo «ED_C2_19 RECURSO DE APELACION - RECURSO DE REPOSICIÓN Y EN SUBSIDIO APELACIÓN CONTRA SENTENCIA DE PRI» 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01447-01 (2734-2023) Demandante: Julio César Tafur Cuéllar autoridad porque ya había cesado la acción u omisión del servidor público. 56.
La queja se presentó el 25 de abril de 2012 por hechos ocurridos en 2011; no obstante, solo hasta el 3 de abril de 2018 la sanción quedó ejecutoriada, esto era 7 años después de la supuesta comisión de la falta. Ello lo afectó laboral, económica y psicológicamente, pues ninguna investigación podía perpetuarse en el tiempo, so pena de vulnerar la dignidad humana, los principios constitucionales y el bloque de constitucionalidad. 57.
La Ley 734 de 2002 no dispuso un plazo específico para que la autoridad resolviera los recursos interpuestos contra el fallo de primera instancia, por lo tanto, debía acudirse al artículo 52 del CPACA; por consiguiente, como el recurso se concedió el 4 de enero de 2017 y la decisión del ad quem era del 3 de abril de 2018, es decir, 1 año y 3 meses después, debía declararse el «fenómeno de la caducidad de la facultad sancionadora del Estado». 58.
Se trató de un asunto de naturaleza civil que hacía parte de su vida privada; además, no se realizó en la prestación del servicio ni en horas laborales, por lo tanto, no se acreditó la ilicitud sustancial prevista en el artículo 5 de la Ley 734 de 2002. 59. No existía prueba alguna relativa a que los procesos se encontraran activos al momento de proferir los fallos de primera y segunda instancia que denotaran su ejecutoria y, por lo tanto, que no cumplió con sus obligaciones civiles. 60.
Su conducta «fue el no pago de las obligaciones pactadas en el tiempo sin embargo, realizó abonos parciales de estos, su ánimo de pago estaba sustentado y así mismo cumplió obligaciones en calidad de codeudor, nadie [estaba] obligado a lo imposible» [sic], aunado a que no afectó el buen funcionamiento como sustanciador grado 11 de la PGN. 1.6.
Trámite en segunda instancia 61. En auto del 10 de noviembre de 2023 se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 7 de diciembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca10. 62. El Ministerio Público solicitó que la sentencia de primera instancia se confirmara por las siguientes razones11: 62.1.
De acuerdo con lo probado, el 25 de abril de 2012 se interpuso la queja y el 18 de julio de 2013 se expidió el auto de apertura de la investigación disciplinaria; sin embargo, para el proceso ejecutivo adelantado por el Juez 9 Civil Municipal de 10 Samai, índice 5. 11 Samai, índice 11. 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01447-01 (2734-2023) Demandante: Julio César Tafur Cuéllar Santa Marta, solo hasta el 20 de enero de 2015 se ordenó la terminación por pago de la obligación y «su respectiva sentencia condenatoria se había dado igualmente con posterioridad, el 21 de agosto de 2013, es decir que, durante el curso de la investigación disciplinaria se desvirtuó la presunción de cumplimiento y buena fe del funcionario disciplinado, al dictarse la sentencia ejecutiva apenas comentada». 62.2.
El argumento de apelación relacionado con la vida privada del actor reñía con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en la cual se abarcó lo relacionado con la configuración de la ilicitud sustancial de la conducta en el marco de sus deberes funcionales y en el ámbito de prohibiciones que regía a los servidores públicos. 63.
La parte demandante pidió que se oficiara a la PGN para que aportara documentos relacionados con el demandante y certificara si se adelantaron investigaciones en contra de Óscar Orlando Tocarruncho González y Martha Lucía García Quedo. En auto del 4 de marzo de 2024 se negó la solicitud probatoria12. II. Consideraciones 2.1. Competencia 64.
La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, de conformidad con los artículos 125 y 150 del CPACA, según los cuales «[l]as salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias» y «[e]l Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos [ ]». 2.2.
Problema jurídico 65. De conformidad con el recurso de apelación, se deben resolver los siguientes interrogantes: 65.1. ¿Operó la prescripción de la acción disciplinaria porque la queja se presentó el 25 de abril de 2012 por hechos ocurridos en 2011 y solo hasta el 3 de abril de 2018 quedó ejecutoriada? 65.2. ¿Como la Ley 734 de 2002 no dispuso un plazo para resolver los recursos interpuestos contra el fallo de primera instancia debía acudirse al artículo 52 del CPACA que estableció el término de 1 año? 65.3.
¿Se podía dictar el pliego de cargos sobre hechos que ya tenían la connotación de superados porque las obligaciones ya se habían cumplido y, además, se 12 Samai, índice 15. 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01447-01 (2734-2023) Demandante: Julio César Tafur Cuéllar dictó como un mandamiento de pago? 65.4.
¿Existieron pruebas que demostraran que reiterada e injustificadamente dejó de cumplir con sus obligaciones civiles? 65.5. ¿Operó la categoría dogmática de ilicitud sustancial aun cuando se trató de un asunto de naturaleza civil que concernía a su vida privada y se desarrolló de forma ajena al servicio? 66. Los argumentos de la apelación se dirigieron a cuestionar la prescripción de la acción disciplinaria, así como las categorías dogmáticas de tipicidad e ilicitud sustancial.
En consecuencia, los argumentos se resolverán en dicho orden y cada acápite estará compuesto por el marco normativo y jurisprudencial y por el caso concreto. 2.3. La prescripción de la acción disciplinaria 2.3.1. Marco normativo y jurisprudencial 67. El artículo 30 de la Ley 734 de 2002 previó que la acción disciplinaria prescribía en 5 años «contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último acto. [ ] Cuando fuer[an] varias las conductas juzgadas en un solo proceso, la prescripción de las acciones se cumpl[ía] independientemente para cada una de ellas». 68.
Al respecto, en la sentencia de unificación proferida el 29 de septiembre de 200913 por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, se hicieron las siguientes precisiones: «Bajo este hilo conductor, y en la necesidad de unificar las posturas de las Secciones sobre el tema, asunto que precisamente constituyó el motivo para que el presente proceso fuera traído por importancia jurídica a la Sala Plena, a continuación se explicarán las razones esenciales por las cuales se considera que la tesis de recibo y que debe imperar es la que proclama que la sanción disciplinaria se impone cuando concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal, decisión que resuelve de fondo el proceso disciplinario.
Es este el acto que define la conducta investigada como constitutiva de falta disciplinaria. En él se concreta la expresión de la voluntad de la administración. Por su parte, los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal no pueden ser considerados como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir el pronunciamiento que éste incluye la actuación sino permitir a la administración que éste sea revisado a instancias del administrado.
Así, la existencia de esta segunda etapa denominada "vía gubernativa" queda al arbitrio 13 Radicación 11001-03-15-000-2003-00442-01(S)IJ. 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01447-01 (2734-2023) Demandante: Julio César Tafur Cuéllar del administrado que es quien decide si ejercita o no los recursos que legalmente procedan contra el acto. [ ] Afirmar que la administración, además de estar en el deber de decidir y de notificar dentro del término de cinco años a partir del acto constitutivo de la falta la actuación administrativa sancionatoria también está obligada dentro de ese lapso a resolver los recursos de la vía gubernativa e incluso a notificar el acto que resuelve el último recurso, es agregarle a la norma que consagra el término para ejercer la potestad sancionatoria disciplinaria una exigencia que no contempla y permite, finalmente, dejar en manos del investigado, a su arbitrio, la determinación de cuándo se "impone" la sanción, porque en muchas ocasiones es del administrado de quien dependen las incidencias del trámite de notificación de las providencias.» 69.
Luego fue modificado por el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011, cuyo tenor literal era: «Artículo 30. Términos de prescripción de la acción disciplinaria. La acción disciplinaria caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia de la falta, no se ha proferido auto de apertura de investigación disciplinaria. Este término empezará a contarse para las faltas instantáneas desde el día de su consumación, para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último hecho o acto y para las omisivas cuando haya cesado el deber de actuar.
La acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados a partir del auto de apertura de la acción disciplinaria. Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un mismo proceso la prescripción se cumple independientemente para cada una de ellas.
PARÁGRAFO. Los términos prescriptivos aquí previstos quedan sujetos a lo establecido a los tratados internacionales que Colombia ratifique.» 70. El criterio expuesto en 2009 se mantuvo en la sentencia proferida el 21 de mayo de 201914 [también por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo]. 2.3.2. Caso concreto 71. En el recurso de apelación, la parte demandante alegó que la queja se presentó el 25 de abril de 2012 por hechos ocurridos en 2011 y la decisión quedó ejecutoriada el 3 de abril de 2018, es decir, «7 años y unos meses después» de su ocurrencia. Por ello, debía acudirse al artículo 52 del CPACA que previó la «caducidad de la facultad sancionatoria». 72.
Pues bien, el artículo 52 del CPACA prevé lo siguiente: 14 Radicación 11001-03-25-000-2011-00371-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01447-01 (2734-2023) Demandante: Julio César Tafur Cuéllar «Artículo 52. Caducidad de la facultad sancionatoria.
Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado. Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.» [se resalta] 73.
Este se encuentra en el capítulo III del título III «procedimiento administrativo general», conforme con el cual «las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece [ ], sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por las leyes especiales». A su turno, en el artículo 47 se estableció que «los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta Parte Primera del Código»; asimismo, los preceptos de este título se aplicarían también en lo no previsto por dichas leyes. 74.
Para la Sala, el CPACA estableció el término para decidir en segunda instancia los recursos interpuestos, pero se excluyó de estas disposiciones a las actuaciones disciplinarias, en razón a que las normas especiales establecieron expresamente el plazo que debía atenderse para agotar la acción. Dicho de otro modo, si bien es cierto que aquel también previó que en lo no regulado en aquellas se acudiría a esta regla general, también lo es que la Ley 734 de 2002 estableció un límite temporal -5 años- para decidir si se sanciona o no, razón por la cual deviene improcedente la aplicación del artículo 52 de aquel. 75.
Ahora bien, para establecer en qué momento del proceso finalizan los 5 años previstos en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002 modificado por la Ley 1474 de 2011, es necesario insistir en que, en la sentencia dictada el 29 de septiembre de 2009, la Sala Plena de esta corporación consideró que el acto que define la conducta investigada como constitutiva de falta disciplinaria y, por consiguiente, el que expresa la voluntad de la administración es aquel que resuelve de fondo el proceso disciplinario, esto es el fallo de primera instancia. 76.
Además, sostuvo que los actos que resuelven los recursos no son los que imponen la sanción, sino que corresponden a una etapa posterior en la que se revisa la decisión de primera instancia y se determina si debe ser confirmada, revocada o modificada, pero nada más. 77. En esa línea de pensamiento, si bien es cierto que la Ley 1474 de 2011 previó que los 5 años se contaban a partir del auto de apertura de la investigación, pero no estableció el extremo final del término de la prescripción de la acción disciplinaria, también lo es que, de acuerdo con la jurisprudencia, ello ocurre cuando se decide 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01447-01 (2734-2023) Demandante: Julio César Tafur Cuéllar la situación del disciplinado a través del fallo de primera instancia. 78.
En efecto, al revisar los antecedentes de dicha ley, se observa que en la exposición de motivos del proyecto de ley 142 de 2010 [Senado] y 174 [Cámara] se propuso modificar los términos de la investigación disciplinaria así [gaceta 607/10]: «De acuerdo con lo analizado en la práctica diaria por la Procuraduría, se tiene que existe una serie de obstáculos para llevar a cabo su labor en forma eficiente y oportuna.
Entre tales obstáculos se encuentra que el inicio de las actuaciones disciplinarias, en muchos casos, no es coetáneo con la comisión de los hechos respectivos, dada la dilación existente a nivel territorial y/o municipal para dar traslado de su conocimiento a los órganos de control, o porque no hay un seguimiento preventivo de la labor de las autoridades pública sino posterior y reactivo, que dificulta cumplir a cabalidad los términos de investigación y juzgamiento; aunado a que tales términos son muy cortos dadas las realidades nacionales anotadas. [ ] La justificación parcial para cada artículo modificado es la siguiente: A. Se modifican los términos de prescripción de la acción disciplinaria consagrados en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, [ ].
Así mismo, se adiciona un parágrafo en el que expresamente se consagra que el fallo de primera instancia interrumpe el término prescriptivo.» 79. Lo mismo se consignó en el informe de ponencia para el primer debate en el Senado: «La justificación particular para cada artículo modificado es la siguiente: A. Se modifican los términos de prescripción de la acción disciplinaria consagrados en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, ampliando dicho término de 5 a 10 años para las faltas leves y graves y para las faltas gravísimas en un término de 12 años.
Así mismo, se adiciona un parágrafo en el que expresamente se consagra que el fallo de primera instancia interrumpe el término prescriptivo. B. En los demás, la norma mantiene los criterios de contabilización de los términos de prescripción en tratándose de faltas instantáneas y para las de carácter permanente o continuado, así como para cuando fueren varias las conductas juzgadas en un solo proceso y su sujeción a los tratados internacionales que Colombia ratifique.
Así mismo, se adiciona un parágrafo para consagrar expresamente, que el término prescriptivo se interrumpe en todos los casos con el fallo de primera instancia.» 80. Por tal razón, se propuso que en un parágrafo se incluyera la disposición: «[e]l término prescriptivo se interrumpe en todos los casos con el fallo de primera instancia».
Luego, según se observa en las Gacetas 19 y 35, se modificó a que el término se interrumpía en todos los casos «con la notificación de los fallos de primera o única instancia, según el caso». 81. A pesar de que en el texto final del artículo 132 de la Ley 1474 de 2011 no se 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01447-01 (2734-2023) Demandante: Julio César Tafur Cuéllar incluyó la disposición antes transcrita, ello permite inferir que también buscaba que el límite de la prescripción fuera el fallo de primera instancia. De ahí que, incluso con la modificación al artículo 30 de la Ley 734 de 2002 se tenga el límite previsto en la sentencia antes referida. 82.
También lo interpretó de esa manera la Subsección A de esta Sección el 2 de marzo de 202315: «Así las cosas, la tesis jurisprudencial a aplicar respecto de la prescripción, es sin duda la contenida en la sentencia del 29 de septiembre de 2009 de la Sala Plena del Consejo de Estado, según la cual, tratándose de régimen sancionatorio disciplinario, la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término asignado para ejercer esta potestad se expide y se notifica el acto administrativo principal que resuelve de fondo el proceso sancionatorio. [ ] En lo que corresponde al primer cargo, la falta disciplinaria que se investigó es de ejecución continuada, en tanto que los hechos ocurrieron desde el 5 de febrero hasta el mes de septiembre de 2011, motivo por el cual la norma aplicable para efectos de la acción disciplinaria, era la Ley 1474 de 2011, que modificó el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, como se mencionó en el acápite anterior.
Así las cosas, teniendo en cuenta que en el asunto sometido a consideración, el 16 de septiembre de 2013, la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa dio apertura de investigación disciplinaria en contra de José Uriel González Vargas, en su condición de alcalde de Sibaté y de Gustavo Adolfo Borbón García, en su calidad de gerente encargado de la ESE del municipio de Sibaté,29 la acción disciplinaria prescribía el 16 de septiembre de 2018; no obstante, como la decisión disciplinaria de primera instancia se emitió el 23 de febrero de 2016 y se notificó al señor Borbón García, personalmente, el 3 de enero de 2017, observa la Sala que no se configuró dicho fenómeno.» 83.
Criterio que también expuso la Sala 5 Especial de Decisión en sentencia del 5 de agosto de 201516 y la Sala 12 Especial de Decisión de esta corporación en sentencia del 16 de julio de 202517, en la cual expuso: «En suma, bajo la vigencia del CDU, modificado por la Ley 1474 de 2011, para que no se configure la caducidad de la acción disciplinaria, el auto de apertura de la investigación debe proferirse dentro de los 5 años siguientes a la ocurrencia de la falta; y para que no opere la prescripción de la acción disciplinaria, la decisión de primera instancia debe expedirse dentro de los 5 años posteriores al auto de apertura de la investigación.» [se resalta] 84.
En suma, esta corporación ha interpretado que, aun con la modificación de la Ley 1474 de 2011 se mantiene el criterio de la sentencia del 29 de septiembre de 2009, lo cual coincide con la intención inicial del legislador de establecer expresamente que la prescripción se interrumpe con el fallo de primera instancia y su notificación. 15 Radicación 25000-23-42-000-2018-00318-01 (2600-2020). 16 Recurso extraordinario de revisión, radicación 11001-03-15-000-2024-06984-00. 17 Recurso extraordinario de revisión, radicación 11001-03-15-000-2024-00835-00. 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01447-01 (2734-2023) Demandante: Julio César Tafur Cuéllar 85.
Ahora, en la demanda se alegó que en los fallos disciplinarios se indicó «que la fecha de los hechos fue el (25 de abril de 2012) sic.; cuando la fecha establecida en los hechos es Octubre 10 de 2011», es decir, después de que entró en vigor la Ley 1474 que fue publicada en el Diario Oficial 48.128 del 12 de julio de 2011. 86. En ese orden, como el auto que dio apertura a la investigación disciplinaria fue expedido el 18 de julio de 2013, el término de 5 años vencía el mismo día y mes de 2018, de ahí que se expidiera y notificara el fallo de primera instancia oportunamente, esto es el 19 de noviembre de 2016 y 16 de diciembre de 2016, respectivamente. 87.
Incluso, aun cuando el fallo de segunda instancia no se incluye en el fenómeno referido, se observa que también se profirió antes del vencimiento de los 5 años, es decir, el 3 de abril de 201818. Además, según la constancia de secretaría del 7 de junio de 2018, quedó «ejecutoriado el 03 de abril de 2018, fecha de la decisión, contra la que no procedía recurso alguno y quedaba agotaba la vía gubernativa a partir de su notificación».
En consecuencia, el cargo de apelación no está llamado a prosperar. 2.4. La tipicidad 2.4.1. Marco normativo y jurisprudencial 88. Al tenor de la jurisprudencia constitucional, la potestad sancionadora administrativa es una manifestación del ius puniendi del Estado que se concreta, fundamentalmente, en el derecho penal, contravencional, disciplinario, y correccional19.
Para que esta potestad se pueda concretar, se requiere que para imponer una sanción se cumpla con las garantías del debido proceso. 89. En efecto, el artículo 29 de la Constitución Política prevé que nadie podrá ser juzgado, sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa y, a su turno, la Ley 734 de 2002 que el servidor público y el particular solo serían investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estuvieran descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización. 90.
Esta corporación ha sostenido que la tipicidad es una «categoría dogmática» que «encuentra su razón de ser en el principio de legalidad como expresión del debido proceso»20, así como en el de reserva de ley. Ciertamente, la Constitución autorizó solo al legislador para que establezca qué conductas constituían una infracción de carácter disciplinario, el cual está obligado «a describir la conducta o comportamiento que considera 18 Samai, índice 4, archivo «ED_C1_16 OTROS - ANEXOS CONTESTACION DEMANDA (.pdf) NroActua 4», pág. 239. 19 Sentencias C-827 de 2001 y C-135 de 2016. 20 Subsección A, sentencia del 26 de octubre de 2017, radicación 11001-03-25-000-2010-00290-00 (2388-2010). 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01447-01 (2734-2023) Demandante: Julio César Tafur Cuéllar ilegal o ilícito, en la forma más clara y precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisión o la prohibición que da lugar a la sanción»21 91.
Esa conjunción ocurre, en suma, para garantizar que aquel servidor público o sujeto pasivo de la acción disciplinaria tenga conocimiento pleno, claro y preciso de la falta que se le reprocha, de ahí que corresponda al legislador «definir de forma abstracta y objetiva, qué conductas desplegadas por quienes tienen a su cargo el ejercicio de funciones públicas deben ser objeto de sanción por afectar el correcto desarrollo del servicio que le ha sido encomendado o por el abuso de su ejercicio22».23 92.
Es decir que este principio comprende dos garantías24: la primera, de orden material y alcance absoluto que se refiere a que la conducta y la sanción estén previamente consignadas a la comisión de la falta y, la segunda, que es formal y se concreta en que aquellas estén contenidas en una norma de rango legal, «la cual podrá hacer remisión a otra ley o un reglamento siempre y cuando queden determinados los elementos estructurales de la conducta antijurídica»25. 93.
En línea con ello, debe atenderse que tanto la Corte Constitucional como esta corporación han puntualizado que, cuando se trata del derecho disciplinario, el legislador puede establecer las normas con mayor grado de flexibilidad ante la imposibilidad de establecer todas y cada una de las conductas que puede ejecutar un servidor público.
Al respecto se dijo lo siguiente26: «El proceso de adecuación típica supone la comprobación lógica y razonada de la relación de subsunción entre la descripción legal de la conducta disciplinable y la efectivamente desplegada por el sujeto activo, de lo cual surge a su vez, una relación de contrariedad entre el comportamiento de quien tiene a su cargo el ejercicio de funciones públicas y el deber presuntamente incumplido.
El análisis de la tipicidad es un apartado fundamental en la motivación del acto administrativo que impone una sanción disciplinaria y dentro del mismo, la autoridad cuenta con un margen de interpretación más amplio que el que se encuentra en el derecho penal, pues la precisión con la cual deben estar descritos los comportamientos disciplinariamente reprochables tiene una mayor flexibilidad al concebido en materia criminal, ante la dificultad de que la ley haga un listado detallado de absolutamente todas las conductas constitutivas de falta27; como consecuencia de ello se ha avalado, desde un punto de vista 21 Sentencia C-135 de 2016. 22 El artículo 6 de la Constitución Política prevé: Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.
Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. 23 Óp. Cit. sentencia del 26 de octubre de 2017. 24 Corte Constitucional, sentencia C-135 de 2016. 25 Ibidem 26 Óp. Cit. sentencia del 26 de octubre de 2017. 27 Al respecto la Corte Constitucional en la sentencia C-404 de 2001 indicó «la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jurídicos involucrados, la teleología de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos que se producen frente a la comunidad, hacen que la tipicidad en materia disciplinaria admita -en principio- cierta flexibilidad»27, posición reiterada en sentencias C-818 de 2005 y C-030 de 2012. 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01447-01 (2734-2023) Demandante: Julio César Tafur Cuéllar constitucional28, la inclusión de conceptos jurídicos indeterminados y la formulación de los tipos abiertos y en blanco que están redactados con una amplitud tal que hace necesario remitirse a otras normas en las que se encuentren consagrados los deberes, las funciones o las prohibiciones que se imponen en el ejercicio del cargo, y que exigen un proceso de hermenéutica sistemática lógica que demuestre en forma congruente cómo la conducta investigada se subsume en la descrita por la ley.» 94.
En lo atinente a los conceptos jurídicos indeterminados, la sentencia citada apuntó a que «son admisibles en la forma de consagrar infracciones administrativas siempre que las remisiones a otras normas o a otros criterios permitan determinar los comportamientos censurarles», lo cual tiene asidero en que permitir que el operador disciplinario establezca a su arbitrio la conducta reprochable desconocería el principio de legalidad previsto en el artículo 29 superior. 95.
De otro lado, respecto de la formulación de los tipos abiertos y en blanco, también explicó está Sección29: «Lo anterior se desprende del concepto jurídico avalado en la sentencia C-818 de 200530, entre otras, en la cual se sostuvo que los tipos abiertos son «aquellas infracciones disciplinarias que ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de comportamientos que se subsumen en las mismas, remiten a un complemento normativo, integrado por todas las disposiciones en las que se consagren deberes, mandatos y prohibiciones que resulten aplicables a los servidores públicos.
Así, la tipicidad en las infracciones disciplinarias se determina por la lectura sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y aquella otra que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria». En relación con los tipos en blanco, aquella Corporación también considera que apunta a preceptos que requieren de una remisión normativa para completar su sentido31 bajo la condición de que se «verifique la existencia de normas jurídicas precedentes que definan y determinen, de manera clara e inequívoca, aquellos aspectos de los que adolece el precepto en blanco» exigencia que trasciende al campo disciplinario, según lo señalado por la sentencia C-343 de 2006.
No obstante, la doctrina distingue los tipos en blanco de los abiertos, para señalar que los primeros requieren de un suplemento normativo para completar su alcance32, mientras que los segundos se pueden delimitar así «El tipo abierto, como lo ha definido su creador, es aquel en el cual el legislador no ha determinado de manera completa la materia de la prohibición, correspondiéndole cerrarlo al juez: “la materia de la prohibición no está descrita 28 Frente a este punto se pueden ver varias sentencias de la Corte Constitucional, entre ellas, la C- 393 de 2006. 29 Óp. Cit. sentencia del 26 de octubre de 2017. 30 En este aparte cita la Sentencia C-401 de 2001. 31 Ver la sentencia 404 de 2001. 32 Gómez Pavajeau, Carlos Arturo.
Dogmática del Derecho Disciplinario, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2017, pp. 433 – 445. 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01447-01 (2734-2023) Demandante: Julio César Tafur Cuéllar en forma total y exhaustiva por medio de elementos objetivos”33, afirma Hans Welzel»34.
Es así como los tipos en blanco se han incluido en la clasificación de tipos según su estructura formal35, mientras que los abiertos ingresan en la división según su contenido36». 96. En definitiva, el principio de tipicidad se materializa cuando la conducta que se sanciona está descrita de manera precisa, bien porque está determinada en el mismo cuerpo normativo o porque sea determinable a partir de otras normas jurídicas; la sanción se encuentre definida en la ley y que exista correlación con la conducta. 2.4.2.
Caso concreto 97. Se recuerda que Julio César Tafur Cuéllar fue sancionado por incurrir en la prohibición prevista en el numeral 11 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002 que establecía: «Artículo 35. Prohibiciones. A todo servidor público le está prohibido: [ ] 11. Incumplir de manera reiterada e injustificada obligaciones civiles laborales, comerciales o de familia impuestas en decisiones judiciales o administrativas o admitidas en diligencia de conciliación.» 98.
El numeral transcrito, a excepción del aparte tachado, fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-949 de 2002. En esta oportunidad, la Corte se remitió a la sentencia C-728 de 2000 que examinó el artículo 41.13 de la Ley 200 de 1995 que establecía la misma prohibición. 99. En esta última, la Corte explicó que la prohibición se refiere a la violación reiterada e injustificada del funcionario respecto de sus compromisos legales de carácter privado.
Además, aclaró que lo que se sanciona no es el incumplimiento de una determinada obligación, sino «la sistemática vulneración del orden jurídico por parte de un servidor público», así como la «actitud de desacato a las normas jurídicas» y la «burla sistemática del ordenamiento jurídico». Ello, sumado a lo siguiente: «Además, el precepto sería inaceptable si por el solo hecho de haber incurrido en un incumplimiento, el servidor fuera objeto de una sanción. Sin embargo, el comportamiento pretendido por la norma no es demasiado exigente.
Lo que ella hace merecedor de sanción es el incumplimiento reiterado e injustificado de las obligaciones. No se trata entonces de sancionar al servidor que alguna vez incumple una obligación, sino al funcionario que de manera metódica e impenitente desatiende sus compromisos legales, sin tener ninguna justificación para su conducta. 33 Claus Roxin.
Teoría del tipo penal. Tipos abiertos y elementos del deber jurídico, Buenos Aires, Depalma, 1979, p.6. 34 Gómez Pavajeau. Óp. Cit., p. 431. 35 Reyes Echandía, Alfonso. Derecho Penal, Bogotá, Editorial Temis S.A. 2000, p.115. 36 Ibidem p.118. 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01447-01 (2734-2023) Demandante: Julio César Tafur Cuéllar 100.
Por lo anterior, concluyó que debía declararse la constitucionalidad de la norma, «bajo el entendido de que la investigación disciplinaria acerca del reiterado e injustificado incumplimiento de las obligaciones del servidor público sólo podrá iniciarse con base en sentencias proferidas por las respectivas jurisdicciones, en las que se declare que el funcionario no ha dado cumplimiento oportuno a sus obligaciones legales». 101.
Ahora bien, en el recurso de apelación se argumentó que en la queja presentada por Enrique Varón Valencia y Cecilia Duque el 2 de mayo de 2012 existían afirmaciones que no generaban credibilidad alguna, pues el valor de la deuda por concepto de cánones de arrendamiento, cuotas de administración y cláusula penal fue incrementado sin justificación, sin dejar de lado que eran liquidaciones contrarias a sus derechos como arrendadores. 102.
Pues bien, la queja presentada por Enrique Varón Valencia y Cecilia Duque consistió en lo siguiente37: «1. En diciembre del año 2005 dimos en arrendamiento a los funcionarios antes nombrados [Julio César Tafur Cuéllar y Michel Delgado Corredor] el apartamento 203 y dos garajes de nuestra propiedad distinguidos con el número 7-21 de la calle 75 de esta ciudad. 2.
Desde un principio hubo retardos en el pago y para lograr que éste se realizara, siempre fue necesario insistirles en el cumplimiento del contrato. 3. Como quiera que los dos funcionarios siguieran causándonos perjuicios por la falta de pago, fue necesario nombrar a un abogado para que obtuviera el pago y la entrega del inmueble. 4.
Dentro de las buenas costumbres, quisimos que para evitar traumatismos y prolongación de un proceso que entre personas decentes no son necesarios, citamos a los doctores TAFUR CUÉLLAR y DELGADO CORREDOR a una Conciliación Prejudicial a fin de tratar de llegar a un acuerdo y solucionar las diferencias que pudieran existir. Con base en lo anterior, el 12 de noviembre de 2010 se firmó un acta con el doctor TAFUR CUÉLLAR más no con el doctor DELGADO CORREDOR, quien fue renuente a la asistencia, lo cual no lo exime de responsabilidad. 5.
Extrajudicialmente se convino en acta del 12 de noviembre del 2010, en términos generales lo siguiente: “a) Se reconoce por arrendamientos de marzo 15 a noviembre 14 del 2010 pago de Administración más abonos realizados, cláusula penal, honorarios del abogado la suma de TRECE MILLONES TRESCIENTOS SETENTA MIL PESOS ($13.370.000=) que sería cancelada así: [ ] Los arrendatarios entregarían el apartamento el día 14 de enero del 2011, previa cancelación de la suma antes anotada más los cánones y Administración de noviembre 14/2010 a enero 14/2011. 37 Samai, índice 4, archivo «ED_C1_16 OTROS - ANEXOS CONTESTACION DEMANDA (.pdf) NroActua 4», pág. 5 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01447-01 (2734-2023) Demandante: Julio César Tafur Cuéllar Después de múltiples llamadas e incumplimientos de muchas citas, los arrendatarios cancelaron el 11 de enero de 2011 la suma de SEIS MILLONES DE PESOS ($6.000.000=) 6.
No fue posible que atendieran el teléfono o las citaciones que se les hacían por parte de nuestro abogado, el doctor ISAÍAS LEÓN GARCÍA, con miras, a pesar de todo, a que se llegara a un arreglo amigable. Su absoluta indiferencia a un arreglo y la no entrega del apartamento ni presentación de excusa alguna para no hacerlo, fue necesario acudir a una Conciliación que se llevó a cabo el 05 de abril del 2011 ante la Notaría 23 de Bogotá, Conciliación que se resume en lo siguiente: 6.1 Entrega del inmueble el 14 de julio del 2011 completamente a paz y salvo por concepto de servicios públicos y arrendamientos. 6.2 Una deuda por arrendamientos y honorarios de abogado ($1.000.000=) por $18.575.500 que se pagarían así: El 15 de junio de 2011 la suma de $5.858.500 El 15 de julio de 2011 la suma de $5.858.500 El 15 de agosto de 2011 la suma de $5.858.500 Y el 15 de septiembre del 2011 se paga el $1.000.000 de pesos por concepto de honorarios de abogado.
Esto no fue cumplido. [ ] 11. El 22 de febrero del 2012, finalmente se pudo llevar a cabo la diligencia de Restitución de Inmueble la cual fue practicada por la Inspección 2 C de Policía; ante la solicitud telefónica de TAFUR CUÉLLAR en busca de que se le diera un plazo de tres días para desocupar, evitando con ello el desagrado de que le sacaran sus muebles y enseres del apartamento, la Inspectora, a solicitud del suscrito, suspendió la diligencia para continuarla mediante la desocupación del Inmueble y sin oposición alguna, en un término prudencial de ocho días. [ ] Hasta el momento los denunciados están debiendo arrendamientos desde el 15 de diciembre del 2010 hasta la fecha, en suma que supera los CUARENTA Y CINCO MILLONES DE PESOS ($45.000.000). [ ]» [sic] 103.
Para la Sala, la queja no contiene manifestaciones confusas o que no generen credibilidad, por el contrario, de su contenido se extrae que la inconformidad se circunscribió a que Julio César Tafur Cuéllar, en calidad de arrendatario, no restituyó el inmueble que le fue arrendado y tampoco pagó los cánones de arrendamiento, las cuotas de administración ni los servicios públicos. 104.
En cuanto al argumento relacionado con los asertos que pudieran ser inverosímiles o el monto de la deuda, ha de señalarse que no es el objeto de este proceso, por lo tanto, no es procedente en este proceso hacer manifestación alguna al respecto. 105. De cualquier modo, los asertos de los quejosos fueron verificadas por la autoridad disciplinaria porque si bien mediante auto del 30 de noviembre de 2012 se ordenó la terminación del proceso en contra de ambos investigados con fundamento en que no existía sentencia que ordenara seguir adelante con la 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01447-01 (2734-2023) Demandante: Julio César Tafur Cuéllar ejecución, el 13 de junio de 2013 la Sala Disciplinaria de la PGN revocó la decisión porque al a quo le correspondía «buscar la verdad real respecto de los hechos denunciados». 106.
En cumplimiento de esa orden, la Veeduría de la PGN recaudó [entre otras] las siguientes pruebas: 106.1. Declaración juramentada de los quejosos del 9 de octubre de 2023. 106.2. Cobro prejudicial de cuotas de administración que se enviaron a Enrique Varón38. 106.3. Acta de conciliación entre Enrique Varón y Julio César Tafur Cuéllar del 12 de noviembre de 201039. 106.4.
Acta de la audiencia de conciliación 00070 del 5 de abril de 2011 de la Notaría 23 del Círculo de Bogotá40, en la cual se comprometió a pagar las siguientes sumas: «El señor JULIO CESAR TAFUR se compromete: 1. A entregar el apartamento el día 14 de junio de 2011 a paz y salvo de servicios públicos. 2. A la fecha, la deuda por concepto de arrendamiento y administración es de $15.637.500, más arrendamiento del 15 de mayo al 14 de junio $1.300.500 y administración $425.000; más 15 días del mes de junio de administración $212.500; más $1.000.000 por concepto de honorarios de abogado, para un total de deuda de $18.575.500. 3.
Que pagará la deuda así: El 15 de junio de 2011 la suma de $5.858.500 El 15 de julio de 2011 la suma de $5.858.500 El 15 de agosto de 2011 la suma de $5.858.500 Y el 15 de septiembre paga el $1.000.000 de pesos por concepto de honorarios de abogado. [ ] El presente acuerdo conciliatorio produce efectos vinculantes entre las partes, hace tránsito a cosa juzgada y la primera copia del acta presta mérito ejecutivo para exigir el cumplimiento de las obligaciones que se deriven del acuerdo aprobado.» [sic] 106.5.
Acuerdo conciliatorio provisional del 13 de marzo de 2012 suscrito por Enrique Varón y Julio César Tafur, respecto de las obligaciones emanadas 38 Samai, índice 4, archivo «ED_C1_16 OTROS - ANEXOS CONTESTACION DEMANDA (.pdf) NroActua 4», pág. 91. 39 Samai, índice 4, archivo «ED_C1_16 OTROS - ANEXOS CONTESTACION DEMANDA (.pdf) NroActua 4», pág. 103. 40 Samai, índice 4, archivo «ED_C1_16 OTROS - ANEXOS CONTESTACION DEMANDA (.pdf) NroActua 4», pág. 92. 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01447-01 (2734-2023) Demandante: Julio César Tafur Cuéllar por cuenta de la demanda de restitución de inmueble arrendado41. 106.6.
Declaración de Cecilia Duque de Varón del 9 de octubre de 201342, en la cual manifestó que «[a]l principio sí cumplieron pero de un momento a otro dejaron de pagar arriendo y administración, tanto que mi esposo asumió la responsabilidad de pagar la administración y en el edificio pusieron abogado porque no la pagaron». 106.7. Visita especial al Juzgado 66 Civil Municipal de Bogotá al proceso 2011-716- 00.
En esta se evidenció que, mediante sentencia del 19 de octubre de 2011, se ordenó la restitución del inmueble y con la sentencia del 6 de septiembre de 2012 se ordenó seguir adelante con la ejecución. 107. Por lo anterior, se considera que las afirmaciones de los quejosos fueron objeto de verificación por la autoridad disciplinaria. 108.
Ahora bien, también se extrae del expediente disciplinario que en contra de Julio César Tafur Cuéllar se tramitaron procesos ejecutivos porque fungió como deudor principal o codeudor. Estos son: 108.1. Juzgado 55 Civil Municipal de Bogotá: proceso ejecutivo, en el cual el demandante era Jhon Jairo Pulgarín Chaverra. El acreedor y el disciplinado presentaron escrito en el que se autorizó la entrega de los dineros adeudados que estaban a órdenes del juzgado y solicitaron que se diera por terminado el proceso por transacción43. 108.2.
Juzgado 19 Civil Municipal de Bogotá: proceso ejecutivo en el que fungió como codeudor de Martha Lucía García. Mediante el Oficio 130184 del 12 de abril de 2012 el coordinador del Grupo de Nómina de la PGN informó que se hicieron 3 descuentos a órdenes de dicho despacho por $400.000 cada uno44. En este proceso, el 9 de abril de 2012 se dictó la sentencia que ordenó seguir adelante con la ejecución y el 18 de abril de 2012 se presentó la liquidación del crédito. 108.3.
Juzgado 9 Civil Municipal de Santa Marta: proceso ejecutivo en el que compareció como codeudor de Óscar Tocarruncho. Mediante Oficio 0885 del 21 de octubre de 201345 expedido por la secretaria de despacho se 41 Samai, índice 4, archivo «ED_C1_16 OTROS - ANEXOS CONTESTACION DEMANDA (.pdf) NroActua 4», pág. 97. 42 Samai, índice 4, archivo «ED_C1_16 OTROS - ANEXOS CONTESTACION DEMANDA (.pdf) NroActua 4», pág. 112. 43 Samai, índice 4, archivo «ED_C1_16 OTROS - ANEXOS CONTESTACION DEMANDA (.pdf) NroActua 4», pág. 80. 44 Samai, índice 4, archivo «ED_C1_16 OTROS - ANEXOS CONTESTACION DEMANDA (.pdf) NroActua 4», pág. 81. 45 Samai, índice 4, archivo «ED_C1_16 OTROS - ANEXOS CONTESTACION DEMANDA (.pdf) NroActua 4», pág. 117. 26 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01447-01 (2734-2023) Demandante: Julio César Tafur Cuéllar informó que: «se libró mandamiento de pago el 2 de mayo de 2013 y el 21 de agosto del mismo año se profirió sentencia de seguir adelante con la ejecución». 108.4.
Juzgado 66 Civil Municipal de Bogotá: proceso ejecutivo en el que acudió como deudor y corresponde al tramitado por los quejosos. Mediante sentencias del 19 de octubre de 2011 y 6 de septiembre de 2012 se ordenó la restitución de inmueble arrendado y se ordenó seguir adelante con la ejecución, respectivamente. 109. Aunado a lo anterior, es del caso precisar que a la investigación disciplinaria se acumuló la adelantada con ocasión de la queja presentada el 15 de abril de 2013 por Claudia Novoa46, en la cual se anotó: «Respetuosamente me permito informarles que el señor Julio César Tafur Cuellar me debe una deuda que haciende a más de $18.360.000 pesos M.L, lo he requerido en muchas ocaciones para el pago de la obligación y no fue posible, de ay q lo demande ante el Juzgado 62 C.M., y al saber la respuesta del oficio elaborado en el Juzgado 09 C.M de Santa marta, por la cuantía de $10.000.000 de pesos M.L Luego le llame a su celular y me contesto que siguiera su proceso q le había puesto, que el pronto iba a salir pensionado de esta entidad, Es decir que mi proceso quedaría en el camino y perdería los gastos de abogado y costas.
Definitivamente ese es el fin de este señor de evadir su responsabilidad y no pagarme, puesto que la pensión es inembargable.» [sic] 110. A esta se adjuntó la copia del auto del 12 de enero de 2012 en el que se libró mandamiento de pago por $10.200.000 por concepto de capital más los intereses, así como las letras de cambio suscritas por Julio César Tafur Cuéllar. 111.
Como se observa, en contra del demandante se adelantaron distintos procesos ejecutivos como deudor y codeudor y, a su vez, suscribió acuerdos de conciliación para restituir el inmueble que arrendó así como para pagar lo debido por los conceptos que de dicho negocio [arrendamiento] se derivaban. 112. En el recurso de apelación se manifestó que no estaba obligado a lo imposible porque fungió como codeudor.
Frente a este aserto, es del caso señalar que desde la sentencia dictada el 11 de enero de 200047, la Sala de Casación Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia explicó lo siguiente: «Visto que todos los deudores solidarios, sin excepción, están en pie de igualdad con respecto al acreedor, es erróneo sostener que uno de ellos sea apenas fiador.
Aunque también es una caución de tipo personal, no es dable confundir la fianza con la solidaridad. Ningún deudor solidario es, per se, fiador frente al acreedor. Allí no hay sino codeudores. 46 Samai, índice 4, archivo «ED_C1_16 OTROS - ANEXOS CONTESTACION DEMANDA (.pdf) NroActua 4», pág. 281. 47 Expediente 5208. 27 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01447-01 (2734-2023) Demandante: Julio César Tafur Cuéllar Queda fácil comprender ahora que el concepto de fiador que asoma en el artículo 1579 del Código Civil no altera, en manera alguna, la ventaja que para el acreedor representa la solidaridad.
Tal disposición no involucra a éste para nada, desde que está destinada, in integrum, a disciplinar lo que acontece entre los codeudores, mirados unos a otros, precisamente cuando el acreedor, ya satisfecho su crédito, nada tiene que hacer entonces; ahora el asunto ha quedado reducido a establecer cómo soportan los varios deudores la carga de la extinción de la obligación solidaria.
Y como se trata ya de un asunto a definir no más que entre codeudores, es decir, una cuestión interna de deudor a deudor, resulta apenas obvio y justo que se entre a distinguir e identificar quiénes, entre los varios deudores, se aprovecharon del negocio que dio origen a la obligación asumida por todos, porque sería inicuo que, no obstante la diferencia que pudiera existir sobre el particular, a todos se les trate de la misma manera.
Tal desnivel llevó al legislador a señalar que solamente quienes tuvieron interés en el negocio soporten a la postre la extinción de la obligación, y que, en cambio, nada deba aquel a quien no le concernió el negocio, y apenas sí funja, de cara a sus congéneres, como simple fiador.» 113. Entonces, si bien es cierto que el codeudor es aquella persona que asume la responsabilidad conjunta de pagar una deuda con el deudor principal, es decir, garantiza el cumplimiento de una obligación civil, debe tenerse en cuenta que la prohibición por la cual se impuso la sanción prevé que el servidor público que puede ser sancionado es aquel «contumaz» en su conducta, es decir, terco, obstinado, porfiado, pertinaz, indiferente ante los perjuicios que le causa a los demás particulares a los que les incumple los compromisos, a pesar de las consecuencias legales negativas de su conducta. 114.
Dicho de otro modo, la sanción se impone a aquel servidor público que de manera metódica, sistemática, impenitente, incorregible, descaradamente irrespetuosa desatiende sus compromisos legales, mostrando indiferencia ante los perjuicios que pueda ocasionar a los acreedores perjudicados. 115. En ese orden, si bien es cierto que el codeudor adquiere la capacidad de satisfacer una deuda en los mismos términos del deudor directo, en el ámbito disciplinario no puede aceptarse que, como la norma no hace distinción alguna, debe incluirse dicha calidad para sustentar la comisión de la falta. 116.
Es así porque, como se expuso, para que esta opere debe demostrarse que es el servidor público quien asume una posición negligente frente a sus obligaciones civiles, no así cuando actúa como codeudor, pues en estos casos se le impone el deber de satisfacer la obligación, pero ante el incumplimiento del deudor principal. 117. Así, para la Sala, contrario a lo sostenido por la PGN, para establecer si Julio César Tafur Cuéllar incurrió en la prohibición prevista en el artículo 35.11 de la Ley 734 de 2002 no podían incluirse aquellos procesos ejecutivos en los que compareció como codeudor, pues las conductas relacionadas con estos no se derivaron de su propia negligencia en sus negocios. 28 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01447-01 (2734-2023) Demandante: Julio César Tafur Cuéllar 118.
No obstante lo anterior, ello no enerva la legalidad de los actos acusados, en razón a que de las demás pruebas se puede extraer que sí se trató de un servidor que incumplió sus obligaciones civiles de manera metódica e indiferente, pues también se demostró que, de manera injustificada, no asistió a las citaciones de los acreedores e incumplió los acuerdos de pago suscritos con Enrique Varón Valencia y Cecilia Duque de Varón e, incluso, fue renuente cuando se le requirió la entrega del inmueble. 119.
Lo anterior, sin dejar de lado que solo mediante sentencia se ordenó la restitución del inmueble arrendado, así como el pago de las sumas adeudadas en virtud de ese contrato de arrendamiento. Ello demuestra su indiferencia y renuencia frente a los requerimientos de los acreedores, quienes incluso otorgaron plazos para el cumplimiento, sin éxito. 120.
En consecuencia, para la Sala sí se configuraron los elementos del tipo disciplinario, en razón a que Julio César Tafur Cuéllar incumplió de manera sistemática e injustificada sus obligaciones civiles, las cuales -por demás- fueron declaradas y aceptadas en sentencias y conciliaciones. 121. Por último, respecto de los interrogantes planteados en el recurso de apelación, basta señalar que el proceso disciplinario se adelantó por las conductas de Julio César Tafur Cuéllar, por lo tanto, es improcedente hacer pronunciamiento alguno respecto de Óscar Orlando Tocarruncho González y Martha Lucía García Quedo. 2.5.
La ilicitud sustancial 2.5.1. Marco normativo y jurisprudencial 122. El artículo 5 de la Ley 734 de 2002 previó que la falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna. En términos de esta corporación, para que una conducta típica sea antijurídica se requiere una afectación injustificada al deber funcional «como bien jurídico del Estado protegido por el derecho disciplinario»48, a lo cual se agrega el adjetivo sustancial, es decir que «la actuación u omisión del servidor público debe desembocar en una afectación material, real y efectiva del buen funcionamiento del Estado y por tanto del servicio público». 123.
Sobre el particular, a la luz de la jurisprudencia constitucional, el derecho disciplinario está integrado por todas las normas que exigen a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones. En esa línea, las normas que lo rigen buscan «encausar la conducta de quienes cumplen funciones públicas mediante la imposición de deberes con el objeto de lograr el cumplimiento de los cometidos fines y funciones estatales»49.
Asimismo: 48 Óp. Cit. sentencia del 26 de octubre de 2017, 49 Corte Constitucional, sentencia C-948 de 2002. 29 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01447-01 (2734-2023) Demandante: Julio César Tafur Cuéllar «Las conductas que pertenecen al ámbito del derecho disciplinario, en general, son aquellas que comportan quebrantamiento del deber funcional por parte del servidor público.
En cuanto al contenido del deber funcional, la jurisprudencia ha señalado que se encuentra integrado por (i) el cumplimiento estricto de las funciones propias del cargo, (ii) la obligación de actuar acorde a la Constitución y a la ley; (iii) garantizando una adecuada representación del Estado en el cumplimiento de los deberes funcionales.
Se infringe el deber funcional si se incurre en comportamiento capaz de afectar la función pública en cualquiera de esas dimensiones. El incumplimiento al deber funcional es lo que configura la ilicitud sustancial que circunscribe la libertad configurativa del legislador, al momento de definir las faltas disciplinarias.» 124. Lo anterior impide que las faltas se remitan a conductas que cuestionan la actuación del servidor público sin que se precisen los deberes funcionales que le incumben, «como tampoco es posible consagrar cláusulas de responsabilidad disciplinaria que permitan la imputación de faltas desprovistas del contenido sustancial de toda falta»50 que, se reitera, se materializa en la inobservancia del deber funcional que perturba el correcto funcionamiento del Estado y la consecución de sus fines. 125.
Dicho en términos de la jurisprudencia de esta corporación, para que exista una falta disciplinaria es ineludible que la acción u omisión «conlleve una verdadera afectación de la función pública encomendada al disciplinado, lo que significa que si la ilicitud sustancial no fue “sustancial” no es posible declarar la responsabilidad disciplinaria»51. 2.5.2.
Caso concreto 126. En criterio de la parte demandante, no se probó la ilicitud sustancial porque «se trata de un asunto de carácter civil, lo cual hizo parte de la vida privada de un servidor público, no siendo de la órbita del Derecho Disciplinario, hecho este que no se llevó a cabo dentro de la prestación del servicio, ni en horas laborales».
Además, consideró que no existían procesos activos ni decisiones ejecutoriadas. 127. Pues bien, el argumento relacionado con los negocios propios de la vida privada del funcionario ya fue abordado por la Corte Constitucional en la sentencia C-728 de 2000 supra citada. 128. Al respecto, se explicó que a los servidores públicos se les exigen conductas especiales y, por lo tanto, la prohibición garantiza que respondan al modelo del ciudadano cumplidor de sus obligaciones legales y que no lesionen la imagen pública del Estado.
Es así porque son la representación más visible de este y se espera «que sus actuaciones concuerden con las visiones que se proponen acerca de la colectividad política y el papel de cada uno de los asociados dentro de ella». 50 Ibidem. 51 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 12 de mayo de 2014, radicación: 11001-03-25-000-2012-00167-00(0728-12). 30 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01447-01 (2734-2023) Demandante: Julio César Tafur Cuéllar 129.
Asimismo, puntualizó que los funcionarios deben velar por la aplicación y el cumplimiento de las normas constitucionales y legales, por lo tanto, «sufre gran mengua la imagen y legitimidad del Estado, cuando algún servidor público se convierte en un violador impenitente del orden jurídico. Esta conducta atenta contra el buen nombre de la actividad estatal y contra el interés de todo Estado democrático participativo de generar con los ciudadanos una relación de cercanía y confianza». 130.
Para la Sala, la conducta de Julio César Tafur Cuéllar sí atentó contra la buena imagen institucional de la PGN por su comportamiento omisivo, descuidado e indiferente, máxime si se tiene en cuenta que, por ejemplo, en el caso del contrato de arrendamiento, su calidad de servidor público fue determinante para que se avanzara con el negocio. 131.
Ciertamente, Enrique Varón Valencia, en declaración rendida el 9 de octubre de 2013, manifestó lo siguiente: «Conozco al señor TAFUR, no conozco al segundo de los nombrados, el señor TAFUR lo conocí porque yo estaba arrendando un apartamento [ ] y entre los candidatos que me presentaron su documentación estaba el señor TAFUR el cual me presentó documentos de rigor en estos casos y yo tuve muy en cuenta que entre los documentos que presentó había una certificación de la Procuraduría que él trabajaba en esa Entidad lo cual me pareció de mucha importancia porque sé que quienes trabajan en esta Dependencia deben tener mucha moral, ética profesional y un sentido del deber a toda prueba, creí que escogiéndolo a él hacía una buena selección. [ ] PREGUNTADO: SÍRVASE DECIR AL DESPACHO POR QUÉ TIENE CONOCIMIENTO QUE LOS SEÑORES JULIO CÉSAR TAFUR CUÉLLAR [ ] SON ABOGADOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. CONTESTO: Porque en los documentos que me presentaron para arrendar el apartamento están las constancias de los sueldos que reciben y las referencias.» [se resalta] 132.
Asimismo, Cecilia Duque de Varón declaró bajo la gravedad del juramento lo que sigue: «PREGUNTADO: SÍRVASE DECIR AL DESPACHO SI CONOCE A LOS SEÑORES JULIO CESAR TAFUR CUELLAR [ ] Y POR QUÉ RAZONES. CONTESTÓ: Pues conocí al señor TAFUR [ ] porque a él se le arrendó nuestro apartamento [ ], también lo conocí porque asistí a dos conciliaciones que hizo nuestro abogado [ ].
PREGUNTADO: SÍRVASE DECIR AL DESPACHO POR QUÉ TIENE CONOCIMIENTO QUE LOS SEÑORES JULIO CESAR TAFUR CUELLAR [ ] SEAN ABOGADOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. CONTESTO: Porque ellos informaron que trabajaban en la Procuraduría cuando se hizo el contrato de arrendamiento con ellos, lo informaron por escrito en los documentos que se les exigen cuando hacen un contrato.» 133.
Con todo, tal como lo sostuvieron la Veeduría y la Sala Disciplinaria de la PGN, si bien era cierto que existía hecho superado porque Julio César Tafur Cuellar 31 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01447-01 (2734-2023) Demandante: Julio César Tafur Cuéllar cumplió con algunas obligaciones, también lo era que demostró una «cultura de no pago» respecto de sus acreedores, quienes se vieron forzados a acudir al juez para exigir el pago de los montos adeudados; ello, en criterio de la Sala, sin duda afecta la imagen del Estado y el deber de probidad en su comportamiento. 134.
Tampoco es de recibo para la Sala el argumento relativo a que se desconoció el principio de proporcionalidad porque eran asuntos de su vida privada. Sobre este punto, la Corte Constitucional también consideró que el fin es lograr que los servidores públicos se orienten hacia el modelo de buen ciudadano y, a su vez, evita que «no sean descaradamente irrespetuosos con sus obligaciones legales»; en consecuencia, concluyó que «no constituye una interferencia exorbitante en la esfera privada de los servidores públicos, y que las restricciones que se derivan de ella están en armonía con el beneficio que se espera lograr». 135.
En suma, aunque las conductas de Julio César Tafur Cuéllar concernían a sus negocios privados, trascendieron a la esfera pública cuando con estas afectó la imagen institucional de la entidad en la que laboraba, en especial, porque sus acreedores la conocían y la tomaron de referente para acceder a los negocios. 136. Lo anterior sirve también para desestimar lo relacionado con el pliego de cargos, pues aunque se tratara de «hechos superados», lo cierto es que la imagen de la entidad se vio afectada por su incumplimiento e indiferencia persistente; además, no se observa -ni por asomo- que haya sido expedido como un mandamiento de pago.
Por consiguiente, estos cargos tampoco tienen vocación de prosperidad. 2.6. Conclusión 137. Por las razones anotadas en precedencia se confirmará la sentencia que negó las pretensiones de la demanda. La PGN demostró que Julio César Tafur Cuéllar incumplió sus obligaciones civiles de manera reiterada e injustificada y, además, perjudicó la imagen del Estado y, en concreto, de la entidad en la que prestaba sus servicios, pues sus acreedores conocían que laboraba en la PGN y, precisamente, por ello, por lo menos en uno de los negocios, accedieron a la suscripción del negocio [contrato de arrendamiento]. 2.7.
Costas 138. En el recurso de apelación se manifestó que «no se debió condenar en costas a la parte vencida, al no haberse demostrado que la parte hubiera realizado actuaciones temerarias o dilatorias que dificultaren el curso normal del proceso [ ]». 139. En la sentencia de primera instancia se consideró lo que sigue: «En aplicación de los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, 365 y 366 del Código General del Proceso y 32 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01447-01 (2734-2023) Demandante: Julio César Tafur Cuéllar el Acuerdo núm. PSAA16-10554 de agosto 5 de 2016, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, se impone la condena en costas y agencias en derecho a la parte vencida, las cuales se liquidarán por la Secretaría de esta Corporación según la Ley 1564 de 2012 y en la medida de su comprobación. Las agencias en derecho se fijan en el equivalente al 3% del valor de lo pedido, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo núm. PSAA16-10554 de agosto 5 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura.» 140.
Pues bien, la condena en costas en la Jurisdicción de lo contencioso- administrativo está prevista en el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 141. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 142.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma52. 143.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 144. No evidencia la Sala que en esta instancia la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, razón por la cual no se condenará en costas en esta instancia. 2.8.
Reconocimiento de personería para actuar 145. Al plenario se aportó poder otorgado por el jefe de la Oficina Jurídica de la PGN 52 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 33 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01447-01 (2734-2023) Demandante: Julio César Tafur Cuéllar al abogado Ferney Cabrera Guarnizo, identificado con cédula de ciudadanía 93.478.208 y tarjeta profesional 192.654 del C.S. de la J. Como al mandato se adjuntaron los documentos que los respaldan, se le reconocerá personería para actuar.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Confirmar la sentencia dictada el 7 de diciembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda presentada por Julio César Tafur Cuéllar contra de la Nación, Procuraduría General de la Nación. Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. Reconocer personería para actuar en representación de la Procuraduría General de la Nación al abogado Ferney Cabrera Guarnizo, identificado con cédula de ciudadanía 93.478.208 y tarjeta profesional 192.654 del C.S. de la J., en los términos del poder aportado.
Cuarto. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Quinto. Devolver el expediente al tribunal de origen, previamente las anotaciones en el aplicativo Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Aclara el voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. PTH