CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., doce (12) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-01363-01 Demandante: JAQUELIN TORRES TOLE Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Y OTRO Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – En relación con el defecto sustantivo no procede estudio de fondo porque no se cumplió el requisito de relevancia constitucional / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – La accionante pretende usar la tutela como instancia adicional del proceso ordinario / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – Se descarta al encontrar que no hay jurisprudencia unificada en la materia y las autoridades judiciales apoyaron su decisión en sentencias de esta Corporación, que guardan concordancia con los pronunciamientos de la Corte Constitucional / DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO / FALTA DE CONGRUENCIA – El cargo no satisface la exigencia de subsidiariedad, porque para discutir la eventual nulidad de la sentencia originada en la falta de congruencia, la accionante tiene a su alcance el recurso de revisión. La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia del 29 de abril de 20241, proferida por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela, en relación con el defecto sustantivo, y la negó frente a los demás cargos.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 19 de marzo de 2024, la señora Jaquelin Torres Tole, en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado Doce Administrativo de Ibagué, con el objeto de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social, que estima vulnerados con ocasión de las sentencias del 5 de diciembre de 2019 y del 19 de octubre de 2023, proferidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 73001-33-33- 012-2018-00022-00/01.
Formuló las siguientes pretensiones (transcripción textual): 1 Se advierte que, el 12 de junio de 2024, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el correspondiente proyecto de sentencia. Radicación: 11001-03-15-000-2024-01363-01 Demandante: Jaquelin Torres Tole Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 2 15.1.
Se conceda la presente acción de tutela por la abierta vulneración de los derechos fundamentales expuestos en el escrito de tutela. 15.2. Se revoque las sentencias de 5 de diciembre de 2019 y de 19 de octubre de 2023 proferidas por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima, respectivamente.
En su defecto se acceda a las pretensiones de la demanda. 1.2. Hechos Como fundamento fáctico de la demanda, la señora Jaquelin Torres Tole narró que laboró en el Cuerpo de Custodia y Vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, desde el 28 de febrero de 1992 hasta el 31 de diciembre de 2013. A su retiro del servicio Colpensiones le reconoció la pensión de jubilación, pero para su liquidación únicamente incluyó los factores establecidos en el Decreto 1158 de 1994, puntualmente, la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y el sobresueldo.
Inconforme con la liquidación de la prestación, interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, del que conoció el Juzgado Doce Administrativo de Ibagué, quien negó las pretensiones mediante sentencia del 5 de diciembre de 2019. Apelada la decisión, el recurso se resolvió desfavorablemente por el Tribunal Administrativo del Tolima con sentencia del 19 de octubre de 2023. 1.3.
Argumentos de la tutela Tras considerar que la tutela cumple los requisitos generales de procedencia exigidos para censurar providencias judiciales por esta vía, la señora Torres Tole señaló que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los siguientes defectos: Defecto sustantivo2. Las providencias censuradas desconocieron el Acto Legislativo 01 de 2005, las Leyes 32 de 1986, 65 de 1993 y los Decretos 1045 de 1978 y 1950 de 2005; así como el régimen especial aplicable a los funcionarios del cuerpo de custodia y vigilancia del INPEC.
En suma, considera que su pensión debió liquidarse con la inclusión de todos los 2 En la demanda se invoca como defecto fáctico. Radicación: 11001-03-15-000-2024-01363-01 Demandante: Jaquelin Torres Tole Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 3 factores devengados en el último año de servicios, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978; toda vez que, en su concepto, la prestación no está amparada por la Ley 100 de 1993 por tratarse de un régimen especial, y por ende, aplicar la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, constituye un acto de «terquedad y regresividad absoluta».
Adicionalmente, asegura que existe una interpretación errónea del artículo 48 Superior, en concordancia con los parágrafos transitorios 2 y 5 del Acto Legislativo 01 de 2005. Desconocimiento del precedente. Las autoridades accionadas no aplicaron la sentencia T-012 de 2022, según la cual, para ser beneficiario de la Ley 32 de 1986 no se requiere estar amparado por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Asimismo, se desconocieron las sentencias proferidas por el Consejo de Estado el 24 de febrero de 2012 (Radicado 2012-00166-00, M. P. Alfonso Vargas Rincón); el 3 de marzo de 2022 (M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez); el 12 de mayo de 2014 (Radicado 5001-23-31-000-2008-00239-01, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero);18 de mayo de 2023 (Radicado 63001-23-33-000-2019-00128-01); 1º de septiembre de 2022 (Radicado 25000-23-42-000-2015-05761-02); y el 19 de enero de 2023 (Radicado 20001-23-33-000-2018-00321-01), en las que se realizó la remisión normativa al artículo 4º de la Ley 4ª de 1966 y al artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, para acceder a las pretensiones de los ex empleados del INPEC que ingresaron al servicio antes del 28 de julio de 2003 y que por ende, tienen derecho a que se les reliquide la pensión de jubilación con todos los factores señalados en esa norma.
Agregó que, la providencia de segunda instancia que se cuestiona vulneró el principio de congruencia, al resolver un ítem -no especificó cuál- que no fue puesto a consideración del ad quem en el recurso3. Aunado a ello, estimó que se desconocieron los principios de favorabilidad, pro homine y pro operario, sin encuadrarlos en un defecto específico.
Igualmente, manifestó su desacuerdo con la providencia censurada de segunda instancia, en tanto impuso nuevas costas sin pronunciarse sobre la impugnación de 3 El a quo abordó ese argumento bajo el defecto procedimental. Radicación: 11001-03-15-000-2024-01363-01 Demandante: Jaquelin Torres Tole Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 4 las mismas conforme al recurso de alzada, y además, determinó que no se causaron intereses moratorios, aspecto que también fue objeto de la apelación en el proceso ordinario. 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 21 de marzo de 2024, el despacho sustanciador del proceso en primera instancia admitió la demanda y dispuso que se notificara a las autoridades judiciales accionadas, para que se pronunciaran al respecto. Se vinculó como tercera interesada a Colpensiones. 2.2. El juez Doce Administrativo de Ibagué ponente de la providencia censurada, tras referir los antecedentes del trámite procesal surtido en el proceso ordinario, solicitó que se declare improcedente el amparo, dado que no se evidencia vulneración a derecho fundamental alguno, no se configura causal específica de procedencia contra las providencias judiciales censuradas y, además, la accionante pretende convertir la acción constitucional en una tercera instancia del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.3.
La directora de acciones constitucionales de Colpensiones solicitó que se niegue el amparo solicitado porque no se satisfacen los requisitos de procedibilidad de la acción cuando se utiliza para reprochar sentencias. Adicionalmente, afirmó que la entidad no vulneró derecho alguno en cabeza de la accionante. 2.4. Pese a ser notificado en debida forma, el Tribunal Administrativo del Tolima no intervino en esta oportunidad. 3.
Fallo impugnado La Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 29 de abril de 2024, declaró improcedente el amparo solicitado frente al defecto sustantivo4; y negó la acción de tutela en cuanto a los defectos por desconocimiento del precedente y defecto procedimental5. 4 El voto fue aclarado por el magistrado Martín Bermúdez Muñoz, por considerar que frente al defecto sustantivo se supera el requisito de relevancia constitucional.
Por su parte, el magistrado Fredy Ibarra Martínez salvó voto, por considerar que el cargo de falta de congruencia debió declararse improcedente por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad. 5 En ese defecto enmarcó el argumento de la falta de congruencia alegada. Radicación: 11001-03-15-000-2024-01363-01 Demandante: Jaquelin Torres Tole Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 5 El a quo señaló que, en lo atinente al defecto sustantivo, se observa que la demandante pretende convertir este mecanismo constitucional en una tercera instancia del proceso ordinario, dado que, los argumentos planteados en la alzada relacionados con el régimen pensional que en su sentir debe aplicarse para solucionar la controversia, son los mismos esbozados en la tutela.
En ese sentido, no se satisface la exigencia de relevancia constitucional. En relación con el desconocimiento del precedente y el defecto procedimental absoluto, consideró que la acción resulta procedente porque supera los requisitos generales. Descartó el primero de los defectos anotados, considerando que, si bien es cierto en las tres sentencias invocadas por la parte actora se resolvieron casos similares al de la accionante, también lo es que el Tribunal accionado sustentó su decisión en otro precedente, contenido en las sentencias de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, proferidas el 9 de junio de 2022 (Radicado 23001- 23-33-000-2016-00284- 01) y el 3 de noviembre de 2022 (Radicado 76001-33-33- 005-2014-01135-01), el cual es igualmente válido y vigente, teniendo en cuenta que no existe un precedente consolidado en la materia.
Adicionalmente, resaltó que la sentencia del 24 de febrero de 2012 (Radicado 2012- 00166-00) fue proferida en sede de tutela. Sobre el defecto procedimental, señaló que no se configura, toda vez que el Tribunal demandado se limitó a estudiar los reparos planteados en el recurso de apelación, dirigidos a que se revocada la decisión de primera instancia relacionada con la reliquidación pensional, los intereses moratorios del artículo 141 del CPACA y la condena en costas. 4.
Impugnación La accionante señaló que no es posible separar los argumentos presentados en el proceso ordinario y los que fundamentan esta acción, toda vez que ello, implicaría que se interponga la tutela por un tema distinto. Adujo que el Tribunal Administrativo del Tolima confirmó lo decidido por el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá frente a la no causación de intereses moratorios, cuando lo cierto es que, en el expediente se demostró que los mismos sí se causaron porque Colpensiones incurrió en mora para el pago de la pensión. Radicación: 11001-03-15-000-2024-01363-01 Demandante: Jaquelin Torres Tole Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 6 Lo mismo, afirmó, sucedió en el caso de las costas procesales, porque apeló las impuestas en primera instancia por considerarlas injustas, y lo que hizo el Tribunal accionado fue imponer nuevas costas, desatendiendo la jurisprudencia sobre la materia.
Insistió en que la autoridad judicial accionada de segunda instancia desconoció el principio de congruencia y creó una nueva tesis jurídica no analizada por el a quo. Agregó que la decisión impugnada avala a los Tribunales Administrativos para que sigan profiriendo sentencias regresivas, en lugar de acoger la jurisprudencia reciente del órgano de cierre, según la cual, «(…) la pensión de los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia que ingresaron antes del 28 de julio de 2003 deben reconocerse con el último año de servicio y con los factores del Decreto 446 de 1994».
Por consiguiente, se propicia que, pese a encontrarse en similar situación fáctica, a unas personas se les reconozca el derecho a la reliquidación de la pensión con los factores señalados en el Decreto 446 de 1994 devengados en el último año de servicios, y a otras, no; lo que evidentemente comporta vulneración a los principios de favorabilidad, pro homine y pro operario.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema Jurídico En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo del 29 de abril de 2024, proferido por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, mediante el cual declaró improcedente la acción de tutela en relación con el defecto sustantivo y la negó frente a los demás cargos.
La Sala, en primer lugar, deberá examinar si está acreditado o no el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional. Sólo en el evento de que se reúnan esta exigencia y todos los demás requisitos generales, se analizará si las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos endilgados y, por ende, vulneraron los derechos fundamentales invocados por la accionante.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-01363-01 Demandante: Jaquelin Torres Tole Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 7 2. Análisis de la Sala 2.1. El requisito general de la relevancia constitucional En sentencia del 5 de agosto de 20146, la Sala Plena de esta Corporación señaló que tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos. El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».
El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten.
En resumen, el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se agota al señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga (i) una carga argumentativa mínima y (ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador.
La tesis que viene de exponerse se ajusta al precedente7 reiterado de la Corte Constitucional que, de manera consistente y consolidada, sostiene que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad, de índole patrimonial o la interpretación propia de los jueces naturales.
De manera que este instrumento constitucional es inidóneo si lo pretendido es que el juez de tutela se adentre en 6 Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 Sobre este aspecto, pueden consultarse las sentencias SU-128 de 2021, T-131 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-01363-01 Demandante: Jaquelin Torres Tole Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 8 juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de cada especialidad. 2.1. El requisito general de la subsidiariedad8 La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable.
En todo caso, la otra vía de protección debe ser idónea y eficaz para satisfacer el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de concurrir, concederá el amparo impetrado. La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.
No en vano los artículos 869 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 199110 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que el amparo sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos ordinarios de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.
En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó11: 8 En este acápite, la Sala acoge y reitera las consideraciones de la Sección Cuarta de esta Corporación, expuestas, entre otras, en las siguientes providencias de tutela: (i) sentencia del 1º de junio de 2016 (expediente 2015-03373-00), M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y (ii) sentencia del 1º de junio de 2017 (expediente 2017-00150-00), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (e). 9 «Artículo 86.
Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)». (se destaca). 10 «Artículo 6. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante (…)». 11 Sentencia C-543 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Radicación: 11001-03-15-000-2024-01363-01 Demandante: Jaquelin Torres Tole Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 9 La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que agotó los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. Ahora bien, en punto de la noción de perjuicio irremediable, es claro que este se puede definir como un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegar a producirse no tendría ninguna forma de reparación auténtica, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio.
Por ende, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela, pero siempre que ese menoscabo se note sin justificación, es decir, que provenga de acciones manifiestamente contrarias a la ley, al punto de ser atentados a los derechos fundamentales. La Corte Constitucional ha trazado una serie de criterios para identificar el perjuicio irremediable, así12: «es aquel (i) que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental;
(ii) que el daño es inminente; (iii) que de ocurrir no existiría forma de reparar el daño producido; (iv) que resulta urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (v) que la gravedad de los hechos es de tal magnitud que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales». 12 Corte Constitucional, sentencia T-695 de 2014, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Citando a: Corte Constitucional, sentencias T-225 de 1993, SU-086 de 1999, entre otras. Radicación: 11001-03-15-000-2024-01363-01 Demandante: Jaquelin Torres Tole Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 10 2.3. El desconocimiento del precedente Para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas13: a. El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció14. b. El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar.
Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido. c. Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar. d. Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial.
Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez identifica el criterio jurisprudencial supuestamente ignorado y expone las razones para apartarse (principios de transparencia y razón suficiente15). e. El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi).
La razón central de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto16. 13 Sobre el tema, ver entre otras, la sentencia T-482 de 2011. 14 Sobre el tema, la Corte Constitucional ha dicho: «la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso.
Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumente- a partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis.
También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica». 15 En relación con el derecho de apartamiento y los principios de transparencia y razón suficiente, ver, entre otras, las sentencias T-698 de 2004, T-794 de 2011 y T-364 de 2017 de la Corte Constitucional. 16 Para la Corte Constitucional, la ratio decidendi es «la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica».
Ver, por ejemplo, la sentencia T-443 de 2010. Radicación: 11001-03-15-000-2024-01363-01 Demandante: Jaquelin Torres Tole Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 11 Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho a la igualdad, la tutela judicial efectiva, el debido proceso y la garantía de la confianza legítima. 3.
Caso concreto y solución del problema jurídico Antes de abordar el estudio de los cargos invocados por la tutelante, es menester indicar que, según la Corte Constitucional, los salvamentos y aclaraciones de voto son opiniones minoritarias que no tienen fuerza vinculante17; y, por consiguiente, la Subsección no avizora vulneración al derecho de defensa en la situación planteada en la alzada, relacionada con la falta de notificación del salvamento de voto, más aún, si se tiene en cuenta que la motivación de la sentencia se encuentra en la ratio decidendi y que es contra esos argumentos que la parte accionante presentó su desacuerdo en el escrito de impugnación. • Sobre el defecto sustantivo Al igual que el a quo, la Sala advierte que, frente al defecto sustantivo la presente tutela deviene improcedente porque no cumple con el requisito de relevancia constitucional, toda vez que, la accionante pretende convertir este valioso mecanismo de protección de los derechos fundamentales en una instancia adicional del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
En efecto, tanto en el proceso ordinario como en la acción de tutela la referencia, la señora Jaquelin Torres Tole planteó tres inconformidades a saber: i) la reliquidación de su pensión debe hacerse conforme al régimen especial establecido en la Ley 32 de 1986 y con la inclusión de los factores devengados en el último año de servicios, según lo previsto en el Decreto 1045 de 1978; ii) el Tribunal accionado debió revocar las costas impuestas en primera instancia y abstenerse de ordenarlas en segunda; iii) en el proceso se demostró que la pensión se pagó tardíamente, razón por la cual, debieron reconocerse los intereses moratorios deprecados.
Pues bien, estos ítems fueron puestos en consideración del juez natural de la 17 «5. Ahora bien, considera procedente la Sala Plena de la Corte Constitucional precisar que la no publicación oportuna de las aclaraciones o salvamentos de voto no constituye una razón suficiente que justifique la declaratoria de oficio de la nulidad de las providencias proferidas por este tribunal.
Lo anterior, si se tiene en cuenta que, esta Corte ha reconocido que los salvamentos de voto son opiniones minoritarias que no tienen fuerza vinculante debido a que no generan una decisión judicial[3]. La motivación de las sentencias, como elemento constitutivo del debido proceso, se satisface con el cuerpo mismo de las razones de lo decidido (ratio decidendi), sin que los argumentos expuestos en aclaraciones o salvamentos de voto sustenten la decisión y, por lo tanto, la ausencia de publicación no afecta la validez de la providencia judicial».
Auto 071/20. Expediente T-5.766.763. Radicación: 11001-03-15-000-2024-01363-01 Demandante: Jaquelin Torres Tole Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 12 causa, y frente a ellos, se resolvió a fondo; y aunque la parte actora insista en que los argumentos de la tutela no pueden desligarse de las señaladas inconformidades manifestadas en el proceso ordinario, lo cierto es que, la tutela no es el escenario para discutir aspectos de mera legalidad o de índole patrimonial, y menos aún, para controvertir la interpretación propia de los jueces naturales, desconociendo su autonomía e independencia y propiciado intromisiones indebidas en sus decisiones.
En el caso concreto, no se advierte que los argumentos esbozados por la accionante justifiquen razonablemente una afectación desproporcionada a los derechos fundamental que invoca como vulnerados; así como tampoco se avizora, que el debate propuesto trascienda del meramente legal ya zanjado en sede ordinaria. Ahora bien, sobre los puntos objeto de discrepancia, en la sentencia del 5 de diciembre de 2019, el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá explicó que la señora Torres Tole no es beneficiaria del régimen de transición establecido en el artículo 6 del Decreto Ley 2090 de 2003, porque, si bien es cierto, a la entrada vigencia tenía más de 500 semanas cotizadas, no cumple con los requisitos establecidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en tanto, ingresó a trabajar al INPEC el 28 de febrero de 1992, razón por la cual, concluyó que, no tiene derecho a que se reliquide pensión de vejez de conformidad con lo establecido en la Ley 32 de 1986 y el Decreto 407 de 1994.
Frente al reconocimiento y pago de los intereses moratorios adujo que no se causaron, toda vez que cuando se reconoció la pensión la actora aún se encontraba vinculada al servicio, por lo que, el pago de la mesada solo se llevó a cabo una vez demostró su retiro definitivo. Asimismo, el a quo condenó en costas y agencias en derecho a la demandante y ordenó su liquidación con fundamento en el Acuerdo No. PSAA16-10554 de 2016 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura.
En desacuerdo con la decisión, la señora Torres Tolé interpuso el recurso de apelación, en el que expuso argumentos idénticos a los que ahora trae a esta acción constitucional, verbigracia, indicó que el juzgado incurrió en un defecto sustantivo al no valorar adecuadamente el Acto Legislativo 01 de 2005, que previó la aplicación de la Ley 32 de 1986 a favor de los empleados del INPEC vinculados con anterioridad a la vigencia del Decreto 2090 de 2003, de manera que, a estas Radicación: 11001-03-15-000-2024-01363-01 Demandante: Jaquelin Torres Tole Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 13 personas se les reliquida la pensión con fundamento en las normas anteriores (Decretos 407 de 1994 1045 de 1978) y no en la Ley 100 de 1993 y su Decreto Reglamentario 1158 de 1994.
Asimismo, sostuvo que para dar aplicación a ese régimen anterior no es necesario que el empleado sea beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En la alzada igualmente, acotó que la mesada pensional se empezó a pagar desde julio de 2014, cuando lo cierto, fue que se retiró del servicio el 31 de diciembre de 2013, por lo que, en su concepto, se generaron los intereses moratorios que reclama.
Aunado a ello, se opuso a la condena en costas, por considerar que su actuación fue de buena fe. En el fallo de segunda instancia, proferido el 19 de octubre de 2023, el Tribunal Administrativo del Tolima se refirió a cada uno de los puntos objeto de impugnación. En relación con el régimen aplicable, concluyó que, en efecto, como lo alegó la recurrente, no es necesario que demuestre estar amparada por el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para acceder a la aplicación de la Ley 32 de 1986, en virtud de lo previsto en el parágrafo transitorio 5° del Acto legislativo 01 de 2005, que modificó el artículo 48 de la Constitución; sin embargo, aclaró que, esa normativa, solo regula lo concerniente a la edad y al tiempo de servicio, por cuanto, en lo atinente a la liquidación de la prestación (IBL), es menester acudir a la Ley 100 de 1993 y su Decreto Reglamentario 1158 de 1994, más no al Decreto 1045 de 1978, entre otras cosas, porque al momento de expedición de la Ley 32 de 1986 el mismo, había perdido vigencia. En lo pertinente, al resolver el caso concreto, discurrió: Teniendo en cuenta lo anterior, para la Sala resulta acertada la forma como se le reconoció la pensión a la demandante por parte de la administradora de pensiones, toda vez que se le reconoció con 20 años de servicio sin tener en cuenta la edad, conforme lo preceptúa el artículo 96 de la Ley 32 de 1986, y como se vinculó a una actividad con régimen de alto riesgo a partir del 28 de febrero de 1992, el Ingreso base de liquidación de esa pensión debía calcularse como el promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicios, en aplicación de lo previsto en el artículo 21 de la ley 100 de 1993, por ser esta Ley la norma vigente para los servidores públicos nacionales a la que remite el artículo 114 de la Ley 32 de 1986, en el momento de adquirir el estatus pensional.
Ahora bien, para respaldar su tesis, la Corporación acudió a la orientación del Consejo de Estado en la materia; citando para tal efecto, las sentencias del 9 de Radicación: 11001-03-15-000-2024-01363-01 Demandante: Jaquelin Torres Tole Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 14 junio de 202218 y del 3 de noviembre de 202219, en concordancia con la sentencia de unificación del 28 de agosto del mismo año, señalando que si bien, en esa oportunidad, se estudió el ingreso base de liquidación de los beneficiarios de las pensiones especiales de riesgo del extinto DAS, en virtud de la transición prevista en el Decreto 2090 de 2003, dichas consideraciones son vinculantes para resolver los casos del personal vinculado al INPEC.
De otra parte, en relación con los intereses moratorios, el ad quem señaló que en este cao no había lugar a ordenar su pago, dado que, «dicho reconocimiento se origina en la Resolución No. GNR 175041 del 8 de julio de 2013, el cual estuvo supeditado al retiro del servicio, reliquidándose dicho reconocimiento a través de la Resolución SUB GNR 173594 del 16 de mayo de 2014, y fue incluido para el pago en la nómina del mes de junio del mismo año, para ser pagada en Julio, cancelándose el respectivo retroactivo pensional correspondiente».
Asimismo, consideró acertada la imposición de costas, de conformidad con lo previsto en el numeral 1 del artículo 365 del C.G.P., y en virtud del criterio objetivo, ya que no se trató de un asunto de interés público y no se encontró desproporcionada. Visto lo anterior, para la Sala es claro que la presente solicitud de amparo, en lo que atañe al defectos sustantivo invocado, deviene en improcedente, justamente porque busca revivir la discusión del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 73001-33-33-012-2018-00022-00/01, en cuanto a los tres puntos de desacuerdo expuestos por la accionante tanto en el proceso ordinario como en esta tutela, los cuales, se resolvieron a fondo por las autoridades judiciales accionadas, como se vienen de analizar.
En criterio de la Sala, las consideraciones que sirvieron de fundamento a las decisiones censuradas resultan razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional. El hecho de que la parte demandante no las comparta, no significa que por ese motivo las autoridades judiciales accionadas hubieran incurrido en los vicios alegados, ni habilita al juez constitucional para reabrir el debate, convirtiendo la acción de tutela en una instancia adicional. 18 Expediente: 23001-23- 33-000-2016-00284-01;
M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 1919 Expediente: 25000-23-42-000-2013-02380-01; M.P. César Palomino Cortés. Radicación: 11001-03-15-000-2024-01363-01 Demandante: Jaquelin Torres Tole Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 15 En suma, en lo relacionado con el defecto sustantivo alegado, la Sala coincide con el a quo en que, la solicitud de amparo no satisface el requisito general de relevancia constitucional, porque busca revivir la discusión planteada, que ya fue razonablemente decidida en las providencias censuradas. • Sobre el desconocimiento del precedente Por otro lado, frente al desconocimiento del precedente invocado, si bien se encuentra superada la exigencia de la relevancia constitucional, lo cierto es que, los argumentos expuestos por la accionante, no encuentran prosperidad, puesto que tal y como lo indicó el fallador de primera instancia, esta Sala advierte que en la materia objeto de discusión no existe un precedente unificado y vinculante; y además, se observa con claridad que el Tribunal Administrativo del Tolima cimentó su tesis en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, dictada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y en otros pronunciamientos de esta Corporación que resultan concordantes, y, que a su vez, se encuentran alineados con el criterio de la Corte Constitucional.
No es cierto, como lo afirmó la actora, que las autoridades accionadas inaplicaron la sentencia T-012 de 2022, toda vez que el Tribunal demandado fue claro al señalar que, en virtud de lo previsto en el parágrafo transitorio 5° del Acto legislativo 01 de 2005, no es necesario que el ex trabajador demuestre estar amparado por el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para acceder a la aplicación de la Ley 32 de 1986, pero también fue diáfano al explicar que, esta normativa únicamente regula lo concerniente a la edad y al tiempo de servicio (semanas cotizadas), por cuanto, el IBL no fue un ítem cobijado por la transición, tesis que se aviene a lo orientado por esta Corporación y por la Corte Constitucional.
En efecto, la Corte Constitucional, a través de las sentencias SU–210 de 2017, SU– 631 de 2017, SU–427 de 2016 y SU-395 de 2017, reiteró la regla del IBL sentada en la sentencia C–258 de 2013, al señalar que la misma no hace parte del régimen de transición y, por tanto, para establecer el ingreso base de liquidación debía aplicarse lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-01363-01 Demandante: Jaquelin Torres Tole Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 16 De hecho, en la sentencia SU-395 de 2017, al resolver un caso de un servidor que se desempeñó como dragoneante en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, la Corte consideró lo siguiente: 10.2.3.2.
Sobre el particular, la Sala Plena anticipa que denegará el amparo solicitado debido a que no encuentra que el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca haya incurrido en ningún defecto específico susceptible de ser protegido mediante la acción de tutela. A esta conclusión se arriba con fundamento en el análisis esbozado en los casos anteriores sobre el alcance del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según el cuál sólo deben mantenerse las prerrogativas de los regímenes anteriores en cuanto a (i) edad, (ii) tiempo de servicios y (iii) monto de la pensión, entendido como tasa de reemplazo.
De manera que el ingreso base de liquidación y los factores salariales por aplicar deben ser los consagrados en la Ley 100 de 1993 y el desarrollo normativo posterior (Decreto 1158 de 1994). A esta misma inferencia llegó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia impugnada, atendiendo la interpretación constitucionalmente admisible en los términos de los argumentos ya explicados en la presente sentencia. Finalmente, en la sentencia T-109 de 2019, la Corte Constitucional, además de reiterar la posición adoptada en las mencionadas sentencias de unificación, en cuanto a la aplicación del IBL del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, precisó que las mismas son aplicables tanto al régimen general de pensiones como a los regímenes especiales.
Explicó dicha Corporación que: Así, en la Sentencia SU-230 de 2015, la Sala Plena “reafirmó la interpretación sobre el artículo 36 de la Ley 100 establecida en la sentencia C-258 de 2013, fallo en el que por primera vez la Sala analizó el IBL, en el sentido de que, el modo de promediar la base de liquidación no puede ser la estipulada en la legislación anterior, en razón a que el régimen de transición solo comprende los conceptos de edad, monto y semanas de cotización y excluye el promedio de liquidación. Por tanto, el IBL debe ser contemplado en el régimen general para todos los efectos”20. 49.
Así mismo, la Sala estima pertinente reiterar que la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 anteriormente descrita abarca a todos los regímenes anteriores a la expedición de dicha normativa, esto es, cobija tanto a quienes estuvieron afiliados al denominado régimen general (Ley 33 de 1985) como a los demás regímenes especiales (Rama Judicial, Procuraduría General de la Nación, Registraduría Nacional del Estado Civil, etc.).
En otras palabras, la interpretación establecida por la Corte Constitucional en relación con el ingreso base de liquidación como aspecto excluido del régimen 20 Sentencia SU-230 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. A su vez, este fallo mencionó la Sentencia T- 078 de 2014 en la que se expuso que «la Sala Plena de la Corte en la Sentencia C-258 de 2013, estableció que el régimen de transición consiste en un beneficio de quienes hacen parte de regímenes especiales que consiste en la aplicación ultractiva de los requisitos de aquellos, pero sólo los relacionados a la edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo y no el ingreso base de liquidación –IBL».
Radicación: 11001-03-15-000-2024-01363-01 Demandante: Jaquelin Torres Tole Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 17 de transición es aplicable para todas las normas anteriores a la Ley 100 de 1993, incluso aquellas que contemplan regímenes especiales. Es claro, por tanto, que la regla fijada por la Corte Constitucional, consistente en que el Ingreso Base de Liquidación (IBL) no hace parte del régimen de transición consagrado en el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, aplica tanto para el régimen general como para los regímenes especiales, por lo que el IBL se debe calcular en los términos del inciso tercero de ese artículo, en concordancia con el artículo 21 de la misma ley, y solo teniendo en cuenta los factores sobre los que se hubiera cotizado.
Así las cosas, se tiene que el análisis del caso concreto que realizó el Tribunal Administrativo del Tolima encuentra respaldo en las anteriores sentencias de la Corte Constitucional, por lo que, en criterio de la Sala, esos argumentos resultan razonables, no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional y, permiten descartar, tal y como lo hizo el a quo, que en este caso, las providencias censuradas incurran en el desconocimiento del precedente invocado. • Sobre el defecto procedimental absoluto Finalmente, frente a la falta de congruencia de la sentencia, abordada en el fallo recurrido como un defecto procedimental, en criterio de la Sala, el cargo no cumple con la carga argumentativa mínima, dado que la parte actora no especificó cuál o cuáles son aquellos aspectos sobre los que el a quo se pronunció sin que se le hubieran puesto en consideración en la alzada, o sin que se hayan discutido en primera instancia, lo que, a todas luces, impide que el juez de tutela efectúe un análisis a fondo sobre la supuesta vulneración de los derechos fundamentales invocados.
Adicionalmente, obsérvese que la supuesta falta de congruencia21 alegada por la accionante, tiene origen en su inconformidad con el hecho de que, a su juicio, en la sentencia de segunda instancia se resolvió sobre aspectos no discutidos en la 21 «El principio de congruencia se erige como una verdadera garantía del derecho fundamental al debido proceso a las partes en el proceso judicial, en el sentido que al juez de la causa solo le resulta permitido emitir pronunciamiento con base en lo pretendido, lo probado y lo excepcionado dentro del mismo, sin que sea dable dictar sentencias por fuera (extra) o por más (ultra) de lo pedido (petita), y en caso de omitir pronunciarse sobre solicitado como pretensión tiene el deber de explicar de forma clara las razones de tal omisión».
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 26 de octubre de 2017, expediente 2014-01139-01(2458-15), M.P. César Palomino Cortés. Radicación: 11001-03-15-000-2024-01363-01 Demandante: Jaquelin Torres Tole Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 18 primera (extra petita), situación que, eventualmente, podría originar la nulidad de la sentencia. A este punto, es pertinente señalar que la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como de esta Corporación, ha entendido que la violación al debido proceso constituye una causal de nulidad, cuando el juez determina de manera razonable y justificada que los hechos alegados contrarían este derecho fundamental.
Por esta vía, el Consejo de Estado ha considerado como causal de nulidad de la sentencia, entre otras, la carencia absoluta de motivación, la violación al principio de la non reformatio in pejus, la prueba obtenida con violación del debido proceso, la expedición de una sentencia condenatoria contra un tercero que no estuvo vinculado en el proceso, y la falta de congruencia22.
En consecuencia, la Sala considera que la providencia judicial objeto de reproche es susceptible de ser controvertida ante el juez natural de la causa a través del recurso extraordinario de revisión, de conformidad con lo consagrado en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, que dispone: Artículo 250. Causales de revisión. Son causales de revisión: (…) 5.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. Esto, teniendo en cuenta que, en el caso bajo examen existe una sentencia que puso fin al proceso (providencia censurada), contra la cual, no procede recurso alguno y que podría esta viciada de nulidad, de conformidad con los argumentos esgrimidos por la accionante.
Así las cosas, la Sala considera que la tutela deviene en improcedente, por cuanto la señora Torres Tole dispone de otro mecanismo judicial para reclamar la protección de los derechos fundamentales invocados, cual es, el recurso extraordinario de revisión, para cuya interposición se encontraría en término, toda vez que no se ha vencido el año previsto en el artículo 251 del CPACA23. 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 13 Especial de Decisión, Sentencia de 7 de abril de 2015, Radicado 2013-02724-00(REV).
Ver también: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 14 Especial de Decisión, Sentencia de 13 de octubre de 2020, Radicado 2019-00119-00(REV). 23 ARTÍCULO 251. TÉRMINO PARA INTERPONER EL RECURSO. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia.(…). Radicación: 11001-03-15-000-2024-01363-01 Demandante: Jaquelin Torres Tole Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 19 Lo anterior, desde luego, sin perjuicio de lo que eventualmente decida el juez natural sobre la admisibilidad o no del recurso extraordinario de revisión. Ahora bien, la Sala no desconoce que puede flexibilizarse la regla de la subsidiariedad cuando se avizora la existencia de un perjuicio irremediable o cuando la situación amerite la intervención urgente del juez de tutela, sin embargo, en el caso particular no se reúnen esos elementos.
De hecho, la accionante ni siquiera menciona encontrarse en una situación que, por su inminencia, gravedad o impostergabilidad requiera de la intervención urgente del juez constitucional. Conforme a todo lo razonado, la Sala confirmará la sentencia impugnada, por las razones aquí expuestas, habida cuenta que, frente al defecto sustantivo alegado, la tutela no satisface el requisito general de relevancia constitucional; y, respecto del defecto procedimental no supera la exigencia de subsidiariedad.
Por otro lado, tal y como lo indicó el a quo, lo procedente es negar el amparo en relación con el desconocimiento del precedente invocado, toda vez que, se descartó su ocurrencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO. Confirmar la sentencia del 29 de abril de 2024, proferida por la Sección Tercera, Subsección B, de esta Corporación, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Por Secretaría General, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo Radicación: 11001-03-15-000-2024-01363-01 Demandante: Jaquelin Torres Tole Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 20 SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Ausente con excusa JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF