CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 4 de agosto de 2022 Acción: Acción de revisión. Radicación: 11001032500020170039100. No. Interno: 1837-2017. Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.

Demandado: Gilberto Sandoval Rengifo. Asunto: Ingreso base de liquidación de persona beneficiaria del régimen de transición y del Decreto 929 de 1976. Decisión: Se declara infundada la acción de revisión. I. Asunto. 1. La Sala procede a dictar sentencia1 dentro de la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social2 contra el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca3 de fecha 17 de junio de 2011 que confirmó la sentencia de primera instancia proferida por el juzgado 13 administrativo del circuito judicial de Cali4 del 19 de noviembre de 2010 que ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación reconocida al señor Gilberto Sandoval Rengifo incluyendo como factores salariales «además de la asignación mensual, la prima técnica, la bonificación especial, la prima de vacaciones, la prima de servicios, la prima de navidad, sumas éstas devengadas en el último semestre de servicios.

La entidad demandada hará los descuentos correspondientes a los aportes no efectuados». 1 El proceso ingresó al despacho con nota secretarial de fecha 31 de mayo de 2021, folio 330 del cuaderno principal. 2 En adelante UGPP. 3 Ver fallo que obra a folios 179 vto., a 183 del cuaderno principal. 4 Ver fallo que obra a folios 175 vto., a 178 vto., del cuaderno principal.

Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020170039100 Interno: 1837-2017 Actor: UGPP. Demandado: Gilberto Sandoval Rengifo. 2 De la acción de revisión5. 2. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social invocó como causal de revisión las contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que al tenor literal señala lo siguiente: «ARTÍCULO 20.

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. (…) La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables>>. 3.

La UGPP sostiene que no era dable desatar el problema jurídico dando aplicación al régimen especial de la Contraloría General de la República, pues a pesar de que el señor Gilberto Sandoval Rengifo demostró más de 10 años de servicio exclusivo a dicha entidad, no logró acreditar 20 años de servicio oficial, por tanto, no tenía derecho a que se liquidara su pensión con el promedio de lo devengado en los últimos 6 meses de servicio e inclusión de todos los factores salariales y, la pensión de la que si era beneficiario era por aportes, reconocimiento éste que excede la cuantía de lo debido legalmente por parte del Estado, generándole un perjuicio a la entidad previsional y al erario.

Respuesta a la acción extraordinaria de revisión. 4. La parte demandada señor Gilberto Sandoval Rengifo, a través de apoderado contestó la demanda de acción de revisión6 según informe secretarial obrante a 5 Folios 216 a 240 del cuaderno principal. 6 Ver contestación de la demanda a folios 256 a 261 y adición de la contestación a folios 273 a 296 del cuaderno principal, con oposición a la medida cautelar Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020170039100 Interno: 1837-2017 Actor: UGPP.

Demandado: Gilberto Sandoval Rengifo. 3 folio 306 del cuaderno principal, oponiéndose a la totalidad de las pretensiones manifestando que no hay ninguna prueba de «violación al debido proceso», dentro del trámite del medio de control radicado bajo el número 2008-00241-01, teniéndose la carga probatoria por parte de la entidad previsional.

Agrega además que el argumento de revisión se basa en que el artículo 7 del Decreto 929 de 1976, «supone» que tales servicios deben ser «oficiales», lo cual haría que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, debía suponer lo que el legislador no dijo. Finalmente señala que lo que en realidad pretende el ente previsional demandante, es reabrir el proceso invocando retroactivamente pronunciamientos judiciales que no imperan a la hora de proponer el recurso extraordinario.

CONSIDERACIONES Competencia. 5. La presente acción de revisión que ocupa la atención de la Sala fue interpuesta7 en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual, esta Corporación es competente para conocer de ella en aplicación de lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 249 ibídem8, en concordancia con lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 20039 y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201910. 7 El día 10 de mayo de 2017 tal como se observa a folio 242 del cuaderno principal. 8 «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 9 «Artículo 1.

Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así: Artículo 13.- Distribución de los negocios entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Segunda: (…) 3-.

El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección». 10 <ARTÍCULO 13.- DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) 3.

El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección.>> Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020170039100 Interno: 1837-2017 Actor: UGPP. Demandado: Gilberto Sandoval Rengifo. 4 Problema jurídico. 6.

Corresponde a la Sala determinar si los supuestos fácticos y jurídicos expuestos por la UGPP, se encuentran dentro de la causal invocada referida al reconocimiento de una cuantía que excede lo debido de acuerdo a la ley, pacto o convención colectiva que le eran aplicables a la sentencia, (causales de revisión consagradas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003) o si lo que pretende es discutir que el accionado señor Gilberto Sandoval Rengifo no contaba con los requisitos para acceder al derecho pensional en la forma como lo ordenó el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca del 17 de junio de 2011.

Caso concreto 7. la UGPP plantea que «no era dable desatar el problema jurídico dando aplicación al régimen especial de la Contraloría General de la República, pues a pesar de que el señor Gilberto Sandoval Rengifo demostró más de 10 años de servicio exclusivo a dicha entidad, no logró acreditar 20 años de servicio oficial, por tanto, no podía liquidarse su pensión con el promedio de lo devengado en los últimos 6 meses de servicio e inclusión de todos los factores salariales y, la pensión de la que sí es beneficiario era por aportes, reconocimiento éste que excede la cuantía de lo debido legalmente por parte del Estado». 8.

Es decir, que el argumento central es que el derecho de la parte accionada no debió reconocerse con aplicación del régimen de la Contraloría, sino que le era aplicable el régimen por aportes, lo que significa que, discute el reconocimiento del derecho y su aptitud legal. 9. Al revisar la Sala el fallo proferido por el juzgado 13 administrativo oral del circuito judicial de Cali del 19 de noviembre de 2010, se observa que el juez planteó el siguiente problema jurídico11: «[…] Corresponde al Despacho, estudiar la legalidad de la Resolución No. 37911 del 17 de agosto de 2007 “Por medio de la cual se reliquida una pensión de jubilación por aportes” y la Resolución No. 2707 del 20 de junio de 2008 “Por la cual se resuelve un recurso de reposición”, ambas proferidas por el Gerente General de CAJANAL EICE, y si existen razones 11 Folio 177 del cuaderno principal.

Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020170039100 Interno: 1837-2017 Actor: UGPP. Demandado: Gilberto Sandoval Rengifo. 5 jurídicas, para declarar que la entidad demandada, está obligada a reconocer y cancelar al actor, a título de restablecimiento del derecho, la reliquidación y ajuste de su mesada pensional en cuantía del 75% del promedio de todos los salarios devengados durante el último semestre que laboró en la Contraloría General de la República, de conformidad con el Decreto 929 de 1976, teniendo en cuenta todos los factores salariales establecidos en el Decreto 1045 de 1978 […]». 10. y resolvió12: «[…]

3. COMO RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, SE ORDENA a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL EICE – EN IQUIDACIÓN, liquidar la pensión de jubilación del señor GILBERTO SANDOVAL RENGIFO, identificado con CC. No. 16.237.436 expedida en Palmira, incluyendo como factor salarial, además de la asignación mensual, la prima técnica y la bonificación especial, la prima de vacaciones, la prima de servicios, la prima de navidad, sumas devengadas en el último semestre de servicios de forma total.

La entidad demandada hará los descuentos correspondientes a los aportes no efectuados […]». 11. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al confirmar la anterior decisión consideró lo siguiente:13: «[…] Es cierto que el artículo 1º de la Ley 33 de 1985 dispone que la cuantía de la pensión de jubilación de los empleados oficiales será el equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios.

Y que el artículo 3º señala que la base de liquidación de los aportes proporcionales a la remuneración, cuando se trate de pensionados del orden nacional estará constituido por los siguientes factores: asignación básica, gastos de representación, prima técnica, dominicales y feriados, horas extras, bonificación por servicios prestados y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio.

Pero también es cierto que de conformidad con el inciso segundo del mismo artículo 1º citado, no quedan sujetos al régimen general de pensiones entre otros quienes hayan sido expresamente exceptuados por la ley y los empleados que disfruten de un régimen especial de pensiones. Y que uno de tales regímenes especiales es precisamente el que cobija a los empleados de la Contraloría General de la Nación (sic) como se desprende de diversa normatividad.

El Decreto 929 de 1976, trata sobre el régimen de Prestaciones Sociales de los Funcionarios y Empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares. En su artículo 7º, expresa: “ART. 7º. Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50 si son mujeres, y cumplir con 20 años de servicio continuo o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este decreto.

De los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria 12 Ver folio 178 vto., del cuaderno principal. 13 Ver folio 180 y 181 del cuaderno principal. Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020170039100 Interno: 1837-2017 Actor: UGPP. Demandado: Gilberto Sandoval Rengifo. 6 vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre”.

No remite a duda la norma en mención y otras posteriores que los empleados públicos a pensionarse que hubieren servido al menos diez años en la Contraloría General de la Nación (sic), no están sometidos al régimen general de pensiones, sino que gozan de un régimen especial. Precisamente, en razón de ese régimen especial tales empleados tienen derecho a que su pensión de jubilación se liquide sobre todos los factores de salario previstos en el artículo 12 del Decreto 717 de 1987.

(…). En el caso de autos el accionante comprobó haber laborado más de 10 años, de los veinte de servicio, en la Contraloría General de la República y por ello tiene derecho a que se le determine su pensión de jubilación por el régimen especial. […]». 12. En efecto, en las sentencias cuestionadas se ordenó la liquidación de la pensión de jubilación del señor Gilberto Sandoval Rengifo con fundamento en el Decreto 929 de 1976, que regula el régimen especial para los empleados de la Contraloría General de la República, por considerar que cumplió con los requisitos establecidos en dicha normatividad; esto es, que laboró en dicha entidad por más de 10 años. 13.

En cuanto a la causal establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 979 de 2003, sostiene la UGPP que, la orden judicial objeto de estudio se obtuvo con vulneración al debido proceso por cuanto la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Gilberto Sandoval Rengifo debió liquidarse no con fundamento en el régimen de transición de la Contraloría General de la República, sino como una pensión por aportes, otorgándole una pensión sin el lleno de los requisitos legales. 14.

Conforme lo anterior, la Sala encuentra que el argumento expuesto por la UGPP para sustentar la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no hace referencia a ninguna de las garantías que componen el derecho al debido proceso, tales como el derecho a la jurisdicción, al juez natural, el derecho de defensa, a que el proceso sea público y la decisión se profiera con independencia e imparcialidad. 15.

La entidad previsional se limita a cuestionar la ineptitud que tenía el señor Gilberto Sandoval para el reconocimiento de su pensión de jubilación bajo el Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020170039100 Interno: 1837-2017 Actor: UGPP. Demandado: Gilberto Sandoval Rengifo. 7 régimen especial de la Contraloría General de la República y a que el ingreso base de liquidación (IBL) aplicado en la sentencia cuestionada, conformado – según su dicho– por la inclusión de factores salariales que no debieron serle incluidos, así como el periodo que se debió tener en cuenta para conformar el IBL, razón por la cual, la Sala despachará de manera desfavorable el cargo por violación al debido proceso y procederá al análisis de la segunda causal. 16.

Adicionalmente, como ya se señaló, la UGPP alude a la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para efectos de solicitar la revisión de la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y con base en ello controvertir la aptitud legal del señor Gilberto Sandoval Rengifo para acceder al derecho pensional, sustentando como argumento central que el mencionado señor no cumplió los 20 años de servicio como empleado oficial y, por ello según la entidad, no tenía derecho a que la reliquidación de su pensión se efectuara bajo el régimen de la Contraloría General de la República, sino que debió ser conforme al reconocimiento en sede administrativa, como una pensión por aportes. 17.

Tal causal no atiende el cuestionamiento planteado por el ente pensional en cuanto, lo correcto debió ser que la UGPP invocara la causal 7 del artículo 250 de la ley 1437 de 2011, si lo que quería era discutir que el titular de la prestación periódica no contaba con los requisitos para acceder al derecho pensional ordenado en a instancia judicial. 18.

La Sección segunda ya ha efectuado pronunciamiento en este sentido14 y a declarada impróspera la acción, pues lo pretendido por la UGPP consiste en debatir en sede de revisión la aptitud legal del señor Gilberto Sandoval Rengifo, para ser acreedor de la pensión de jubilación bajo el régimen especial de la Contraloría General de la República (Decreto 929 de 1976).

Sin embargo, se precisa que la causal b) de revisión, por un lado, parte del supuesto que el beneficiario de la prestación o de la pensión reconocida reúne los requisitos exigidos para ser acreedor del derecho; y, por otro lado, se busca verificar si existe o no un exceso en la cuantía reconocida frente a ese derecho que ha sido otorgado en sentencia judicial.

Bajo esta causal no es posible controvertir la 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 27 de enero de 2022, consejera ponente SANDRA LISSET IBARRA VELEZ, radicado 11001032500020170000200 (0002-2017). Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020170039100 Interno: 1837-2017 Actor: UGPP. Demandado: Gilberto Sandoval Rengifo. 8 aptitud legal del demandado para adquirir el derecho pensional, como ahora lo pretende la UGPP. 19.

Esta Corporación, en sentencia del 6 de mayo de 2021, Sección Segunda, Subsección B, radicado núm. 11001032500020180074800 (2720-2018) con ponencia de quien actúa como ponente en esta decisión, en un caso análogo al presente, señaló lo siguiente: «27. En ese sentido, considera la Sala, que los supuestos fácticos y jurídicos invocados por el ente previsional no se encuadran dentro de la causal invocada, referida al reconocimiento en una cuantía que excede lo debido de acuerdo con la ley, pues como se expuso en precedencia, el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no tiene por objeto discutir el derecho del interesado de recibir la prestación periódica reconocida, sino la liquidación de esta en un monto superior al que por disposición legal, realmente corresponde. 28.

En efecto, la causal b) parte del supuesto que el beneficiario reúne los requisitos necesarios para acceder a la prestación periódica o pensión reconocida, pues lo que sustenta su imposición, no es la ausencia de las exigencias legales, sino el exceso en la cuantía reconocida frente a ese derecho. Es menester precisar que, para el supuesto de hecho explicado por la UGPP, en el que pretende revisar el reconocimiento de una prestación periódica a quien no tiene los requisitos para acreditar la aptitud legal, el legislador consagró la causal séptima del artículo 250 del CPACA, que sobre el particular, previó lo siguiente: “ARTÍCULO 250.

CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida”. 20.

Teniendo en cuenta ello, es pertinente señalar que la acción de revisión se erige como una herramienta judicial cuyo ejercicio busca introducir una excepción a la cosa juzgada para reivindicar y defender un fin constitucionalmente válido, como sería la defensa del Tesoro Público, el cual es un bien sagrado de todos los colombianos y en esa medida, dicho medio extraordinario no es solo un instrumento de lucha contra la corrupción, en la medida que a través de ella se puede solicitar la revisión de las pensiones reconocidas irregularmente. 21.

Lo anterior con sustento en que el abuso del derecho en el sistema de seguridad social en pensiones se produce cuando en ejercicio de las garantías que aquel cobija, un individuo con una posición económica privilegiada obtiene, además de las ventajas que ostenta en la sociedad, otras adicionales que Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020170039100 Interno: 1837-2017 Actor: UGPP.

Demandado: Gilberto Sandoval Rengifo. 9 desafían los principios de la seguridad social en pensiones y resisten su orientación equitativa, tal como lo reconoció la Sentencia C-258 de 2013 al sostener que «para que se produzca este abuso del derecho, el aumento de la mesada pensional, se repite, debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral».

Subrayado nuestro. 22. En virtud de lo anterior, como la UGPP no alegó la causal prevista en el artículo 250 del CPACA, numeral 7 y, como los argumentos expuestos en la acción de revisión no encuadran en las causales previstas en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se declarará infundada la presente acción de revisión. 23.

Se recuerda que la utilización de la causal de revisión debe ser de carácter excepcional, es decir, que debe interponerse frente a sentencias, transacciones y conciliaciones judiciales o extrajudiciales en las que realmente se evidencie de manera grosera y manifiesta un exceso y abuso de la normatividad que da origen a la prestación periódica reconocida.

Así las cosas, en el caso bajo estudio no se reúnen los requisitos necesarios para acceder a la revisión de la sentencia de fecha 17 de junio de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que confirmó la sentencia del juzgado 13 administrativo oral del circuito judicial de Cali del 19 de noviembre de 2010, en la que se ordenó a CAJANAL EICE hoy UGPP, liquidar la pensión de jubilación del señor Gilberto Sandoval Rengifo bajo el régimen especial del Decreto 929 de 1976, razón por la cual esta Sala declarará infundada la presente acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. 24.

Finalmente, se resalta que en el caso bajo estudio no se observa una justificación que implique el reconocimiento de la condena en costas, si se tiene en cuenta que la UGPP utilizó su derecho desde un punto de vista jurídico y serio atendiendo la pluralidad de interpretaciones existentes sobre la materia, aunado a no encontrarse acreditada la causación de expensas dentro del proceso, requisito indispensable para su imposición conforme lo dispone el numeral 8 del artículo 365 del Código General Proceso.

Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020170039100 Interno: 1837-2017 Actor: UGPP. Demandado: Gilberto Sandoval Rengifo. 10 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. - DECLARAR INFUNDADA la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca del 17 de junio de 2011, por lo expuesto en la parte motiva de la presente sentencia.

SEGUNDO. – Sin condena en costas por lo expuesto. TERCERO.- Por secretaría, dejar las anotaciones en el sistema de gestión judicial y archivar el expediente. Notifíquese y cúmplase. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma Electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Firma Electrónica Firma Electrónica Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http:/relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Visitas/documentos/evalidador.