Radicado: 08001-23-33-000-2018-00766-01 (28427) Demandante: Rosa Stella Ibáñez Alonso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., trece (13) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 08001-23-33-000-2018-00766-01 (28427) Demandante ROSA STELLA IBÁÑEZ ALONSO Demandado MUNICIPIO DE SOLEDAD Y OTRO Temas: Cobro coactivo.
Falta de legitimación en la causa por pasiva. Prescripción de la acción de cobro. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide1 el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia del 22 de abril de 2022, en la que el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Oral, resolvió: «PRIMERO: DECLARASE la nulidad de los actos administrativos acusados, mediante los cuales se negó la solicitud de prescripción de la acción de cobro del proceso administrativo de cobro coactivo PJC NO. 005-2008, seguido contra la señora ROSA STELLA IBAÑEZ ALONSO.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, ORDENASE, a la Contraloría Municipal de Soledad, declarar la prescripción de las obligaciones fiscales en cabeza de la señora Rosa Stella Ibáñez Alonso. (…)»2.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El 4 de julio de 20173, la señora Rosa Stella Ibáñez Alonso presentó derecho de petición ante la Contraloría General de la República, por medio del cual solicitó la declaratoria de prescripción de la acción de cobro respecto de la obligación a su cargo derivada del Fallo con Responsabilidad Fiscal Nro.
P.R.F. 012-2005 del 18 de septiembre de 2006, expedido por la Contraloría Municipal del Municipio de Soledad, que la declaró responsable fiscalmente. La Contraloría General de la República trasladó por competencia la mencionada solicitud a la Contraloría Municipal del Municipio de Soledad. Esta entidad negó la petición de prescripción elevada por la demandante mediante acto administrativo del 14 de agosto de 2017, denominado «Auto por medio del cual se decide una solicitud de prescripción de la acción de cobro del proceso administrativo de cobro coactivo PJC Nro. 005-20084». 1 El asunto de la referencia fue remitido por competencia a esta Sección por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto del 15 de diciembre de 2023.
Cfr. SAMAI, índice 14. 2 SAMAI, índice 2, carpeta «2_080012333000201800766012EXPEDIENTEDIGI20221123094537», documento «047Sentencia», páginas 18 a 19. 3 Fls. 54 a 55 del cuaderno principal. 4 Fls. 24 a 29 del cuaderno principal. Radicado: 08001-23-33-000-2018-00766-01 (28427) Demandante: Rosa Stella Ibáñez Alonso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 El 1 de septiembre de 2017, la actora presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra del acto administrativo que denegó la solicitud de prescripción5.
La entidad de control negó los mencionados recursos y, en consecuencia, confirmó el acto recurrido, mediante actos administrativos del 1 de diciembre de 2017, denominado «Auto por medio del cual se resuelve un recurso de reposición en contra del auto por medio del cual se decide una solicitud de prescripción de la acción de cobro del proceso administrativo de cobro coactivo P.J.C. No. 005-2008»6, y del 11 de abril de 2018, denominado «Auto por medio del cual se resuelve un recurso de apelación en contra del auto por medio del cual se decide una solicitud de prescripción de la acción de cobro del proceso administrativo de cobro coactivo P.J.C. No. 005-2008»7.
ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante solicitó que, previo al trámite respectivo, se hicieran las siguientes declaraciones8: «3.1.
QUE SON NULOS los siguientes actos administrativos, por haber sido expedidos contrariando normas de orden superior en las cuales se debieron fundarse (sic), con violación del debido proceso, falsa motivación y por supuesto lesionando derechos de la demandante, como se expone en los cargos expuestos más adelante y en la solicitud de restablecimiento del derecho, así: 3.1.1.
Acto Administrativo contenido en “AUTO POR MEDIO DEL CUAL SE DECIDE UNA SOLICITUD DE PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DE COBRO DEL PROCESO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO PJC. No. 005-2008”, de agosto 14 de 2017, expedido por el Subdirector para procesos Fiscales Sancionatorios y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Municipal de Soledad Atlco (sic). 3.1.2.
El “AUTO POR MEDIO DEL CUAL SE RESUELVE UN RECURSO DE REPOSICIÓN EN CONTRA DEL AUTO POR MEDIO DEL CUAL SE DECIDE UNA SOLICITUD DE PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DE COBRO DEL PROCESO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO PJC. No. 005-2008”, de fecha diciembre 01 de 2017, expedido por (sic) Subdirector para procesos Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Municipal de Soledad Atlco (sic). 3.1.3.
“AUTO POR MEDIO DEL CUAL SE RESUELVE UN RECURSO DE APELACIÓN EN CONTRA DEL AUTO POR MEDIO DEL CUAL SE DECIDE UNA SOLICITUD DE PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DE COBRO DEL PROCESO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO PJC. No. 005-2008”, de fecha, abril 11 de 2018, expedido por el Director de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Municipal de Soledad Atlco (sic). 3.1.4.
Como consecuencia de la decisión que antecede, y en restablecimiento del derecho, ORDENAR a la Contraloría municipal de Soledad (sic) deberá que (sic) proceda de inmediato a dejar sin efecto los actos administrativos demandados y en consecuencia la Señora ROSA ESTELLA IBALÑEZ (sic) ALONSO queda exonerada del pago de la Sanción Pecuniaria que por la suma de UN MIL DOSCIENTOS CUARENTA Y DOS MILLONES DOSCIENTOS TRES MIL OCHOCIENTOS SETENTA Y NUEVE PESOS, 5 Fls. 47 a 53 del cuaderno principal. 6 Fls. 31 a 38 del cuaderno principal. 7 Fls. 40 a 45 del cuaderno principal. 8 SAMAI, índice 2, carpeta «2_080012333000201800766012EXPEDIENTEDIGI20221123094537», documento «001 DemandadaPoder», páginas 2 a 3.
Radicado: 08001-23-33-000-2018-00766-01 (28427) Demandante: Rosa Stella Ibáñez Alonso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 ($1.242.203.879.oo), M. Cte. contenían en su contra los actos administrativos declarados nulos, 3.1.5. ORDENAR a la Contraloría Municipal de Soledad que gestione de manera inmediata la DESVINCULACIÓN del nombre de la demandada del BOLTETIN (sic) DE RESPONSABILIDAD FISCAL, en el que aparece reportada como deudora del fisco por el valor ya referido y de cualquier otro banco de datos por este mismo concepto.
Así mismo de cualquier otra CENTRAL DE DATOS O BANCO DE RIESGOS, en que haya sido reportada. 3.1.6. Condenase a los demandados al pago de costas y agencias en derecho. 3.1.7. El fallo proferido, deberá cumplirse y ejecutarse en (sic) términos de los Arts. 189 y 192 del C.P.A.C.A.». (Énfasis del texto original). A los anteriores efectos, la demandante invocó como normas violadas los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 29, 123 y 209 de la Constitución; 1625 (numeral 10), 2512, 2513, 2538 y 2636 del Código Civil; 5 y 8 de la Ley 1066 de 2006; 817, 818 y 826 del Estatuto Tributario; 74, 76, 152, 160, 161, 162, 164, 168, 180, y 181 de la Ley 1437 de 2011; y 2, 3, 4, 6, 14, 26, 45, 164, 245, 246, 292 y 301 del Código General del Proceso.
El concepto de violación se resume así: Consideró vulnerados los artículos 1625, 2536 y 2538 del Código Civil y 817 y 818 del Estatuto Tributario porque la entidad acusada no reconoció la prescripción de la acción de cobro mediante los actos acusados. Precisó que, contrario a lo expuesto en los actos acusados, no es cierto que el mandamiento de pago del 22 de julio de 2010 se hubiera notificado legal y oportunamente, por lo que no se interrumpió el término de prescripción de la acción de cobro.
A estos efectos, se refirió al artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, al artículo 826 del Estatuto Tributario y a la Sentencia T-358 del 2012 de la Corte Constitucional. Informó que, si bien en el expediente aparece la citación para surtir la notificación personal, con fecha de recibido 6 de octubre de 2010, la demandante no compareció, hecho reconocido en los actos acusados.
Puso de presente que, en la guía de envío de la empresa de mensajería, aparecen devoluciones del 30 de marzo y del 1 de abril de 2011 sin indicar la dirección y señalando que no se estableció comunicación por estar cerrado. Aseguró que, pese a los intentos por notificar el mandamiento de pago, esta diligencia no fue surtida como lo establece la ley y, por ende, no es cierto el sustento expuesto en los actos acusados.
Agregó que en el expediente no consta que la entidad acusada haya expedido un mandamiento de pago diferente al del 22 de julio de 2010 y tampoco que, después de la devolución de la guía del 1 de abril de 2011, se haya adelantado con éxito otra diligencia de notificación. Advirtió que, desde 1 de abril de 2011 hasta el 1 de abril de 2016 transcurrieron 5 años y que entre la expedición del mandamiento de pago (22 de julio de 2010) y la petición de prescripción (4 de julio de 2017) pasaron más de 7 años, sin que se haya notificado mandamiento de pago a la actora.
De igual modo, consideró que, si se aceptara que la notificación se surtió el 1 de abril de 2011, hasta la presentación de la solicitud correspondiente pasaron más de 6 años. Añadió que la citación para llevar a cabo la notificación personal del mandamiento de pago no constituye el acto de notificación, conforme con el artículo 826 del Estatuto Tributario.
Informó que, siendo 2 los deudores y un tercero vinculado Radicado: 08001-23-33-000-2018-00766-01 (28427) Demandante: Rosa Stella Ibáñez Alonso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 (aseguradora), la notificación del mandamiento de pago debe surtirse de manera independiente a cada uno. Y, además, que las gestiones de cobro efectuadas por la demandada no suplen la notificación personal de ese acto.
A partir de lo expuesto, alegó que era evidente que la entidad acusada no había notificado el mandamiento de pago del 22 de julio de 2010 dentro de los 5 años siguientes a su expedición y que tampoco se produjo la interrupción o suspensión de la prescripción. Afirmó que los actos acusados aseguraron que la actora fue notificada por conducta concluyente porque fue resuelta su petición de levantamiento de medidas cautelares mediante un oficio del 7 de julio de 2011 y porque la actora radicó un memorial identificado con el radicado del procedimiento del cobro el 7 de noviembre de 2023.
Empero, según la demandante, ninguno de los escritos presentados cumple con las exigencias del artículo 331 del Código General del Proceso ni del artículo 330 del Código de Procedimiento Civil, pues nunca manifestó que conocía la existencia del mandamiento de pago ni lo mencionó. En todo caso, dijo que, si es cierto que se configuró la notificación por conducta concluyente, esta habría ocurrido en julio de 2011, momento a partir del cual iniciaría de nuevo el término de prescripción de 5 años, el cual ya se encontraba vencido para el momento en que se solicitó el reconocimiento de la prescripción. Llamó la atención a que el oficio del 7 de julio de 2011 y el acto que decidió el recurso de reposición no hicieron alusión al mandamiento de pago, pero reconocieron que el cobro coactivo se adelantaba de conformidad con el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, es decir, acudiendo al Estatuto Tributario.
Aseguró que, con el auto del 11 de abril de 2018, la entidad acusada pretendió modificar las condiciones legales porque introdujo el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil para sustentar la supuesta interrupción de la prescripción, sin tener en cuenta los artículos 817 y 818 del Estatuto Tributario, aplicables por expresa disposición del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006.
Planteó la violación del artículo 29 de la Constitución con la expedición de los actos demandados, puesto que aplicaron incorrectamente y omitieron los procedimientos previstos en los artículos 5 y 8 de la Ley 1066 de 2006; desconocieron las reglas de prescripción de los artículos 817, 818 y 826 del Estatuto Tributario; y violaron los requisitos de los artículos 2536 del Código Civil y 301 del Código General del Proceso.
Aseguró que todo lo anterior lesionó el debido proceso de la demandante, pues no recibió un juicio justo, y se desconoció el principio seguridad jurídica. Sobre este asunto, se refirió a las sentencias T-001 de 1993 y C-089 de 2011 de la Corte Constitucional. Aseveró que los actos acusados incurrieron en falsa motivación porque tienen como ciertos hechos que en realidad no lo son, como el que el mandamiento de pago del 22 de julio de 2010 se notificó oportuna y legalmente, que la demandante se notificó por conducta concluyente, que la acción de cobro de la obligación a cargo de la actora no se encuentra prescrita y, finalmente, que es aplicable el artículo 90 del Código General del Proceso.
Radicado: 08001-23-33-000-2018-00766-01 (28427) Demandante: Rosa Stella Ibáñez Alonso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Oposiciones a la demanda El Municipio de Soledad propuso la excepción9 de falta de legitimación en la causa por pasiva porque la entidad llamada a defender la legalidad de los actos acusados es la Contraloría Municipal de Soledad, la cual cuenta con presupuesto y funcionarios propios.
En todo caso, se opuso a las pretensiones porque los actos administrativos objeto de controversia fueron proferidos con fundamento en la facultad constitucional y legal que le asiste a la Contraloría del Municipio de Soledad para iniciar procesos de responsabilidad y fiscal y de cobro coactivo. Además, sostuvo que no tiene razón la actora al argumentar que operó la prescripción de la acción de cobro, pues, según el artículo 818 del Estatuto Tributario, el término de prescripción se interrumpió con la notificación del mandamiento de pago por correo del 28 de septiembre de 2010.
Propuso la excepción que denominó «INEXISTENCIA DE LO RECLAMADO Y DE LA PRESCRIPCIÓN» fundado en estos mismos argumentos. La Contraloría Municipal del Municipio de Soledad controvirtió las pretensiones de la demanda y solicitó que se condenara en costas a la parte demandante. Adujo que no operó la prescripción y no incurrió en falsa motivación porque está probado que la demandante fue notificada del mandamiento de pago mediante conducta concluyente.
Añadió que no violó el artículo 29 de la Constitución, puesto que los actos acusados se expidieron de conformidad con la ley, en especial, con los artículos 301 del Código General del Proceso, 1 de la Ley 1066 de 2006 y 818 del Estatuto Tributario. Indicó que, una vez se interrumpe el término de prescripción, este inicia nuevamente. Así, reiteró que, en este caso, se cumplieron las condiciones del artículo 301 del Código General del Proceso para surtir la notificación por conducta concluyente, por lo que insistió en que no operó la prescripción. Destacó que del Oficio Nro.
D.C. 1261-11 del 7 de julio de 2011, por medio del cual la demandante solicitó el levantamiento de medidas cautelares, se observa que ella conocía la actuación de la Administración, al igual que en la solicitud del 7 de noviembre de 2013, en la cual manifestó conocer el Proceso de Cobro Nro. PJC 005 de 2008, así como la decisión de responsabilidad fiscal y la medida cautelar sobre un bien inmueble e, inclusive, informó que de tener ingresos fijos podría llegar a un acuerdo de pago para cubrir el valor que se le impuso.
Aseguró que la entidad demandada realizó todas las actuaciones conforme a los preceptos legales, más aún cuando lo que se pretende cobrar proviene de un fallo que declaró fiscalmente responsable a la demandante, de ahí que no se pueda aducir que la entidad acusada haya actuado de manera caprichosa. Señaló que la Jurisdicción Contenciosa Administrativa es de carácter rogado y que, en este caso, la demandante no presenta una argumentación sólida ni coherente en el concepto de violación, ni demuestra la transgresión de la normativa invocada.
Finalmente, propuso la excepción de cosa juzgada con fundamento en que la demandante fue incluida en el boletín de responsabilidad fiscal, puesto que la Dirección de Responsabilidad Fiscal la declaró responsable fiscal en el Proceso Nro. P.R.F. 012-2015 del 15 de septiembre de 2006, y contra esa decisión la actora 9 Por auto del 17 de agosto de 2021, el Tribunal Administrativo del Atlántico consideró que las excepciones propuestas debían ser decididas en la sentencia, conforme con el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021.
Radicado: 08001-23-33-000-2018-00766-01 (28427) Demandante: Rosa Stella Ibáñez Alonso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, los cuales fueron negados. Puntualizó que estas decisiones le fueron notificadas, por lo que la decisión quedó en firme.
Sentencia apelada El Tribunal anuló los actos administrativos acusados y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la demandada declarar la prescripción de las obligaciones objeto de cobro, sin condenar en costas por no encontrarse probadas. Relacionó los hechos que encontró probados. Luego, expuso que los artículos 90 a 96 de la Ley 42 de 1993 no establecen la prescripción de la acción de cobro de obligaciones fiscales, por lo que debía remitirse al artículo 2535 del Código Civil, tal y como lo ha precisado la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado10.
En esa medida, afirmó que el proceso de cobro coactivo sí era susceptible de la prescripción. Realizó consideraciones generales sobre la prescripción y afirmó que, para este caso, la Contraloría Municipal de Soledad se remitió a lo dispuesto en los artículos 817, 818 y 819 del Estatuto Tributario. Conforme con lo anterior, concluyó que operó la prescripción porque, si bien fue enviada la citación para que la actora se notificara personalmente del mandamiento de pago, esta no tuvo éxito, por lo que el mandamiento de pago se envió por correo certificado, sin embargo, este no pudo ser entregado, según consta en el folio 109 del expediente.
Afirmó que el hecho de que la actora tuviera conocimiento del embargo que se impuso sobre un inmueble de su propiedad, no quería decir que se notificó el mandamiento de pago, pues en los procedimientos de cobro coactivo es posible dictar medidas cautelares antes de la notificación del mandamiento del pago para asegurar su cumplimiento.
Manifestó que en el expediente no obra actuación que haya interrumpido la prescripción desde el momento en que se intentó la notificación del mandamiento de pago. En todo caso, advirtió que tal interrupción no es indefinida puesto que el término se reanuda al día siguiente de la notificación del mencionado mandamiento, de manera que, a partir de ahí, la Administración tiene la obligación de continuar con el proceso de cobro coactivo para lograr el pago, so pena de que pasados 5 años se declare el fenómeno de la prescripción. Añadió que, en todo caso, si se aceptara que se surtió en debida forma la notificación por correo del mandamiento de pago realizada el «22 de julio de 2010»11, lo cierto es que, desde esa fecha hasta el 4 de julio de 2017, cuando la demandante presentó la solicitud de prescripción, ya habían transcurrido más de 5 años sin que en el expediente consten actuaciones posteriores que suspendan la prescripción. Consideró que la petición del 2 de junio de 2011 presentada por la demandante para que se levantara el embargo de ninguna manera podía entenderse como una notificación por conducta concluyente, pues reiteró que las medidas de embargo pueden dictarse antes de la notificación del mandamiento de pago.
En esas condiciones, señaló que le asistía razón a la actora en cuanto a que la 10 Al respecto, citó las sentencias del 21 de febrero de 1994, Exp. 338 y del 29 de septiembre de 2006, Exp. 11001-00-00-000-1997-02002-01 de la Sección Quinta del Consejo de Estado. 11 SAMAI, índice 2, carpeta «2_080012333000201800766012EXPEDIENTEDIGI20221123094537», documento «047Sentencia», página 17.
Radicado: 08001-23-33-000-2018-00766-01 (28427) Demandante: Rosa Stella Ibáñez Alonso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Administración dejó transcurrir más de 5 años desde que se libró el mandamiento de pago hasta que se presentó la solicitud de prescripción, sin que se evidenciara alguna otra actuación posterior.
Por lo tanto, adujo que se configuró la prescripción sobre las obligaciones a cargo de la demandante y, por ende, los actos administrativos demandados debían anularse. Recurso de apelación La Contraloría Municipal de Soledad apeló la sentencia de primera instancia para que se revoque y, en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda.
Transcribió un aparte de la sentencia del 28 de febrero de 2013, exp. 19606, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, sobre la notificación por conducta concluyente, así como el artículo 301 del Código General del Proceso. Agregó que la notificación por conducta concluyente tiene plena validez, aun cuando la notificación formal nunca haya sucedido o se haya hecho irregularmente.
Dijo que, por medio del escrito del 7 de noviembre de 2013, la demandante manifestó conocer del proceso de cobro coactivo adelantado en su contra, al punto que puso en conocimiento de la entidad demandada su situación económica e hizo referencia a la medida cautelar de embargo sobre un inmueble de su propiedad. Además, informó que, de tener ingresos fijos, podría llevar a buen término un acuerdo de pago para cubrir la cuantiosa suma adeudada.
A la luz de lo expuesto, junto con la mencionada jurisprudencia del Consejo de Estado y la documentación aportada, reiteró que la demandante se notificó por conducta concluyente y, por ende, no una sino dos veces se interrumpió el término de prescripción, de ahí que la entidad demandada aplicó lo preceptuado en el Código General del Proceso, así como en el artículo 818 del Estatuto Tributario.
Por lo tanto, expresó que no se vulneraron las normas esbozadas por la actora en la demanda. Indicó que en el expediente reposan los siguientes documentos: (i) el mandamiento de pago del 22 de julio de 2010; (ii) el Oficio Nro. D.R.F. 100-10 del 28 de septiembre de 2010, mediante el cual se le comunicó a la demandante el mandamiento referido, el cual fue recibido el 6 de octubre del mismo año;
(iii) el oficio del 20 de septiembre de 2010, en el que se le hace saber a la actora cómo debe pagar la obligación en su contra, y que también fue recibido el 6 de octubre del mismo año; y (iv) el Oficio Nro. D.C. 1261-11 del 7 de julio de 2011, que resolvió la solicitud de levantamiento de las medidas cautelares sobre sus prestaciones sociales, la cual fue recibida por la actora el día 11 del mismo mes y año. Por lo expuesto, afirmó que la sentencia apelada no se ajustaba a los presupuestos legales ni al principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal.
Añadió que en el expediente también consta que el 6 de octubre de 2010 la actora recibió la citación que le fue enviada para que se notificara personalmente del mandamiento de pago, pero como no compareció el 24 de marzo de 2011 se le citó nuevamente mediante correo certificado con la Guía Nro. 7162495972 del día 28 del mismo mes y año. Oposición al recurso de apelación La parte demandante adujo que el recurso de apelación presentado por su contraparte es extemporáneo porque, como la sentencia de primera instancia fue notificada por correo electrónico el 15 de julio de 2022, los 10 días previstos en el Radicado: 08001-23-33-000-2018-00766-01 (28427) Demandante: Rosa Stella Ibáñez Alonso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo vencieron el 1 de agosto de 2022.
Sin embargo, la parte demandada presentó el recurso de apelación el 2 de agosto del mismo año. Además, advirtió que el 21 de julio de 2022 la parte demandada interpuso un recurso de reposición en contra de la sentencia mencionada, el cual era improcedente y, por lo mismo, la fecha de interposición de ese escrito no podía tomarse para calcular la oportunidad del recurso de apelación que finalmente se presentó el 2 de agosto de 2022, máxime cuando el parágrafo del artículo 318 del Código General del Proceso no es aplicable a este proceso.
Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no rindió concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado resolver el recurso de apelación formulado por la parte demandada en contra de la sentencia de primera instancia que anuló los actos administrativos acusados, mediante los cuales la Contraloría Municipal del Municipio de Soledad negó la prescripción de la obligación por responsabilidad fiscal en cabeza de la señora Rosa Stella Ibáñez Alonso, derivada del Fallo con Responsabilidad Fiscal Nro.
P.R.F. 012-2005 del 18 de septiembre de 2006. Antes de entrar a resolver el problema jurídico planteado en esta instancia, se observa que, en el escrito de oposición al recurso de apelación, la parte demandante adujo que dicho recurso, presentado por la parte demandada fue extemporáneo. La Sala no se pronunciará sobre este asunto, en la medida en que la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto del 3 de agosto de 202312, determinó que el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada fue oportuno, decisión que quedó en firme por no haber sido impugnada. 1.
Cuestión previa: sobre la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el Municipio de Soledad En la oposición a la demanda, el Municipio de Soledad propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva con fundamento en que quien expidió los actos acusados fue la Contraloría Municipal del Municipio de Soledad, órgano de control con presupuesto y autoridades propias.
En el auto del 17 de agosto de 2021, el Tribunal Administrativo del Atlántico afirmó que la excepción bajo análisis sería decidida en la sentencia de primera instancia. Sin embargo, ello no ocurrió. Por lo anterior, en virtud del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 y para salvaguardar la coherencia de la decisión judicial (elemento esencial de la legitimidad de la administración de justicia), la Sala procederá a resolverla. 12 SAMAI, índice 5.
Esto fue antes de que la Sección Primera lo remitiera a esta Sección por competencia, con el auto del 15 de diciembre de 2023. Cfr. Índice 14. Radicado: 08001-23-33-000-2018-00766-01 (28427) Demandante: Rosa Stella Ibáñez Alonso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 A estos efectos, se observa que las Secciones Primera13 y Segunda14 de esta Corporación han señalado que, en virtud del artículo 159 de la Ley 1437 de 2011, las contralorías territoriales son las llamadas a defender la legalidad de los actos administrativos proferidos por ellas, sin necesidad de que también comparezca la entidad territorial a la cual pertenecen que, en este caso, es el Municipio de Soledad.
Por consiguiente, la Sala declarará probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Municipio de Soledad, en la medida en que ese ente territorial no fue quien expidió los actos acusados, sino que lo fue la Contraloría Municipal de Soledad, de ahí que sea esta sea la llamada a soportar las pretensiones de la actora y a responder frente a ellas, en caso de prosperar. 2.
Sobre la prescripción de la acción de cobro. La entidad demandada (apelante única) asegura que no está prescrita la acción de cobro porque el término se interrumpió con la notificación, en dos oportunidades diferentes, del mandamiento de pago del 22 de julio de 2010. La primera, mediante correo certificado enviado el 24 de marzo de 2011 y, la segunda, por conducta concluyente, en la medida en que en la solicitud presentada por la demandante el 7 de noviembre de 2013 manifestó que conocía el proceso de cobro coactivo y las medidas cautelares dictadas en su contra.
Además, señaló que los documentos que obran en el expediente demuestran la notificación por conducta concluyente. Para resolver, se tiene que, en virtud del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, norma vigente a la fecha de expedición del mandamiento de pago, los procedimientos de cobro de los fallos de responsabilidad fiscal se rigen por las normas del Estatuto Tributario, salvo por las normas especiales establecidas en las Leyes 42 de 1993 y 610 de 200015.
En concordancia con lo anterior, los actos acusados consideraron aplicables los artículos 817 y 818 del Estatuto Tributario, hecho que fue destacado por el Tribunal y que no fue objeto de la apelación. Ahora, el artículo 817 ibidem establece que la acción de cobro de las obligaciones prescribe en el término de 5 años contados a partir de la fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo.
Por su parte, el artículo 818 señala que la prescripción se interrumpe, entre otras situaciones, por la notificación del mandamiento de pago, el cual empezará a correr de nuevo desde el día siguiente. De igual modo, prevé que la prescripción se suspende con el auto de suspensión de la diligencia del remate y hasta: (i) la ejecutoria de la providencia que decide la revocatoria, (ii) la ejecutoria de la providencia que resuelve la situación contemplada en el artículo 567 del Estatuto Tributario o (iii) el pronunciamiento definitivo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en el caso contemplado en el artículo 835 ibidem. 13 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 22 de octubre de 2015. Exp. 63001-23-31-000-2008-00156-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala, reiterada en la sentencia del 12 de diciembre de 2019. Exp. 41001-23-31-000-1995-08431-01. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Sentencia del 21 de marzo de 2019. Exp. 18001-23-31-000-2004-00500-01(1976-13). C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 15 Sobre este asunto ver, Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Proceso: 11001-03-06-000- 2008-00014-00 (1882). Concepto del 15 de diciembre de 2009. C.P. William Zambrano Cetina, reiterado en la sentencia del 25 de febrero de 2021, Exp. 24479 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
Radicado: 08001-23-33-000-2018-00766-01 (28427) Demandante: Rosa Stella Ibáñez Alonso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Para este caso, también resulta pertinente destacar que el artículo 826 del Estatuto Tributario (norma que también fue invocada por la demandada en el trámite de cobro) prevé que el mandamiento de pago debe notificársele al deudor personalmente, previa citación al deudor para que comparezca en un término de 10 días.
Si vencido el término no lo hace, procede la notificación por correo y deberá informarse a través de cualquier medio de comunicación del lugar. Esta Sección ha resaltado que «de la lectura de los artículos 817 y 818 del ET se colige que la administración no solo debe iniciar la acción de cobro coactivo dentro del término prescriptivo contado desde que se hace exigible la obligación, sino que, una vez iniciada, debe culminarla en ese término. De no hacerlo así, los actos que profiera con posterioridad quedan viciados por falta de competencia temporal»16.
De esta forma, la prescripción sanciona la inactividad de la Administración para seguir adelante con la ejecución, una vez librado el mandamiento de pago o resueltas las excepciones que se hayan interpuesto contra este. Descendiendo al caso concreto, la Sala observa que en el expediente se encuentran los siguientes elementos probatorios: • Fallo de responsabilidad fiscal del 18 de septiembre de 2006, expedido por la Contraloría Municipal del Municipio de Soledad dentro del Proceso Nro.
PRF 012-05, mediante el cual declaró responsables a Rosa Stella Ibáñez Alonso y otro, de manera solidaria17. • Mandamiento de pago del 22 de julio de 201018, proferido por la demandada dentro del Proceso Nro. P.J.C. 005-2008 para iniciar el cobro coactivo de la obligación a cargo de los responsables fiscales más los intereses moratorios del 12% anuales hasta el pago total de la obligación. En este documento consta que el título quedó ejecutoriado el 16 de marzo de 2007.
Asimismo, consta que su notificación se haría conforme con el artículo 826 del Estatuto Tributario. • Oficio Nro. D.R.F. 100-10 del 28 de septiembre de 201019, mediante la cual la entidad apelante citó a la actora para surtir la notificación personal del mandamiento de pago, dentro de los 10 días hábiles siguientes al recibo de esta comunicación, según el artículo 826 del Estatuto Tributario.
En este documento aparece con firma de recibido del 6 de octubre de 2010. • Guía de Envío Nro. 716249597220, con el que, según la entidad apelante, se envió el mandamiento de pago vía correo certificado el 28 de marzo de 2011. Empero, también constan que el 30 de marzo y del 1 de abril de 2011, la empresa de mensajería realizó las anotaciones de «Cerrado 3 veces» y «NO SE ESTABLECIÓ COMUNICACIÓN», respectivamente21. • Oficio Nro.
D.C. 1261-11 del 7 de julio de 201122 en el que la demandada accedió la solicitud de levantamiento del embargo sobre las prestaciones sociales presentada por la actora el 2 de junio de 2011, porque el artículo 344 del Código Sustantivo del Trabajo prevé que las prestaciones sociales son inembargables. En este documento aparece con firma de recibido del 11 de julio del 2011 y no se menciona el mandamiento de pago del 22 de julio de 2010. 16 Sentencia del 19 de octubre de 2023, Exp. 27101.
C.P. Milton Chaves García, que reitera, el fallo del 28 de febrero de 2013. Exp. 17935. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 17 SAMAI, índice 2, carpeta «2_080012333000201800766012EXPEDIENTEDIGI20221123094537», documento «022 RespuestaDdaAnexosContraloria», páginas 9 a 49. 18 Ibidem, páginas 50 a 51. 19 Ibidem, página 52. 20 SAMAI, índice 2, carpeta «2_080012333000201800766012EXPEDIENTEDIGI20221123094537», documento «002 AntecedentesAdministrativos», página 86. 21 Ibidem, página 88 a 89. 22 SAMAI, índice 2, carpeta «2_080012333000201800766012EXPEDIENTEDIGI20221123094537», documento «022 RespuestaDdaAnexosContraloria», páginas 53 a 54.
Radicado: 08001-23-33-000-2018-00766-01 (28427) Demandante: Rosa Stella Ibáñez Alonso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 • Escrito con fecha de radicación del 7 de noviembre de 201323, mediante el cual Rosa Stella Ibáñez Alonso señaló, en lo pertinente, que: «Referencia: Procesos de Jurisdicción coactiva P.J.C. 005 Y 003-2008 (PRF 012-05) Me permito hacer referencia al Proceso de Responsabilidad fiscal 012-15 donde se declara como Responsables Fiscales a los Señores JOSE ANTONIO LORA CANO y ROSA STELLA IBAÑEZ en condiciones de SECRETARIO DE DESPACHO y ALCALDESA MUNICIPLA (sic) DE SOLEDAD para la ocurrencia de los hechos, por un detrimento patrimonial en cuantía en su orden de UN MIL DOSCIENTOS CUARENTA Y DOS MILLONES DOSCIENTOS TRES MIL OCHOCIENTOS SETENTA Y NUEVE PESOS ($1.242.203.879) (sic) TREINTA Y TRES MILLONES TRESCIENTOS SETENTA Y SEIS MIL CIENTO SESENTA PESOS $33’276.160 Dicho proceso originó el cobro coactivo de la suma declarada como detrimento y en lo concerniente a ROSA ESTELA (sic) IBAÑEZ ALONSO, la inscripción de una medida cautelar, sobre EL (sic) 25% un (sic) bien inmueble que figura a nombre de mis tres hermanos y mi persona con matrícula inmobiliaria 040-24007 (…)». • Respuesta del 27 de noviembre de 201324 que negó la solicitud de levantamiento del embargo sobre el bien inmueble antes referido porque no se había pagado la obligación derivada del fallo de responsabilidad fiscal. • El 4 de julio de 201725, Rosa Stella Ibáñez Alonso presentó solicitó la declaratoria de prescripción de la acción de cobro respecto de la obligación a su cargo, la cual fundamentó en que «esta obligación data desde Septiembre (sic) 18 de 2006, por fallo de la contraloría municipal de Soledad Atlco., y han transcurrido más de cinco (5) años sin que se le haya notificado mandamiento de pago, es decir, sin que se haya siquiera interrumpido dicha prescripción (…)». • Mediante el acto administrativo (sin número) del 14 de agosto de 201726, la entidad demandada negó la solicitud de prescripción porque el mandamiento de pago le fue notificado mediante el correo correspondiente a la Guía de Envío 7162495972 y porque se han realizado las gestiones para el cobro mediante el decreto y práctica de medidas cautelares. • El 1 de septiembre de 201727, la actora presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra del acto del 14 de agosto de 2017. • La demandada negó los recursos de reposición y de apelación mediante los actos (sin número) del 1 de diciembre de 201728 y del 11 de abril de 201829, respectivamente.
En ellos reiteró lo expuesto en la decisión inicial. Además, señalaron que, sin perjuicio de la debida notificación del mandamiento de pago, la actora fue notificada por conducta concluyente porque informó que conocía de la existencia del cobro coactivo al solicitar el levantamiento de medidas cautelares el 7 de noviembre de 2013 y por la respuesta a una petición similar mediante el oficio del 7 de julio de 2011. • En el expediente no existe elemento probatorio alguno que dé cuenta que, antes de la expedición de los actos acusados, el Municipio de Soledad hubiera seguido adelante con la ejecución o que haya efectuado la diligencia de remate del bien inmueble embargado.
La entidad demandada tampoco se refirió a estas actuaciones en la oposición a la demanda o en el recurso de apelación. Conforme con lo probado, la Sala observa que el fallo de responsabilidad fiscal del 18 de septiembre de 2006, que declaró responsable fiscalmente a la actora, adquirió firmeza el 16 de marzo de 2007. En consecuencia, conforme con el artículo 817 del Estatuto Tributario, la entidad apelante tenía hasta el viernes 16 de marzo de 2012 para notificarle el mandamiento de pago y, así interrumpir el término de prescripción. 23 Ibidem, páginas 55 a 56. 24 Ibidem, página 57. 25 SAMAI, índice 2, carpeta «2_080012333000201800766012EXPEDIENTEDIGI20221123094537», documento «002 AntecedentesAdministrativos», páginas 32 a 33. 26 Ibidem, página 1 a 6. 27 Ibidem, páginas 24 a 30. 28 Ibidem, páginas 8 a 15. 29 Ibidem, páginas 17 a 22.
Radicado: 08001-23-33-000-2018-00766-01 (28427) Demandante: Rosa Stella Ibáñez Alonso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Pese a lo anterior, no hay prueba de que Rosa Stella Ibáñez Alonso haya sido notificada en debida forma del mandamiento de pago con ocasión del correo enviado el 28 de marzo de 2011, pues obra la constancia de devolución de la empresa de mensajería del 30 de marzo y el 1 de abril de 2011, según consta en la Guía de Envío Nro. 7162495972.
Además, no obra en el expediente prueba que acredita que la actora fue debidamente notificada. En consecuencia, operó el fenómeno de la prescripción. Para la Sala, esta conclusión no cambia al analizar el argumento de la apelación según el cual la actora se notificó del mandamiento de pago por conducta concluyente el 7 de noviembre de 2013 porque, incluso si ello fuese cierto, tal notificación se habría dado por fuera del término previsto en el artículo 817 del Estatuto Tributario.
De igual modo, del análisis de los demás elementos probatorios mencionados por la demandada en el recurso de apelación, la Sala tampoco evidencia que la actora se hubiera notificado por conducta concluyente del mandamiento de pago. Al respecto, aunque la apelante invocó el artículo 301 del Código General del Proceso sobre la notificación por conducta concluyente, comoquiera que el cobro coactivo objeto de controversia corresponde a un trámite administrativo y que el Estatuto Tributario no regula esta figura, en este caso es aplicable el artículo 72 del Código Contencioso Administrativo (vigente para los hechos de la demanda), el cual prevé que, si la notificación no cumple el lleno de los requisitos legales, no producirá efectos «a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales».
En esas condiciones, para que opere este mecanismo de notificación, es necesario que la persona tenga conocimiento del contenido del acto. En esas condiciones, la Sala encuentra que la citación para surtir la notificación personal, mediante el Oficio Nro. D.R.F. 100-10 del 28 de septiembre de 2010, recibido por la actora el 6 de octubre del mismo año, no permite suponer que se configuró una notificación por conducta concluyente.
Esto es así porque, por un lado, dicha comunicación hace parte del trámite de notificación personal del artículo 826 del Estatuto Tributario y, por el otro, aunque en él se identifica al mandamiento de pago, no es suficiente para que la actora conozca su contenido, pues no hay prueba de que se haya anexado copia de ese acto administrativo.
En cuanto al Oficio Nro. D.C. 1261-11 del 7 de julio de 2011, consta que le informó a la actora que se adelanta un procedimiento de cobro coactivo en su contra bajo el Radicado Nro. 05-2008 (en el que se expidieron los actos discutidos). Sin embargo, no se encuentra constancia de que se haya anexado copia del mandamiento de pago. Además, aunque dicho oficio resolvió una petición de levantamiento de medidas cautelares presentada por la actora el 2 de junio de 2011, no obra copia de dicho documento en el expediente, de tal modo que no es posible verificar si en él admitió que conoció el contenido del mandamiento de pago.
Además, como lo afirmó el Tribunal y no objetó la apelante, la sola presentación de esta petición no es prueba de la notificación por conducta concluyente porque nada impedía que la demandada decretara y practicara medidas cautelares antes de notificar el mandamiento de pago. Finalmente, la Sala constata que en el expediente no obra el oficio del 20 de septiembre de 2010 mencionado por la apelante y en que, según afirma, le informó Radicado: 08001-23-33-000-2018-00766-01 (28427) Demandante: Rosa Stella Ibáñez Alonso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 a la deudora cómo debía pagar la obligación a su cargo.
De ahí que no pueda analizarse de fondo. No prospera el cargo de apelación y, por tanto, confirmará la sentencia de primera instancia. 3. Costas A la luz de los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 (numeral 8) del Código General del Proceso, no habrá condena en costas (gastos del proceso y agencias en derecho) en esta instancia, porque no se encuentran probadas en el expediente. 4.
Decisión A modo de conclusión, si bien será confirmada la sentencia de primera instancia, también se declarará probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva invocada por el Municipio de Soledad. De igual forma, comoquiera que está probada la excepción de prescripción, será declarada probada debido a que el Tribunal no lo hizo en la providencia impugnada.
Además, no se impondrá condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el Municipio de Soledad. 2.
Declarar probada la excepción de prescripción del cobro coactivo adelantado por la Contraloría Municipal de Soledad contra Rosa Stella Ibáñez Alonso con fundamento en el Fallo con Responsabilidad Fiscal Nro. P.R.F. 012-2005 del 18 de septiembre de 2006. 3. Confirmar la sentencia del 22 de abril de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Oral. 4.
Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador Ausente en comisión STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Presidente (E) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN