REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, siete (7) de octubre de dos mil veintidós (2022) Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2022-04880-00 Demandante: CARLOS IVÁN FERNÁNDEZ HERNÁNDEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE EL MEDIO DE CONTROL DE CUMPLIMIENTO.
SE DECLARA IMPROCEDENTE LA ACCIÓN DE TUTELA POR EL INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL. Síntesis del caso: el demandante consideró que las autoridades judiciales demandadas vulneraron sus derechos constitucionales fundamentales del debido proceso, acceso a la administración de justicia y defensa con ocasión de los fallos que negaron por improcedente la acción de cumplimiento pues, a su juicio, incurrieron en los defectos sustantivo, procedimental absoluto y fáctico.
La Sala procede a decidir la acción de tutela presentada por el señor Carlos Iván Fernández Hernández en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia y del Juzgado 16 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín para la protección de sus derechos fundamentales del debido proceso, acceso a la administración de justicia y defensa consagrados en los artículos 29 y 229 de la Carta Política.
I.
ANTECEDENTES 1. Los hechos de la demanda Mediante escrito radicado el 9 de septiembre de 2022 el señor Carlos Iván Fernández Hernández presentó acción de tutela en contra de las providencias judiciales proferidas por el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 16 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales, 2 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04880-00 Demandante: Carlos Iván Fernández Hernández Acción de tutela por cuanto, a su juicio, incurrieron en los defectos sustantivo, procedimental absoluto y fáctico.
Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) Es propietario de un inmueble ubicado en zona rural del municipio de Envigado (Antioquia) cuyo avalúo para el año 2019 fue de $1.112.634.664 y sobre el cual se liquidaba un impuesto predial con base en la tarifa de 5.3 por 1.000 en una cuantía semestral de $3.809.661, o sea en cuantía anual de $7.619.322. 2) La Gobernación de Antioquia, a través de la Resolución número 56853 del 23 de diciembre de 2019 renovó la inscripción catastral del inmueble y fijó su avalúo catastral en $3.038.970.487. 3) A mediados del año 2020 recibió la factura no. 1202095484 de la Secretaría de Hacienda del municipio de Envigado, en la cual se le liquidó el impuesto predial con base en tarifa del 7.1 x 1.000 anual, por lo que resultó un impuesto semestral de $11.341.438 y anual de $22.682.870, sin embargo, ese acto administrativo carecía de fecha y no le fue notificado de conformidad con los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario. 4) Contra la anterior decisión interpuso recurso de reconsideración, el cual fue rechazado. 5) Solicitó al ente territorial la aplicación del silencio administrativo positivo, pero esa petición se resolvió de manera adversa a través de la Resolución no. 001171 del 8 de febrero de 2022. 6) Presentó demanda en ejercicio del medio de control de cumplimiento en contra del municipio de Envigado con el fin de que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 732 del Estatuto Tributario, procediera a otorgar plenos efectos al acto ficto o presunto, derivado del silencio administrativo positivo, originado en la omisión del ente territorial de resolver dentro del término correspondiente el recurso de reconsideración en contra de la Resolución factura no. 1202095484, la cual liquidó el impuesto predial anual adeudado por el inmueble de su propiedad por la vigencia 2020. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04880-00 Demandante: Carlos Iván Fernández Hernández Acción de tutela 7) El proceso correspondió al Juzgado 16 Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, quien mediante sentencia del 8 de marzo de 2022 “negó por improcedente” el medio de control de cumplimiento, en atención a que para debatir la pretensión de asignar plenos efectos al acto administrativo ficto o presunto derivado del silencio administrativo positivo que, presuntamente, se configuró por no resolverse el recurso de reconsideración en el término de un año el actor disponía del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 8) Contra la anterior decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación1, desatado por el Tribunal Administrativo de Antioquia en providencia del 4 de mayo de 20222, en la cual confirmó la decisión de primera instancia, pues consideró que era a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que se debía determinar si le asistía razón al demandante respecto a la configuración del silencio administrativo positivo, debido a que se trataba de un asunto de fondo que iba más allá de exigir el cumplimiento de presuntas normas incumplidas, en tanto que requería de un debate probatorio sobre la supuesta notificación fallida de la Resolución factura no. 1202095484, que resulta ajeno a la acción de cumplimiento. 2.
El fundamento de la vulneración La parte actora señaló que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales del debido proceso, acceso a la administración de justicia y defensa con ocasión de los fallos proferidos el 8 de marzo y el 4 de mayo de 2022 por cuanto, a su juicio, incurrieron en los defectos sustantivo, procedimental absoluto y fáctico.
En cuanto al defecto sustantivo sostuvo que las autoridades judiciales demandadas desatendieron la disposición contenida en el inciso 2º del artículo 9 de la Ley 393 de 1 En el que indicó que como no existe acto administrativo respecto del cual pueda predicar una obligación de cumplimiento por parte del Municipio de Envigado, pues precisamente se trata de un silencio producido por la ausencia de acto administrativo, sería totalmente absurdo y contrario a los intereses acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
La acción de nulidad y restablecimiento del derecho no es un instrumento judicial apto para declarar la configuración del silencio administrativo positivo, ni tampoco para ordenarle a la administración que dicte el acto administrativo resultante de la configuración de este, y sí que menos podría el juez de nulidad y restablecimiento del derecho sustituirse a la autoridad administrativa y dictar dicho acto. 2 La notificación de la sentencia se surtió por correo electrónico el 9 de mayo de 2022. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04880-00 Demandante: Carlos Iván Fernández Hernández Acción de tutela 19973, pues, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es posible lograr la declaratoria del silencio administrativo positivo y mucho menos que el juez ordene al municipio de Envigado o a la Secretaría de Hacienda que proceda a proferir y notificar el acto administrativo que liquide nuevamente el impuesto.
La pretensión referente a la declaratoria del silencio administrativo positivo no es del ámbito del proceso ordinario al que se alude, pues allí solo proceden aquellas relacionadas con la declaratoria de nulidad; por lo cual, tal consecuencia frente a la Resolución no. 0016730 no implicaría que la Secretaría de Hacienda pueda dictar el acto administrativo que omitió. El silencio administrativo positivo se configuró en el presente caso, pues la autoridad tributaria no resolvió y notificó el recurso de reconsideración dentro del año siguiente a su interposición -11 de septiembre de 2020-, situación que conllevaba al deber legal de la Secretaría de Hacienda del municipio de Envigado de proferir el acto administrativo mediante el cual resolviera favorablemente el recurso interpuesto.
La existencia de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución no. 0016730 del 24 de septiembre de 2021 no es óbice para la pertinencia de la acción de cumplimiento con fundamento en lo previsto en el artículo 7344 del Estatuto Tributario. Respecto al defecto procedimental absoluto señaló que las decisiones adoptadas no solo impidieron el acceso a la acción de cumplimiento, sino que, además, sugirieron un trámite totalmente impertinente, con lo cual vulneraron el artículo 29 de la Carta Política. 3 ARTICULO 9o.
IMPROCEDIBILIDAD. La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela. Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante. 4 ARTICULO 734.
SILENCIO ADMINISTRATIVO. Si transcurrido el término señalado en el artículo 732, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, el recurso no se ha resuelto, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso, la Administración, de oficio o a petición de parte, así lo declarará´. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04880-00 Demandante: Carlos Iván Fernández Hernández Acción de tutela El hecho de que la autoridad administrativa, con posterioridad a la configuración del silencio administrativo positivo, haya dictado un acto administrativo, no impide el ejercicio de la acción de cumplimiento como consecuencia del silencio.
Frente al defecto fáctico afirmó que resultaba irracional que el tribunal manifestara que el debate sobre la notificación de la Resolución no. 1202095484, que liquidó el impuesto, debía surtirse en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pues era más que evidente que con la interposición del recurso de reconsideración el demandante se dio por notificado por conducta concluyente, incluso la administración lo resolvió y lo declaró extemporáneo.
El juez de lo contencioso administrativo no tiene competencia para decidir acerca de la notificación de la Resolución no. 1202098484 y la pertinencia o no del recurso de reconsideración contra la misma. Se ignoró que, una vez acaecido el silencio administrativo positivo, el municipio de Envigado i) dictó la Resolución no. 0016730, ii) consideró que la notificación por conducta concluyente era procedente, iii) admitió el recurso de reconsideración y iv) decidió que este era extemporáneo, lo cual daba cuenta que no había duda acerca de la notificación de la Resolución factura no. 1202095484 y, por lo tanto, se podía acudir directamente a la acción de cumplimiento. 3.
Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó que se acceda a las siguientes súplicas: “1. Que se reúnen todos los requisitos requeridos para postular la acción de cumplimiento incoada por Carlos Iván Fernández contra el municipio de Envigado y la Secretaría de Hacienda de dicho municipio al tenor de lo previsto por el artículo 134 del Estatuto Tributario. 2.
Que la acción de cumplimiento a la que se ha hecho referencia no puede ser enervada por el simple hecho de que Carlos Iván Fernández Hernández hubiere podido demandar por vía de acción de nulidad y restablecimiento del derecho la Resolución número 0016730 de 24 de septiembre de 2021, posibilidad esta que no hace improcedente la postulación de la acción de cumplimiento, ni constituye otro instrumento judicial para hacer efectivo acto administrativo alguno. 3.
Que habiendo sido debidamente admitido el recurso de reconsideración interpuesto por Carlos Iván Fernández e incluso fallado extemporáneamente dicho recurso, en contra de la Resolución 1202095484 de la autoría de la 6 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04880-00 Demandante: Carlos Iván Fernández Hernández Acción de tutela Secretaría de Hacienda del municipio de Envigado, la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia carece de fundamento legal alguno para negar la procedencia de la acción de cumplimiento con base en supuestas dudas respecto de la notificación de la Resolución 1202095484 de la Secretaría de Hacienda del municipio de Envigado. 4.
Que el hecho de que Carlos Iván Fernández se haya referido en el texto del libelo de la acción de cumplimiento al contenido de la Resolución 0016730, no impide, de manera alguna, en tener el propósito fundamental de la acción de cumplimiento postulada, ni constituye óbice alguno para obstaculizar el debido ejercicio de la acción de cumplimiento por parte de quien la postuló. 5.
Que por ende y atendiendo a dichas pautas debe proceder la Sala Tercera del Tribunal Administrativo de Antioquia a dictar sentencia sustitutiva accediendo a la procedencia de la acción de cumplimiento y ordenándole a la Secretaría de Hacienda del municipio de Envigado obrar de conformidad con lo que prevé el artículo 134 del Estatuto Tributario.”.
(archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI-). 4. Actuación procesal Mediante auto del 15 de septiembre de 2022 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar al presidente y magistrados integrantes de la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, al titular del Juzgado 16 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín y al secretario de Hacienda del municipio de Envigado, con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. 5.
Actuación de las autoridades demandadas El magistrado ponente de la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia sostuvo que debía negarse el amparo invocado pues, de conformidad con la jurisprudencia y las pruebas que obraban en el expediente, pudo establecer que las pretensiones planteadas por el demandante no eran del resorte de la acción de cumplimiento, debido a que no solo se exigía el cumplimiento de presuntas normas incumplidas, sino que se pretendía desconocer la ejecutoriedad del acto por medio del cual la administración resolvió el recurso de reconsideración, para lo cual se requería adelantar un trámite probatorio respecto de la supuesta notificación fallida de la Resolución factura no. 1202095484.
El secretario de Hacienda del municipio de Envigado puso de presente que no se está frente a un hecho u omisión plenamente demostrado, ya que la administración no dejó de resolver el recurso de reconsideración en tiempo, pues los términos administrativos 7 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04880-00 Demandante: Carlos Iván Fernández Hernández Acción de tutela se encontraban suspendidos desde el 26 de marzo al 13 de octubre de 2020, por lo cual, si se descontaban esos días, para la fecha en que se emitió la Resolución no. 0016730, es decir, el 24 de septiembre de 2021, no había transcurrido el año previsto en el artículo 734 del Estatuto Tributario para que se configurara el silencio administrativo positivo.
Las pretensiones están dirigidas a que se anule la Resolución no. 0016730 del 2021 que resolvió el recurso de reconsideración; así como la Resolución 000171 del 2022, mediante la cual se resolvió la solicitud del silencio administrativo positivo, actos administrativos cuya legalidad debe discutirse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos ni para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04880-00 Demandante: Carlos Iván Fernández Hernández Acción de tutela 2.
El caso concreto En el asunto que ocupa la atención de la Sala se demanda por esta vía constitucional al Juzgado 16 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín y al Tribunal Administrativo de Antioquia, con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales presuntamente vulnerados con ocasión de los fallos proferidos el 8 de marzo y 4 de mayo de 2022, respectivamente, por cuanto, a su juicio, incurrieron en los defectos sustantivo, procedimental absoluto y fáctico.
La Sala considera preciso aclarar que, si bien la acción de tutela se dirigió indistintamente contra los fallos de primera y segunda instancia proferidos en el proceso ordinario, lo cierto es que en este caso el análisis se limitará a este último por cuanto fue el que definió la situación jurídica particular. En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala declarará improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por las razones que procederán a exponerse: 1.1 Para la Sala es claro que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela se dirigen de manera exclusiva a discutir argumentos que fueron debidamente debatidos, analizados y resueltos en el trámite del recurso de apelación, con miras a que se declarara que el medio de control de cumplimiento era el mecanismo judicial procedente para lograr que el municipio de Envigado otorgara plenos efectos al acto ficto o presunto derivado del silencio administrativo positivo que se originó por la omisión de no resolver en tiempo el recurso de reconsideración presentado en contra de la Resolución factura no. 1202095484 de 2020. 1.2 En efecto, en el recurso de apelación presentado contra la providencia que “negó por improcedente” el medio de control de cumplimiento, la parte demandante indicó, en los mismos términos que ahora plantea, que el medio de control de nulidad y restablecimiento no es un instrumento judicial apto para declarar la configuración del silencio administrativo positivo ni para ordenarle a la administración que dicte el acto administrativo resultante de este; así mismo, señaló que como no existe acto administrativo respecto del cual pueda predicar una obligación de cumplimiento por parte del municipio de Envigado -pues precisamente se trata de un silencio producido 9 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04880-00 Demandante: Carlos Iván Fernández Hernández Acción de tutela por la ausencia de respuesta- es totalmente improcedente acudir al proceso ordinario, así: “Empecemos por decir que en este caso concreto no existe acto administrativo, ni acto administrativo alguno respecto del cual el suscrito pueda predicar una obligación de cumplimiento por parte del municipio de Envigado, pues precisamente se trata de un silencio producido por la ausencia de acto administrativo; siendo por lo demás absolutamente claro que sería totalmente absurdo y contrario a los intereses del hoy demandante, que éste pretendiera que se diera efectivo cumplimiento a la decisión contenida en la Resolución 16730 de 24 de septiembre de 2021, en cuyos términos se ratifican la decisión tomada en la resolución factura que fue objeto de recurso de reconsideración. (…).
De hecho es cierto que el suscrito pudo haber incoado dentro de los 4 meses siguientes a la notificación de la Resolución 16730 de 24 de septiembre de 2021, notificada el 30 de septiembre de la misma calenda, la acción de nulidad restablecimiento del derecho contra dicha resolución, solicitándole al juez de lo contencioso administrativo que declarara la nulidad de la misma, por la falta de competencia temporal de las autoridades del municipio de Envigado, y teniendo en cuenta que cuando dicha resolución se dictó ya había operado el silencio administrativo positivo al cual se refiere el artículo 734 del Estatuto Tributario.
Pero también es obvio lo siguiente: 2.2.1. No existe disposición legal alguna que haga inviable la postulación de una acción de cumplimiento cuando el administrado haya podido incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo producido luego de la acaecencia del silencio administrativo positivo; de suerte que el administrado se vería sustantiva y procesalmente deslegitimado para incoar la acción de cumplimiento, por haber podido incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo dictado luego de la acaecencia del silencio, es decir, luego de que la autoridad administrativa haya debido dictar un acto administrativo en cuyos términos se resuelve favorablemente, el recurso de reconsideración interpuesto por el contribuyente.
(…). 2.2.2. Es obvio que la acción de cumplimiento solo es improcedente cuando el administrado haya contado con un instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de un acto administrativo y en este caso no solo no existiendo, solo no existe un acto administrativo del cual se pueda solicitar el efectivo cumplimiento, sino que como ya se manifestó, no se presenta en esta controversia un acto administrativo respecto de cuyo cumplimiento el administrado tenga interés alguno. (…).
En conclusión, yerra el juez al afirmar con base en lo previsto en el inciso 2º del artículo 9 de la Ley 393 de 1997, que la existencia de la acción de nulidad restablecimiento del derecho es otra vía judicial con la que se cuenta para lograr que se declare la acaecencia del silencio y para que 10 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04880-00 Demandante: Carlos Iván Fernández Hernández Acción de tutela se le ordene al municipio de envigado dictar el acto administrativo resultante de dicho silencio.
(…). Sobra decir que si el juez de la acción de cumplimiento declara la acaecencia del silencio y le otorga a la autoridad administrativa dictar el acto administrativo producto de dicho silencio, dicha autoridad administrativa cuando dicte el acto administrativo, que debe dictar como consecuencia del silencio, estaría revocando tácita y expresamente el acto administrativo que se dictó con posterioridad a la acaecencia del silencio (en este caso la Resolución 16730) y que la misma dejaría de existir en el ordenamiento, sin que sea necesario proceder a solicitar su nulidad, pues dicha solicitud es completamente ajena al interés de quien postula la acción de cumplimiento.
(…) 2.4 En resumen, el juez incurre en los siguientes errores: 2.4.1 violación del inciso 2º del artículo 9 de la Ley 393 de 1997, pues la acción de cumplimiento solo es improcedente de acuerdo con la ley colombiana, cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del acto administrativo, cosa que no acaece en este caso, para empezar porque no existe acto administrativo respecto del cual se pretenda o pueda lograr cumplimiento alguno. 2.4.2 Error de derecho al considerar que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es una vía preferencial a través de la cual en el caso que nos ocupa se puede lograr la declaratoria del silencio administrativo positivo y la orden judicial dirigida al municipio de envigado para que obre de conformidad con la acaecencia de dicho silencio administrativo positivo, error que implica por una parte una nueva violación del inciso 2º del artículo 9 de la ley 393 de 1997 y además una clara ignorancia respecto de las competencias que le son propias al juez de la acción de nulidad restablecimiento del derecho, el cual en ningún caso puede declarar la acaecencia del silencio, pues no es competente para ello y sí que menos ordenarle a la administración que obre consecuentemente con dicha acaecencia. (…). 2.4.5 Error de hecho al considerar que la presente acción de cumplimiento sería una acción disfrazada que no busca más que la declaratoria de nulidad de la resolución 16730 de 24 de septiembre de 2021, cuando en realidad, si bien se manifestó que dicha resolución era absurda y contraria a la ley, es claro que el hoy actor lo que pretende y busca el la declaratoria de configuración del silencio administrativo positivo, en relación con el recurso de reconsideración interpuesto contra la resolución factura 1202095484, declaratorio del silencio que se aúna a la solicitud de que se le ordene al municipio de envigado dictar el acto administrativo en cuyos términos se declara resuelto a favor del contribuyente el recurso de reconsideración, acto administrativo este, que en caso de ser dictado, tal y como se señala en el libelo de la demanda, implicaría necesariamente a la revocatoria expresa o tácita de la resolución 16730 de 24 de septiembre de 2021; cabiendo advertir y reiterar, que de ninguna manera el actor de la presente acción de cumplimiento se refiere en dicha acción a la ilegalidad por falta de competencia del municipio de 11 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04880-00 Demandante: Carlos Iván Fernández Hernández Acción de tutela envigado, cuando dictó la resolución factura 1202095484, de suerte que mal podría hablarse de disfraz alguno.”.
(archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI- negrillas y mayúsculas del original). 1.3 Por su parte, en la providencia del 4 de mayo de 2022 el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la decisión, por cuanto consideró que era a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que se debía determinar si le asistía razón al demandante respecto a la configuración del silencio administrativo positivo, debido a que se trataba de un asunto de fondo que iba más allá de exigir el cumplimiento de presuntas normas incumplidas; además, porque se requería agotar el debate probatorio para determinar si en efecto hubo una notificación fallida de la Resolución factura no. 1202095484, discusión que resulta ajena a la acción de cumplimiento y que no depende simplemente de la observancia de una ley o acto administrativo con fuerza material de ley, en los siguientes términos: “Lo anterior implica que, para que un deber legal sea exigible a través de la acción de cumplimiento, dicho mandato no puede estar condicionado a la verificación de requisitos adicionales o al seguimiento de un proceso previo que determine si en el caso concreto se presentan, o no, los supuestos para cumplirlo.
Lo anterior tiene su razón de ser en que la acción de cumplimiento no puede convertirse en una excusa para que el juez constitucional usurpe las competencias de las autoridades administrativas, tal como lo ha señalado el Consejo de Estado en su jurisprudencia. (…). Se tiene entonces que las circunstancias aludidas no pueden ser verificadas por esta Sala sin desbordar su competencia debiendo los accionantes acudir a otros mecanismos judiciales, toda vez que la norma en comento no dispone una situación de inmediato cumplimiento.
Ahora bien, frente al argumento utilizado por la parte demandante en el recurso de impugnación, al cual hace referencia a la inexistencia de un acto administrativo que permita ejercer el medio de control nulidad y restablecimiento del derecho, se observa que de acuerdo con los anexos aportados y las peticiones realizadas en el escrito de la demanda, el debate probatorio gira en torno a determinar la fecha del acta que decide recurso de reconsideración de un acto administrativo propiamente, la Resolución Factura 1202095484 emitido por una entidad pública, siendo para el caso que nos ocupa de la autoría de Secretaria de Hacienda Municipal de Envigado.
Por otro lado, frente a la petición considera la Sala que ha quedado acreditado el requisito de constitución de renuencia, pues efectivamente deviene clara la intención del accionante, en promover el acatamiento estipulado por la ley. La entidad demandada emitió pronunciamiento frente a la solicitud de cumplimiento de las citadas normas, mediante respuesta Resolución N°001171 del 8 de febrero de 202216, “por medio de la cual se resuelve una solicitud de silencio positivo”.
Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que “el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de 12 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04880-00 Demandante: Carlos Iván Fernández Hernández Acción de tutela petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”.
En este orden de ideas, el medio judicial idóneo es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, para que controvierta el acto que impuso sanción, conforme a las causales del articulo 137 ibídem que indica: “ARTÍCULO 137. NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.
Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió” (…) (Subrayado fuera del texto); o que se adelante un proceso ejecutivo y demandar el auto que niega las excepciones.
(…). Así mismo, se requiere un trámite probatorio lo cual es ajeno a la acción de cumplimiento como lo indica la Sentencia del Consejo de Estado citada en el párrafo anterior: Así las cosas, efectuado un análisis de la providencia cuestionada proferida durante el trámite del sub lite mencionado y la normatividad aplicable, esta Sala de decisión debe concluir que no se configuró vía de hecho alguna.
Lo anterior, debido a que, de un lado, en la Ley cuyo cumplimiento se reclama no contiene un mandato imperativo, indudable e inobjetable y, de otro, la demandante dentro de la acción de cumplimiento si contaba con otros mecanismos de defensa de sus derechos, como a continuación se verá. a) En cuanto al requisito de prosperidad de la acción de cumplimiento relacionado con el contenido imperativo, indudable e inobjetable de la norma cuyo acatamiento se persigue.
(…) Así, del análisis de la norma cuyo incumplimiento reclamó la parte demandante se evidencia que aquella no contiene un mandato claro, expreso y exigible respecto al Instituto de Movilidad de Pereira por encontrarse en contraposición con otra disposición del mismo cuerpo normativo, frente a la que se presentan diversas interpretaciones, de tal forma no se cumple que el referido requisito de procedencia de la acción de cumplimiento frente al cual el Tribunal Administrativo de Risaralda hizo razonamiento pertinente como se citó en líneas anteriores.
Lo anterior, debido a que la norma en comento no dispone una situación de inmediato cumplimiento y en el asunto planteado por la parte demandante dentro del proceso cuestionado, se presenta una discusión en la que debe darse un trámite probatorio para definir el derecho reclamado, en este caso, acerca de la prescripción de una sanción impuesta por infracción de tránsito y la normatividad aplicable, lo cual contraría la naturaleza y el objeto para el cual fue dispuesta, constitucional y legalmente, la acción de cumplimiento, al no tratarse de un mandato imperativo, indudable e inobjetable frente al cual no haya lugar a confrontación alguna entre las partes.
(…). Conforme a lo anterior, se requería hacerse un trámite probatorio respecto de la supuesta notificación fallida de la Resolución factura 1202095484, y eventual configuración del silencio administrativo planteado lo cual no es del resorte de la acción de cumplimiento, dado 13 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04880-00 Demandante: Carlos Iván Fernández Hernández Acción de tutela que lo que busca el demandante va más allá de exigir el cumplimiento de presuntas normas incumplidas, pues pretende desconocer la ejecutoriedad del acto por el que la administración resolvió un recurso.
Por lo tanto, será confirmada la decisión de primera instancia que negó lo solicitado.”. (archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI – negrillas de la Sala). 1.4 En esa medida, esta Corporación denota que los argumentos relacionados con la procedencia del medio de control de cumplimiento para debatir la pretensión de asignar plenos efectos al acto administrativo ficto o presunto derivado del silencio administrativo positivo que, presuntamente, se configuró por no resolverse el recurso de reconsideración dentro del término de un año, fueron debidamente analizados y resueltos en la providencia del 4 de mayo de 2022, en la que se indicó que el mecanismo judicial procedente para surtir dicho estudio era el de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual se debía surtir un debate probatorio respecto de la supuesta notificación fallida de la Resolución factura no. 1202095484. 1.5 Ahora, para sustentar la vulneración de los derechos invocados en el mecanismo constitucional el demandante expuso similares planteamientos a los analizados en el trámite del recurso de apelación dirigidos de manera exclusiva a revivir la discusión relacionada con la procedencia del medio de control de cumplimiento para otorgar plenos efectos al acto ficto derivado del silencio administrativo positivo que presuntamente se originó por la omisión de no resolver en tiempo el recurso de reconsideración presentado en contra de la Resolución factura no. 1202095484 de 2020, en los siguientes términos: “ (…) Así las cosas resulta evidente que la Resolución 0016730 se dictó una vez que de acuerdo con lo previsto en el artículo 734 de dicho Estatuto, se había configurado el silencio administrativo positivo.
Empero, en ambas sentencias, como argumento medular, se sostiene que no procede la acción de cumplimiento por cuanto Carlos Iván Fernández pudo haber incoado ante la jurisdicción de lo Contencioso administrativo la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con el propósito de que se declarara la nulidad de dicha resolución por haber carecido su autor de competencia temporal o competencia ratione temporis.
(…) Ahora, si bien es cierto que en el caso sub-lite Carlos Iván Fernández pudo haber incoado la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 0016730, dicha acción no hubiera tenido otro resultado de eventual que la declaratoria de nulidad de dicha resolución pero en ningún caso hubiese equivalido a la declaratoria del silencio administrativo positivo y si que menos hubiera podido implicar del juez de nulidad y restablecimiento del derecho le ordenará al municipio de 14 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04880-00 Demandante: Carlos Iván Fernández Hernández Acción de tutela envigado o a la Secretaría de Hacienda de dicho municipio, una vez constatada y declarada la acaecencia del silencio administrativo positivo, al cual se refiere el artículo 134 del Estatuto Tributario, que procediese a proferir y a notificar el acto administrativo que de acuerdo con dicho artículo de proferirse y notificarse, es decir el acto administrativo en el cual se liquida nuevamente el impuesto de acuerdo con los términos del recurso interpuesto, como consecuencia de la acaecencia del silencio administrativo positivo, y teniendo en cuenta, se reitera, los argumentos expuestos en el recurso, pues lo que señala la ley y concretamente el artículo 734, tantas veces citado, no es que el silencio administrativo derive en la existencia del acto administrativo contra el cual se ha interpuesto el recurso de reconsideración, sino que como consecuencia del acaecimiento del mismo, el funcionario administrativo competente para resolver el recurso de reconsideración y que no lo desató y notificó en tiempo, debe proceder a dictar un acto administrativo resolviendo favorablemente el recurso, pudiendo acaecer que el recurso solo se haya interpuesto respecto de ciertos aspectos del tributo inicialmente establecido (…) Es claro pues entonces que el juez de nulidad restablecimiento del derecho, obrando dentro de la órbita de competencia que le confiere el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, bien podría declarar la nulidad de la Resolución 001730 de 24 de septiembre de 2021 por falta de competencia temporal y concretamente por cuanto se dictó por la autoridad administrativa una vez está había perdido competencia para hacerlo, puede ser había configurado el silencio administrativo positivo al cual se refiere el artículo 734 del Estatuto tributario; pero tal declaratoria, que entre otras cosas no implica la competencia del juez de nulidad y restablecimiento del derecho para acceder a la pretensión de que se declare el silencio administrativo positivo, pretensión que no se puede formular dentro del ámbito de la demanda de nulidad restablecimiento del derecho, pues dentro de dicho ámbito solo proceden las pretensiones de declaratoria de nulidad, solo hubiera conducido a que se declara la nulidad de la Resolución 0016730, pero en ningún caso a que se le ordenara la Secretaría de Hacienda del municipio de envigado proceder a cumplir con la obligación que consagra el artículo 734 del Estatuto tributario, es decir a dictar un acto administrativo en el cual se re-liquide el impuesto de acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de reconsideración. Lo anterior demuestra a las claras, que el hecho de que Carlos Iván Fernández hubiera podido incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 0016730, es completamente ajeno a la competencia constitucional y legal que le compete ejercer al juez constitucional de cumplimiento y que obviamente la declaratoria de nulidad de la Resolución 0016730, en primer lugar no implica que en virtud de dicha declaratoria de nulidad la Secretaría de Hacienda del municipio de Envigado deba dictar el acto administrativo que omitió dictar, ni podría implicar tal cosa, porque el juez de nulidad de restablecimiento del derecho no tiene competencia para hacerlo, y en segundo lugar, que la Resolución 0016730 no constituye un acto administrativo cuyo cumplimiento pueda solicitarse a través de otro medio de defensa judicial.
(…). De la mera lectura de dicho artículo se colige, en primer lugar, que el silencio administrativo positivo se configura por el solo hecho de que la autoridad tributaria, no haya resuelto y notificado (el honorable Consejo de Estado ha señalado que se requiere de la notificación) el recurso de reconsideración dentro del año siguiente a su interposición, 15 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04880-00 Demandante: Carlos Iván Fernández Hernández Acción de tutela caso (sic) que en el caso sub-lite acaecido dentro del año siguiente a la interposición de dicho recurso el 11 de septiembre de 2020, o sea que el silencio administrativo positivo se estructuró sin que quepa el menor asomo de duda, el 11 de septiembre de 2021, y que estructurado dicho silencio, la Secretaría de Hacienda del municipio de Envigado debió proceder y solo dicha Secretaría, pues un juez no puede hacerlo, debió proceder al dar el acto administrativo en cuyos términos se resuelve favorablemente el recurso de reconsideración interpuesto, procediendo entonces la autoridad administrativa a liquidar el impuesto de acuerdo con los términos de recursos ya señalado, pues solo la autoridad administrativa puede liquidar dicho impuesto, y en ningún caso puede hacerlo en principio el juez de la República, dentro del ámbito de lo señalado en el artículo 734 del Estatuto Tributario.
(…). En el caso sub – lite y durante el término de un año no se dictó acto administrativo alguno y se estructuró el silencio administrativo positivo y de hecho la Secretaría de Hacienda del municipio de Envigado al dictar, sin competencia, la Resolución 001670 de 24 de septiembre de 2021 no dictó ningún acto administrativo cuyo cumplimiento pudiera lograrse a través de otro instrumento judicial, pues lo que hizo no fue cosa distinta a negar el recurso de reconsideración que fue interpuesto contra la resolución factura 120209 5484.
En síntesis no hay ninguna causal de improcedibilidad de la acción de cumplimiento y el argumento del cual se echa mano en las dos sentencias antes aludidas, es completamente improcedente. (…) Ante tal arrume de razones y para concluir que en términos jurídicos y no meramente caprichosos, Carlos Iván Fernández se dio por notificado por conducta concluyente de acuerdo con lo previsto en la ley colombiana, de la Resolución 1202095484, llama la atención que el tribunal administrativo de Antioquia proceda musitar dudas respecto de la ausencia de la notificación de la Resolución 1202095484; bastando con señalar que si el municipio de investigado admitió el recurso e incluso lo decidió extemporáneamente y sin competencia alguna, no había lugar siquiera a cavilar sobre la notificación de la Resolución 1202095484, puede ser municipio de Envigado admitió el recurso, consideró pertinente la notificación por conducta concluyente e incluso pretendió resolver el recurso sin que hubiera pretendido siquiera manifestar que la Resolución factura 1202095484 había sido debidamente notificada y que el recurso interpuesto era improcedente.
(…). Así las cosas, el tribunal administrativo de Antioquia “sacándole el quite y queriendo sacarle el quite” al ejercicio de su competencia dentro del ámbito de la acción de cumplimiento, manifiesta que no es clara la notificación de la Resolución 1202095484 y que es un aspecto que debe discutirse en otro proceso, manifestación esta última a la cual nos referiremos posteriormente.
(…). Los defectos sustantivos y fácticos son más que evidentes puesto que el tribunal administrativo de Antioquia 16 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04880-00 Demandante: Carlos Iván Fernández Hernández Acción de tutela Pretende enervar la acción de cumplimiento postulando dudas al respecto de la notificación de la Resolución 1202095484, cuando es claro que del contradictorio no se probó que dicha resolución hubiera sido notificada en debida forma y que el municipio de Envigado (único órgano competente) admitió el recurso de reconsideración y la manifestación que hiciera Carlos Iván Fernández de darse por notificado por conducta concluyente de la resolución en mención. Si la Sala hubiera observado tal cosa, debió haber procedido, sin dificultad alguna, a concluir que Carlos Iván Fernández se podría notificar por conducta concluyente al interponer el recurso de reconsideración de acuerdo con lo previsto en los artículos 67 y 72 de la Ley 1437 de 2011, observación que no realizó incurriendo en un defecto sustantivo por inaplicación de las normas pertinentes.”.
(archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI- negrillas de la Sala). 1.6 Así pues, si bien la parte demandante pretende darle el cariz de vicio o defecto a dicha situación es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela son una reproducción de los argumentos que fueron planteados en el recurso de apelación, los cuales fueron resueltos en el fallo del 4 de mayo de 2022 y se dirigieron de manera exclusiva a que se declarara que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no era el mecanismo judicial para lograr la declaratoria del silencio administrativo positivo y mucho menos para que el juez ordenara al municipio de Envigado o a la Secretaría de Hacienda que procediera a proferir y notificar el acto administrativo que liquidara nuevamente el impuesto. 1.7 Para la Sala resulta claro que, de manera expresa, la autoridad judicial accionada en la providencia objeto de tutela concluyó que era a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que se debía determinar si le asistía razón al demandante respecto a la configuración del silencio administrativo positivo, pues se trataba de un asunto de fondo que no buscaba el cumplimiento de presuntas normas incumplidas y que requería de un debate probatorio respecto de la supuesta notificación fallida de la Resolución factura no. 1202095484, el cual era ajeno a la acción de cumplimiento. 1.8 De otro lado, si bien el argumento referente a que el debate probatorio sobre la notificación de la Resolución no. 1202095484 fue expuesto por el tribunal en la sentencia de segunda instancia, lo cierto es que la Sala encuentra que tampoco se cumple con el requisito de relevancia constitucional de este, pues dicha discusión se planteó desde la misma demanda y estaba íntima y estrechamente ligada precisamente a definir si en el asunto se pretendía o no el simple cumplimiento de 17 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04880-00 Demandante: Carlos Iván Fernández Hernández Acción de tutela presuntas normas con fuerza material de ley o, por el contrario, se implicaba definir, estudiar y establecer si el acto perdió su ejecutoriedad. 1.9 Por lo anterior, la Sala advierte que como todos los planteamientos fueron analizados y resueltos en la providencia de instancia, no le es dado al juez de tutela inmiscuirse en asuntos que no son de su resorte con el único fin de imponer su criterio frente al del juez natural de la causa pues ello desconocería la finalidad de esta herramienta constitucional, así como los principios de independencia y autonomía judicial. 1.10 En consecuencia, se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional porque el objeto de la demanda es reabrir un debate jurídico procesal que era propio del trámite del medio de control de cumplimiento y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia. 1.11 En todo caso, en gracia de discusión, para la Sala resulta acertada la decisión adoptada por el tribunal, pues en el presente asunto se cuestiona la existencia de un acto administrativo que, si bien es ficto o presunto, tiene las mismas características de un acto administrativo expreso, esto es, contiene la manifestación unilateral de la voluntad de la administración dirigida a crear, modificar o extinguir una situación jurídica y gozan de legalidad, por ende, para debatir dicha presunción y demostrar que el acto carece de ejecutoriedad o es ilegal debe emplearse el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no la acción de cumplimiento, debido a que esta tiene como único fin exigir que se acate o cumpla una norma con fuerza material de ley o un acto administrativo que contenga un mandato imperativo e inobjetable, mas no fue instituida para atacar actos administrativos de contenido particular y concreto, más allá de que sean expresos o fictos, o mucho menos para que se declare la configuración del silencio administrativo como pretendió hacerlo el actor.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 18 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04880-00 Demandante: Carlos Iván Fernández Hernández Acción de tutela F A L L A 1º) Declárase improcedente la acción de tutela presentada por la parte actora, por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Aclara voto ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.