Radicado: 23001-23-33-000-2023-00114-01 Demandante: Rafael Eduardo Martínez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., dos (2) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 23001-23-33-000-2023-00114-01 Demandante: RAFAEL EDUARDO MARTÍNEZ MARTÍNEZ Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE MOMIL Y OTROS Temas: Tutela para que se incluya en censo de población afectada por ola invernal de 2022 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 8 de septiembre de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Quinta de Decisión, que denegó la acción de tutela.

I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 28 de agosto de 2023, en ejercicio de la acción de tutela, los señores Rafael Eduardo Martínez Martínez, Adalberto Rafael Martínez Hernández y Rosilda Inés Hernández Mendoza pidieron la protección del derecho a la dignidad humana. A juicio de la parte demandante, la vulneración se presenta con ocasión de la falta de inclusión en el censo de la población afectada por la ola invernal del año 2022. 2.

Pretensiones La actora formuló las siguientes pretensiones: Primero: Solicitamos Honorables Magistrados muy comedidamente, se TUTELEN los derechos fundamentales al DERECHO A LA DIGNIDAD HUMANA; AYUDA HUMANITARIA y cualquier otro derecho que se estime vulnerado en el análisis de este amparo constitucional. Segundo: Solicitamos muy comedidamente Honorables Magistrados, se ORDENE a los aquí́ accionados, realizarnos la respectiva inclusión y actualización real de manera inmediata en el censo poblacional de las personas damnificadas por la inundación, tanto a nivel municipal, como en el de la unidad de gestión del riesgo y del desastre, esto con el fin de poder gozar de las ayudas humanitarias entregadas a través de la resolución 1268 de 2022 de la UNGRD, y de los beneficios del proceso bajo radicado 23001333300720220059700.

Tercero: Solicitamos muy comedidamente Honorables Magistrados, se ORDENE a la alcaldía municipal de Momil – Córdoba y la UNGRD entregarnos la ayuda humanitaria que trata la resolución 1268 de 2022, una vez estemos inscritos como damnificados por la ola invernal. Cuarto: Solicito muy comedidamente Honorables Magistrados, se falle extra y ultra patita. 3.

Hechos Del expediente y del escrito de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: Radicado: 23001-23-33-000-2023-00114-01 Demandante: Rafael Eduardo Martínez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 La parte actora expuso que el municipio de Momil (Monteria) está ubicado a las orillas de la Ciénaga Grande y que para la época de invierno sus aguas aumentan y se desbordan al casco urbano del municipio, generando inundaciones en las calles, barrios y viviendas.

Manifestó que con ocasión a las inundaciones que sufre el municipio de Momil, el ente territorial realizó un censo de la población afectada para prestar ayudas humanitarias. Los señores Rafael Eduardo Martínez Martínez, Adalberto Rafael Martínez Hernández y Rosilda Inés Hernández Mendoza aducen que residen en un inmueble que se vio perjudicado por la inundación y que, por lo tanto, también se vieron afectados por la ola invernal del año 2022.

La parte actora aduce que el día que se realizó el censo no fueron incluidos como damnificados. Que dicho censo fue avalado posteriormente por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD. Por otro lado, los demandantes afirmaron que en el proceso de acción de cumplimiento No. 23001333300720220059700, que adelanta el Juzgado Séptimo Administrativo de Córdoba, se ordenó al municipio de Momil que entregara el subsidio excepcional para los damnificados por la ola invernal, en cumplimiento del deber que impone la Ley 1506 de 2012 y la Resolución 180592 de 2012. 4.

Fundamentos de la acción de tutela La parte actora inició por señalar que la acción de tutela es procedente, porque no cuenta con otro mecanismo judicial para la protección del derecho fundamental a la dignidad humana. Que, además, cumplía los requisitos de inmediatez y relevancia constitucional. En cuanto al fondo del asunto, los demandantes alegaron que la falta de inclusión en el censo de la población afectada por la ola invernal vulnera el derecho fundamental invocado, por cuanto no podrán recibir el subsidio excepcional ordenado dentro de la acción de cumplimiento, como tampoco la ayuda humanitaria entregada a través de la Resolución 1268 de 2022, expedida por la UNGRD. 5.

Intervenciones El apoderado de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD solicitó que se exonerara de toda responsabilidad a esa entidad porque no ha puesto en peligro los derechos fundamentales de la parte actora. En consecuencia, solicitó la desvinculación del presente trámite. Señaló que la UNGRD no era la encargada de realizar el censo de la población damnificada en los municipios que declaren la situación de calamidad pública, pues la responsabilidad se encontraba en cabeza de los municipios afectados por alguna situación de desastre.

En ese sentido, explicó que a través de la Resolución No. 1256 de 2013, modificada por la Resolución No. 1190 de 2016, se dispuso que era responsabilidad única y exclusiva de los alcaldes, gobernadores y los consejos territoriales de gestión de desastres, hacer la solicitud de creación de usuario y contraseña a la UNGRD para hacer uso de la herramienta del Registro Único de Damnificados (RUD) para su diligenciamiento y digitación de la información de las personas damnificadas.

Que, por su parte, en razón a lo dispuesto en el Decreto No. 2113 de 2022, por medio del cual se declaró la Situación de Desastre de Carácter Nacional por la temporada de lluvias asociada al fenómeno de la Niña, la UNGRD expidió la Resolución No. 1110 de 2022 por medio de la cual creó y dio apertura, en el marco de la herramienta RUD, a la operación Radicado: 23001-23-33-000-2023-00114-01 Demandante: Rafael Eduardo Martínez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 del Registro Único Nacional de Damnificados RUNDA, con el objeto de consolidar la información oficial de la población damnificada por los efectos derivados de la situación de desastre asociado a la ocurrencia del fenómeno de la Niña. Indicó que en la citada resolución se estableció que el ingreso y digitación de la información de los damnificados estaría a cargo exclusivamente de las entidades territoriales a través de los Consejo Departamentales o Municipales de Gestión el Riesgo de Desastres.

Finalmente, señaló que dejaba constancia que, a la fecha, una vez formalizado el cierre del RUNDA, ni los actores ni el municipio de Momil han elevado solicitud alguna ante la UNGRD para que de manera excepcional se habilite la herramienta para atender situaciones excepcionales determinadas por los Consejos Municipales de Gestión del Riesgo de Desastres.

Por lo anterior, consideró que los actores deberían acudir ante los mencionados consejos del municipio de Momil para exponer su situación particular. El apoderado del Municipio de Momil explicó que ese ente territorial expidió el Decreto No. 108 del 28 de junio de 2022 “por medio del cual se declara la situación de calamidad pública con ocasión a la emergencia generada por la temporada de lluvias en el municipio de Momil (Córdoba)”, situación que fue declarada por tres meses y prorrogada por el Decreto No. 0147 del 28 de septiembre de 2022.

Que el municipio desplegó las acciones pertinentes para proporcionar ayuda y procedió a realizar el censo de la población damnificada. Que con fundamento en la Resolución 1256 de 2012, modificada por la Resolución 1190 de 2016, a través de la Secretaría de Gobierno Municipal, solicitó a la UNGRD la creación de usuario y contraseña para hacer uso de la herramienta RUD a efectos de diligenciar la información de las personas damnificadas, conforme con el censo.

Sostuvo que realizado el censo de damnificados que se cargó al RUD para el mes de noviembre de 2022 y posteriormente consolidado por la UNGRD, según certificación del 19 de mayo de 2023 en la que avaló el reporte de la información “el hoy accionante no solicitó de manera previa su inclusión en el respectivo censo ante el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo y Desastres”.

Explicó que, de manera excepcional, la Resolución No. 550 de 2023 “por medio de la cual se formaliza el cierre del Registro Único Nacional de Damnificados (runda), en el marco del Decreto 2113 de 2022” permite que los Consejos Municipales de Gestión del Riesgo de Desastres inicien las acciones tendientes a la corrección o validación que sean necesarios relacionados con los efectos derivados del fenómeno de La Niña, esto era, “la viabilidad de incluir de manera justificada y probada en el Registro Único Nacional de Damnificados (RUNDA) de nuevos hogares o personas que hayan sufrido un daño o perjuicio (…)”.

Siendo así, consideró que la acción de tutela de la referencia resultaba improcedente, ante la existencia de otros medios de defensa, como sería que la parte actora presente derecho de petición ante el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres para que, en los términos de la Resolución No. 550 de 2023, se estudie la posibilidad de inclusión en el RUNDA.

El Juzgado Séptimo Administrativo de Montería remitió copia del expediente digital del proceso de acción de cumplimiento No. 23001333300720220059700, tal y como fue requerido en auto admisorio. 6. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 8 de septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Quinta de Decisión, declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del Radicado: 23001-23-33-000-2023-00114-01 Demandante: Rafael Eduardo Martínez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Juzgado Séptimo Administrativo de Montería y denegó las pretensiones de la acción de tutela.

La autoridad judicial sustentó la decisión, de la siguiente manera: Luego de referirse a los decretos expedidos por el municipio de Momil, por los cuales declaró la calamidad pública por la temporada de lluvias, así como a las resoluciones expedidas por la UNGRD para el Registro Único nacional de Damnificados – RUNDA, el a quo advirtió que, para el caso concreto, en efecto los actores no fueron incluidos en el censo como damnificados de la situación de calamidad decretada por el citado ente territorial.

No obstante, estimó que no podía predicarse del municipio de Momil y de la UNGRD la vulneración de derechos fundamentales, pues lo cierto era que en el asunto bajo estudio adelantaron las gestiones debidas para el diligenciamiento y digitación de la información de las personas damnificadas por los efectos derivados de la calamidad pública.

En ese sentido, adujo que no era viable, a través de la acción de tutela, emitir órdenes dirigidas a que realizaran la inclusión real y actualizada en el censo poblacional, de personas damnificadas por la inundación en el año anterior, debido a que para ello debían verificarse las condiciones reales de los presuntos afectados "lo cual consiste en un trámite que debe adelantarse ante el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres – CMGRD del Municipio de Momil”.

Que los actores no acreditaron haber solicitado la corrección de la información reposada para que se resolviera su inclusión en el registro y que, por lo tanto, no podía entenderse acreditado que los derechos fundamentales fueron vulnerados o se encuentran afectados por acciones u omisiones de las entidades demandadas. En consecuencia, concluyó que la inconformidad con la no inclusión en el censo debería tramitarse previamente ante la Alcaldía Municipal, por conducto de su Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres. 7.

Impugnación La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia. Solicitó que se revocara y que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la acción de tutela. En concreto, manifestó que el municipio de Momil no se pronunció sobre cada uno de los hechos de la demanda de tutela. Que, por lo tanto, debían tenerse como ciertos, en especial, el relacionado con la “negativa de incluirnos en el censo de damnificados”.

Que, de forma verbal, los demandantes adelantaron las acciones administrativas para la inclusión en el censo ante el municipio, pero que el Consejo de Gestión del Riesgo señaló que “no podían hacer nada”. Que, además, aunque el tribunal fundó la decisión en la Resolución No. 550 de 2023, lo cierto era que tal resolución no existía para el momento de la inundación y tampoco tenían conocimiento sobre la misma.

Que, en todo caso, debía tenerse en cuenta que no podía imponérseles una carga procesal imposible de cumplir debido a la negligencia del municipio a la hora de realizar sus actividades. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por los señores Rafael Eduardo Martínez Martínez, Adalberto Rafael Martínez Hernández y Rosilda Inés Hernández Mendoza para la inclusión en el censo de la población afectada en el municipio de Momil por la ola invernal del año 2022.

Radicado: 23001-23-33-000-2023-00114-01 Demandante: Rafael Eduardo Martínez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 La Sala anticipa que en el presente asunto la parte actora puede acudir a las autoridades administrativas competentes para solicitar la inclusión en el censo que pretende a través de la presente acción de tutela.

En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la acción de tutela. Para llegar a esas conclusiones, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) generalidades de la acción de tutela y (ii) análisis del caso concreto. 2. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, es una acción residual que permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales que sean vulnerados o amenazados, por la acción o la omisión de cualquier autoridad o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá determinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante. 3.

Análisis del caso concreto La inconformidad de la parte actora radica en que no fue incluida en el censo de la población afectada por la ola invernal del año 2022, circunstancia que, según dice, vulnera el derecho fundamental a la dignidad humana, por cuanto impide que reciban el subsidio excepcional y la ayuda humanitaria. Para resolver, conviene precisar que el municipio de Momil, mediante Decreto No. 108 del 28 de junio de 2022, declaró, por el término de tres meses, la situación de calamidad pública por la emergencia generada por la temporada de lluvias en dicho municipio.

El objeto del decreto era realizar las acciones administrativas y contractuales necesarias para la atención inmediata de la emergencia y de los daños causados por el periodo invernal del segundo semestre del año 2022. En ese decreto se señaló que el plan de acción específico estaría elaborado y coordinado por el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres y su seguimiento y evaluación, a cargo de la Oficina de la Secretaría de Gobierno. Mediante Decreto No. 0147 del 28 de septiembre de 2022, se prorrogó la situación de calamidad en el municipio de Momil, declarada en el Decreto No. 108 de 2022, debido a la “intensificación de la temporada de lluvias, nuevos damnificados, enfermedades, necesidad de Nuevo Censo, como Ayudas Humanitarias”.

En consecuencia, se ordenó al Consejo Municipal de Gestión del Riesgo que realizara la modificación y ajustes necesarios al plan de acción específico. Según se informó en el trámite de la acción de tutela, dentro del plan de acción, el municipio de Momil realizó el censo de la población de damnificados en los barrios El Roble, Mamon, Las Lama, El Rincón, Villa Cecilia y La Floresta.

Dicho censo fue el que, a través de la herramienta de Registro Único de Damnificados (RUD), se incluyó en el Registro Único Nacional de Damnificados (RUNDA). En este punto es pertinente señalar que el 1º de mayo de 2023 se formalizó el cierre del Registro Único Nacional de Damnificados – RUNDA, como consta en la Resolución No. Radicado: 23001-23-33-000-2023-00114-01 Demandante: Rafael Eduardo Martínez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 550 de 20231.

En esa decisión, se prevé que excepcionalmente se habilitaría la herramienta RUD, para que los Consejos Municipales de Gestión del Riesgo de Desastres realicen las correcciones en temas relacionados con los efectos derivados del fenómeno de La Niña. Así se prevé en el artículo primero: Artículo 1º. Formalizar el cierre de la operación del Registro Único Nacional de Damnificados (RUNDA), el cual tuvo lugar a partir de las 00 horas del 1 de mayo de 2023.

En consecuencia, NO se registrarán más damnificados bajo esta herramienta (RUNDA). Parágrafo: excepcionalmente, se habilitará la herramienta para atender las situaciones excepcionales determinadas por los Consejos Municipales de Gestión del Riesgo de Desastres (CMGRD) del territorio nacional frente a los trámites de corrección o validación que estén relacionadas con los efectos derivados del fenómeno de La Niña amparados en el marco del Decreto número 2113 de 2022.

En ese sentido, uno de los trámites que en el marco de corrección pueden realizar los Consejos Municipales de Gestión del Riesgo de Desastres, es la inclusión justificada de personas perjudicadas por la ola invernal del año 2022, como el mismo municipio y la UNGRD lo reconocen en los informes que rindieron en el presente trámite. Para el caso concreto, la Sala encuentra que en el listado de censo de “Evaluación de Daños y Análisis de Necesidades”2, en efecto, no se registran los aquí demandantes.

El municipio de Momil no manifestó el motivo por el que no fueron incluidos en el censo de damnificados. Por su parte, los demandantes tampoco aducen alguna razón por la que fueron excluidos del censo y tampoco aportan prueba que dé cuenta de la afectación que aducen sufrir como consecuencia de la ola invernal del año 2022 ocasionada por el fenómeno de La Niña. Si bien en el escrito de impugnación la parte actora precisa que de manera verbal adelantó el trámite administrativo ante el municipio de Momil para la inclusión en el censo y que, por su parte, el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo sostuvo que “no podían hacer nada”, lo cierto es que el informe rendido por el Municipio no da cuenta de la presentación de dicha petición. En consecuencia, no hay lugar a aplicar la presunción de veracidad frente a lo señalado por la parte demandante, pues, en materia de tutela, tal presunción únicamente aplica en caso de que la autoridad no rinda informe.

Al respecto el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 dispone: “PRESUNCIÓN DE VERACIDAD. Si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa”. En esas condiciones, la Sala estima que lo adecuado es que la parte actora acuda directamente al Consejo Municipal de Gestión del Riesgo para solicitar la inclusión en el censo de damnificados por la ola invernal del año 2022, pues conforme con los decretos y resolución antes relacionados, es la autoridad competente para determinar y realizar los ajustes necesarios en la materia.

De todos modos, la Sala estima necesario instar al Consejo Municipal de Gestión del Riesgo del municipio de Momil para que, una vez reciba la solicitud de los aquí demandantes relacionada con la inclusión en el censo de la población afectada por la ola invernal del año 2022, imparta el trámite pertinente en el marco de lo dispuesto por la Resolución No. 550 de 2023.

Es pertinente señalar que el hecho de que la actora deba acudir a las autoridades competentes, no se trata de una carga desproporcionada, pues el trámite administrativo 1 “Por medio de la cual se formaliza el cierre del Registro Único Nacional de Damnificados (RUNDA) en el marco del Decreto No. 2113 de 2022”. 2 Archivo identificado con el número 24 en Samai.

Radicado: 23001-23-33-000-2023-00114-01 Demandante: Rafael Eduardo Martínez Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 está previsto justamente para que, de haber lugar, el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo efectúe las correcciones respecto a la inclusión de damnificados.

En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda de tutela. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA 1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta providencia. 2.

Instar al Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Momil para que, una vez reciba la solicitud de los aquí demandantes, relacionada con la inclusión en el censo de la población afectada por la ola invernal del año 2022, imparta el trámite pertinente en el marco de lo dispuesto por la Resolución No. 550 de 2023. 3. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 4.

Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 5. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Ausente con excusa (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA WILSON RAMOS GIRÓN