23001233300020240010901 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Radicación núm.: 23001-23-33-000-2024-00109-01 Demandantes: ANA EDITH GHISAYS PETRO Y OTRO Demandados: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS Y OTROS Auto que resuelve recurso de apelación La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el Instituto Nacional de Vías contra el auto de 23 de julio de 2024, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Córdoba decretó una medida cautelar.

ANTECEDENTES I.1. La demanda1 1. Los señores Ana Edith Ghisays Petro y Eduard Enrique Petro Delgado, en ejercicio de la acción popular, presentaron demanda contra el Instituto Nacional de Vías (Invías), la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD), el Departamento de Córdoba y el Municipio de Tierralta, con el propósito de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos previstos en los literales d), e), g), h), j), l), del artículo 4.º2 de la Ley 472 de 5 de agosto de 19983, debido al “[…] colapso y ausencia del puente vehicular sobre la quebrada conocida como “JUI” en la vía terciaria que comunica a los corregimientos llamados Palmira y El Diamante de jurisdicción […]” del Municipio de Tierralta. 2.

Los demandantes formularon las siguientes pretensiones: 1 Cfr. Índice 1 del expediente digital del Tribunal Administrativo de Córdoba, documento denominado “01DEMANDA”. 2 “[…] Artículo 4º.- Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: […] d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; e) La defensa del patrimonio público; […] g) La seguridad y salubridad públicas; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; […] j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; […] l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; […]”. 3 “[…] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones […]”. 2 Radicación: 23001-23-33-000-2024-00109-01 Demandante: Ana Edith Ghisays Petro y otro “[…] PRIMERA: Que se CONCEDA el amparo a los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la defensa del patrimonio público, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, libre esparcimiento del tiempo libre y recreación, el acceso al servicio público de transporte y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; así como también el amparo a los derechos fundamentales a la libertad de locomoción, vida digna, igualdad y dignidad humana de los cuales son titulares los habitantes de la zona rural del Municipio de Tierralta del Departamento de Córdoba, asentadas en las veredas Ratón Alto, Ratón Medio, Ratón Abajo, Alto Viento, Quebrada Arena, Charuas Arriba, Charuas Abajo, Pecho Cande, Edén, Tiberia, San Felipe De Cadillo 2da etapa del corregimiento de San Felipe de Cadillo; igualmente, las veredas de Atencio, Agua Dulce, Flores Central, Pueblo Cedro, Brasil, Quebrada Atencio, Flores Arriba, Flores Medio, Cumbia, La Escora del corregimiento de Santa Marta; así como también los habitantes de las veredas Pailitas, Los Guayabos, Las Pailas, Arenas Blancas, Cumbia, Revuelto, Canutillal, El Porro, Nueva Esperanza, El Saltillo, El Mochón, Alto Juí, San Rafael, Los Placeres, Alcancía y Aguas Dulces del corregimiento de Palmira y los habitantes de las veredas La Chica, Quebrada La Bonita, Tolobá, El Venado, Divino Niño, Santa Cruz del Manso, El Anzuelo, Cascajal, Cañaveral, Cañaveral Medio y Ratón del nuevo Corregimiento de El Diamante.

SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a las entidades accionadas que en el término que usted les establezca, procedan a adoptar las medidas que usted determine y especialmente las siguientes: a) Que realicen las respectivas obras de infraestructura para que garanticen la libertad de locomoción de los habitantes de las precitadas comunidades a transitar por la vía terciaria que comunica a los corregimientos Palmira y EL (sic) Diamante de jurisdicción del accionado Municipio de Tierralta. b) Que realicen oportuna y debidamente las respectivas obras de mantenimiento y reparación a la vía terciaria que comunica a los corregimientos Palmira y EL (sic) Diamante de jurisdicción del Municipio de Tierralta, para evitar que las referidas comunidades vuelvan a quedar incomunicadas. c) Que se realice un censo de afectados por el colapso del puente vehicular que estaba construido sobre la quebrada conocida como “JUI” en la vía terciaria que comunica a los corregimientos Palmira y EL (sic) Diamante de jurisdicción del Municipio de Tierralta. d) Que elaboren un Plan y/o Estrategia de Respuesta Para el Manejo de Desastres o Atención de las Emergencias que ocurran en la vía terciaria que comunica a los corregimientos Palmira y EL (sic) Diamante de jurisdicción del Municipio de Tierralta. e) Que el Municipio de Tierralta elabore un Plan Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres. f) Qu (sic) el Municipio de Tierralta incorpore a su Plan de Ordenamiento Territorial el Plan Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres.

TERCERA: Que se CONDENE en costas a la parte accionada y a favor de la parte accionante […]” (Negrilla del texto). 3. Como fundamento fáctico, la parte demandante señaló que desde hace 20 años se construyó un puente vehicular sobre la quebrada conocida como “JUI” en la vía 3 Radicación: 23001-23-33-000-2024-00109-01 Demandante: Ana Edith Ghisays Petro y otro terciaria que comunica los corregimientos Palmira y El Diamante del municipio de Tierralta.

Agregó que la precitada vía se encuentra a cargo del Instituto Nacional de Vías. 4. Relató que, desde mayo de 2022, las entidades accionadas tenían conocimiento sobre las fallas estructurales del puente vehicular y el riesgo de colapso, al punto que el 14 de mayo de 2022 la Secretaría de Obras Públicas del municipio de Tierralta realizó una inspección técnica a la estructura del puente y, como resultado de dicha inspección, determinó que se debía realizar un análisis por ingeniero especialista en estructuras, el cual se realizó. 5.

Indicó que el 21 de octubre de 2022 se entregó al municipio de Tierralta el informe del ingeniero especialista en estructuras, relacionado con el estado del precitado puente vehicular. En dicho informe se concluyó que la estructura presentaba asentamiento de cimentación con diferencia de nivel que generaba alteración de las condiciones de carga de la estructura y condición de riesgo inminente de falla.

Por ende, se recomendó, por un lado, la limitación inmediata del tráfico sobre el puente, a una carga no superior a 2 toneladas de peso; por el otro, la realización de estudios detallados para determinar la viabilidad de reforzar o recuperar la estructura del puente; y, por último, la determinación de alternativas que permitan el tránsito de vehículos de carga pesada. 6.

La parte actora informó que las autoridades accionadas no adoptaron medidas derivadas de las conclusiones y recomendaciones realizadas por el ingeniero especialista y que el 25 de octubre siguiente colapsó el precitado puente vehicular. 7. Afirmó que ninguna de las entidades demandadas realizó obras de mantenimiento, reparación, conservación, preservación y asistencia a la estructura del puente vehicular y que fue con ocasión del colapso que las entidades realizaron reconocimiento, determinación de la magnitud de la afectación y de una alternativa vial denominada “[…] Cerro del Guillo - Vereda La Alcancía - Vereda Dividivis […]”, la cual, según determinaron las mismas autoridades, requiere medidas de mantenimiento y mejora. 8.

En relación con la vía alterna, explicó que solo hasta el 28 de diciembre de 2022 el Instituto Nacional de Vías y el municipio de Tierralta suscribieron el Convenio Interadministrativo núm. 1704-2022 para su mejora, mantenimiento y rehabilitación, por valor de $300´000.000,oo M/cte. 9. Asimismo, que el 28 de diciembre de 2023, las mismas entidades suscribieron el Convenio Interadministrativo núm. 5082-2023, orientado al mantenimiento de las vías rurales, incluyendo la adopción de alternativas en relación con la “[…] CONSTRUCCION DEL PUENTE DE PALMIRA SOBRE LA QUEBRADA EL JUI, VIA PALMIRA - EL DIAMANTE (Red T. INVIAS 64535) MUNICIPIO DE TIERRALTA, CORDOBA […]”; convenio por valor de $8.900´000.000,oo M/cte.

Agregó que el Convenio 5082-2023 inició el 29 de diciembre de 2023; se suspendió ese mismo día; fue reanudado posteriormente el 1 de marzo de 2024 y venció el 3 de marzo de 2024. 4 Radicación: 23001-23-33-000-2024-00109-01 Demandante: Ana Edith Ghisays Petro y otro 10. Indicó que, a la fecha de presentación de la demanda, ni el municipio de Tierralta ni el Instituto Nacional de Vías han iniciado el proceso de contratación para la construcción del puente sobre la quebrada “JUI”, en la precitada vía terciaria. 11.

La parte actora explicó que la comunidad afectada por el colapso del puente, a inicios del año 2024, construyó un puente artesanal, de madera, para permitir el paso de personas, incluidos niños y adolescentes que debían transitar de un lado al otro para acudir a las respectivas instituciones educativas. Agregó, por un lado, que el puente artesanal no cumple con la normativa, está ubicado a 1 metro de altura del caudal e indicó que no cumple las condiciones mínimas de seguridad; y, por el otro, que, ante la inminente época de lluvias en el Municipio, aumenta el riesgo para la comunidad y para los niños. 12.

Por último, manifestó que los hechos anteriormente indicados evidencian no solo la amenaza sino también la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados y que las autoridades públicas han omitido sus deberes constitucionales, legales y reglamentarios porque: i) no cumplieron su deber y función de realizar las obras de mantenimiento, reparación, revisión e inspección al precitado puente vehicular, para evitar su colapso; ii) no cumplieron su deber y función de realizar los respectivos estudios para identificar el riesgo de colapso en que se encontraba el precitado puente; iii) no contaban con planes o estrategias de respuesta para el manejo de desastres o atención de emergencias; iv) pese al colapso del puente y aún cuando se suscribieron algunos convenios interadministrativos, es incierta la construcción del puente que cumpla con la normativa y que garantice los derechos e intereses colectivos; v) no han implementado medidas de mitigación con las cuales se haya logrado superar las afectaciones a la comunidad; y vi) la vía alterna no ha sido intervenida para garantizar un tránsito seguro, mientras se adoptan las definitivas en la zona donde colapsó el puente vehicular.

I.2. La solicitud de medida cautelar 13. La parte actora, en capítulo aparte del escrito de la demanda, solicitó que en aplicación de los principios pro homine, pro infans, debido proceso, dignidad humana, Estado social de derecho e igualdad, se decretara la siguiente medida cautelar que catalogó como de urgencia: “[…] decrete con el carácter URGENTE la medida cautelar consistente en ordenar a los accionados Instituto Nacional de Vías – INVAS y Municipio de Tierralta, que realicen de manera INMEDIATA todas y cada una de las gestiones, tramites y proceso que haya lugar para la construcción del nuevo puente vehicular sobre la quebrada conocida como “EL JUI” en la vía terciaria que comunica a los corregimientos llamados Palmira y EL Diamante de jurisdicción del Municipio de Tierralta del Departamento de Córdoba; conforme a lo acordado en el convenio interadministrativo N° 5082-2023 celebrado el día 28 de diciembre del año 2023 entre dichas entidades […]” (Negrilla del texto). 14.

La solicitud se fundamentó, en síntesis, por un lado, que desde el 25 de octubre de 2022 y con ocasión del colapso del puente vehicular están incomunicadas con el 5 Radicación: 23001-23-33-000-2024-00109-01 Demandante: Ana Edith Ghisays Petro y otro caso urbano más de 20 mil habitantes que integran unas 5.000 familias, residentes de la zona rural del municipio de Tierralta (Córdoba), asentadas en las veredas Ratón Alto, Ratón Medio, Ratón Abajo, Alto Viento, Quebrada Arena, Charuas Arriba, Charuas Abajo, Pecho Cande, Edén, Tiberia, San Felipe De Cadillo 2da etapa del corregimiento de San Felipe de Cadillo.

Igualmente, las veredas de Atencio, Agua Dulce, Flores Central, Pueblo Cedro, Brasil, Quebrada Atencio, Flores Arriba, Flores Medio, Cumbia, La Escora del corregimiento de Santa Marta; así como también los habitantes de las veredas Pailitas, Los Guayabos, Las Pailas, Arenas Blancas, Cumbia, Revuelto, Canutillal, El Porro, Nueva Esperanza, El Saltillo, El Mochón, Alto Juí, San Rafael, Los Placeres, Alcancía y Aguas Dulces del corregimiento de Palmira y los habitantes de las veredas La Chica, Quebrada La Bonita, Tolobá, El Venado, Divino Niño, Santa Cruz del Manso, El Anzuelo, Cascajal, Cañaveral, Cañaveral Medio y Ratón del nuevo Corregimiento de El Diamante. 15.

Por el otro, que los niños y adolescentes que residen en la zona rural exponen diariamente su integridad física y su vida porque deben transitar sobre la quebrada “JUI”, a través de un puente artesanal de madera, construido por la comunidad, el cual no cumple con las condiciones mínimas de seguridad. I.3. El traslado de la medida cautelar 16.

El Tribunal Administrativo de Córdoba mediante auto de 25 de junio de 20244, consideró que, aun cuando se trataba de una medida cautelar de urgencia, las autoridades administrativas habían desplegado algunas actividades que debían ser valoradas para efectos de resolver lo que en derecho corresponda. Por ende, consideró que era necesario surtir el traslado previsto en el artículo 233 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20115. 17.

El Instituto Nacional de Vías6, luego de citar las normas que regulan el trámite de medidas cautelares en las acciones populares, así como las que establecen la naturaleza jurídica y competencias de la entidad, se opuso a la prosperidad de la medida con fundamento en los siguientes argumentos: (i) no es responsable, por acción u omisión, de la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos;

(ii) por tratarse de una vía terciaria, no es competencia de dicha autoridad, sino del municipio; (iii) la competencia del Instituto Nacional de Vías está relacionada con el mantenimiento y conservación de la Red Nacional Primaria y Terciaria de carácter nacional, en los términos del Decreto núm. 2171 de 30 de diciembre de 1992 y la vía objeto de este caso no tiene esas características;

(iv) el hecho de haber suscrito convenios interadministrativos, como el 5082 de 2023, no implica que asume competencia sobre la vía objeto del convenio; y (v) el precitado Convenio 5082 de 2023 fue prorrogado y corresponde al Municipio de Tierralta, como ejecutor del mismo, la selección del contratista de obra. 4 Cfr. Índice 8, expediente digital de primera instancia, link “230012333000202400109-00”, inserto en el documento denominado “017Auto corre tras_202400010900AutoTras”. 5 Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 6 Cfr. Índice 14, expediente digital de primera instancia, link “230012333000202400109-00”, inserto en el documento denominado “20_Memorialrecibi_ilove_merged20240_0_20240702114655350”. 6 Radicación: 23001-23-33-000-2024-00109-01 Demandante: Ana Edith Ghisays Petro y otro 18.

La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres7 se pronunció en relación con la solicitud de medida cautelar indicando, en síntesis que: (i) no es superior jerárquico de las entidades territoriales, en materia de gestión del riesgo de desastres; (ii) no está probado el peligro de daño, que este sea grave e irreversible, un principio de certeza científica, ni que se busque impedir la degradación del ambiente;

(iii) la solicitud de medida cautelar se asemeja a las pretensiones de la demanda de acción popular, lo cual implicaría una anticipación de la sentencia; (iv) la solicitud de medida cautelar no es clara; (v) los competentes para la ordenación del territorio y construcción de obras de carácter vial son los entes territoriales -en este caso, el Municipio de Tierralta y el Departamento de Córdoba- el Instituto Nacional de Vías Regionales (Invir) y el Instituto Nacional de Vías; y (vi) la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres no posee funciones operativas sino de coordinación. Por ende, no es competente para ejecutar obras de infraestructura vial, que garanticen la libertad de locomoción de los habitantes que transitan por la vía terciaria, que comunica a los corregimientos de Palmira y El Diamante, en jurisdicción del municipio de Tierralta.

II. LA PROVIDENCIA APELADA 19. El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante providencia de 23 de julio de 20248, resolvió la medida cautelar, en los siguientes términos: “[…]

PRIMERO: Decretar la medida cautelar solicitada por la parte actora, en consecuencia, se ordena a INVIAS y al Municipio de Tierralta a que: i). De estar vigente a la fecha de la presente decisión el Convenio Interadministrativo No. 5082 – 2023, celebrado el día 28 de diciembre del año 2023, darle cumplimiento al mencionado negocio jurídico dentro del término máximo de 6 meses siguientes a la notificación de la presente providencia, en donde INVIAS, previa viabilidad técnica y financiera desembolse los rubros contenidos en el mencionado convenio al Municipio de Tierralta, y el Municipio dentro del mismo termino indicado, adelante los trámites administrativos y técnicos tendientes a adelantar el proceso de selección del contratista que ejecute materialmente el puente sobre la quebrada el JUI a la altura del corregimiento de Palmira Municipio de Tierralta. ii).

De no estar vigente el Convenio Interadministrativo No. 5082 – 2023, celebrado el día 28 de diciembre del año 2023, se le ordena a INVIAS y al Municipio de Tierralta, a que adelanten los trámites administrativos, financieros, y técnicos tendientes a celebrar un convenio interadministrativo como el antes mencionado, en donde se incluya la construcción del puente sobre la quebrada el JUI a la altura del corregimiento de Palmira Municipio de Tierralta, Departamento de Córdoba.

Para lo anterior se otorgará el termino de 3 meses contados a partir de la notificación de la presente providencia. Una vez celebrado el convenio, se le otorga a las accionadas el término de 3 meses siguientes al vencimiento del término anterior, para realizar los trámites necesarios para la ejecución del convenio […]”. 7 Cfr. Índice 16, expediente digital de primera instancia, link “230012333000202400109-00”, inserto en el documento denominado “22_Contestacion_Contestaci_ilove_merged20240_0_20240709131553377”. 8 Cfr. Índice 26, expediente digital de primera instancia, link “230012333000202400109-00”, inserto en el documento denominado “32_Autodecretame_202400109AutoResuelv_0_20240723162506063”. 7 Radicación: 23001-23-33-000-2024-00109-01 Demandante: Ana Edith Ghisays Petro y otro 20.

El Tribunal, luego de exponer el marco normativo sobre las medidas cautelares, consideró, por un lado, que no había discusión sobre el colapso del puente vehicular que había sido construido sobre la quebrada conocida como el “JUI” en la vía terciaria que comunica a los corregimientos Palmira y El Diamante, en jurisdicción del municipio de Tierralta del Departamento de Córdoba, hecho que ocurrió el 25 de octubre de 2022.

Asimismo, que con anterioridad al colapso del puente vehicular se evidenciaban fallas que eran conocidas por algunas autoridades públicas. 21. Por el otro, que a la fecha en que se profirió el auto por el Tribunal había transcurrido 1 año y 9 meses desde el colapso del puente sin que se haya materializado o ejecutado obra alguna, pese a que se suscribieron los Convenios Interadministrativos núms. 1704 de 28 de diciembre de 2022 y 5082 de 28 de diciembre de 2023 cuyos objetos respectivamente se relacionan con: i) el mejoramiento de la vía alterna al puente Palmira y la aminoración de las afectaciones por el colapso del puente; y ii) la mejora, mantenimiento y rehabilitación en el corredor, consistente en construcción de placa huella, pavimentos convencionales, reparación y construcción de obras de drenaje, muros de contención, pontones y puentes, construcción de filtros y cunetas, bases estabilizadas, tecnologías alternativas según el anexo técnico en la vía “[…] CONSTRUCCION DEL PUENTE DE PALMIRA SOBRE LA QUEBRADA EL JUI, VIA PALMIRA - EL DIAMANTE (Red T. INVIAS 64535) MUNICIPIO DE TIERRALTA, CORDOBA […]”. 22.

Asimismo, que estaba probado que el Instituto Nacional de Vías mediante Oficio de 29 de diciembre de 2023, ordenó el inicio de la ejecución del convenio interadministrativo orientado a la construcción del puente vehicular e instó al municipio de Tierralta a adelantar la correspondiente visita técnica al lugar, sin que se haya probado alguna actuación del ente territorial tendiente a la apertura del proceso de licitación para selección del contratista que ejecutaría la obra de construcción del puente sobre la quebrada el “JUI”. 23.

El Tribunal consideró que lo anterior evidenciaba que a las comunidades de los corregimientos Palmira, El Diamante y demás zonas aledañas de la jurisdicción del municipio de Tierralta se les están “vulnerando” los derechos e intereses colectivos porque: i) dicha zona se hace intransitable para vehículos y peatones; ii) los peatones que transitan por el paso alterno corren riesgo por el caudal y ancho de la quebrada; iii) se imposibilita o limita el acceso a otros servicios públicos, como son la salud y educación; y iv) se afecta la población campesina por la imposibilidad de trasportar sus productos agrícolas. 24.

Por lo anterior, se consideró necesario decretar la medida cautelar para conjurar la afectación que persiste desde hace más de 1 año y 9 meses, ocasionada por el colapso del puente ubicado en la quebrada “JUI” del corregimiento de Palmira del Municipio de Tierralta. 8 Radicación: 23001-23-33-000-2024-00109-01 Demandante: Ana Edith Ghisays Petro y otro III.

LOS RECURSOS 25. El Instituto Nacional de Vías interpuso el recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, contra el auto de 23 de julio de 2024. III.1. Sustentación de los recursos interpuestos por el Instituto Nacional de Vías 26. El Instituto Nacional de Vías interpuso recursos de reposición y, en subsidio, de apelación9 contra el auto de 23 de julio de 2024 que decretó la medida cautelar, argumentando en síntesis lo siguiente: 27.

Citó los artículos 121 y 345 de la Constitución Política; las leyes 38 de 21 de abril de 198910, 179 de 30 de diciembre de 199411, 225 de 20 de diciembre de 199512 y 472 de 1998, sobre gasto público, partes y anualidad del presupuesto, apropiación y ejecución de recursos públicos en el marco del principio de especialidad y medidas cautelares en las acciones populares. 28.

Señaló que el Convenio Interadministrativo núm. 5082-2023 está vigente y fue prorrogado hasta el 31 de diciembre de 2024; que el Instituto Nacional de Vías ya consignó la totalidad de los recursos a la cuenta del Municipio de Tierralta; que ha realizado acompañamiento y asesoramiento al Municipio y adicionalmente lo requirió para que inicie el proceso de contratación orientado a la selección del contratista que va a ejecutar las obras que se acordaron en el marco del precitado Convenio Interadministrativo. 29.

En ese orden, explicó en relación con la primera orden impartida a título de medida cautelar que no se puede ordenar algo que ya se realizó, de acuerdo con las obligaciones adquiridas por el Instituto Nacional de Vías en la cláusula séptima del Convenio Interadministrativo 5082-2023. 30. En relación con la segunda orden explicó que no se puede solicitar su cumplimiento porque la misma está condicionada a que no esté vigente el Convenio Interadministrativo núm. 5082-2023 y que, por el contrario, está probado que el Convenio Interadministrativo se encuentra vigente. 31.

Agregó a lo anterior que, en todo caso, por un lado, la orden de adelantar los trámites administrativos, financieros, y técnicos tendientes a celebrar un convenio interadministrativo con el Municipio de Tierralta, en donde se incluya la construcción del puente vehicular, vulnera las normas sobre gasto público, partes y anualidad del presupuesto, apropiación y ejecución de recursos públicos en el marco del principio de especialidad. 9 Cfr. Índice 32, expediente digital de primera instancia, link “230012333000202400109-00”, inserto en el documento denominado “37_Recepcionrecur_ilove_merged20240_0_20240801133330338”. 10 Normativo del Presupuesto General de la Nación. 11 Por el cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 Orgánica de Presupuesto. 12 Por la cual se modifica la Ley Orgánica de Presupuesto. 9 Radicación: 23001-23-33-000-2024-00109-01 Demandante: Ana Edith Ghisays Petro y otro 32.

Por el otro, que de conformidad con la normativa que establece las competencias del Instituto Nacional de Vías, en especial, el Decreto núm. 1735 de 28 de agosto de 2001, por el cual se fija la Red Nacional de Carreteras a cargo de la Nación - Instituto Nacional de Vías y se adopta el Plan de Expansión de la Red Nacional de Carreteras; y la Resolución núm. 1533 de 30 de noviembre de 2016, por la cual se expide parcialmente la categorización de las vías que conforman el Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional correspondiente al Instituto Nacional de Vías, no se encuentra asignada a dicha entidad la competencia para financiar o ejecutar obras en el tramo vial donde se va a construir el puente vehicular sobre la quebrada conocida como “JUI” en la vía terciaria que comunica a los corregimientos llamados Palmira y El Diamante, en jurisdicción del Municipio de Tierralta. 33.

Adicional a lo anterior, explicó que el Instituto Nacional de Vías, en el marco del principio de coordinación, está facultado para asignar recursos a los entes territoriales para que estos los inviertan en la Red Terciaria Municipal y que el ejercicio de dicha facultad permitió la suscripción de los Convenios Interadministrativos núms. 1704-2022 y 5082-2023. 34.

Por último, indicó que lo anterior evidencia que no se encuentra probada la presunta violación de los derechos e intereses colectivos porque, aun cuando está probado el colapso del puente vehicular sobre la quebrada conocida como “JUI”, en el Municipio de Tierralta, la suscripción de los convenios interadministrativos, en especial, el núm. 1704-2022, para el mejoramiento de la vía alterna al puente Palmira, aminoró las afectaciones a la comunidad.

III.2. Resolución del recurso de reposición y concesión de la alzada 35. El Tribunal Administrativo de Córdoba mediante auto de 10 de septiembre de 202413, resolvió, por un lado, “[…] no reponer la providencia de fecha 23 de julio de 2024, en lo atinente al decreto de la medida cautelar contra el Instituto Nacional de Vías – INVIAS y al Municipio de Tierralta […]”; por el otro, “[…] conceder en el efecto devolutivo el recurso de apelación parcial interpuesto contra la providencia 23 de julio de 2024, en lo atinente a la medida cautelar decretada contra el Instituto Nacional de Vías – INVIAS y al Municipio de Tierralta […]”; y, por último, “[…] [r]echazar por extemporáneo el recurso interpuesto por el Municipio de Tierralta contra la providencia de fecha 23 de julio de 2024 […]”. 36.

Estudió la oportunidad de los recursos interpuestos y consideró, por un lado, que el recurso de reposición y, en subsidio, de apelación interpuesto por el Instituto Nacional de Vías se habían presentado dentro de la oportunidad legal correspondiente. Por el otro, que teniendo en cuenta las normas aplicables, a saber, las leyes 472, 1437 y 1564 de 12 de julio de 201214, el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Tierralta era extemporáneo. 13 Cfr. Índice 37, expediente digital de primera instancia, link “230012333000202400109-00”, inserto en el documento denominado “42_Autoresuelver_202400109AutoResuelv_0_20240910121527866”. 14 Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. 10 Radicación: 23001-23-33-000-2024-00109-01 Demandante: Ana Edith Ghisays Petro y otro 37.

En relación con los argumentos expuestos por el Instituto Nacional de Vías en el recurso de reposición explicó que la medida cautelar dispuso que “de estar vigente” el Convenio Interadministrativo núm. 5082 de 28 de diciembre de 2023, se le diera cumplimiento al mismo dentro del plazo máximo de 6 meses, siguientes a la notificación de la providencia que decretó la medida cautelar; y, como decisión secundaria, que, “de no estar vigente” el precitado Convenio Interadministrativo, las entidades debían adelantar los trámites administrativos, financieros, y técnicos tendientes a, dentro de un plazo establecido, celebrar un convenio interadministrativo como el anteriormente mencionado, en donde se incluya la construcción del puente sobre la quebrada “JUI” a la altura del corregimiento de Palmira, del municipio de Tierralta. 38.

Consideró en relación con el argumento relativo a que el Convenio Interadministrativo núm. 5082-2023 había sido prorrogado hasta el 31 de diciembre de 2024, que la prueba aportada -minuta de prórroga 01 de 2024- es un borrador sin firmas y que, por ende, del mismo no se podía derivar la prórroga del Convenio. 39. En lo relativo a que el Instituto Nacional de Vías ya había consignado la totalidad de los recursos a la cuenta del Municipio y que había realizado otras diligencias, consideró que, si bien, se realizó el giro de los recursos, a la fecha no se habían ejecutado actos concretos de ejecución de la obra pública, como iniciar el proceso de selección de contratista, pese a que el Convenio data del año 2022.

En ese orden, consideró que no era de recibo dicho argumento para alegar cumplimiento porque a la entidad le asisten funciones de asesoría y acompañamiento al ente territorial, las cuales se mantienen hasta la finalización de la obra. 40. Que la segunda medida fue emitida para el evento en que “[…] no estuviera vigente el Convenio Interadministrativo […]” y que, partiendo de la afirmación del Instituto Nacional de Vías, donde indica que el mencionado convenio se encuentra vigente hasta 31 de diciembre de 2024, no tendría aplicabilidad la segunda orden cautelar impartida.

En todo caso, explicó que dicha orden no afecta el presupuesto de la entidad ni el principio de anualidad del gasto porque la entidad ya había destinado un presupuesto para la construcción de la obra, el cual justificó el Convenio Interadministrativo núm. 5082-2023. 41. Que el fundamento de vinculación del Instituto Nacional de Vías a la medida cautelar es la suscripción de los convenios interadministrativos núms. 1704 de 28 de diciembre de 2022 y 5082 de 28 de diciembre de 2023 con el municipio de Tierralta; y cuyos objetos fueron, entre otros, por un lado, el mejoramiento de la vía alterna al puente Palmira y lograr aminorar las afectaciones por el colapso del puente; y, por el otro, las actividades orientadas a mejorar, mantener y rehabilitar el corredor vial y la construcción del puente de Palmira sobre la quebrada “Jui”.

En ese orden, consideró que al Instituto Nacional de Vías le asisten obligaciones contractuales de financiación, acompañamiento y asesoría al proceso de construcción de la obra. 42. Por último, decidió conceder la impugnación ante el Consejo de Estado para que resolviera lo pertinente. 11 Radicación: 23001-23-33-000-2024-00109-01 Demandante: Ana Edith Ghisays Petro y otro IV.

CONSIDERACIONES 43. A efectos de decidir la presente controversia, se abordará el análisis de los siguientes aspectos: (i) la competencia; (ii) las medidas cautelares preventivas en las acciones populares; y (iii) el caso concreto. IV.1. Competencia 44. De conformidad con lo dispuesto en el literal h) del numeral 2.º del artículo 12515 de la Ley 1437 y en el artículo 229 ibidem, aplicables por la remisión del artículo 44 de la Ley 472, la Sala es competente para resolver el recurso de apelación incoado por el Instituto Nacional de Vías en contra de la providencia de 23 de julio de 2024, mediante la cual el a quo concedió la medida cautelar solicitada con la demanda.

IV.2. Las medidas cautelares preventivas en las acciones populares 45. La acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resultan amenazados o vulnerados, por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares. 46.

Dicha acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva de los intereses colectivos, de forma rápida y sencilla; finalidad que no se restringe a la obtención de una sentencia estimatoria de las pretensiones, sino que, se hace efectiva durante el trámite del proceso mediante la posibilidad de solicitar medidas cautelares.

Los artículos 25 y 26 de la Ley 472 y el capítulo XI del Título V de la Ley 1437 fijaron los requisitos y el procedimiento aplicable para tal propósito. 47. En la providencia de 11 de abril de 201816, la Sección Primera del Consejo de Estado explicó que esas disposiciones normativas “[…] deben ser interpretadas de manera armónica […]”, según lo previsto en el parágrafo del artículo 229 de la Ley 143717. 48.

Las medidas cautelares en las acciones populares proceden de oficio o “[…] a petición de parte debidamente sustentada […]”, con el objeto de “[…] prevenir un daño inminente o hacer cesar el que se hubiese causado […]” y “[…] proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia […]”, en los términos dispuestos en los artículos 229 de la Ley 1437 y 25 de la Ley 472. 15 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]”. 16 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, radicación núm. AP 85001-23-33-000-2017-00230-01, C.P. María Elizabeth García González. 17 Norma declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-284 de 2014. 12 Radicación: 23001-23-33-000-2024-00109-01 Demandante: Ana Edith Ghisays Petro y otro 49.

El artículo 231 de la Ley 1437 explicó que el decreto de una medida cautelar preventiva exige la corroboración de los siguientes requisitos: “[…] 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios […]”. 50. Esos requisitos resultan armónicos, con las causales de oposición a las medidas cautelares, enlistadas en el artículo 26 de la Ley 472, a saber: “[…] a) Evitar mayores perjuicios al derecho o interés colectivo que se pretende proteger; b) Evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público; c) Evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le haga prácticamente imposible cumplir un eventual fallo desfavorable […]”. 51.

Como puede apreciarse, el legislador condicionó la procedencia de las medidas cautelares en las acciones populares a un criterio de proporcionalidad, conforme al cual el solicitante debe presentar “[…] documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla […]”. 52.

Adicionalmente, el artículo 229 ibidem recalcó que la solicitud cautelar debe estar debidamente justificada, en tanto los asuntos sometidos al conocimiento de esta jurisdicción se rigen por el principio dispositivo18. IV.3. Caso concreto 53. El Instituto Nacional de Vías solicitó que se revoque la medida cautelar adoptada mediante auto de 23 de julio de 2024, en lo que tiene que ver con esa entidad, argumentando “[…] que la primera orden se encuentra vigente y el INVIAS, ya cumplió con las obligaciones adquiridas con la suscripción del Convenio Interadministrativo No. 5082-2023 y al estar vigente est[e] Convenio no se puede pedir el cumplimiento de la segunda, por estar […] condicionada a la primera y 18 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 12 de junio de 2014, C.P. María Elizabeth García González, radicación núm. 25000-23-24-000-2005-00434-01; y auto de 21 de junio de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación núm. 05001-23-31-000-2006-93419-01. 13 Radicación: 23001-23-33-000-2024-00109-01 Demandante: Ana Edith Ghisays Petro y otro porque con el cumplimiento de la segunda por parte del INVIAS […]” implicaría infracción a las normas sobre presupuesto, en especial las que determinan la anualidad y especialidad del gasto. 54.

Como fundamento de la apelación, el Instituto Nacional de Vías argumentó, en relación con la primera orden, que cumplió con sus obligaciones derivadas del Convenio Interadministrativo núm. 5082-2023, el cual, según señala, se encuentra vigente. Por ende, indicó que no se puede ordenar a título de medida cautelar una actuación que ya se cumplió. 55.

En relación con la segunda orden, explicó que está condicionada a que no esté vigente el Convenio Interadministrativo núm. 5082-2023. En ese orden, indicó que: (i) no se puede solicitar su cumplimiento porque el Convenio Interadministrativo núm. 5082-2023 se encuentra vigente; (ii) la orden de adelantar nuevos trámites administrativos, financieros, y técnicos tendientes a celebrar un convenio interadministrativo con el Municipio de Tierralta, en donde se incluya la construcción del puente vehicular, vulnera las normas sobre gasto público, partes y anualidad del presupuesto, apropiación y ejecución de recursos públicos en el marco del principio de especialidad;

(iii) no es competente para financiar o ejecutar obras en el tramo vial objeto de este proceso; y (iv) no está probada la vulneración de los derechos e intereses colectivos porque la suscripción del Convenio Interadministrativo núm. 1704-2022, para el mejoramiento de la vía alterna al puente Palmira, aminoró las afectaciones a la comunidad. 56.

Para resolver el planteamiento de la apelación, la Sala pone de presente que las medidas cautelares cuestionadas son del siguiente tenor: “[…]

PRIMERO: Decretar la medida cautelar solicitada por la parte actora, en consecuencia, se ordena a INVIAS y al Municipio de Tierralta a que: i). De estar vigente a la fecha de la presente decisión el Convenio Interadministrativo No. 5082 – 2023, celebrado el día 28 de diciembre del año 2023, darle cumplimiento al mencionado negocio jurídico dentro del término máximo de 6 meses siguientes a la notificación de la presente providencia, en donde INVIAS, previa viabilidad técnica y financiera desembolse los rubros contenidos en el mencionado convenio al Municipio de Tierralta, y el Municipio dentro del mismo término indicado, adelante los trámites administrativos y técnicos tendientes a adelantar el proceso de selección del contratista que ejecute materialmente el puente sobre la quebrada el JUI a la altura del corregimiento de Palmira Municipio de Tierralta. ii).

A continuación, la Sala resolverá, de conformidad con los documentos aportados por las partes e intervinientes, en esta etapa del proceso y sin que implique prejuzgamiento, cada uno de los reparos presentados en el recurso de apelación interpuesto por el Instituto Nacional de Vías, en acápites independientes. 58. Para efectos de lo anterior, se seguirá el siguiente orden metodológico: (i) el análisis de los hechos y la valoración de los documentos relevantes, aportados por las partes e intervinientes, en torno a la situación que fundamentó la solicitud de medida cautelar;

(ii) el argumento de apelación relativo al cumplimiento por parte del Instituto Nacional de Vías de las obligaciones derivadas del Convenio Interadministrativo núm. 5082-2023; (iii) los argumentos de apelación relativos a la medida cautelar ordenada en el evento en que no se encuentre vigente el Convenio Interadministrativo núm. 5082-2023.

IV.3.1. Los hechos probados en torno al colapso del puente de Palmira, sobre el Juí 59. Se encuentra probado conforme con la copia del documento denominado “REPORTE DE EMERGENCIA POR CAIDA DEL PUENTE DE PALMIRA SOBRE QDA. EL JUI, VIA PALMIRA - EL DIAMANTE (Red T INVIAS 64535) MUNICPIO DE TIERRALTA - DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA”19 suscrito por el Alcalde Municipal de Tierralta, que en dicho Municipio se reportó una emergencia vial ocurrida el 24 de octubre de 2022 en el corregimiento de Palmira, donde por causa de una creciente súbita de la quebrada El Juí, se ocasionó el colapso total de una obra de infraestructura tipo “Puente en Concreto Reforzado”, localizado sobre dicha quebrada, distante 7 kilómetros del casco urbano del Municipio y a 1.4 kilómetros de la cabecera corregimental de Palmira, vía al corregimiento El Diamante. 60.

El informe del Alcalde Municipal de Tierralta explicó, por un lado, que la interrupción del servicio de la vía terciaria, que según explica, se encuentra “[…] a cargo de INVIAS código 64535 […]” Palmira – El Diamante, afecta de manera grave las condiciones sociales y económicas de muchas comunidades que acceden al casco urbano, a través de ella. 61.

Por el otro, el informe indicó que el puente que colapsó “[…] es la obra de infraestructura más importante de esta vía, por su longitud y su servicio […]”; y, por último, que la caída del puente incomunicó con el casco urbano a más de 20 mil habitantes, integrantes de aproximadamente 5.000 familias, residentes de la zona rural del municipio de Tierralta.

Los registros fotográficos relevantes, contenidos en el informe son los siguientes: 19 Cfr. Índice 1 del expediente digital del Tribunal Administrativo de Córdoba, documento denominado “01DEMANDA”, fl.73 del documento en formato PDF. Expediente digital de primera instancia, link “230012333000202400109-00”. 15 Radicación: 23001-23-33-000-2024-00109-01 Demandante: Ana Edith Ghisays Petro y otro 62.

El precitado Informe del Alcalde Municipal explicó que se requiere emprender acciones para el restablecimiento de las condiciones normales de vida de las comunidades afectadas en el territorio, mediante acciones y respuestas inmediatas y a corto y mediano plazo. 63. En las acciones que se denominaron como “respuesta inmediata” se informó la realización de: (i) reconocimiento de la zona, levantando la información necesaria para dimensionar la magnitud del siniestro y colocar balizas de prevención vial;

(ii) la administración inspeccionó el restablecimiento del paso de peatones por la Quebrada del Juí, mediante canoas y balsas que brindan el servicio provisional de transporte fluvial, cerciorándose que este servicio sea seguro y a bajo costo; (iii) la administración recorrió una ruta alterna que puede prestar servicio al transporte vehicular, siempre y cuando se le haga mantenimiento y mejoramiento a la calzada existente. 16 Radicación: 23001-23-33-000-2024-00109-01 Demandante: Ana Edith Ghisays Petro y otro 64.

En relación con la vía alterna, en las “Acciones/Respuestas a Corto Plazo” se indicó que existe una sola alternativa denominada “vía ALTERNA Cerro Del Guillo- Vereda La Alcancía-Vereda Dividivis”, la cual requiere habilitación mediante mantenimiento y mejora de la calzada existente. 65. Adicional a lo anterior, mediante Oficio de 11 de noviembre de 202220, el Alcalde Municipal de Tierralta remitió informe a la Secretaría del Interior y Participación Ciudadana de la Gobernación de Córdoba en el que, además de lo anterior, informa que se requiere incluir la emergencia de un Plan de Acción Específico que contenga acciones de prevención vial y manejo social de la comunidad afectada porque algunas personas de la comunidad están prestando un servicio de paso provisional por encima de las partes del puente colapsado que aún quedan en pie, mediante una estructura improvisada de madera que no tiene condiciones óptimas de seguridad.

El informe contiene los siguientes registros fotográficos21: 20 Cfr. Índice 1 del expediente digital del Tribunal Administrativo de Córdoba, documento denominado “01DEMANDA”, fl.112 del documento en formato PDF. Expediente digital de primera instancia, link “230012333000202400109-00”. 21 Índice 1 del expediente digital del Tribunal Administrativo de Córdoba, documento denominado “01DEMANDA”, fls.112 y 113 del documento en formato PDF.

Expediente digital de primera instancia, link “230012333000202400109-00”. 17 Radicación: 23001-23-33-000-2024-00109-01 Demandante: Ana Edith Ghisays Petro y otro 66. Se encuentra probado, adicionalmente, conforme con la copia del Oficio 2023S- VBOG-012289 2023-10-1222, suscrito por la Subdirectora de Vías Regionales (E) del Instituto Nacional de Vías: 67.

Que esa entidad realizó visita técnica conjunta el día 25 de octubre de 2022 entre el municipio de Tierralta e ingenieros de la Dirección Territorial Córdoba del INVIAS en la cual se hizo reconocimiento de la zona y se inició el levantamiento de información necesaria para dimensionar la magnitud del siniestro, logrando determinar adicionalmente la existencia de una vía alterna denominada Cerro del Guillo-Vereda La Alcancía-Vereda Dividivis que, según informan, requiere mantenimiento y mejora. 68.

Adicional a lo anterior, el Instituto Nacional de Vías informó que para esa fecha no tenía recursos destinados para la construcción del puente vehicular en la zona afectada pero que había suscrito previamente con el Municipio de Tierralta el Convenio Interadministrativo núm. 1704- 2022 de 28 de diciembre del 2022, cuyo objeto consiste, según informa, en “AUNAR ESFUERZOS ENTRE INVÍAS Y EL MUNICIPIO DE TIERRALTA, DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA PARA EL MEJORAMIENTO, MANTENIMIENTO Y REHABILITACIÓN DE LA VÍA CERRO DEL GUILLO – VEREDA LA ALCANCÍA – VEREDA DIVIDIVIS - PROGRAMA COLOMBIA RURA”.

Agregó que el precitado contrato tenía fecha de terminación el 31 de diciembre de 2023. 69. Se encuentra probado adicionalmente, en esta etapa del proceso y sin que implique prejuzgamiento, que el Instituto Nacional de Vías y el municipio de Tierralta 22 Índice 1 del expediente digital del Tribunal Administrativo de Córdoba, documento denominado “01DEMANDA”, fl. 151 del documento en formato PDF.

Expediente digital de primera instancia, link “230012333000202400109-00”. 18 Radicación: 23001-23-33-000-2024-00109-01 Demandante: Ana Edith Ghisays Petro y otro suscribieron Convenio Interadministrativo núm. 5082 de 202323 con plazo hasta el 31 de diciembre de 2023, cuyo objeto es “[…] AUNAR ESFUERZOS PARA EL MEJORAMIENTO Y MANTENIMIENTO DE LAS VÍAS RURALES EN EL MUNICIPIO DE TIERRALTA DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA DEL PROGRAMA COLOMBIA RURAL - NACIONAL […]” y alcance, contenido en la cláusula primera, entre otras, “[…] CONSTRUCCION DEL PUENTE DE PALMIRA SOBRE LA QUEBRADA EL JUI, VIA PALMIRA - EL DIAMANTE (Red T. INVIAS 64535) MUNICIPIO DE TIERRALTA, CORDOBA […]” (Negrilla fuera de texto). 70.

El precitado Convenio estableció obligaciones a cargo del Instituto Nacional de Vías, entre ellas, la apropiación presupuestal por $8.900.000.000,oo M/cte, respaldadas en el Certificado de Disponibilidad Presupuestal número 205623 del 21 de diciembre de 2023, expedido por el Grupo de Presupuesto de la Subdirección Financiera del Instituto; el giro del 100% de dichos recursos al Municipio de Tierralta y adicionalmente obligaciones de asesoría, apoyo, vigilancia de los recursos públicos e interventoría, que se resaltan a continuación: “[…] CLÁUSULA SÉPTIMA: OBLIGACIONES DEL INSTITUTO NACIONAL DE VIAS – INVIAS: 1).

Girar a EL MUNICIPIO los recursos a cargo de EL INSTITUTO para el desarrollo del presente convenio. 2). Velar porque los recursos materia del presente convenio se destinen a la ejecución estricta de su objeto. 3). Suministrar a EL MUNICIPIO las Especificaciones Técnicas para la ejecución de las obras. 4). Suministrar a EL MUNICIPIO los demás documentos técnicos utilizados por EL INSTITUTO necesarios para el cumplimiento del objeto convenido. 5).

Contratar la interventoría responsable del seguimiento técnico, administrativo, financiero y ambiental de las obras objeto del presente convenio. 6). Ejercer la Supervisión administrativa del presente convenio a través del funcionario designado de conformidad con la delegación de funciones vigente. A su vez, el Instituto Nacional de Vías – INVÍAS designará un Gestor Técnico de Proyecto de conformidad a lo establecido en el Manual de Contratación del INVIAS. 7).

Apoyar a EL MUNICIPIO en caso de que lo requiera, en la parte técnica y legal, previa solicitud de este. 8). Verificar que se cumpla por parte de EL MUNICIPIO con lo dispuesto en el Artículo 66 de la Ley 80 de 1993, sobre las Veedurías Ciudadanas. 9). Remitir al Grupo de Contabilidad de EL INSTITUTO el acta de entrega y recibo definitivo de las actividades ejecutadas para legalizar el desembolso entregado a EL MUNICIPIO. 10).

Suministrar a EL MUNICIPIO los demás documentos técnicos existentes para el cumplimiento del objeto convenido.11). Las demás que en desarrollo de este convenio sean requeridas. […] CLÁUSULA NOVENA: VIGILANCIA Y CONTROL DE LA EJECUCIÓN DEL CONVENIO Y DE LAS OBRAS OBJETO DE ESTE. - EL INSTITUTO vigilará el cumplimiento de las obligaciones del MUNICIPIO, a través de un Supervisor designado de conformidad con la Resolución de delegación de funciones vigente.

Por su parte el MUNICIPIO vigilará la ejecución del presente convenio a través de la designación de un supervisor. Así mismo, se designará un Gestor Técnico del Proyecto, de conformidad con la reglamentación interna del INSTITUTO.

PARAGRAFO PRIMERO: La vigilancia y control de las actividades técnicas, administrativas, financieras y ambientales de las obras objeto del convenio, será ejercida por un interventor contratado por EL INSTITUTO […]” (Negrillas del texto). 23 Índice 1 del expediente digital del Tribunal Administrativo de Córdoba, documento denominado “01DEMANDA”, fls. 163 y siguientes del documento en formato PDF.

Expediente digital de primera instancia, link “230012333000202400109-00”. 19 Radicación: 23001-23-33-000-2024-00109-01 Demandante: Ana Edith Ghisays Petro y otro 71. Asimismo, que el Convenio Interadministrativo núm. 5082-2023 ha sido objeto de suspensiones, reanudaciones y posteriores ampliaciones, encontrando que: i) según Acta de Suspensión o Ampliación de la Suspensión del Convenio de 29 de diciembre de 202324, este se suspendió del 29 de diciembre de 2023 al 29 de febrero de 2024 y se reanudó el 1 de marzo de 2024, con nueva fecha de vencimiento 6 de abril de 2024; ii) según copia de la Prórroga núm. 1 de 2024, se dispuso en su cláusula primera “[…] Prorrogar el plazo del Convenio Interadministrativo Número 5082 de 2023, desde el 07 de abril de 2024 hasta el 31 de diciembre de 2024 […]”, a solicitud del Municipio de Tierralta; y iii) según copia de informe remitido por el Invias se encuentra vigente hasta el 31 de diciembre de 202525. 72.

Por último, se aportó copia de certificación expedida por el Director de la Dirección Territorial Córdoba del Instituto Nacional de Vías, dirigida al proceso, donde hace constar que el “[…] Tramo vía donde se va a construir el nuevo puente vehicular sobre la quebrada conocida como “EL JUI” en la vía terciaria que comunica a los corregimientos llamados Palmira y EL Diamante de jurisdicción del Municipio de Tierralta, en el Departamento de Córdoba, no hace parte de la Red Nacional No Concesionada a cargo del INVIAS, en el Departamento de Córdoba, NO hace parte de la Red No Concesionada, por lo tanto, su mantenimiento, conservación y señalización esta está a cargo del INSTITUTO NACIONAL DE VIAS […]” (Negrilla fuera de texto). 73.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera que la valoración de los documentos aportados en esta etapa del proceso y sin que implique prejuzgamiento, permiten concluir que en este caso se cumplen los requisitos establecidos por la ley y la jurisprudencia para el decreto de medidas cautelares, como en efecto lo consideró el Tribunal Administrativo de Córdoba en el auto apelado de 23 de julio de 2024. 74.

En efecto, se encuentran probados los hechos que fundamentaron la solicitud de medida cautelar, relacionados con el colapso total de una obra de infraestructura tipo “Puente en Concreto Reforzado”, con ocasión de una creciente súbita de la quebrada El Juí. 75. Se encuentra probada la inminencia de la amenaza y daño a los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, en especial, los relativos a la seguridad y salubridad públicas; el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. 76.

Lo anterior con ocasión, en síntesis, del riesgo derivado del colapso del puente, el impacto sobre las personas que habitan en las diversas veredas del municipio de Tierralta, los riesgos derivados del tránsito peatonal sin control, mediante estructuras artesanales en la zona en que colapsó la estructura vehicular; y, en 24 Índice 1 del expediente digital del Tribunal Administrativo de Córdoba, documento denominado “01DEMANDA”, fls. 175 y siguientes del documento en formato PDF.

Expediente digital de primera instancia, link “230012333000202400109-00”. 25 Cfr. Índice 31 de expediente digital de primera instancia. 20 Radicación: 23001-23-33-000-2024-00109-01 Demandante: Ana Edith Ghisays Petro y otro especial, por las limitaciones que todas estas situaciones implican en torno a la garantía de otros derechos como la salud, la movilidad y la educación. 77.

Todo lo anterior otorga certeza a la Sala que: (i) la demanda se encuentra razonadamente fundada en derecho; (ii) se cumple con el requisito de titularidad, dada la naturaleza pública de la acción popular; (iii) es necesaria la adopción de medidas orientadas, se reitera, conforme con las pruebas aportadas en esta etapa del proceso y sin que implique prejuzgamiento, a hacer cesar la amenaza y vulneración de los derechos e intereses colectivos; y (iv) que de no adoptarse medidas se podría causar un perjuicio irremediable a la comunidad de las veredas afectadas del Municipio de Tierralta, con ocasión de la afectación de los precitados derechos e intereses colectivos. 78.

Clarificado lo anterior, la Sala procederá a resolver en forma concreta los argumentos de apelación presentados por el Instituto Nacional de Vías contra las dos medidas cautelares impartidas en el auto de 23 de julio de 2024. IV.3.2. La medida cautelar de cumplimiento de las obligaciones contenidas en el Convenio Interadministrativo núm. 5082-2023 79.

El Tribunal resolvió decretar como primera medida cautelar la de ordenar al Instituto Nacional de Vías y al Municipio de Tierralta que: “[…] [d]e estar vigente a la fecha de la presente decisión el Convenio Interadministrativo No. 5082 – 2023, celebrado el día 28 de diciembre del año 2023, darle cumplimiento al mencionado negocio jurídico dentro del término máximo de 6 meses siguientes a la notificación de la presente providencia, en donde INVIAS, previa viabilidad técnica y financiera desembolse los rubros contenidos en el mencionado convenio al Municipio de Tierralta, y el Municipio dentro del mismo termino indicado, adelante los trámites administrativos y técnicos tendientes a adelantar el proceso de selección del contratista que ejecute materialmente el puente sobre la quebrada el JUI a la altura del corregimiento de Palmira Municipio de Tierralta […]” (Negrillas del texto). 80.

El Instituto Nacional de Vías argumentó en su recurso de apelación que ha cumplido sus obligaciones derivadas del Convenio Interadministrativo núm. 5082- 2023, el cual, según señala, se encuentra vigente y que, por ello, no es procedente ordenar a título de medida cautelar una actuación que ya se cumplió. 81. La Sala observa que el artículo 25 de la Ley 472, sobre medidas cautelares en acciones populares, permite ordenar a título de medida cautelar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado. 82.

En ese orden de ideas, la Sala considera que la medida cautelar orientada a que, en caso de que se encuentre vigente, se cumpla el Convenio Interadministrativo núm. 5082-2023, es pertinente y se orienta a hacer cesar la amenaza y vulneración de los derechos e intereses colectivos. 21 Radicación: 23001-23-33-000-2024-00109-01 Demandante: Ana Edith Ghisays Petro y otro 83.

Ello por cuanto, como se explicó anteriormente, el Convenio Interadministrativo núm. 5082 de 2023 tiene como propósito el de aunar esfuerzos para el mantenimiento y mejora de las vías rurales en el municipio de Tierralta y, en especial, la construcción del puente que, por su colapso, motivó la presentación esta acción popular. 84. La medida cautelar ordenada es actual y guarda relación con las competencias de las autoridades concernidas, en especial, el Instituto Nacional de Vías, en la medida en que, por un lado, dicha entidad adquirió compromisos específicos con ocasión de la suscripción del precitado Convenio Interadministrativo, entre los cuales se resaltan los de girar los recursos necesarios para la construcción de la obra, velar porque los recursos materia del Convenio se destinen a la ejecución estricta de su objeto, apoyar y ejercer supervisión e interventoría a la ejecución del Contrato, entre muchas otras.

Asimismo, en atención a que, conforme certificó esa misma autoridad en relación con la vía terciaria objeto de este proceso, “su mantenimiento, conservación y señalización esta está a cargo del INSTITUTO NACIONAL DE VIAS […]”. 85. Tampoco es de recibo el argumento propuesto por el Instituto Nacional de Vías en su recurso de apelación relativo a que se debe revocar la medida cautelar porque ha cumplido sus obligaciones contractuales derivadas del Convenio Interadministrativo.

Ello porque, si bien, se alegó que la entidad entregó al municipio de Tierralta los recursos necesarios para la ejecución de las obras, lo cierto es que las obligaciones de dicha entidad no se limitan a la entrega de dineros sino también, se reitera, al apoyo técnico y administrativo al municipio de Tierralta, la supervisión y la interventoría de la ejecución del convenio, entre otras. 86.

Adicional a lo anterior, no se encuentra probado que la medida cautelar ordenada implique una afectación de las normas sobre presupuesto, invocadas en el recurso de apelación. 87. Ello por cuanto, como se explicó, la orden impartida se orienta al cumplimiento de un Convenio Interadministrativo suscrito entre el Instituto Nacional de Vías y el municipio de Tierralta, por valor de $8.900.000.000,oo M/cte; monto que, conforme con las pruebas aportadas hasta esta etapa del proceso, fue respaldado por el Certificado de Disponibilidad Presupuestal núm. 205623 de 21 de diciembre de 2023, expedido por el Grupo de Presupuesto de la Subdirección Financiera del Instituto; el cual no ha sido afectado en las diversas prórrogas probadas al precitado contrato. 88.

Lo anterior constituye razón suficiente para considerar, por un lado, que la medida cautelar es idónea y cumple los requisitos establecidos por la ley y la jurisprudencia; y que debe ser cumplida por las autoridades obligadas en el marco de las competencias constitucionales, legales y reglamentarias, así como de las obligaciones contractuales de cada una de las partes del Convenio Interadministrativo 5082 de 2023. 22 Radicación: 23001-23-33-000-2024-00109-01 Demandante: Ana Edith Ghisays Petro y otro 89.

Por lo anterior, la Sala considera que se debe confirmar la medida cautelar y se procederá al estudio de la siguiente. IV.3.3. La medida cautelar subsidiaria de adelantar los trámites administrativos, financieros, y técnicos tendientes a celebrar un convenio interadministrativo 90. El Tribunal resolvió decretar como medida cautelar la de ordenar al Instituto Nacional de Vías y al Municipio de Tierralta que: “[…] [d]e no estar vigente el Convenio Interadministrativo No. 5082 – 2023, celebrado el día 28 de diciembre del año 2023, se le ordena a INVIAS y al Municipio de Tierralta, a que adelanten los trámites administrativos, financieros, y técnicos tendientes a celebrar un convenio interadministrativo como el antes mencionado, en donde se incluya la construcción del puente sobre la quebrada el JUI a la altura del corregimiento de Palmira Municipio de Tierralta, Departamento de Córdoba.

Para lo anterior se otorgará el termino de 3 meses contados a partir de la notificación de la presente providencia. Una vez celebrado el convenio, se le otorga a las accionadas el termino de 3 meses siguientes al vencimiento del término anterior, para realizar los trámites necesarios para la ejecución del convenio […]”. 91. En relación con la segunda orden, el Instituto Nacional de Vías explicó que se trata de una orden condicionada a que no esté vigente el Convenio Interadministrativo núm. 5082-2023 y que no es procedente porque: (i) el Convenio Interadministrativo núm. 5082-2023 se encuentra vigente y en ejecución;

(ii) la orden de adelantar nuevos trámites administrativos, financieros, y técnicos tendientes a celebrar un convenio interadministrativo con el Municipio de Tierralta, en donde se incluya la construcción del puente vehicular, vulnera las normas sobre gasto público, partes y anualidad del presupuesto, apropiación y ejecución de recursos públicos en el marco del principio de especialidad;

La Sala considera que se encuentra probado, en esta etapa del proceso, y sin que implique prejuzgamiento, no solo la suscripción, sino también la vigencia del Convenio Interadministrativo núm. 5082-2023, lo cual ha sido aceptado y no controvertido por las partes. 93. Asimismo, conforme con los argumentos expuestos anteriormente, se encuentra probado que el objeto del Convenio Interadministrativo núm. 5082-2023 se constituye en la medida idónea para la superación de la situación de amenaza y vulneración de los derechos e intereses colectivos. 94.

Por ello, la Sala considera que no es necesario impartir, a título de medida cautelar, orden alguna tendiente a que se suscriba otro convenio con el mismo objeto y características de aquel. 23 Radicación: 23001-23-33-000-2024-00109-01 Demandante: Ana Edith Ghisays Petro y otro 95. Lo anterior sin perjuicio de la potestad que se deriva del artículo 235 de la Ley 1437, sobre levantamiento, modificación y revocatoria de las medidas cautelares, y que permite la modificación o revocatoria de las medidas cautelares ordenadas, en cualquier estado del proceso, de oficio o a petición de parte, en aquellos eventos en que el Juez o el Magistrado advierta que no se cumplieron los requisitos para su otorgamiento o que estos ya no se presentan o fueron superados, o que es necesario variarla para que se cumpla, según el caso. 96.

Por ende, la Sala modificará el ordinal primero de la parte resolutiva del auto de 23 de julio de 2024, con el objeto de mantener en forma exclusiva la orden de relativa a que el Instituto Nacional de Vías y el municipio de Tierralta, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y de sus respectivas obligaciones contractuales, cumplan el Convenio Interadministrativo No. 5082 – 2023, celebrado el día 28 de diciembre del año 2023; y confirmará en lo demás la providencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:

PRIMERO: MODIFICAR el ordinal primero de la parte resolutiva del auto de 23 de julio de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así: “PRIMERO: Decretar la medida cautelar solicitada por la parte actora, en consecuencia, se ordena al Instituto Nacional de Vías y al Municipio de Tierralta que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y de sus respectivas obligaciones contractuales, cumplan el Convenio Interadministrativo No. 5082 – 2023, celebrado el día 28 de diciembre del año 2023, dentro del término máximo de 6 meses siguientes a la notificación de la presente providencia, en donde el Instituto Nacional de Vías, previa viabilidad técnica y financiera, desembolse los rubros contenidos en el mencionado convenio al Municipio de Tierralta, y el Municipio dentro del mismo término indicado, adelante los trámites administrativos y técnicos tendientes a adelantar el proceso de selección del contratista que ejecute materialmente el puente sobre la quebrada el JUI a la altura del corregimiento de Palmira Municipio de Tierralta”.

SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás el auto de 23 de julio de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia. 24 Radicación: 23001-23-33-000-2024-00109-01 Demandante: Ana Edith Ghisays Petro y otro

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.