CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Radicación: 17001-23-33-000-2019-00055-01 (2605-2021) Demandante: Juan Carlos Velásquez Osorio Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Temas: Relación laboral encubierta – Médico general– REVOCA SENTENCIA Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por las partes, contra la sentencia proferida el veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo de Caldas, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones.

ANTECEDENTES El señor Juan Carlos Velásquez Osorio instauró demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo contencioso Administrativo, en contra del Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de los actos administrativos S-20180497391 I ARSAN- GRUAD-1.0 del 03 de octubre de 2018 y S-201800539561 ARSAN-GRUAD-1.0 del 23 de igual mes y año y, en consecuencia, que entre las partes existió un vínculo laboral desde el 18 de mayo de 2011 y el 22 de febrero de 2016.

A título de restablecimiento del derecho, se condene a reconocer y pagar los salarios, primas, reajustes o aumentos salariales que dejó de percibir durante el periodo mencionado, incluyendo las sanciones por su no pago. Que se declare que no existió solución de continuidad y se ordene el reajuste e indexación de las sumas reconocidas y se condene en costas a la entidad demandada.

HECHOS Radicación: 17001-23-33-000-2019-00055-01 (2605-2021) 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que prestó sus servicios al Ministerio de Defensa – Policía Nacional como médico general desde el 18 de mayo de 2011 hasta el 22 de febrero de 2016.

Que, durante la ejecución de estos, estuvo sometido a órdenes de los superiores y médicos coordinadores, rendía informes y cumplía un horario de lunes a viernes de 7:00 a. m. a 3:00 p. m. y algunos turnos los sábados, domingos y festivos. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 10 de mayo de 2019 y notificada a la entidad demandada, quien manifestó que celebró varios contratos de prestación de servicios con el actor, por un tiempo limitado y bajo unas condiciones específicas.

Que no es cierto que existió una relación laboral, porque el demandante cumplió sus actividades con total autonomía y libertad, la entidad proponía unos horarios y, de manera coordinada con todo el personal médico, organizaba las horas de prestación del servicio, pero los contratistas conservaban la flexibilidad en los turnos y se organizaban según su disponibilidad.

Que no debía solicitar permisos en caso de ausencias, solamente informaba para el aplazamiento de las citas programadas con los usuarios. Que la intensidad de la prestación quedó estipulada en el cada contrato y no era mayor a seis horas diarias, treinta y tres semanales y ciento cuarenta y tres al mes, de modo que, no era cierto que cumplía turnos de doce horas.

Que tampoco recibió órdenes del personal uniformado o civil que labora en la Clínica La Toscana de la Policía Metropolitana de Manizales, en tanto que las actividades de estos eran ajenas a las ejercidas por los médicos generales. Propuso como excepciones la legalidad del acto administrativo e inexistencia del derecho reclamado. Se celebró audiencia inicial el 17 de noviembre de 2020, en la cual se fijó el litigio, se surtió la etapa de conciliación, se decretaron las pruebas solicitadas y se programó audiencia para su práctica.

Luego de agotado el periodo probatorio se dio traslado a las partes para que alegaran de conclusión y se dictó sentencia, la cual fue apelada dentro del término oportuno por ambas partes. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia del 26 de febrero de 2021, accedió parcialmente a las pretensiones considerando que el demandante prestó Radicación: 17001-23-33-000-2019-00055-01 (2605-2021) 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sus servicios, sujeto a un horario y a las obligaciones y órdenes impuestas por la entidad, con el fin de desarrollar una actividad inherente a la misión y objetivo principal del establecimiento de sanidad de la Policía Nacional.

Que, según los testimonios practicados, debía cumplir con los turnos programados por el coordinador médico de la clínica La Toscana de la Policía Nacional y recibía órdenes del director del centro asistencial y de los oficiales respecto al área o dependencia donde prestaban el servicio o situaciones especiales como revisión médica para el ingreso de alumnos. Además, que la labor era constante y cotidiana.

Que podía inferirse que las actividades definidas en cada uno de los contratos eran similares a las de los médicos generales de la entidad, porque la vinculación contractual estuvo justificada siempre por la insuficiencia del personal de planta para satisfacer la totalidad de los requerimientos. Que la vinculación tuvo lugar desde 2011 a 2016, con interrupciones no mayores a treinta días, de manera que, se acreditó el carácter no ocasional o temporal de esta.

Consideró que el fenómeno prescriptivo operó frente a los derechos laborales anteriores al 23 de abril de 2015, pues se presentó la reclamación administrativa el 21 de septiembre de 2018, es decir, cuando habían transcurrido más de tres años desde la finalización de la mayoría de los contratos. Declaró la existencia de la relación laboral por cada uno de los periodos demostrados y, condenó a la entidad a reconocer y pagar al demandante las prestaciones sociales legales ordinarias devengadas por un empleado de planta no uniformado de la entidad demandada de similar categoría, tomando en cuenta para tal efecto la remuneración pactada en los contratos de prestación de servicios, por el lapso comprendido entre el 23 de abril de 2015 al 22 de febrero de 2016.

Además, cancelar en el respectivo fondo de pensiones las diferencias en los aportes a pensión, en el porcentaje que le correspondía como empleador, por todo el periodo en que se declaró la relación laboral. Y devolver debidamente indexados los dineros cancelados por el demandante, en razón a la cuota parte que le correspondía entre el 23 de abril de 2015 y el 22 de febrero de 2016.

Negó las demás pretensiones y no condenó en costas. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada interpuso recurso de apelación argumentando que no existió una relación laboral y las vinculaciones con el demandante atendieron los parámetros y exigencias previstas en la Ley 80 de 1993. Que no se exigió el cumplimiento de un horario y la prestación del servicio contratado obedeció a la disponibilidad del tiempo propuesto por el demandante, sin que el establecimiento de un número de horas de atención diarias, semanales o mensuales en las cláusulas contractuales signifique la existencia de subordinación. Radicación: 17001-23-33-000-2019-00055-01 (2605-2021) 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que se atendieron los presupuestos de excepcionalidad, pues la actividad del actor requería conocimientos especializados y no podía prestarse por el personal de planta de la institución; de temporalidad, en tanto que la duración de los acuerdos fue estipulada en cada uno de ellos y por un tiempo estrictamente razonable y el contratista conservó en todo momento la autonomía e independencia para el cumplimiento de las obligaciones.

Que el demandante no cumplió con la carga de probar los elementos de la relación laboral, los contratos y antecedentes solo dan cuenta de la prestación de sus servicios como médico y las obligaciones asociadas a actividades propias de la profesión, de acuerdo con las condiciones requeridas por la entidad. El demandante interpuso recurso de apelación parcial frente a la sentencia de primera instancia, en lo relativo a la declaratoria de prescripción de los derechos reclamados, argumentando que la entidad no propuso esa excepción y, por esto, renunció a su decreto, en los términos del artículo 282 del Código General del Proceso.

Que la conclusión del juez de primera instancia referente a que las interrupciones superiores a quince días conllevan a la prescripción de los derechos, resulta desproporcionada y contraria a los principios constitucionales y, no existe un pronunciamiento del Consejo de Estado en el que se defina ese término. Que debió condenarse en costas a la parte demandada, porque incumplió el deber procesal de aportar los antecedentes administrativos.

TRAMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Por auto del diecisiete (17) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), se admitió el recurso y, posteriormente, se negó la solicitud probatoria de la parte demandante. Las partes guardaron silencio y el Ministerio Publico no rindió concepto. Se decidirá la controversia, previas las siguientes, CONSIDERACIONES DE LA SALA La sala deberá verificar, si entre las partes existió un vínculo laboral derivado de la prestación de servicios y, si como consecuencia de ello, el actor tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones dejadas de percibir con ocasión a esa relación. En caso de que se encuentre probada la relación laboral, se estudiará el argumento relativo a la prescripción de los derechos reclamados y, finalmente, se analizará lo correspondiente a la condena en costas en primera y segunda instancia. Radicación: 17001-23-33-000-2019-00055-01 (2605-2021) 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y jurisprudencial Para resolver el fondo del asunto, se requiere hacer un análisis de las figuras del contrato de prestación de servicios y del concepto de relación laboral.

El Contrato Estatal de Prestación de Servicios, se encuentra consagrado en la Ley 80 de 1993 artículo 32.3, y está definido como aquel que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad y solo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Por su parte, la relación laboral comprende los siguientes elementos: la actividad humana que debe ser realizada personal, libre y conscientemente, la relación de dependencia o subordinación de una persona física a otra natural o jurídica y, el elemento de la remuneración. Es la subordinación o dependencia el elemento que diferencia ambos contratos, por esto, desvirtuar un contrato de prestación de servicios, demostrando la subordinación dará vía libre al nacimiento del derecho al pago de prestaciones sociales en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, consagrado en el artículo 53 de la Constitución. El Consejo de Estado ha establecido ciertas pautas frente a las relaciones laborales que se encubren mediante contratos de prestación de servicios5, de las cuales se destacan las siguientes: - El término para exigir el reconocimiento de una relación laboral con el Estado es de tres años contados a partir de la terminación del vínculo contractual, y que pasado dicho tiempo se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella. - En los casos donde existe interrupción entre los contratos de prestación de servicios y en su ejecución, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización. - Para tales efectos, la solución de continuidad está orientada por un término de treinta días hábiles entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, el cual puede flexibilizarse según las circunstancias especiales de cada caso. - Las reclamaciones sobre los aportes pensionales con destino al Sistema General de Seguridad Social no están sujetas a la caducidad ni al requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial y no hay lugar a la devolución Radicación: 17001-23-33-000-2019-00055-01 (2605-2021) 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los dineros que haya pagado el contratista por este concepto o por el de salud. - Una vez establecida la existencia del vínculo laboral, el juez debe pronunciarse sobre los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, así no lo haya solicitado la parte interesada. - El término estrictamente indispensable es el que aparece expresamente en los estudios previos y el objeto del contrato, el cual es esencialmente temporal. - Corresponde, por regla general a la parte actora demostrar, que en la ejecución del contrato se configuraron los elementos propios de una relación laboral.

Debe aclararse que, tal y como lo precisó esta Corporación en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 antes aludida, cuando se reconoce la existencia de una relación laboral, al accionante le asiste el derecho al pago de prestaciones sociales a cargo de la administración, pero no es posible que por ello se le dé la categoría de empleado público al contratista sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.

Resolución al caso concreto Con relación a las pruebas documentales es posible establecer que el demandante estuvo vinculado con la Policía Nacional, mediante contratos de prestación de servicios, desde el 18 de mayo de 2011 hasta el 22 de febrero de 2016, así: No. Contrato Objeto del Servicio Duración Interrupción en días hábiles Valor PN DISAN DECAL CD19-7 20.0831 Prestar sus servicios profesionales como médico general con oportunidad, eficiencia y eficacia en la Clínica La Toscana o en el sitio de Caldas donde se requiera, en las condiciones, área y/o servicio que determine el contratante, de acuerdo con sus necesidades y programación. 12 meses 18/05/2011 al 17/05/2012 21 días $ 2.466.000 PN- ARSAN DECAL 19-7- 20071- 20122 Prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión como médico general 12 meses 21/06/2012 al 20/06/2013 22 días $ 2.544.172 PN- ARSAN DECAL 19-7- 11 meses 24/07/2013 al 23/06/2014 20 días $ 2.544.172 1 Folios 36 a 49.

Parte 1 del expediente digital. 2 Folios 51 a 61. Parte 1 del expediente digital. Radicación: 17001-23-33-000-2019-00055-01 (2605-2021) 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20123- 20133 para ser prestados en el área de Sanidad Caldas PN- ARSAN DECAL CD 19-7- 20093- 20144 7 meses y 15 días 23/07/2014 al 8/03/2015 31 días $ 2.645.939 PN ARSAN WIEMAZ CD 91-7- 20052- 20155 Prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión como médico general para ser prestados en la clínica de Policía La Toscana de Manizales. 7 meses 23/04/2015 al 30/11/2015 Suspensión 01/12/2015 al 30/12/2015 Reanudación 1/01/2016 al 22/02/2016 Finalización $ 2.910.533 Dentro de las obligaciones generales y las condiciones específicas de los anexos contractuales, se destacan la participación en los programas asistenciales de la Dirección de Sanidad y en los comités académicos, administrativos y atención de casos especiales, juntas médico-quirúrgicas, estructurales y de evaluación llevadas a cabo por la entidad.

Además, obran algunos cuadros de relación de horas de trabajo de meses de 2011, 2012 y 2013, en los que se enlistan ciertos servicios, horas y firmas de ciertas personas, denominados como profesionales6. Y un oficio del 12 de mayo de 2011 dirigido a los médicos generales de la clínica La Toscana, en la que se indica que debido a que la programación de turnos médicos, es una labor de la coordinación médica, realizada de acuerdo con los horarios de labores en otras instituciones, cualquier cambio o novedad debía ser informada con cierta antelación7.

De la prueba documental, se extrae que el demandante prestó sus servicios como médico general en la clínica La Toscana de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, Seccional Manizales, labor por la que recibió una remuneración. Sin embargo, esos elementos no son suficientes para concluir la existencia de una relación laboral, pues de la simple lectura de los acuerdos y de las obligaciones contractuales no logra desprenderse por sí mismo la subordinación y dependencia continuada.

Contrario a esto, a partir de la generalidad de las cláusulas contractuales, se advierte que las actividades encomendadas se relacionaron con la finalidad del servicio contratado, las cuales consistieron en atender pacientes y temas relativos 3 Folios 72 a 82. Parte 1 del expediente digital. 4 Folios 83 a 94. Parte 1 del expediente digital. 5 Folio 97 a 109.

Parte 1 del expediente digital. 6 Folios 9 a 29. Parte 2 del expediente digital. 7 Folio 111. Parte 1 del expediente digital. Radicación: 17001-23-33-000-2019-00055-01 (2605-2021) 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a su profesión, como participación en comités médicos y programas académicos del área de sanidad de la Policía Nacional.

En ninguno de los contratos o en los otros documentos aportados, se delimita por parte de la entidad el modo, tiempo y plazo para cumplir con las actividades, de modo que pudiera concluirse el direccionamiento y control sobre la labor al que alude la parte recurrente. En lo que respecta a la prueba testimonial, se cuenta con una única declaración en la que se indica ser compañero del demandante entre 2011 y 2017 en la clínica de la institución demandada y, sabía que era médico de consulta externa, cumplía programaciones fijadas por el coordinador médico y, como todos los contratistas, recibía órdenes del director de la clínica y de los oficiales sobre las asignaciones o servicios a atender.

Que recibían pagos mensuales, debían solicitar permisos para ausentarse de sus programaciones y, contrario a los médicos de planta de la entidad, cumplían turnos nocturnos, dominicales y festivos. A partir de esto, la Sala considera que, aunque el testigo se refirió a la asignación de turnos y recepción de órdenes relativas a las áreas de prestación del servicio, esto por sí solo no ofrece claridad sobre la inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad o la imposición de condicionamientos para la ejecución de la labor contratada.

La declaración es general y se refiere a situaciones comunes de los contratistas del servicio médico y no a las específicas relacionadas con el demandante, que permitan inferir que al testigo le constaba que aquel recibió directrices puntuales y estuvo sometido al direccionamiento de la entidad. El testigo enfatizó en el cumplimiento de una programación, lo cual por sí solo no es un indicativo de la existencia de una relación subordinada, menos aun cuando no se cuentan con elementos de prueba adicionales para definir si la entidad imponía un horario o si este era concertado con el personal contratado.

Así, para la Sala no hay pruebas sobre el desbordamiento de las condiciones pactadas en los contratos de prestación de servicios, contrario a esto, se denota que en las estipulaciones se definió que el área o lugar de prestación sería asignado por la dirección regional de sanidad y, de acuerdo con una programación. Esto último, siendo apenas lógico al tratarse de una labor asistencial, que involucraba la atención de pacientes y servicios médicos que requieren una organización y coordinación para su adecuada prestación. Se echa de menos, en el presente caso, elementos de convicción tendientes a acreditar la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi.

Radicación: 17001-23-33-000-2019-00055-01 (2605-2021) 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La parte actora no logró desvirtuar que la prestación de servicios profesionales tuvo lugar solo para los fines establecidos en cada uno de los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes y, que, más allá de la coordinación de actividades necesaria para la satisfacción del interés contratado, se presentó un tratamiento subordinado o dependiente.

De esta manera, no puede afirmarse que el vínculo existente entre el señor Juan Carlos Velásquez Osorio y la entidad obedeció a una relación laboral. Por lo tanto, corresponde revocar la sentencia del veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiuno (2021) proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que declaró la existencia de una relación laboral entre las partes, para en su lugar, negar las pretensiones.

Por sustracción de materia, no es necesario resolver sobre el desacuerdo de apelación del demandante relativo a la prescripción de los derechos laborales. De la condena en costas en ambas instancias Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 20218 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que, en el presente caso, pese a que se está revocando la decisión apelada, en consideración al numeral 4.° del artículo 365 del CGP9, y observando los argumentos esbozados por las partes en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto en ninguna de las instancias, por el contrario, manifestaron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. REVOCAR la sentencia del veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiuno (2021) proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas.

En su lugar, NEGAR las pretensiones formuladas. Segundo. Sin condena en costas en ambas instancias. 8ARTÍCULO 47. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 9Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.

Radicación: 17001-23-33-000-2019-00055-01 (2605-2021) 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma «SAMAI». Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente