w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., cinco (5) de octubre de dos mil veintitrés (2023). Referencia: Acción de revisión. Radicado: 11001-03-25-000-2018-00292-00 (1036-2018) Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Demandado: MARÍA NEDGIDIA FERNÁNDEZ LARA Tema: Acción especial de revisión causal b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

LEY 1437 DE 2011- Acción de revisión artículo 20 de la Ley 797 de 2003 I. ASUNTO La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado conoce la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social U.G.P.P., contra la sentencia de 24 de agosto de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, dentro del proceso que cursó bajo el número de expediente 1998-02490.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho tramitada ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La señora María Nedgidia Fernández Lara, por intermedio de apoderada y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó 1 la nulidad de la Resolución 9911 del 23 de junio de 1997, proferida por la Subdirección de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL, por medio de la cual le fue negada la pensión gracia, así como de la Resolución 459 del 4 de febrero de 1998, expedida por la Dirección General de la entidad, que confirmó el anterior acto administrativo. 1 Folios 8 a 29 del cuaderno principal del expediente 1998-02490 Acción especial de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2018-00292-00 (1036-2018) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene el reconocimiento de la referida prestación social a partir del 16 de noviembre de 1994.

Además, que sobre las sumas objeto de condena se realicen los ajustes de valor en los términos de la Ley 71 de 1988 y así como los previstos en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, y que le dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo. Como fundamento de sus pretensiones, narró los siguientes hechos: - La señora María Nedgidia Fernández Lara nació el 31 de agosto de 1944, y prestó sus servicios al Departamento del Valle del Cauca como docente de enseñanza primaria, desde el 5 de noviembre de 1965 hasta el 15 de octubre de 1969.

Posteriormente, ingresó a prestar sus servicios al Ministerio de Educación Nacional en los siguientes cargos: A) Profesional universitario 3020-2006 en la División de Diseño y Programación Curricular de Educación Formal, nombrada a través de la Resolución 14739 del 18 de octubre de 1978, cargo del que tomó posesión el 27 de octubre de 1978.

B) Profesional especializado 3010-10 de la planta globalizada, incorporada según la Resolución 02307 del 28 de abril de 1993, cargo del que tomó posesión el 29 de abril de 1993. C) Profesional especializado 2010-16 de la planta globalizada, incorporada según la Resolución 08660 del 30 de noviembre de 1994, cargo que desempeñaba al momento de presentar la demanda. - Por tal razón, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. - La Caja Nacional de Previsión Social, por medio de la Resolución 9911 del 23 de junio de 1997 negó la solicitud puesto que consideró que el tiempo comprendido entre el 27 de octubre de 1978 y el 10 de abril de 1996 no se podía tener en cuenta puesto que se trató de un lapso en el que ocupó el cargo de profesional especializado 3010-16 el cuál es de carácter administrativo. - Frente a esta decisión su apoderado interpuso recurso de apelación con fundamento en lo previsto en el artículo 6 del Decreto 224 de 1972, en el que se dispuso: «Los profesionales de la docencia en ejercicio o inscritos en el escalafón que hayan sido o que sean llamados a ocupar cargos administrativos relacionados con la enseñanza elemental, secundaria o media, capacitación, supervisión e investigación científica en el Ministerio de Educación Acción especial de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2018-00292-00 (1036-2018) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Nacional o en organismos descentralizados del sector educativo, conservarán el carácter de docente y disfrutarán de todos los beneficios para efectos de ascenso en el escalafón y pensión de jubilación».

En ese orden de ideas, consideró que la señora Fernández Lara tenía derecho a la pensión a pesar de ocupar un cargo administrativo. - A través de la Resolución 459 del 4 de febrero de 1998 se confirmó la anterior decisión, porque consideró que el apoderado no tuvo en cuenta el parágrafo del artículo 6 del Decreto 224 de 1972, en el que se dispuso que «al terminar en el ejercicio del cargo o cargos para los cuales hubieren sido designados conforme al presente artículo, los docentes tendrán derecho a ser reincorporados a la enseñanza», lo que quiere decir que sí puede ocupar cargos administrativos pero no en propiedad, sino en comisión, y, dado que la señora Fernández Lara los ocupó en esta última calidad no tenía derecho a la referida prestación social.

Además, señaló que los cargos de profesional universitario y especializado ocupados por esta no están contemplados como de docente en los artículos 2 y 32 del Decreto 2277 de 1979 sino puramente administrativo. Como fundamento de la demanda, se expuso que los tiempos de servicios comprendidos entre el 27 de octubre de 1978 y el 10 de abril de 1996 se deben computar para el reconocimiento de la pensión gracia, no solo por lo señalado en el artículo 6 del Decreto 224 de 1972, sino adicionalmente por lo previsto en el artículo 2 del Decreto Ley 2277 de 1979, ya que en este se contempló que tienen la calidad de docentes quienes ejercen funciones de programación y capacitación educativa como lo es la señora Fernández Lara. 2.2.

Sentencia objeto de la acción especial de revisión El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por medio de la sentencia de 24 de agosto de 2000 2 acogió las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: Para comenzar, expuso que en la Ley 114 de 1913 se consagró la pensión gracia como una dádiva que se otorga a los maestros de las escuelas primarias oficiales que cumplan con los requisitos previstos en su artículo 4, y que este incentivo fue extendido por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 a otros empleos docentes, por lo que es posible computar los años laborados en la enseñanza secundaria y normalista pero siempre en colegios departamentales o municipales. 2 Folios 95 a 104 del cuaderno principal del expediente 1 998-02490.

Acción especial de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2018-00292-00 (1036-2018) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 En este punto, puso de presente que en los actos administrativos se negó la prestación social porque se desempeñó en cargos administrativos en la División de Diseño y Programación Curricular de Educación Formal de la Planta Central del Ministerio de Educación Nacional.

Al respecto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, consideró que le asiste razón al apoderado de la demandante de que se tenga a su poderdante como docente en los términos del artículo 6 del Decreto 224 de 1972, y que esos tiempos se debían computar para efectos de acceder a la pensión gracia. En la providencia objeto del recurso se señaló que en los actos administrativos no fueron expuestas otras razones de la negativa a la concesión de la pensión gracia, motivo por el cual por favorabilidad se tenía que considerar que eran los únicos.

En consecuencia, resolvió: « 1.- Declárase la nulidad de las resoluciones Nos. (sic) 009911 del 23 de Junio (sic) de 1997 y 000459 del 4 de Febrero (sic) de 1998, por medio de las cuales se le negó a la demandante Señora (sic) MARÍA NEDGIDIA FERNANDEZ LARA con cédula de ciudadanía No. (sic) 29'379.397 de Cartago, el reconocimiento y pago de la Pensión Gracia (sic), reclamada por ésta, establecida en las Leyes 114 de 1.913, 116 de 1.928 y 37 de 1.933, 2.- Como consecuencia de las declaraciones de nulidad anteriores, para restablecer el derecho de la demandante la Caja Nacional de Previsión Social, dentro del término del artículo 176 del C.C.A, procederá a reconocer y pagar una Pensión Mensual Vitalicia de Jubilación a la Señora MARIA NEDGIDIA FERNANDEZ LARA con cédula de ciudadanía No. 29'379.397 de Cartago, con efectividad al 16 de noviembre de 1.994, de acuerdo con lo dispuesto en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, equivalente al 75% del salario promedio devengado durante su último año de servicios, junto con los reajustes legales correspondientes. 3.- Las sumas que deberá pagar la entidad demandada deberán reajustarse en los términos del artículo 178 del C.C.A., de conformidad con la fórmula que, para el respecto, tiene establecida el H. Consejo de Estado. 4.- La Caja Nacional de Previsión Social deberá cumplir esta Providencia dentro del término fijado en el artículo 176 del C.C.A.. 5.- Por la Secretaría dése (sic) cumplimiento al artículo 177 del C.C.A.». 2.3.

Fundamentos de la acción especial de revisión. Acción especial de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2018-00292-00 (1036-2018) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP 3, por intermedio de apoderada, solicitó infirmar el fallo de 24 de agosto de 2000 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, con fundamento en lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, y para el efecto consideró que la señora Fernández Lara no tiene derecho al reconocimiento y pago de la prestación social, es decir que el derecho reconocido excedió lo debido de acuerdo con la ley, puesto que solicitó la pensión gracia cuando su vinculación fue con el Ministerio de Educación Nacional en un cargo administrativo, es decir que a su juicio se trata de un cargo de un nivel no docente y, adicionalmente, que su vinculación fue de carácter nacional aspecto último que no fue analizado en el fallo objeto del recurso de revisión. Con base en lo anterior, solicitó: «1.

Revocar la sentencia de 24 de agosto de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral instaurada por La señora MARÍA NEDGIDIA FERNÁNDEZ LARA contra La CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL, en proceso radicado 1998-2490. 2.

Declarar que la señora MARÍA NEDGIDIA FERNÁNDEZ LARA no le asiste el derecho al reconocimiento, liquidación y pago de una pensión de gracia». 2.6. Intervención de María Nedgidia Fernández Lara La señora Fernández Lara no intervino durante el trámite de la presente acción de revisión 4. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativ o fue establecido en el Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 446 de 1998.

En este caso, atendiendo al criterio de especialización laboral, se le atribuye la competencia a la Sección Segunda del Consejo de Estado y a la Subsección que le corresponda de conformidad con el reparto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019. 3 Escrito presentado el 12 de febrero de 2018, folios 466 a 469 del cuaderno principal. 4 Folio 385 vto. del cuaderno principal.

Acción especial de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2018-00292-00 (1036-2018) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Conforme con el texto del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública le corresponderá al Consejo de Estado.

Ahora bien, en los términos del numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social tiene dentro de sus funciones: «adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen», lo que resulta acorde con lo dispuesto en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007. 3.2.

Oportunidad en la presentación de la acción La UGPP invocó como causales de revisión las previstas en los literales a y b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pese a lo cual solo desarrolló la que se encuentra en este último literal. En el presente caso, la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, de 24 de agosto de 2000 quedó ejecutoriada el 26 de abril de 2001 5, y la acción especial de revisión se interpuso el 25 de junio de 2018 6, por lo que en principio habría de declararse que se la acción de revisión se encuentra caducada.

Pese a ello, es preciso tener en cuenta que en la sentencia SU 427 de 2016, la Corte Constitucional estableció que el término no puede computarse antes del 12 de junio de 2013, fecha en la que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a su cargo la Caja Nacional de Previsión Social, motivo por el cual, se entiende radicada de manera oportuna, ya que se hizo previo al 12 de junio de 2018, puesto que fue interpuesta el 14 de febrero de 2018 7. 3.3.

Problema jurídico Se contrae a determinar si la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, el 24 de agosto de 2000 se debe infirmar, de acuerdo con la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, ya que la señora María Nedgidia Fernández Lara no tiene derecho a la misma por cuanto prestó sus servicios al Ministerio de Educación Nacional en un cargo administrativo. 3.4.

Análisis de la controversia 5 Folio 120 del expediente 1998-02490. 6 Folio 309 del cuaderno principal del expediente. 7 Folio 355 vto. del cuaderno principal. Acción especial de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2018-00292-00 (1036-2018) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 3.4.1.

La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé que la revisión de sentencias en las que se reconozcan sumas periódicas en los siguientes términos: «Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».

Es importante poner de presente que en la exposición de motivos del proyecto que se convirtió en la Ley 797 de 2003 se indicó que su expedición obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]» 8. Es claro entonces que el propósito de la norma consistió en la reducción del déficit fiscal y la sostenibilidad del sistema pensional.

En el literal b de la normativa, se previó que la revisión procede «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». A partir de la redacción de la disposición se advierte que esta acción especial tiene los siguientes requisitos para que resulte procedente: a) En primer lugar, fue establecida para la revisión de sentencias en las que se realice un reconocimiento de un de recho. b) En segundo lugar, se limita a los casos en los que este reconocimiento se efectúe sobre prestaciones periódicas.

Adicionalmente, esta Sala ha puesto de presente que la causal prevista en el literal b de la normativa tiene las siguientes características: «El artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en su literal b) permite la revisión de providencias judiciales ejecutoriadas «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 8 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222.

Acción especial de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2018-00292-00 (1036-2018) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 Con fines metodológicos se realizará una exposición sucinta de la causal especial aludida. Acerca de la segunda causal, a saber, aquella la relativa a la liquidación de la pensión sobre una cuantía excesiva, se señala que la exposición de motivos del proyecto que direccionó la expedición de la Ley 797 de 2003, obedeció precisamente a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]».

De igual manera, se advierte que se manifestó en dicha ocasión por parte del Gobierno Nacional y se estudió por parte del Congreso de la República la conveniencia de establecer un mecanismo para revisar las pensiones irregularmente otorgadas o por montos que no establece la ley, con el fin de «[…] afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. […]» Nótese que el principal objetivo del artículo 20 ibidem está dirigido a reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos que permitiera la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.

Justicia rogada dentro de la acción especial de revisión Esta corporación ha sido enfática en establecer que no es suficiente una censura de carácter general acerca del contenido del proceso para estructurar alguna de las causales revisión extraordinaria, sino que «[…] como esta figura procesal está limitada a las causales previstas por el legislador […] quien las invoque tiene la carga argumentativa y probatoria de explicar cuáles son los motivos que la soportan y, especialmente, los hechos que sirven de fundamento para su configuración».

Así mismo, al igual como sucede en el estudio de las causales del recurso extraordinario de revisión, los motivos para pretender la nulidad de la sentencia que ha reconocido el derecho a una prestación periódica a cargo del tesoro de la Nación, con base en lo establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003: «[…] son de análisis restringido y riguroso frente a los cargos endilgados, pues tampoco le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada en la demanda o efectuar una revisión integral del fallo, pues su naturaleza no es de ser una tercera instancia» Así, por el carácter excepcional que identifica la acción de revisión, se exige del demandante la carga de demostrar la configuración clara e indiscutible de la causal o causales Acción especial de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2018-00292-00 (1036-2018) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 alegadas, toda vez que se trata de un mecanismo procesal rogado» 9. 3.4.1.

Régimen de la pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913, en el artículo 4, determinó: «Artículo 4.º Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1º Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2º Que carece de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres. 10 3º Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.

Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento. 4º Que observa buena conducta. 5º Que si es mujer, está soltera o viuda. 11 6º Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Por su parte, se resalta que la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981.

En esos términos, resulta pertinente destacar que la pensión gracia es una dádiva que no requiere de cotizaciones al sistema y tal como lo indicó esta corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201812 «se considera una prestación de carácter especial» que opera por ministerio de la ley, por lo que los beneficiarios de esta prestación deben 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 28 de septiembre de 2023, expediente 1634-2016, magistrado ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez. 10 Derogado por la Ley 45 de 1913. 11 Derogado artículo 8 Ley 45 de 1913. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 21 de junio de 2018, ponencia del magistrado Carmelo Perdomo Cuéter, proceso radicado 25000 23 42 000 2013 04683 01 (3805-2014) CE-SUJ-SII-11-2018.

Acción especial de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2018-00292-00 (1036-2018) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 acreditar los requisitos señalados en la Ley 114 de 1913 y la Ley 91 de 1989. El beneficio de la pensión gracia por medio del artículo 6 de la Ley 116 de 1928 se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975».

El numeral 2 del artículo 15 de dicha ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer lo siguiente: «[…] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]». De las diferentes normas enunciadas, la jurisprudencia de esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes Acción especial de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2018-00292-00 (1036-2018) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 13 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […].» Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2- 011-18 del 21 de junio de 2018 14 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados 1 2, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos 13Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentenci a núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 14 Proceso identificado con radicación 25000 -23-42-000-2013-04683-01 (3805- 2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.

Acción especial de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2018-00292-00 (1036-2018) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal 1 3; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones».

Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ -030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 15 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acced er a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconoci miento».

Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. Así las cosas y según las preceptivas antes expuestas, queda claro que 15 Proceso identificado con radicación 15001 -23-33-000-2016-00278-01 (3018- 2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.

Acción especial de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2018-00292-00 (1036-2018) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar que él o la docente laboró 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913.

Ahora bien, es necesario poner de presente que la sentencia de unificación tiene efectos retrospectivos como expresamente se consagró en el numeral 3.9 de la providencia. 3.5. Caso concreto En el presente caso se encuentra acreditado lo siguiente: - La señora María Nedgidia Fernández Lara nació el 31 de agosto de 1944 16, y prestó sus servicios al Departamento del Valle del Cauca como docente de enseñanza primaria, desde el 5 de noviembre de 1965 hasta el 15 de octubre de 1969. - Posteriormente, ingresó a prestar sus servicios al Ministerio de Educación Nacional en los siguientes cargos: A) Profesional universitario 3020-2006 en la División de Diseño y Programación Curricular de Educación Formal, nombrada a través de la Resolución 14739 del 18 de octubre de 1978, cargo del que tomó posesión el 27 de octubre de 1978.

B) Profesional especializado 3010-10 de la planta globalizada, incorporada según la Resolución 02307 del 28 de abril de 1993, cargo del que tomó posesión el 29 de abril de 1993. C) Profesional especializado 2010-16 de la planta globalizada, incorporada según la Resolución 08660 del 30 de noviembre de 1994, cargo que desempeñaba al momento de presentar la demanda17.

De acuerdo con los antecedentes, se advierte que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social pretende cuestionar el reconocimiento de la pensión gracia que le fuere hecho a la señora Fernández Lara, y, al respecto, es preciso poner de presente que de conformidad con lo desarrollado por esta corporación, el presente medio de control tiene por fin cuestionar exclusivamente la cuantía. En ese orden de ideas, es preciso declarar infundada la acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. 16 Folio 6 del cuaderno de antecedentes del expediente 1998 -02490. 17 Folio 9 del cuaderno de antecedentes del expediente 1998-02490.

Acción especial de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2018-00292-00 (1036-2018) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 3.5. Costas Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el art. 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe, no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.

Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 29 del art. 188 de la Ley 1437 de 2011.

En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, se observa de los fundamentos de la acción de revisión que no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR infundada la acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, contra la sentencia proferida el 24 de agosto de 2000 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el número 1998-02490, cuyo demandante fue la señora María Nedgidia Fernández Lara.

SEGUNDO. SIN CONDENA en costas. Acción especial de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2018-00292-00 (1036-2018) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en el programa SAMAI y ejecutoriada esta providencia disponer lo pertinente respecto de la devolución y archivo del expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del cinco (5) de octubre de dos mil veintitrés (2023) GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado