Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2026-01849-01 Demandante MARTHA PIEDAD JARAMILLO HOYOS Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Temas Tutela contra providencia judicial.
Defectos sustantivo y fáctico. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Diferencia salarial escalafón docente. Requisitos de procedencia de tutela contra providencia judicial: la relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora, contra el fallo del 16 de abril de 2026, proferido por el Consejo de Estado, Sección Quinta, que dispuso: «SEGUNDO: Declarar la improcedencia de la acción de tutela promovida por la señora Martha Piedad Jaramillo Hoyos por no cumplir el presupuesto de la relevancia constitucional. […]» ANTECEDENTES 1.
Pretensiones El 6 de marzo de 20261, por intermedio de apoderada, la señora Martha Piedad Jaramillo Hoyos interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva y al principio de favorabilidad, con la sentencia del 9 de septiembre de 2025 proferida en la segunda instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 66001-33-33-006-2024-00229-00/01/02.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: (Sic a toda la cita) «1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINITRATIVO DE RISARALDA en la sentencia proferida el día 09 DE SEPTIEMBRE DE 2025, en el expediente radicado bajo número 66013-33- 30-06-2024-00229-00, transgredió loa derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD del (la) señor (a) MARTHA PIEDAD JARAMILLO HOYOS, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a la jurisprudencia emitida por las Altas Cortes, el marco normativo aplicable al caso y, el material probatorio obrante en el proceso ordinario. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva con una debida interpretación de la norma aplicable al debate jurídico y, analizando de manera concreta la situación particular del (la) docente MARTHA PIEDAD JARAMILLO HOYOS a la luz de los argumentos planteados en la demanda ordinaria y, los hechos debidamente probados en el debate jurídico» (cita textual). 2.
Hechos Del escrito se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1 Samai, índice 2. Expediente 11001-03-15-000-2026-01849-00. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01849-01 Demandante: Martha Piedad Jaramillo Hoyos 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1. La señora Martha Piedad Jaramillo Hoyos se desempeña como docente oficial en la categoría 2C del escalafón docente vigente. 2.2.
Sostuvo que con ocasión del incremento ordenado para el personal docente vinculado en el nuevo escalafón establecido en el Decreto Ley 1278 de 2002, para los años 2008 y 2009 hubo aumentos porcentuales inequitativos en la asignación básica salarial de dicho personal, lo que generó una diferenciación ya que a los docentes ubicados en la categoría 2A fueron beneficiados con mayores incrementos salariales.
Explicó que para el año 2008, la categoría 2A recibió un aumento del «14,11%», mientras que la categoría 2C obtuvo la disminución de su salario del «-4,37%»; y para el año 2009, el incremento para 2A fue del «15,61%», en tanto que para la categoría 2C el incremento apenas alcanzó el «7,67%». 2.3. El 23 de febrero de 2024 la docente presentó reclamación administrativa ante el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del Municipio de Pereira.
El Ministerio de Educación Nacional dio respuesta negativa el 28 de febrero de 2024 y la Secretaría de Educación del Municipio de Pereira dio respuesta negativa mediante acto administrativo del 4 de marzo de 2024. 2.4. Para el año 2024 la señora Martha Piedad Jaramillo Hoyos haciendo uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional y el Municipio de Pereira, con el fin de que se inaplicara el Decreto 284 de 2024 y de los demás decretos que modificaron lo relacionado con el aumento de la asignación salarial que correspondía a la categoría 2C, así como también se declarara la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades demandadas.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales con ocasión del incremento salarial decretado de manera desigual entre las categorías 2C y 2A del escalafón docente. 2.5. En primera instancia el Juzgado Sexto Administrativo de Pereira conoció del proceso 66001-33-33-006-2024-00229-00/01.
En sentencia del 31 de marzo de 2025 negó las pretensiones de la demanda2. Señaló que no resulta procedente la inaplicación por ilegalidad del Decreto 284 de 2024 y los derogados con ocasión de la asignación salarial que correspondió a la categoría 2C del escalafón docente del año 2008 en adelante y en consecuencia no hay razones para declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, por las siguientes razones.
Precisó que el incremento salarial decretado en los decretos que modificaron la remuneración de los servidores públicos docentes al servicio del Estado, en ningún caso fue inferior al IPC del año inmediatamente anterior. Señaló que el Presidente de la República cuenta con facultades otorgadas por la constitución y la ley, para expedir los decretos demandados, y que en virtud del numeral 2º del artículo 111 de la Ley 715 de 2001 y del artículo 46 del Decreto Ley 1278 de 2002 el Gobierno Nacional puede fijar diferentes condiciones salariales para los docentes que se encuentren en diferentes grados y niveles del escalafón docente.
Por lo que, no hay discriminación cuando la rama ejecutiva establece condiciones salariales diferentes para docentes escalafonados en diversos grados y niveles. Explicó que el Decreto Ley 1287 de 2002 establece un sistema nacional de clasificación de los educadores de acuerdo con su preparación académica, experiencia docente y méritos reconocidos, que garantiza la permanencia en 2 Samai, índice 39, expediente 66001-33-33-006-2024-00229-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01849-01 Demandante: Martha Piedad Jaramillo Hoyos 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la carrera docente y permite asignar el correspondiente salario. Por lo anterior, consideró factible concluir que los porcentajes que año tras año incrementan el salario del personal docente se basan en elementos como el tipo de servicio y la experiencia de cada educador.
Respecto al derecho a la igualdad se remitió a la metodología desarrollada en la jurisprudencia constitucional como test de igualdad que consiste en tres etapas «(i) la identificación de los sujetos o situaciones reguladas por la medida y el parámetro de comparación predicable de los mismos (tertium comparationis); (ii) la escogencia del nivel de intensidad (leve, intermedio o estricto) del juicio de igualdad, de acuerdo con la naturaleza de la medida analizada; y (iii) la aplicación del test, conforme con los grados de exigencia que prevea el grado de intensidad escogido».
Procedió a realizar el test de igualdad y concluyó que no se está ante sujetos en condiciones idénticas, pues la demandante ostenta la categoría 2C, que es superior a aquella con la que reclama ser nivelada. Afirmó que el aumento de la categoría 2C siempre ha sido un monto superior al del grado 2A. Expuso que el análisis de igualdad debe partir de la premisa de que las situaciones comparadas son equivalentes, lo que en el caso concreto no se cumple, pues los docentes ubicados en los escalafones en comparación pertenecen a categorías distintas y están sujetos a sistemas de beneficios diferentes.
Mencionó que no se aplica el principio a salario igual trabajo igual cuando existen razones objetivas como la formación, capacitación y experiencia, que justifican un trato diferenciado, como sucede en este caso. Finalmente, aseveró que las disposiciones normativas cuestionadas no violan de manera directa ni evidente la Constitución, pues el sistema jurídico vigente no establece de forma absoluta e inflexible qué aumento debe aplicarse a los salarios de los diferentes grados del escalafón docente.
Añadió que no logró desvirtuarse la legalidad de los actos acusados ni se encontró configurada la excepción de inconstitucionalidad propuesta. 2.6. Esta decisión fue apelada por la señora Martha Piedad Jaramillo Hoyos y por el Ministerio de Educación Nacional. 2.7. El Tribunal Administrativo de Risaralda con sentencia del 9 de septiembre de 2025 confirmó la decisión del Juzgado Sexto Administrativo de Pereira3.
Como sustento señaló que de los argumentos y pruebas aportados con la demanda no se desprende una vulneración del derecho a la igualdad de la demandante. Consideró que los aumentos salariales para los años 2008 y 2009 entre las categorías 2C y 2A no deben considerarse discriminatorios, pues no existe ninguna norma o jurisprudencia que indique que el gobierno nacional está obligado a realizar incrementos iguales para todos los servidores públicos sin que importe o sea relevante su nivel y grado o incluso para el caso concreto, para todos los docentes.
Indicó que el Decreto Ley 1287 de 2002 establece unas características distintas para los docentes escalafonados en un grado diferente al otro. Y explicó que no cabe efectuar comparaciones entre la asignación salarial que se establece para quienes ingresan a la carrera en escalafones disímiles. Finalmente, señaló que no se puede desconocer que los aumentos diferenciados entre escalafones corresponden a una política de incentivo a la formación avanzada y las negociaciones con el magisterio, en las que se pretendía mejorar la calidad educativa. 3 Samai, índice 10.
Expediente 66001-33-33-006-2024-00229-01. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01849-01 Demandante: Martha Piedad Jaramillo Hoyos 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Fundamentos de la acción De manera preliminar, la parte demandante manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
En cuanto al fondo del asunto, alegó que la sentencia cuestionada incurrió en los siguientes vicios: 3.1. Defecto sustantivo: Se configura en este caso porque el tribunal realizó una interpretación irrazonable y desproporcionada de las normas aplicables al caso, específicamente el artículo 13 de la Constitución Política, la Ley 4° de 1992 y el Decreto Ley 1274 de 2002.
Señaló que el tribunal consideró que los incrementos salariales diferenciados entre los grados 2A y 2C obedecen a criterios objetivos como la formación, capacitación y la experiencia por lo que no se vulneraría el principio de igualdad. Sin embargo, afirma que se desconoció que la controversia no versaba respecto a la diferencia estructural y permanente entre grados de escalafón sino el trato desigual en los incrementos porcentuales aplicados en los años 2008 y 2009, pues fue allí, en donde para el año 2008, la categoría 2A recibió un aumento del «14,11%», mientras que la categoría 2C obtuvo la disminución de su salario del «-4,37%»; y para el año 2009, el incremento para 2A fue del «15,61%», en tanto que para la categoría 2C el incremento apenas alcanzó el «7,67%», lo que generó un trato diferencial y que no fue compensado luego.
Indicó que el tribunal desconoció el alcance jurisprudencial de los principios de igualdad y equidad al avalar un incremento salarial tan dispar para quienes acreditan mayor idoneidad, competencia y responsabilidad. Así pues, señaló que asumir que el trato diferenciado está justificado por la forma en la que está diseñado el escalafón desvirtúa el principio de mérito y el valor del trabajo.
Afirmó que el tribunal no expone de manera clara y coherente las razones por las cuales un educador ubicado en un nivel superior del escalafón, como lo estaba la parte demandante (2C), puede tener un incremento más bajo que el de aquellos ubicados en una categoría inferior (2A). Sostuvo que aquellos empleados públicos que acrediten mayor preparación, trayectoria profesional y logros debidamente comprobados, deberían percibir una compensación económica proporcionalmente más elevada.
Para esto citó el literal j del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, los artículos 19, 20 y 21 del Decreto Ley 1278 de 2002, los artículos 25 y 53 de la Constitución Política y la sentencia T-369 de 2016 respecto de los criterios válidos que pueden justificar una diferenciación salarial. Explicó que el trato otorgado a los docentes del grado 2C frente al grado 2A para el año 2008 y 2009 se realizó sin que mediara una justificación normativa, técnica, ni presupuestal.
Adujo que no se examinaron de fondo las disposiciones que regulan el régimen salarial docente, las cuales establecen de forma expresa que las retribuciones deben corresponder al nivel de formación, experiencia y desempeño del trabajador. Mencionó que no cuestiona la facultad del ejecutivo para definir el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, sino que debate la forma arbitraria en la que se ejerce pues las diferencias salariales deben ser sustentadas en criterios objetivos racionales y proporcionales, que garanticen el respeto de los principios de igualdad y de equidad material.
Por lo que, no es dable mencionar las brechas salariales para justificar la legalidad de la actuación administrativa, cuando dichos fundamentos no fueron consignados en los actos que dispusieron el incremento salarial. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01849-01 Demandante: Martha Piedad Jaramillo Hoyos 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.
Defecto fáctico: Asegura que el tribunal incurrió en una indebida valoración probatoria ya que no se aportó prueba alguna que demostrara «la existencia de motivos válidos que justificaran dicha decisión administrativa». Dijo que la sentencia acusada tampoco precisó las justificaciones en la disparidad en el incremento de los salarios.
Resaltó que, el artículo 13 de la Constitución Política y el Convenio 111 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) relativo a la discriminación en empleo y ocupación, indicó que el trato diferente como no discriminatorio en materia salarial y prestacional debe tener sustento en razones jurídicas y objetivas, pues cualquier tratamiento dispar que tenga una valoración subjetiva es considerado arbitrario.
Dijo que era deber del tribunal haber abordado de manera rigurosa el problema planteado, lo cual no ocurrió «pues desestimó las pretensiones de la demanda sobre la base de una supuesta justificación relacionada con la corrección de una brecha salarial, la cual no fue acreditada dentro del expediente ni respaldada en los decretos que ordenaron los incrementos cuestionados». 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 12 de marzo de 2026 se admitió la acción de tutela presentada por la señora Martha Piedad Jaramillo Hoyos contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión. Asimismo, vinculó en calidad de terceros con interés al Juzgado Sexto Administrativo de Pereira, a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, y al Municipio de Pereira; ofició al mencionado juzgado para que remitiera copia del expediente 2026-00229-00/02; reconoció personería a la abogada de la parte actora; y ordenó las notificaciones correspondientes. 4.2.
El Tribunal Administrativo de Risaralda4, a través de su secretaria adjuntó el enlace de consulta del proceso 66001-33-33-006-2026-00229-00/02 y envió copia de las piezas procesales. 4.3. El Municipio de Pereira5 manifestó que el debate jurídico ya fue planteado y resuelto en el proceso judicial ordinario de nulidad y restablecimiento del Derecho.
Afirmó que la sentencia cuestionada valoró todos los argumentos y pruebas aportadas por las partes, y concluyó la improcedencia de las pretensiones formuladas por la demandante. Aseguró que la decisión se sustentó en la competencia exclusiva del Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial docente y en la inexistencia de vulneración al principio de igualdad.
Sostuvo que la acción de tutela no cumple con los requisitos de procedencia, pues la sentencia de segunda instancia emitida por el Tribunal Administrativo de Risaralda no presenta ninguna de las causales específicas de procedibilidad identificadas por la Corte Constitucional. 4.4. El Ministerio de Educación Nacional6 solicitó que se declarara su falta de legitimación en la causa por pasiva, puesto que la acción de tutela se dirige en contra del Tribunal Administrativo de Risaralda por una decisión judicial que adoptó. Explicó que el ministerio no es la entidad que profirió la sentencia objeto de cuestionamiento, ni ha desplegado acción u omisión alguna que pueda derivar la configuración de una vía de hecho judicial.
Añadió que la acción de tutela es improcedente pues la parte actora no logró demostrar que se vulneraron sus derechos fundamentales. También señaló 4 Samai, índice 11. Expediente 11001-03-15-000-2026-01849-00. 5 Samai, índice 14. Expediente 11001-03-15-000-2026-01849-00. 6 Samai, índice 10, 12 y 13. Expediente 11001-03-15-000-2026-01849-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01849-01 Demandante: Martha Piedad Jaramillo Hoyos 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que el asunto de la referencia carece de relevancia constitucional dado que el debate gira en torno a una controversia de naturaleza económica, lo que excede la competencia del juez de tutela. 4.5.
El Juzgado Sexto Administrativo de Pereira guardó silencio a pesar de haber sido notificado en debida forma7. 5. Providencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante sentencia del 16 de abril de 20268 resolvió negar la solicitud de desvinculación del Ministerio de Educación Nacional y declarar improcedente la acción de tutela por falta de requisito de relevancia constitucional.
Consideró que la accionante pretende que se realice un nuevo análisis del asunto decidido por el juez natural, por haber resultado desfavorable a lo aspirado. Señaló que, si bien la accionante alegó que la providencia desconoce el alcance normativo del principio de igualdad y el mandato de progresividad, lo cierto es que sus argumentos corresponden a una reiteración de los alegados en el curso del trámite ordinario.
Explicó que el desacuerdo con el fallo adoptado no es una discusión de naturaleza constitucional que justifique invadir el ámbito del juez natural. Indicó que la acción de tutela no es un juicio de corrección de la apreciación o valoración probatoria ya efectuada en el trámite ordinario. Añadió que la autoridad judicial accionada no incurrió en desconocimiento de lo dispuesto en las sentencias expedidas por los Juzgados Veintitrés y Veintiocho Administrativos de Medellín toda vez que, no eran decisiones vinculantes para el Tribunal Administrativo de Risaralda, por provenir de jueces de inferior jerarquía. Aclaró que el hecho de que la parte actora no comparta la tesis dispuesta, al ser adversa a sus intereses, no significa que la decisión sea arbitraria.
Finalmente, destacó que la acción de tutela no puede ser vista como una tercera instancia para traer a colación argumentos ya expuestos dentro del proceso ordinario, sino que es un medio excepcionalísimo. 6. Impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la parte accionante impugnó el fallo de primera instancia para que fuera revocado.
Esto en los siguientes términos: Consideró que el Consejo de Estado, Sección Quinta parte de afirmar que el debate es meramente económico desconociendo que el conflicto radica en un trato salarial diferenciado dentro del escalafón docente. Por lo que la controversia tiene relevancia constitucional al comprometer los derechos fundamentales.
Señaló que, la relevancia constitucional se advierte porque la providencia judicial avaló un trato discriminatorio entre categorías del escalafón docente «al permitir que docentes ubicados en categorías inferiores del escalafón recibieran aumentos salariales superiores a los otorgados a quienes acreditaban mayores calidades de formación, experiencia y mérito profesional».
Adujo que la relevancia constitucional es robusta cuando la autoridad judicial accionada aceptó la diferencia salarial sin exigir justificaciones objetivas, técnicas y razonables que explicaran el incremento dispar. Añadió que la acción de tutela no busca convertirse en una tercera instancia, pues lo que se busca es corregir una decisión que desconoce el precedente judicial aplicable, relacionado con la «igualdad, el debido proceso, la tutela judicial efectiva y el principio 7 Samai, índice 9.
Expediente 11001-03-15-000-2026-01849-00. 8 Samai, índice 16. Expediente 11001-03-15-000-2026-01849-00. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01849-01 Demandante: Martha Piedad Jaramillo Hoyos 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de favorabilidad, configurando defectos de naturaleza constitucional que habilitan la intervención excepcional del juez de tutela».
Reiteró que el tribunal incurrió en un defecto sustantivo dado que hubo un trato salarial desigual, ya que para el año 2008, la categoría 2A recibió un aumento del «14,11%», mientras que la categoría 2C pese a encontrarse en una categoría superior del escalafón y a haber cumplido mayores exigencias académicas y evaluativas, obtuvo la disminución de su salario del «-4,37%»; y para el año 2009, el incremento para 2A fue del «15,61%», en tanto que para la categoría 2C el incremento apenas alcanzó el «7,67%».
A su vez, reiteró que se configura un defecto fáctico porque «el expediente no obra prueba alguna que demuestre que los mayores incrementos salariales otorgados a los docentes del nivel 2A frente a los del nivel 2C respondieran a criterios técnicos, financieros, funcionales o de política pública debidamente sustentados, ni mucho menos a los parámetros de mérito, experiencia y cualificación profesional que estructuran la carrera docente conforme al Decreto Ley 1278 de 2002».
Argumentó que todo trato salarial distinto debe estar justificado en razones jurídicas y objetivas, y que resulta arbitrario cualquier tratamiento basado en apreciaciones subjetivas. Sin embargo, la sentencia validó esa diferencia sin fundamento probatorio alguno. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19919, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales10 y especiales11 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera reiterada, la jurisprudencia constitucional12 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, 9 Decreto 2591 de 1991.
Artículo 1: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este Decreto». 10 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela;
(vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 11 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) defecto por error inducido, (vi) defecto por falta de motivación, (vii) defecto por desconocimiento del precedente y (viii) defecto por violación directa de la Constitución. 12 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01849-01 Demandante: Martha Piedad Jaramillo Hoyos 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige una mejor fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3. Planteamiento del problema jurídico Teniendo en cuenta los antecedentes planteados en el escrito de impugnación y por tratarse de una acción de tutela contra providencia judicial, corresponde a la Sala establecer si le asistió razón al juez de tutela de primera instancia al declarar improcedente la acción por considerar que no se encontraron configurados los requisitos generales de procedencia, específicamente el de relevancia constitucional.
De considerar que no le asistió razón al juez de tutela en primera instancia, la Sala determinará si se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia por parte del Tribunal Administrativo de Risaralda, al emitir la sentencia del 9 de septiembre de 2025, mediante la cual se confirmó la decisión del juzgado de negar las pretensiones de la demanda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 66001- 33-33-006- 2024-00229-00/02. 4.
Requisito de relevancia constitucional: su alcance y análisis en el caso particular La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.
Con base en esta premisa, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está condicionada a que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Para dilucidar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito, esta Sala de decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la sentencia T-248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores13. 13 A saber: Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01849-01 Demandante: Martha Piedad Jaramillo Hoyos 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Corte Constitucional ha dicho que la relevancia constitucional es el primer presupuesto genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Su corroboración exige que el juez constitucional evidencie de manera diáfana, que la cuestión que se presenta tiene una marcada importancia constitucional que afecte derechos fundamentales. 5. Análisis del caso concreto 5.1. Como se desprende de lo expuesto previamente, el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional, tratándose de tutela contra providencia judicial, implica un conjunto de elementos que deben reunirse.
En ese sentido, son varios los aspectos que se estudian a fin de definir si un asunto es de relevancia constitucional. Entre estos elementos, se requiere que la acción constitucional no se esté empleando como una instancia adicional para reabrir el mismo debate ya surtido ante el juez natural, que se cumpla con una carga argumentativa suficiente, entre otras condiciones. 5.2.
La Sala advierte que la tutela en estudio es en efecto improcedente porque no cumple con el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que la parte actora busca que esta acción se convierta en un mecanismo adicional para prolongar la discusión que ya fue conocida y resuelta por el juez natural pues los argumentos que presentó la accionante en el escrito de tutela y de impugnación, guardan gran similitud con el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Como se analizará a continuación. 5.3.
Se advierte que los planteamientos propuestos por la actora en el recurso de apelación14 presentado contra la sentencia del 31 de marzo de 2025 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Pereira coinciden con los argumentos del escrito de tutela, pues manifestó inconformidad con que se vulnerara el principio de igualdad al considerar que los incrementos salariales estuvieron bien fundamentados al haber tenido en cuenta «una variable objetiva relacionada con la posición en el escalafón docente».
Manifestó que, la sentencia adolecía de un análisis relacionado con «la ausencia de justificación sobre la limitación de los incrementos porcentuales diferenciados a los años 2008, 2009 y 2011», lo que consideró era el argumento central de la demanda. Mencionó que no se estaba debatiendo la competencia del Gobierno Nacional para expedir decretos nacionales que fijaran los salarios de los docentes oficiales según su escalafón. Dijo que la controversia no radicaba en la existencia de salarios diferenciados por escalafón, sino en la inequidad de los porcentajes de incremento aplicados en los años mencionados, que generaron una brecha acumulativa contraria a los principios de igualdad, proporcionalidad y mérito.
Argumentó que estas diferencias carecen de justificación técnica y jurídica, vulneran derechos fundamentales, el principio de proporcionalidad y perpetúan desigualdades en el tiempo. Por esto indicó lo siguiente: «En este caso, se observa un tratamiento desigual que resulta particularmente problemático, dado que las circunstancias fácticas no han variado.
Los incrementos porcentuales salariales aplicados en los años 2005, 2006, 2007, 2010 y desde 2012 hasta la fecha se han implementado de manera uniforme para todo el escalafón docente. Sin embargo, los aumentos para los años 2008, 2009 y 2011 presentaron diferencias significativas entre los distintos grados y niveles, a pesar de que todos están sujetos al mismo marco normativo, específicamente el Decreto Ley 1278 de 2002.
Esta disparidad en el tratamiento salarial no encuentra justificación, ya que el principio de igualdad y no discriminación exige un trato equitativo en situaciones equivalentes, por lo que, la falta de variación en las condiciones 14 Samai, índice 43. Expediente 66001-33-33-006-2024-00229-00. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01849-01 Demandante: Martha Piedad Jaramillo Hoyos 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fácticas y normativas refuerza la necesidad de aplicar criterios idénticos en la determinación de los incrementos porcentuales para esas anualidades, máxime cuando la parte demandada al interior del proceso no logró justificar adecuadamente esta inconsistencia, lo que socava la legalidad de la actuación administrativa acusada.
En este sentido, es evidente que, en este caso y en virtud del principio de favorabilidad, deben aplicarse los incrementos salariales anuales de manera uniforme a todos los docentes. No es aceptable que algunos docentes reciban incrementos porcentuales mayores que otros, ya que esto vulnera claramente el principio constitucional de favorabilidad establecido en el artículo 53 de la Constitución Política.
Tal actuación por parte del Ministerio de Educación Nacional y de la Entidad Territorial Demandada constituye una transgresión a este principio fundamental». Por ello, recordó que en las pretensiones de la demanda solicitó la inaplicación del Decreto 284 de 2024 y la nulidad de los actos administrativos derivados, con el fin de restablecer el derecho afectado y garantizar incrementos salariales proporcionales y equitativos conforme con la Constitución, la Ley 4 de 1992 y el Decreto Ley 1278 de 2002. 5.4.
Mediante sentencia del 9 de septiembre de 2025, el Tribunal Administrativo de Risaralda, confirmó la decisión del juez de primera instancia al considerar que el cuestionamiento de la parte demandante era que los decretos que modificaron la asignación salarial de los docentes ubicados en la categoría 2C para los años 2008 y 2009 desconocieron el principio de igualdad frente a la categoría 2A, dado que estos últimos recibieron un incremento salarial mayor sin que existiera justificación para ello.
El tribunal indicó que el tratamiento diferente que se establece en los actos acusados no vulnera el derecho a la igualdad ni puede considerarse discriminatorio. A su vez, explicó que no existe jurisprudencia o norma alguna que disponga la obligación del gobierno nacional de realizar incrementos iguales para todos los servidores públicos, o a todos los docentes, sin importar el grado o escalafón en el que se encuentren.
Consideró que los incrementos realizados a las asignaciones salariales respetaban la movilidad salarial, y que «en ambos períodos el incremento salarial se hizo por encima del IPC del correspondiente año y, además, para el año 2009, al menos en lo que respecta a los grados utilizados para el ejercicio, sí se presentó una diferenciación en el porcentaje de los salarios.
Con todo, será el análisis jurídico probatorio que se haga del caso particular que determinará si tal diferenciación configura los vicios de nulidad de los actos acusados que alega la parte demandante». Indicó que la demandante no logró probar que los actos demandados incurrieran en alguno de los vicios alegados y que no basta con señalar los hechos e indicar las normas, se requiere probar aquellos supuestos, y desvirtuar incluso las pruebas allegadas por la contraparte, actividad que se surte también con los medios legales de prueba.
Señaló que no se puede considerar vulnerado el principio de igualdad, puesto que para poder determinar si hay vulneración a la igualdad se debe contar con situaciones análogas con diferencia de trato. Sin embargo, en el caso de estudio «no se trata de sujetos ubicados en plano de igualdad y, por lo tanto, no existe un imperativo normativo o jurisprudencial para predicar que existía la obligación de aumentos iguales».
Frente al reparo que planteó el Ministerio de Educación Nacional, en lo relativo a que no se condenó en costas y agencias en derecho a la parte actora en razón a que la defensa judicial de la entidad implicó una erogación económica, el tribunal dijo que dentro del expediente no existían evidencias sobre el valor de los honorarios que tuvo que pagar la entidad demandada o de otros gastos asociados a la defensa.
De ahí que tampoco prosperó ese cargo. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01849-01 Demandante: Martha Piedad Jaramillo Hoyos 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.5. Ahora bien, en el escrito de tutela la parte actora presentó los mismos argumentos que planteó en el recurso de apelación, pero anunciados desde la presunta configuración de un defecto sustantivo y fáctico.
Indicó que la sentencia efectuó una interpretación irrazonable y desproporcionada de las normas aplicables al caso, específicamente el artículo 13 de la Constitución Política, la Ley 4° de 1992 y el Decreto Ley 1274 de 2002. Que se encontraba en desacuerdo con que se considerara que los incrementos salariales diferenciados entre los grados 2A y 2C obedecían a criterios objetivos como la formación y la experiencia. En su criterio se desconoció que la controversia no versaba respecto a la diferencia estructural y permanente entre grados de escalafón sino el trato desigual en los incrementos porcentuales aplicados en los años 2008 y 2009, pues fue allí en donde se concedió para el año 2008 un aumento del 14,11% en la categoría 2A respecto de una la disminución de su salario del «-4,37%» para la categoría 2C; y para el año 2009, el incremento para 2A fue del «15,61%», en tanto que para la categoría 2C el incremento apenas alcanzó el «7,67», lo que generó un trato diferencial y que no fue compensado.
Indicó que el tribunal desconoció los principios constitucionales de igualdad material, y la equidad redistributiva, al no verificar si existían razones objetivas y constitucionales válidas para justificar un incremento salarial tan dispar, así: «No obstante, se comprobó en sede judicial que los incrementos salariales aplicados a los docentes del nivel 2C (categoría en la cual se ubica el (la) docente) fueron inferiores a los otorgados al personal ubicado en el nivel 2A, sin que el tribunal accionado ofreciera una justificación clara y coherente que permitiera concluir que dicha diferencia era legal y ajustada al marco normativo, pues se limitó a avalar el trato desigual sin examinar a fondo las condiciones objetivas del caso ni las disposiciones que regulan el régimen salarial docente, las cuales establecen de forma expresa que las retribuciones deben corresponder al nivel de formación, experiencia y desempeño del trabajador, de manera que esta omisión no solo refleja una ausencia de motivación adecuada, sino también un evidente error en la interpretación de las normas y precedentes aplicables, razón por la cual se hace necesaria la intervención del juez constitucional con el fin de restablecer los derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva y a la prevalencia del derecho sustancial sobre formalismos infundados.
Finalmente, frente a la afirmación del Tribunal en el sentido de que el Gobierno Nacional ostenta una competencia privativa para establecer diferencias salariales sin tener en cuenta el grado y nivel en el escalafón, es necesario precisar que no se cuestiona la facultad del Ejecutivo para definir el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
No obstante, dicha potestad -como se reconoció en la jurisprudencia aludida por ambas instancias-, no puede ejercerse de manera voluntariosa, caprichosa o arbitraria, sino que debe estar sustentada en criterios objetivos, racionales y proporcionales que garanticen el respeto de los principios de igualdad y equidad material; no siendo dable entrar a suponer motivos válidos -como una pretendida corrección de las brechas salariales para justificar la legalidad de la actuación administrativa, cuando dichos fundamentos no fueron consignados en los actos que dispusieron los incrementos ni fueron acreditados por la parte demandada en el desarrollo del proceso».
Reiteró que no cuestionaba la facultad del Ejecutivo para definir el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, sino que debatía la forma arbitraria en la que se ejerce pues las diferencias salariales deben ser sustentadas en criterios objetivos racionales y proporcionales. A su vez, dijo que no existieron pruebas que sustentaran el incremento salarial diferenciado. 5.6.
Ahora bien, en el escrito de impugnación la accionante insistió nuevamente en los planteamientos realizados en el escrito de tutela y en el recurso de apelación contra la sentencia del 9 de septiembre de 2025, pues mencionó que el tribunal incurrió en un defecto sustantivo al avalar el esquema salarial que fijó un incremento en porcentajes desiguales durante los años 2008 y 2009 porque «rompió de manera injustificada el principio de igualdad retributiva, al permitir que Radicado: 11001-03-15-000-2026-01849-01 Demandante: Martha Piedad Jaramillo Hoyos 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co docentes ubicados en categorías inferiores del escalafón recibieran aumentos salariales superiores a los otorgados a quienes acreditaban mayores calidades de formación, experiencia y mérito profesional».
Explicó que la diferencia salarial en su caso se dio porque para el año 2008 se concedió un aumento del 14,11% en la categoría 2A respecto de la disminución de salario del «-4,37%» para la categoría 2C; y para el año 2009, el incremento para la categoría 2A fue del «15,61%», en tanto que para la categoría 2C el incremento apenas alcanzó el «7,67», lo que significa una diferencia sin que exista sustento normativo, técnico o constitucional.
Mencionó que se desconoció el alcance de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad material y a la tutela judicial efectiva al aceptar la diferencia como justificada «sin que exista una justificación objetiva capaz de superar el escrutinio constitucional exigido». Insistió en que se configura un defecto fáctico ya que «En el expediente no obra prueba alguna que demuestre que los mayores incrementos salariales otorgados a los docentes del nivel 2A frente a los del nivel 2C respondieran a criterios técnicos, financieros, funcionales o de política pública debidamente sustentados, ni mucho menos a los parámetros de mérito, experiencia y cualificación profesional que estructuran la carrera docente conforme al Decreto Ley 1278 de 2002».
Consideró que ninguno de los decretos que fijaron los incrementos incluyó razones técnicas, presupuestales o de política pública que explicaran la razón del salario desigual. Sin embargo, la sentencia validó esa diferencia sin fundamento probatorio alguno, lo cual es relevante en razón a que cualquier trato diferenciado debe estar sustentado en criterios verificables y objetivos, de acuerdo con el Decreto Ley 1278 de 2002 y la Ley 4 de 1992. 5.7.
De acuerdo con lo anterior, la acción de tutela analizada se está empleando para insistir nuevamente en los planteamientos que ya fueron propuestos ante el juez natural lo que no permite que se supere el requisito general de la relevancia constitucional, pues los argumentos de esta acción buscan reabrir el debate judicial ya que se pretende cuestionar la decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda al insistir en que se vulneraron sus derechos con los incrementos salariales diferenciados aplicados en los años 2008 y 2009.
Según su argumento, dichas variaciones impactaron la base salarial de los años posteriores, pues cada aumento se calcula sobre una cifra previamente ajustada, lo que genera una acumulación de la disparidad y perpetúa la desigualdad salarial en el tiempo, situación que, a su juicio, contraviene el principio de igualdad. En consecuencia, como se ha expuesto, aunque en la presente acción de tutela se argumenta que la providencia cuestionada vulneró derechos fundamentales al incurrir en defectos sustantivo y fáctico, lo cierto es que la parte actora pretende utilizar este mecanismo constitucional para reiterar los mismos planteamientos que ya fueron debatidos y resueltos en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho.
Dichos argumentos fueron analizados por el juez natural, quien no solo los desestimó, sino que además explicó de manera detallada las razones jurídicas y técnicas que sustentan la legalidad y razonabilidad de los incrementos salariales aplicados en los años objeto de controversia. En su decisión, se precisó que las diferencias obedecen a criterios normativos vinculados al grado y nivel del escalafón docente, así como a la potestad de configuración normativa del Gobierno Nacional, ejercida conforme con la ley 4 de 1992 y el Decreto 1278 de 2002.
Aspectos que de antemano suponen para esta colegiatura, que el asunto versa sobre una situación que resultó Radicado: 11001-03-15-000-2026-01849-01 Demandante: Martha Piedad Jaramillo Hoyos 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desfavorable a la parte accionante y que se limita a poner de presente su inconformidad con la decisión. De manera que, es posible concluir que el Tribunal Administrativo de Risaralda, como juez natural ya resolvió los planteamientos de la parte actora dentro del trámite ordinario 66001-33-33-006-2024-00229-00/02, al resolver el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Valga recordar que, en abundante jurisprudencia del máximo tribunal constitucional ha enfatizado que la tutela no es una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales «la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios», pues la competencia del juez de tutela se restringe «a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos fundamentales»15. 6.
Conclusión Por las razones expuestas, al no encontrarse satisfecho el requisito de relevancia constitucional en el caso examinado, se procederá a confirmar la decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela presentada por la señora Martha Piedad Jaramillo Hoyos. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
CONFIRMAR el fallo de primera instancia del 16 de abril de 2026, proferido por el Consejo de Estado, Sección Quinta. 2. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. PUBLICAR la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 15 Corte Constitucional, Sentencia SU-128 de 2021.