CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 52001 23 33 000 2019 00317 01 (1026–2022) Demandante: Cipriano Hilario Bacca Vallejo Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Temas: Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio.
Naturaleza de la vinculación docente. Ley 1437 de 2011. Decisión: Revocar sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 08 de septiembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que negó a las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES1 1.1. Hechos y pretensiones de la demanda 2. El señor Cipriano Hilario Bacca Vallejo, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 007559 del 07 de marzo de 2019 y RDP 014820 del 14 de mayo de la misma anualidad, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones 1 Los documentos del proceso se encuentran visibles en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo – SAMAI.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00317 01 (1026-22) Demandante: Cipriano Hilario Bacca Vallejo Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Parafiscales de la Protección Social – UGPP –, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia y resolvió negativamente un recurso de apelación, respectivamente. 3.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, con la inclusión de todos los factores devengados en el año anterior al cumplimiento del estatus jurídico de pensionada, y que se reajuste el valor de las sumas adeudadas de conformidad con el artículo 187 del CPACA. Y que además se dé cumplimiento a la sentencia en los términos consagrados en el artículo 189, 192, 194 y 195 del CPACA. 4.
Se adujo que el señor Cipriano Hilario Bacca Vallejo nació el 14 de enero de 1962, y prestó el servicio docente de la siguiente manera: • Mediante Decreto No. 025 del 02 de septiembre de 1980 suscrito por el alcalde municipal del Distrito de los Andes, fue nombrado como docente municipal, desde el día 06 de septiembre de 1980 hasta el 09 de octubre de 1993. • Luego, fue nombrado en propiedad municipal mediante Decreto No. 74 de fecha 08 de octubre 1993, desde el 1° de enero de 1989 (sic) hasta el 1° de enero de 2008. 5.
En virtud de lo anterior, presentó reclamación administrativa el 30 de noviembre de 2018, a fin de obtener la pensión gracia, siendo resuelta negativamente mediante Resolución RDP 007559 del 07 de marzo de 2019, frente a la cual presentó recurso, este desatado de manera desfavorable a través de la Resolución RDP 014820 del 14 de mayo de 2019. 1.2.
Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración 6. Como argumento de lo pretendido, indicó que la entidad demandada infringió los artículos 25 y 53 de la Constitución Política, así como las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989, el Decreto Reglamentario 196 de enero de 1991 y el Decreto Ley 2277 de 1979. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00317 01 (1026-22) Demandante: Cipriano Hilario Bacca Vallejo Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.
Explicó que la entidad demandada expidió los actos administrativos con falsa motivación al determinar que prestó en su mayoría un servicio nacional y no territorial. Aclaró que alcanzó el estatus pensional por haber prestado servicio docente nacionalizado, departamental y municipal; estimando finalmente que la actuación de la administración lesiona los principios constitucionales y legales, pues interpretó erróneamente la ley y la jurisprudencia. 1.3.
Contestación de la demanda2 8. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, una vez notificada3, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, indicando que la actuación de la entidad se ajustó derecho. Señaló que el demandante no logró acreditar una vinculación de carácter territorial y/o nacionalizada ni con anterioridad ni con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, por cuanto no aportó original o copia auténtica del decreto de nombramiento y acta de posesión que den cuenta de dicha vinculación legal y reglamentaria. 9.
Por otro lado, manifestó que el tiempo de servicio prestado por el actor en el municipio de Los Andes, Nariño desde el 10 de octubre de 1993 no puede computarse para el reconocimiento de la pensión gracia, dado que corresponde a una vinculación de carácter nacional, de conformidad con la certificación expedida por la Secretaría de Educación Departamental de Nariño el 4 de octubre de 2018. 10.
Que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, dispone que los docentes vinculados con posterioridad al 1° de enero de 1990 son considerados de orden nacional o nacionalizado, por lo que su régimen pensional se rige por las normas propias de esa categoría y no por las aplicables a los docentes municipales. 11. Finalmente, propuso las excepciones de i) cobro de lo no debido, ii) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, y iii) prescripción. 1.4.
Sentencia de primera instancia4 2 Visible en las páginas 271 a 281 del archivo 22ED_01CUADERNO.pdf que reposa en el expediente digital 3 La demanda fue presentada el 17 de junio de 2019 y admitida el 9 de julio de esa anualidad 4 Visible en el archivo 12ED_16SENTENCIA.pdf que reposa en el expediente digital Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00317 01 (1026-22) Demandante: Cipriano Hilario Bacca Vallejo Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12.
El Tribunal Administrativo de Nariño en sentencia de fecha 08 de septiembre de 2021 negó las pretensiones de la demanda, al considerar que, aunque el demandante ostentó la calidad de docente nacionalizado desde septiembre de 1980 hasta el 12 de marzo de 1997, no existe en el expediente prueba que permita establecer con certeza la naturaleza de su vinculación con posterioridad a esa fecha; y en todo caso milita un certificado laboral que indica que laboró en el orden nacional.
En consecuencia, no logró acreditar la totalidad del tiempo de servicio exigido como educador en las modalidades dispuestas por la ley para acceder a la pensión reclamada. 1.5. Recurso de apelación5 13. La parte demandante inconforme con la sentencia presentó recurso alegando que el tribunal incurrió en error al desconocer las pruebas que acreditan la vinculación territorial del actor desde el 6 de septiembre de 1980 y su posterior incorporación como docente nacionalizado a partir del 10 de octubre de 1993, sin que mediara interrupción, renuncia ni acto administrativo de vacancia. Explicó que la permuta efectuada mediante el Decreto 008 de 1996 no modificó la naturaleza de la vinculación, por lo que el demandante acumula más de 35 años de servicio, nueve de ellos como docente territorial y veintiséis como nacionalizado, cumpliendo así con los requisitos legales de tiempo, edad y conducta. 14.
Adujo que el a quo desconoció el alcance probatorio del Decreto 74 del 8 de octubre de 1993, mediante el cual el alcalde de Los Andes–Sotomayor lo nombró en la Escuela Nacionalizada de Guayabal-Tolima, acto que demuestra su condición de docente nacionalizado y desvirtúa la clasificación de “nacional” consignada en la historia laboral expedida por la Secretaría de Educación Departamental de Nariño el 4 de octubre de 2018.
En este sentido, invocó la Sentencia de Unificación SUJ- 11-S2 de 21 de junio de 2018 del Consejo de Estado, que establece que el tipo de vinculación se determina a partir del acto de nombramiento y no de simples certificaciones laborales. Reprochó además que el tribunal haya dado valor a una constancia de la SED que mencionaba los Decretos 855 de 1997 y 256 de 2006 sin exigir su incorporación al proceso, decisión que vulneró el principio de valoración integral de la prueba. 1.6.
Trámite correspondiente a la segunda instancia 5 Visible en el archivo 16ED_18RECURSOAPELACIONPA.pdf que reposa en el expediente digital Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00317 01 (1026-22) Demandante: Cipriano Hilario Bacca Vallejo Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15.
Mediante auto de 10 de mayo de 2022, se admitió el citado recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 16. De otro lado, el 20 de marzo de 2025, se dictó auto decretando prueba de oficio ordenado requerir a la Secretaría de Educación del departamento de Nariño, para que allegara los actos administrativos y de posesión mediante los cuales se haya designado al actor como docente, desde el año 1989; al igual que certificados de tiempos de servicios, con indicación de la naturaleza jurídica del vínculo, y de las plazas ocupadas por aquél, así como se especificara de donde provenían los dineros con los que fueron pagados los salarios y prestaciones durante la labor docente. 17.
En respuesta a los requerimientos realizados, la Secretaría de Educación de Nariño allegó lo solicitado. 18. Así las cosas, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1.
Competencia 19. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo6. 20. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso7, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente la parte demandante presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 6 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 7 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00317 01 (1026-22) Demandante: Cipriano Hilario Bacca Vallejo Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.
Del problema jurídico 21. Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si el señor Cipriano Hilario Bacca Vallejo, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial lo relativo a los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para dicho reconocimiento. 2.3.
Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1. La pensión gracia 22. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. 23. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a dicha prestación, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.
Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con antelación al 31 de diciembre de 1980. 24. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.
De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. 25. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00317 01 (1026-22) Demandante: Cipriano Hilario Bacca Vallejo Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26. Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1°, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1.
Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» (Negrillas fuera de texto). 27. El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» 28. De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00317 01 (1026-22) Demandante: Cipriano Hilario Bacca Vallejo Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»8 29.
Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20189 previó las siguientes pautas jurisprudenciales relacionadas con el origen de los recursos con los cuales se sufragaron los salarios y prestaciones de los docentes; los efectos de la intervención de, además del representante legal de la entidad territorial la del delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional; así como se refirió a la prueba de la calidad de docente territorial, la cual también aplica para determinar el docente nacionalizado; se destaca: «vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00317 01 (1026-22) Demandante: Cipriano Hilario Bacca Vallejo Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30. Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».10 31.
Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 32. Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y que cumplió con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4.
Actuación administrativa 33. El señor Cipriano Hilario Bacca Vallejo, el 30 de noviembre de 2018 a través de apoderado solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de una pensión gracia, la cual fue resuelta desfavorablemente con la Resolución RDP 007559 del 07 de marzo de 201911, alegando que el demandante no cumple con los 20 años al servicio docente del orden territorial y/o nacionalizado, toda vez que el tiempo de servicio a partir de 1993 es de carácter nacional.
Inconforme con la precitada decisión, interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado negativamente con la Resolución RDP 014820 de 14 de mayo de 201912. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 11 Visible en las páginas 31 a la 43 del expediente digital 12 Visible en las páginas 49 a la 57 del expediente digital Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00317 01 (1026-22) Demandante: Cipriano Hilario Bacca Vallejo Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.
Caso concreto 34. Así entonces, pasa la Sala a resolver el problema jurídico planteado, en orden a determinar si el demandante cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado, para el reconocimiento de la pensión gracia. 2.5.1. Del cumplimiento de los requisitos • Edad 35.
Se encuentra acreditado que el señor Cipriano Hilario Bacca Vallejo nació el 14 de enero de 196213, razón por la que, el 14 de enero de 2012 cumplió 50 años; requisito este frente al cual no existe discusión. • Buena conducta 36. En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito. • Vinculación de la demandante y tiempo de servicios 37.
Al respecto, se observan las siguientes novedades laborales del actor como docente oficial: - Con antelación al 31 de diciembre de 1980 (Desde el 06 de septiembre de 1980 hasta el 30 de junio de 1981) 38. Se observa que a través del Decreto No. 25 de 02 de septiembre de 1980, el alcalde municipal del Distrito de Los Andes en uso de sus atribuciones nombró al señor Cipriano Hilario Bacca Vallejo como profesor municipal, en la Escuela Número 1 de Sotomayor, tomando posesión del cargo 06 de septiembre de 1980 con efectos retroactivos al 1° de septiembre del mismo año. 13 Copia del registro civil de nacimiento visible en el expediente digital.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00317 01 (1026-22) Demandante: Cipriano Hilario Bacca Vallejo Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39. Además, figura en el plenario certificado de la Fiduprevisora S.A. – Secretaría de Educación de Los Andes (Nariño) que da cuenta que el señor Cipriano Hilario Bacca Vallejo ocupó un cargo docente y que la naturaleza de la vinculación fue del orden municipal en el periodo comprendido desde el 06 de septiembre de 1980 hasta el 30 de junio de 1981. 40.
Para la Sala resulta claro que el docente tuvo un vínculo durante este periodo, de carácter territorial, dado que, por un lado, el acto fue suscrito por el alcalde del Distrito de Los Andes, de manera autónoma, sin intervención alguna del Ministerio de Educación o delegado de esta cartera y tampoco se indicó en el acto de designación que actuara por instrucciones de dicho ministerio; y por otro lado, por cuanto pese a que se profirió en vigencia de la Ley 43 de 1975, mediante la cual se nacionalizó la educación en Colombia, lo cierto es que no se invoca dicha normativa, y menos aún se desprende del material probatorio aportado que la plaza ocupada por el señor Bacca Vallejo haya sido objeto de nacionalización, como tampoco se avizora que los recursos fueran de aquéllos para atender dicho proceso y que eran administrados por los Fondos Educativos Regionales, con sujeción a los planes establecidos por el Ministerio de Educación Nacional, conforme lo dispuso el artículo 6 de la ley en mención. 41.
De manera que, se insiste, prestó sus servicios como docente territorial, lo cual se acompasa con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989, que dispone: «Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975», 42.
En esa línea de consideraciones, esta Corporación tendrá en cuenta, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia en estudio, el tiempo servido como docente territorial, teniendo como límite temporal el señalado en el formato único para la expedición de historia laboral, y el acta de posesión que reposa en el expediente, esto es desde el 1° de septiembre de 1980 hasta el 30 de junio de 1981 (9 meses y 24 días.), hallándose satisfecho el requisito de una vinculación antes del 31 de diciembre de 1980. - Periodos laborados entre el 08 de septiembre de 1981 y el 31 de diciembre de 1992 43.
Figuran en el plenario los actos administrativos de nombramiento del Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00317 01 (1026-22) Demandante: Cipriano Hilario Bacca Vallejo Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandante y las actas de posesión que dieron lugar a su labor docente, en los siguientes periodos: Acto de nombramiento Entidad nominadora14 Desde15 Hasta16 Total Decreto 034 del 02 de septiembre de 1981 Alcaldía de Los Andes 08 de septiembre de 1981 10 de septiembre de 1981 3 días Decreto 028 del 31 de agosto de 1982 Alcaldía de Los Andes 1° de septiembre de 1982 31 de diciembre de 1982 4 meses Decreto 030 del 04 de septiembre de 1983 Alcaldía de Los Andes No registra No registra No se puede establecer Decreto 016 de 17 de agosto de 1984 Alcaldía de Los Andes 23 de agosto de 1984 30 de junio de 1985 10 meses y 7 días Decreto 026 del 31 de agosto de 1985 Alcaldía de Los Andes 04 de septiembre de 1985 No registra No se puede establecer Decreto 021 del 31 de agosto de 1986 Alcaldía de Los Andes 06 de septiembre de 1986 30 de junio de 1987 9 meses y 24 días Decreto 022 del 18 de agosto de 1987 Alcaldía de Los Andes 25 de agosto de 1987 30 de junio de 1988 10 meses y 5 días Decreto 046 del 26 de agosto de 1988 Alcaldía de los Andes 1° de septiembre de 1988 31 de agosto de 1989 1 año Decreto 026 del Alcaldía de los 1° de 31 de 3 años y 4 14 Según consta en los decretos de nombramiento 15 De conformidad con las actas de posesión que reposan en el plenario allegadas en atención del auto para mejor proveer 16 El extremo temporal es tomado del certificado de la Fiduprevisora S.A. – Secretaría de Educación de los Andes (Nariño) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00317 01 (1026-22) Demandante: Cipriano Hilario Bacca Vallejo Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 de agosto de 1989 Andes septiembre de 1989 diciembre de 1992 meses Tiempo total de servicio 6 años, 10 meses y 9 días 44.
Cabe destacar que, si bien se acreditan unas designaciones como profesor municipal en la Escuela María Goretti en virtud del Decreto 030 del 4 de septiembre de 1983 y en la Escuela La Carrera mediante Decreto 026 del 31 de agosto de 1985; no existe certeza sobre los extremos temporales en esos periodos, pues, no milita prueba en tal sentido, y si bien se allegaron actas de posesión, estas no permiten establecer dichos extremos, no siendo posible entonces tener en cuenta estos nombramientos para efectos de la contabilización del tiempo de servicios. 45.
Hasta este punto, para esta Corporación existe claridad en cuanto a que el señor Bacca Vallejo, prestó servicios docentes desde el 08 de septiembre de 1981 hasta el 31 de diciembre de 1992 –con las salvedades hechas en párrafo anterior. 46. En cuanto a la naturaleza del vínculo, si bien para el año 1981 ya se encontraba en marcha el proceso de nacionalización de la educación oficial previsto en la Ley 43 de 1975, lo cierto es que en el caso del señor Bacca Vallejo no se advierte que la designación haya obedecido a una vinculación de esa naturaleza.
En efecto, los actos administrativos de nombramiento fueron expedidos directamente por el alcalde municipal de Los Andes, sin que se evidencie la intervención del Ministerio de Educación Nacional o de su delegado, ni que los recursos destinados al pago de salarios y prestaciones provinieran del situado fiscal o de los fondos educativos regionales.
Tales circunstancias, conforme a los criterios fijados en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 de 21 de junio de 2018, permiten concluir que durante este periodo la relación laboral mantuvo carácter territorial, y no nacionalizado 47. En consecuencia, el tiempo de labor oficial comprendido entre el 08 de septiembre de 1981 al 31 de diciembre de 1992 –discontinuo-, debe ser tenido en cuenta para colmar la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prestación solicitada (6 años, 10 meses y 9 días).
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00317 01 (1026-22) Demandante: Cipriano Hilario Bacca Vallejo Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Desde el 10 de octubre de 1993 hasta el 30 de noviembre de 2018 48. En el expediente administrativo figura el Decreto 74 de 8 de octubre de 1993, con el cual el alcalde municipal de Los Andes, designó al actor como docente de primaria en la escuela nacionalizada de Guayabal Tolima que funcionaba en dicho ente, invocando para el efecto las facultades contenidas en el artículo 9 de la Ley 29 de 1989 y los Decretos 2277 de 1979 y 1706 de 1989; acto suscrito por dicho funcionario y el secretario de educación municipal. 49.
A su vez, en atención al requerimiento realizado mediante auto para mejor proveer, la Secretaría de Educación departamental de Nariño en Formato Único para la Expedición de Historia Laboral del 04 de julio de 2025, certificó que el señor Bacca Vallejo fue vinculado a través del Decreto 74 de fecha 08 de octubre de 1993, iniciando laborales a partir del 10 de octubre de 1993, como docente en propiedad y que a la fecha de expedición del mismo se encontraba activo. 50.
Al respecto, se observa que el decreto en mención se expidió en uso de las atribuciones conferidas en el artículo 9° de la Ley 29 de 1989 y de conformidad con Decretos 2277 de 1979 y 1706 de 1989. De la mencionada normativa, se destaca: 51. En relación con la Ley 29 de 1989, se establece lo siguiente: «Artículo 9º.- El artículo 54 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes.
En la Isla de San Andrés estas atribuciones se asignan al Intendente. Se asignan a los gobernadores, intendentes, comisarios y Alcalde Mayor de Bogotá, las funciones de nombrar, remover, controlar y, en general, administrar el personal administrativo, nacional y nacionalizado, de los equipos de educación fundamental, teniendo en cuenta la Carrera Administrativa.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00317 01 (1026-22) Demandante: Cipriano Hilario Bacca Vallejo Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Parágrafo 1º.- Los salarios y prestaciones sociales de este personal, continuarán a cargo de la Nación y de las entidades territoriales que las crearon.
Parágrafo 2º.- La Nación no asume responsabilidad alguna por los nombramientos que excedan las plantas de personal aprobadas por el Gobierno Nacional para la respectiva jurisdicción municipal y para la jurisdicción de la Isla de San Andrés, ni nacionalizará el personal así designado. Los nombramientos y demás novedades de personal que se llegasen a producir por fuera de las respectivas plantas de personal o contraviniendo las normas del Estatuto Docente y de la Carrera Administrativa y las disponibilidades presupuestales correspondientes, serán de exclusiva responsabilidad del municipio o entidad territorial que los hiciere, y suyas las cargas civiles, administrativas y laborales que de tales actuaciones se desprendan.
El funcionario que produjere el nombramiento o la novedad de personal, incurrirá en causal de mala conducta, y responderá solidariamente con la entidad que dicho funcionario represente. […]» 52. Ahora bien, con el Decreto 2277 de 1979, se estableció el régimen especial para regular las condiciones de ingreso y demás situaciones administrativas sobre el ejercicio de la profesión docente. 53.
El Decreto 1706 de 1989, reglamentó los artículos 7, 10 y 18 de la Ley 29 de 1989, con la intención de desarrollar un régimen que se adecuara a la administración de la prestación del servicio educativo, y, de acuerdo con la potestad otorgada mediante el Decreto 180 de 1987 «Por el cual se reglamentan los traslados de personal docente contemplados en el artículo 61 del Decreto extraordinario número 2277 de 1979 y se dictan otras medidas complementarias». 54.
En ese orden de ideas, se advierte que le asiste razón a la parte actora, en cuanto a que el demandante no laboró como docente nacional; pues, se observa que el acto de nombramiento en cita si bien fue firmado por el alcalde municipal y el secretario de educación municipal, lo cierto es que se dejó sentado que el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional – F.E.R Nariño certificó la disponibilidad presupuestal; por lo que de acuerdo con las consideraciones del acto de nombramiento y las autoridades que intervinieron en su expedición, se concluye que el nombramiento se efectuó por voluntad de la autoridad territorial, dejándose constancia de que el alcalde municipal de los Andes actuaba en uso de sus Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00317 01 (1026-22) Demandante: Cipriano Hilario Bacca Vallejo Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co facultades; y que la intervención del delegado del Ministerio de Educación Nacional se encaminó a garantizar la disponibilidad de los recursos para el pago de los salarios de la docente, más ello no implica en modo alguno, que el demandante tuvo la condición de docente nacional. 55.
De manera que, aun cuando en el expediente administrativo figura formato Único para la Expedición de Historia Laboral, en el que se indica que el actor laboró desde el 10 de octubre de 1993 y que se encontraba activo para el momento de la certificación, asignándole como tipo de vínculo nacional, la Sala le resta merito probatorio a este documento, pues como se mencionó, del análisis del acto de designación se puede concluir que, por el contrario, se trató de un docente nacionalizado. 56.
En ese orden, para la Sala, la vinculación del docente por este periodo fue como nacionalizado, pues, su nombramiento lo efectuó una autoridad territorial, en una fecha posterior al 1° de enero de 1976, es decir, en el marco del proceso de nacionalización contenido en la Ley 43 de 1975 y contó con el aval de las autoridades pertinentes; sin que se observe manifestación alguna en orden a que la plaza ocupada por el actor fuera del orden nacional, o que la designación se hubiera ordenado por autoridad de ese nivel. 57.
En efecto, la firma del delegado del Ministerio de Educación Nacional evidencia que el nombramiento atendió a los mandatos en comento, la cual dispuso que «[e]n adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 58.
Es de resaltar que el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975». 59. En ese orden de ideas, el tiempo de servicios objeto de estudio, en un total de 25 años, 1 mes y 20 días, es válido para acreditar el requisito exigido para obtener la pensión gracia, pues, se trata de un vínculo como docente Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00317 01 (1026-22) Demandante: Cipriano Hilario Bacca Vallejo Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nacionalizado, y contrario a lo afirmado por el a quo, el material probatorio da cuenta del tipo de vinculo y el extremo temporal en el periodo en cita. 60.
Hasta lo aquí expuesto, estima la Sala que el demandante acreditó los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, lo que impone revocar la sentencia de primera instancia. Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos: 61. i) El señor Cipriano Hilario Bacca Vallejo demostró que laboró en el magisterio oficial durante más de 20 años como docente de primaria, en plazas clasificadas como nacionalizadas y territoriales.
Igualmente, tuvo una experiencia como educador anterior al 31 de diciembre de 1980, por ende, en lo que respecta al tiempo de servicio, cumple con los presupuestos previstos por las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 para ser acreedor del beneficio pensional pretendido. 62. ii) El tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia corresponde al siguiente: Carácter de plaza de ocupada Desde Hasta Tiempo laborado Territorial 06 de septiembre de 1980 30 de junio de 1981 9 meses y 24 días Territorial 08 de septiembre de 1981 10 de septiembre de 1981 3 días Territorial 1° de septiembre de 1982 31 de diciembre de 1982 4 meses Territorial 23 de agosto de 1984 30 de junio de 1985 10 meses y 7 días Territorial 06 de septiembre de 1986 30 de junio de 1987 9 meses y 24 días Territorial 25 de agosto de 30 de junio de 1988 10 meses y 5 días Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00317 01 (1026-22) Demandante: Cipriano Hilario Bacca Vallejo Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1987 Territorial 1° de septiembre de 1988 31 de agosto de 1989 1 año Territorial 1° de septiembre de 1989 31 de diciembre de 1992 3 años y 4 meses Nacionalizada 10 de octubre de 1993 30 de noviembre de 2018 25 años, 1 mes y 20 días Total tiempo de servicios: 33 años, 2 meses y 23 días 63.
En ese sentido, se itera que se cumplen todas las exigencias legales para obtener la pensión gracia, especialmente el requisito cuestionado de los 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizado, y la vinculación antes de 1980 en las modalidades establecidas en la ley; inclusive tomándose como fecha de corte, el día en que se presentó el requerimiento pensional ante la entidad demandada, esto es, 30 de noviembre de 2018. 64.
Cabe destacar que, para el momento en que el actor cumplió los 50 años de edad -el 14 de enero de 2012-, ya había cumplido con los 20 años de servicios el 7 de febrero de 2006. 65. Así las cosas, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos acusados y se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida, en cuantía del 75% del promedio de la totalidad de los factores devengados por el demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 14 de enero de 2011 y 13 de enero de 2012. 66.
La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta Corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional».
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00317 01 (1026-22) Demandante: Cipriano Hilario Bacca Vallejo Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 67. En punto a la prescripción, es necesario resaltar que, siendo exigible el derecho a partir del 14 de enero de 2012, cuando adquirió el estatus, el actor tenía hasta el 14 de enero de 2015 para presentar la reclamación administrativa, no obstante, ello solo ocurrió hasta el 30 de noviembre de 2018, y la demanda la radicó el 17 de junio de 2019, por lo que se configuró la prescripción de las mesadas dejadas de percibir con anterioridad al 30 de noviembre de 2015. 68.
La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial 69. En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por el demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que el demandante obtuvo el estatus pensional.
Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. 2.6 Conclusión 70. En relación con el caso que nos ocupa, el señor Cipriano Hilario Bacca Vallejo cumplió con el requisito mínimo de haber servido en el magisterio por un término no menor de 20 años, con una vinculación como docente del orden territorial o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, así como los demás requisitos para ser acreedor de la pensión gracia, por tanto, esta Sala revocará la decisión dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Nariño, y en su lugar accederá a las pretensiones de la demanda, de acuerdo con las razones expuestas en esta providencia. 2.7 Condena en costas en esta instancia 71.
La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00317 01 (1026-22) Demandante: Cipriano Hilario Bacca Vallejo Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 72.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 73. 74. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 75.
En consecuencia, se impondrán costas a la entidad -parte vencida-, en ambas instancias, por cuanto la sentencia de primera instancia será revocada en su totalidad. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Nariño. 76.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia de 08 de septiembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio del cual se negaron las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. En su lugar, declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 007559 del 07 de marzo de 2019 y RDP 014820 del 14 de mayo de 2019, mediante las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia del actor. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00317 01 (1026-22) Demandante: Cipriano Hilario Bacca Vallejo Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO. Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP reconocer y pagar la pensión gracia del señor Cipriano Hilario Bacca Vallejo, identificado con cédula de ciudadanía 5.285.858, en cuantía del 75% del promedio de todos los factores devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 14 de enero de 2011 y 13 de enero de 2012.
La prestación tendrá efectos fiscales a partir del 30 de noviembre de 2015, por haber operado el fenómeno de la prescripción trienal.
CUARTO. La UGPP actualizará las sumas adeudadas, según lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, considerando los índices de inflación certificados por el DANE y aplicando la fórmula matemática indicada en esta sentencia.
QUINTO. La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo señalado en el artículo 192 del CPACA.
SEXTO. Negar las demás pretensiones de la demanda.
SEPTIMO. Condenar en costas en ambas instancias a la parte vencida -entidad demandada-, por las razones expuestas en la motivación.
OCTAVO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00317 01 (1026-22) Demandante: Cipriano Hilario Bacca Vallejo Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA