www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2026-03768-00 Accionante: Óscar Javier Araque Garzón1 Accionados: Tribunal Administrativo del Casanare y otro Tema: Tutela contra providencia judicial Decisión: Amparar los derechos fundamentales invocados en protección SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA I. ASUNTO 1.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la acción de tutela presentada por el señor Óscar Javier Araque Garzón actuando en su calidad de gerente del Instituto Financiero de Casanare, en contra del Tribunal Administrativo del Casanare y del Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, supuestamente ocurrida con ocasión del auto del 4 de diciembre de 20252 proferido por el ad quem que confirmó el auto del 06 de agosto3 de la misma anualidad dictado por el a quo, que negó el mandamiento de pago y la medida cautelar solicitada por la parte ejecutante, dentro del proceso ejecutivo radicado 85001-33-33-001-2025-00121-00/01.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos 2. Del escrito de tutela4 y del expediente se colige que el Instituto Financiero de Casanare – IFC, representado por su gerente Oscar Javier Araque Garzón, instauró un proceso ejecutivo el 15 de marzo de 2024 contra la señora Liliana Jácome Montaño, con fundamento en el pagaré núm. 4121785 de 21 de junio de 2021, por valor aproximado de $2.700.000, correspondiente a un crédito otorgado por dicha entidad. 3.
El trámite fue inicialmente asumido por el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Yopal, el cual mediante auto de 7 de noviembre de 2024 declaró su falta de competencia y remitió el asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, al estimar que la obligación derivaba de un contrato celebrado por una entidad pública no vigilada por la Superintendencia Financiera. 1 Actuando en representación del Instituto Financiero de Casanare - IFC 2 Índice 4 del aplicativo SAMAI, exp. 85001-33-33-001-2025-00121-00 3 Índice 6 del aplicativo SAMAI, exp. 85001-33-33-001-2025-00121-01 4 Presentado el 15 de mayo de 2026 Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-03352-00 Accionante: Óscar Javier Araque Garzón en representación del Instituto Financiero de Casanare - IFC www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 4.
Una vez asignado el proceso al Juzgado Primero Administrativo de Yopal, mediante auto de 6 de agosto de 2025, negó el mandamiento de pago solicitado por el IFC, al considerar que el pagaré y su carta de instrucciones no constituían por sí solos título ejecutivo, al no estar aportado el contrato de mutuo que, según el despacho, integra el título ejecutivo complejo exigido en esta jurisdicción. 5.
Contra dicha decisión, la parte ejecutante interpuso un recurso de reposición y en subsidio de apelación el 13 de agosto de 2025, el cual fue resuelto mediante auto del 28 de agosto de 2025 en el sentido de no reponer la decisión y conceder la apelación ante el Tribunal Administrativo de Casanare. 6. El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante providencia de 4 de diciembre de 2025, confirmó la decisión de primera instancia, indicando que al no haberse aportado el contrato de mutuo no se constituyó un título ejecutivo complejo, requisito que estimó indispensable para librar mandamiento de pago tratándose de obligaciones derivadas de contratos estatales. 2.2.
Fundamento jurídico 7. La parte accionante consideró vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, al considerar que las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales accionadas desconocieron la eficacia del pagaré como título ejecutivo autónomo, imponiendo exigencias formales no previstas en la ley para el perfeccionamiento del contrato de mutuo, lo que, desde su perspectiva, impidió el acceso efectivo al cobro judicial de la obligación. 8.
En primer lugar, alegó la configuración de un defecto fáctico, en la medida en que las autoridades judiciales, según su afirmación, realizaron una indebida valoración del material probatorio al restarle mérito ejecutivo al pagaré núm. 4121785 y a su carta de instrucciones, pese a que dichos documentos, a su entender, contienen una obligación clara, expresa y exigible que acredita el crédito reclamado. 9.
De igual forma, alegó la configuración de un defecto sustantivo, al considerar que los jueces accionados interpretaron de manera errónea el artículo 297 del CPACA y las normas civiles aplicables al contrato de mutuo, al exigir el aporte de un contrato escrito, desconociendo que dicho negocio jurídico se perfecciona con la entrega del dinero y puede estar integrado en un solo documento, como el título valor base de ejecución. 10.
En esa misma línea argumentativa, planteó la existencia de un exceso ritual manifiesto, al estimar que la exigencia del contrato de mutuo en documento independiente constituye una formalidad innecesaria frente a un contrato de naturaleza consensual, lo cual, en su criterio, sacrifica su derecho y restringe injustificadamente el acceso a la administración de justicia. 11.
Asimismo, adujo el desconocimiento del precedente judicial, en particular del Auto A-2014 de 4 de diciembre de 2024 de la Corte Constitucional, el cual, desde su punto de vista, reconoce que el pagaré suscrito en el marco de un contrato de mutuo celebrado por una entidad pública presta mérito ejecutivo por sí mismo y no exige la existencia de un contrato escrito para efectos de su ejecución. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-03352-00 Accionante: Óscar Javier Araque Garzón en representación del Instituto Financiero de Casanare - IFC www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 12.
Finalmente, invocó la violación directa de la Constitución, al considerar que las decisiones cuestionadas, en su sentir, desconocen los principios de prevalencia del derecho sustancial, igualdad y acceso a la justicia, en tanto imponen cargas probatorias adicionales no previstas por el ordenamiento, lo que, en su criterio, afecta de manera desproporcionada la posibilidad de hacer efectivo el crédito a su favor. 2.3.
Pretensiones 13. Con fundamento en lo anterior, solicitó lo siguiente: «PRIMERO: Amparar los derechos fundamentales al Debido Proceso y al Acceso a la Administración de Justicia del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE, que se desconocieron por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL en auto emitido en fecha 06 de agosto 2025 y su confirmatorio, emitido el 04 de diciembre de 2025 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE dentro del proceso 85001-33-33 001-2025-00121-00 SEGUNDO: En consecuencia, declarar sin valor ni efecto el auto de fecha 06 de Agosto 2025 emitido por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL, así como la decisión que desato la apelación, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE en fecha 04 de diciembre de 2025, dentro del medio de control 85001-33-33 001-2025-00121-00, por encontrarse tales decisiones afectadas por indebida valoración probatoria al restarle merito ejecutivo al pagare 4121785 y exceso ritual manifiesto al exigir adosar al expediente un contrato de mutuo con la ritualidad de constar por escrito, ajena a este tipo de contratos de régimen civil, y tener por no aportado el original del pagare, pese a que a la luz del artículo 6 de la ley 2213 de 2022 “Las demandas se presentarán en forma de mensaje de datos, lo mismo que todos sus anexos,”; así como por defecto sustancial dado el sacrificio del derecho sustancial y el desconocimiento de precedente judicial vertical y por esa vía cercenar injustamente los derechos fundamentales al Debido Proceso y al Acceso a la Administración de Justicia del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE - IFC.
TERCERO: Que se ordene a los accionados JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE, que en lo de su competencia, en el impostergable término de 48 horas, contadas a partir de la notificación del fallo de tutela, se proceda a rehacer las actuaciones procesales censuradas, para que en su lugar el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL, libre mandamiento de pago a favor del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE en contra de la demandada LILIANA JACOME MONTAÑO, decrete y efectivice las medidas cautelares, dentro del proceso ejecutivo 85001-33-33-001-2025-00121-00, adelante el proceso hasta su finalización, y se abstenga de exigir requisitos innecesarios en este tipo de procesos.
CUARTO. Que se ordene que el presente fallo tenga efecto Inter comunis10 o se extienda, respecto de los procesos ejecutivos que cursen en los Juzgados Administrativos de Yopal, en los que sea demandante el INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE, y en los que se desconozca el pagare como título ejecutivo autónomo, existan similares supuestos fácticos y jurídicos o que se presente análogas circunstancias, así como ordenar al JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE, que en lo de sucesivo se abstengan de incurrir en las conductas que dieron origen a la presente acción.
QUINTO. Que por parte del Juez Constitucional se realice verificación del cumplimiento del fallo de tutela proferido.» (Sic en toda la cita) 2.4. Intervenciones 14. La acción de tutela de la referencia fue admitida mediante auto del 19 de mayo Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-03352-00 Accionante: Óscar Javier Araque Garzón en representación del Instituto Financiero de Casanare - IFC www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 de 20265 a través del cual se ordenó notificar como accionado al Tribunal Administrativo de Casanare y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal y como interesados en el resultado del proceso a la señora Liliana Jácome Montaño y a los demás intervinientes en el proceso ejecutivo citado.
Asimismo, se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su competencia. 2.4.1 El Tribunal Administrativo del Casanare6 indicó que no vulneró los derechos fundamentales invocados y que la providencia cuestionada fue adoptada con fundamento en la valoración probatoria y la normativa aplicable al asunto, particularmente el régimen de contratación estatal.
Argumentó que, por la naturaleza del Instituto Financiero de Casanare, el negocio subyacente al pagaré corresponde a un contrato estatal, por lo que es exigible su acreditación escrita para conformar adecuadamente el título ejecutivo. 15. Asimismo, la autoridad judicial señaló que la tutela resulta improcedente, pues la controversia planteada ya fue debatida en el proceso ejecutivo y carece de relevancia constitucional, siendo un asunto de contenido estrictamente económico.
En consecuencia, concluyó que el accionante pretende convertir la tutela en una tercera instancia para reabrir la discusión jurídica, lo cual desnaturaliza este mecanismo excepcional y excede la competencia del juez constitucional. 2.4.2 El Juzgado Primero Administrativo de Yopal7 solicitó negar el amparo al sostener que la decisión que negó el mandamiento de pago se encuentra debidamente motivada en el análisis fáctico, probatorio y jurídico del caso, y fue además objeto de control en segunda instancia, confirmándose su validez dentro del marco de la autonomía judicial. 16.
En ese sentido, precisó que la negativa obedeció a la ausencia de un título ejecutivo debidamente conformado, en la medida en que el pagaré y la carta de instrucciones no resultaban suficientes para estructurar la obligación en esta jurisdicción, al tratarse de un título complejo que exige la acreditación del contrato de mutuo como fuente de la obligación. 17.
Finalmente, indicó que no se configuró un exceso ritual ni existió vulneración de derechos fundamentales, toda vez que la exigencia del contrato responde a los parámetros legales del artículo 2978 del CPACA. Aunado a lo anterior, manifestó que la acción de tutela no puede ser utilizada como mecanismo para reabrir el debate ni como una instancia adicional frente a una decisión adversa. 5 Índice 5 del aplicativo SAMAI 6 Índice 13 del aplicativo SAMAI 7 Índice 14 del aplicativo SAMAI 8 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Artículo 297. Título ejecutivo: Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: 1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. 2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible. 3.
Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.
Negrillas de la Sala. 4. Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-03352-00 Accionante: Óscar Javier Araque Garzón en representación del Instituto Financiero de Casanare - IFC www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 2.4.3. No se rindieron más informes. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 18.
La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para resolver el asunto de referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991, el acuerdo 080 de 20199 y demás normas concordantes. 3.2. Cuestión previa 3.2.1. De las providencias objeto de estudio en sede constitucional 19. Si bien el auto del 4 de diciembre de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo del Casanare que confirmó el auto del 06 de agosto de la misma anualidad dictado por el a quo, que negó el mandamiento de pago y la medida cautelar solicitada por la parte ejecutante decidió de forma definitiva el asunto, la Sala considera necesario realizar un estudio conjunto de las dos decisiones al estar relacionadas directamente. 3.2.2.
Del análisis de los defectos alegados en sede constitucional 20. De manera preliminar, la Sala estima pertinente precisar la metodología de estudio de los cargos formulados por la parte accionante, en aras de garantizar los principios de economía procesal, celeridad y coherencia argumentativa que rigen la función judicial. 21. En tal sentido, se advierte que, si bien el actor planteó de manera diferenciada la presunta configuración de distintos defectos en las providencias reprochadas, lo cierto es que varios de dichos reproches comparten un mismo núcleo argumentativo10, referido a la inconformidad con la interpretación jurídica adoptada por las autoridades judiciales frente a la naturaleza del título ejecutivo en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 22.
Por consiguiente, la Sala abordará el análisis del defecto fáctico de manera autónoma, dado que se circunscribe al ámbito de la valoración probatoria, mientras que los cargos restantes, esto es, el defecto sustantivo, el alegado exceso ritual manifiesto, el supuesto desconocimiento de precedente y la presunta violación directa de la Constitución, serán examinados de forma conjunta, en tanto se encuentran intrínsecamente relacionados y derivan de una misma discusión jurídica. 23.
Lo anterior, con el fin de evitar reiteraciones innecesarias y facilitar una respuesta integral y sistemática a los planteamientos del accionante. 3.3. Problema jurídico 24. De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico se circunscribe a 9 Reglamento interno del Consejo de Estado. 10 Con relación a los presuntos defectos: sustantivo, por exceso ritual manifiesto, por desconocimiento de precedente y la posible violación directa de la Constitución. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-03352-00 Accionante: Óscar Javier Araque Garzón en representación del Instituto Financiero de Casanare - IFC www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 determinar, previa verificación del cumplimiento de los requisitos generales de la acción de tutela contra providencias judiciales, si las autoridades judiciales accionadas, con ocasión de los autos del 06 de agosto11, y 4 de diciembre de 202512 mediante los cuales se negó el mandamiento de pago y se confirmó dicha decisión, respectivamente, dentro del proceso ejecutivo radicado 85001-33-33-001-2025- 00121-00/01, incurrieron en los defectos fáctico, sustantivo, por exceso ritual manifiesto, por desconocimiento del precedente y por violación directa de la Constitución, y si con ello presuntamente vulneraron los derechos fundamentales invocados por la parte actora. 3.4.
Procedencia de la acción de tutela 25. La acción de tutela, establecida en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, así como por los Decretos 306 de 1992 y 1382 de 2000, compilados en el Decreto 1069 de 2015, protege los derechos fundamentales cuando son vulnerados o amenazados, actuando de manera residual o subsidiaria en ausencia de otros medios judiciales, salvo cuando se requiera utilizar como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 26.
De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone. 27.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de estos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso. 28.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales. 29.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien 11 Que negó el mandamiento de pago y la medida cautelar solicitada por la parte ejecutante. 12 Índice 4 del aplicativo SAMAI, exp. 85001-33-33-001-2025-00121-00 Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-03352-00 Accionante: Óscar Javier Araque Garzón en representación del Instituto Financiero de Casanare - IFC www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;
(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. 3.4.1. En el presente asunto, la Sala advierte que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 3.4.1.1. En efecto, esta Sala considera que los hechos que generaron la vulneración de sus derechos fundamentales se encuentran plenamente individualizados. 3.4.1.2.
Así mismo se advierte que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 3.3.1.3. Se observa igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», pues, no habían transcurrido más de 6 meses desde que se profirió la decisión cuestionada en sede de tutela13 y esta cobró ejecutoria, toda vez que el escrito de tutela fue presentado el 15 de mayo de la presente anualidad. 3.4.1.4.
El asunto sometido a consideración de la Sala reviste relevancia constitucional, en la medida en que se orienta a establecer la posible vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, por la presunta configuración de los defectos fáctico, sustantivo, por exceso ritual manifiesto, por desconocimiento del precedente y por violación directa de la Constitución, los cuales, se encuentran razonadamente planteados. 30.
Visto lo anterior, la Sala procede a resolver el fondo de la controversia. 3.5. El defecto fáctico como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial 31. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Sobre el particular la Corte Constitucional14 ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse: a. Una dimensión negativa15, que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.
Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez. 13 Lo cual ocurrió el 4 de diciembre de 2025, siendo notificada por estado el día 5 del mismo mes y anualidad. 14 Véase: Corte Constitucional, sentencias SU-632 de 2017, SU-195 de 2012, T-143 de 2011, T-456 de 2010, T-567 de 1998, T-456 de 2010, T-311 de 2009, entre otras. 15 Corte Constitucional, sentencia T-576 de 1993, magistrado ponente: Jorge Arango Mejía. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-03352-00 Accionante: Óscar Javier Araque Garzón en representación del Instituto Financiero de Casanare - IFC www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 b. Una dimensión positiva16, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar. 32.
Ahora bien, en virtud del principio de autonomía judicial, la intervención del juez de tutela en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido, toda vez que: «[…] las diferencias de valoración en la apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico pues, si ante un evento determinado se presentan al juez dos interpretaciones de los hechos, diversas pero razonables, le corresponde determinar al funcionario, en el ámbito su especialidad, cuál resulta más convincente después de un análisis individual y conjunto de los elementos probatorios»17.
Negrillas de la Sala. 33. En ese sentido, no es procedente la acción constitucional cuando se encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. 3.5.1. Análisis del presunto defecto fáctico en el caso concreto 34. La Sala recuerda que el defecto fáctico, en su dimensión negativa, se configura cuando la autoridad judicial omite valorar pruebas determinantes para la resolución del caso, les resta injustificadamente eficacia demostrativa o desconoce hechos objetivamente acreditados dentro del proceso, circunstancia que termina incidiendo de manera directa en el sentido de la decisión adoptada. 35.
En el asunto bajo examen, la parte accionante sostuvo que las autoridades judiciales accionadas desconocieron el valor probatorio del pagaré núm. 4121785 y de la carta de instrucciones aportados junto con la demanda ejecutiva, al considerar que dichos documentos no permitían acreditar la existencia del contrato de mutuo que dio origen a la obligación cuyo recaudo se pretendía. 36.
Al revisar las providencias cuestionadas, la Sala observa que tanto el Juzgado Primero Administrativo de Yopal como el Tribunal Administrativo de Casanare concluyeron que la ausencia de un contrato de mutuo escrito impedía tener por demostrada la existencia del negocio jurídico subyacente y, por consiguiente, imposibilitaba la conformación del título ejecutivo exigido para librar mandamiento de pago. 37.
Sin embargo, dicha conclusión prescindió del análisis conjunto de los elementos de convicción obrantes en el expediente. En ese entendido, junto con la demanda fueron aportados el pagaré suscrito por la ejecutada, la correspondiente carta de instrucciones y los documentos relacionados con la obligación crediticia cuyo recaudo se perseguía, medios de prueba que evidenciaban la existencia de una relación jurídica previa entre el IFC y la deudora. 38.
Particularmente, el pagaré incorporaba una promesa incondicional de pago, 16 Corte Constitucional, sentencia T-538 de 1994, magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 17 Corte Constitucional, sentencia SU-222 de 2016, magistrada ponente: María Victoria Calle Correa. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-03352-00 Accionante: Óscar Javier Araque Garzón en representación del Instituto Financiero de Casanare - IFC www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 identificaba a las partes de la obligación, determinaba el monto adeudado y hacía referencia a las condiciones del crédito otorgado, mientras que la carta de instrucciones regulaba los eventos en los cuales el título podía ser diligenciado por la entidad acreedora.
Tales documentos no podían ser valorados de manera aislada ni reducidos a la condición de simples garantías desprovistas de toda eficacia demostrativa respecto del negocio que les dio origen. 39. Además, las autoridades accionadas pasaron por alto que la propia demandada había suscrito los instrumentos aportados por la entidad ejecutante y que estos daban cuenta de una obligación derivada de recursos efectivamente desembolsados por el IFC.
En tales condiciones, la inexistencia de un documento contractual independiente no equivalía, por sí sola, a la ausencia absoluta de prueba sobre la existencia del mutuo. 40. La omisión adquiere especial relevancia si se considera que la Corte Constitucional, al resolver conflictos de jurisdicción relacionados con operaciones crediticias celebradas por entidades de naturaleza semejante, ha reconocido que la existencia del contrato de mutuo puede inferirse razonablemente a partir de la documentación que evidencia el otorgamiento del crédito y la suscripción de los títulos valores asociados a este, aun cuando el negocio no conste en un documento escrito autónomo. 41.
Así las cosas, la Sala encuentra que las autoridades accionadas edificaron su conclusión sobre una valoración incompleta del material probatorio obrante en el expediente, pues concentraron su análisis exclusivamente en la ausencia del contrato escrito y dejaron de apreciar de manera integral los documentos allegados por la entidad ejecutante, pese a su evidente relevancia para establecer la existencia de la relación obligacional discutida. 42.
En consecuencia, la decisión de negar el mandamiento de pago no se sustentó únicamente en una discrepancia jurídica respecto de la naturaleza del título ejecutivo, sino también en una insuficiente apreciación de los elementos probatorios disponibles, circunstancia que condujo a desconocer hechos objetivamente acreditados dentro de la actuación. 43.
Por lo anterior, la Sala concluye que en el presente caso se configuró el defecto fáctico alegado por la parte accionante, toda vez que las autoridades judiciales accionadas omitieron valorar adecuadamente pruebas relevantes para determinar la existencia del negocio jurídico subyacente y el alcance demostrativo de los documentos aportados con la demanda ejecutiva. 3.6.
El defecto sustantivo como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial 44. La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha delimitado el campo de aplicación de la violación al debido proceso por defecto sustantivo en los siguientes términos: «Cuando en una providencia se desconocen las normas que son evidentemente aplicables al caso, cuando se realiza una interpretación de la normatividad (sic) que contraría los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica y cuando omite la aplicación de una regla definida por una Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-03352-00 Accionante: Óscar Javier Araque Garzón en representación del Instituto Financiero de Casanare - IFC www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 sentencia con efecto erga omnes.
En suma, el defecto sustantivo se configura cuando la interpretación y aplicación de la normatividad al caso concreto resulta contraria a los criterios mínimos de juridicidad y razonabilidad que orientan al sistema jurídico»18. 45. En este sentido, dicha corporación ha identificado una serie de eventos en los cuales se configura el defecto sustantivo como causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales: «El defecto sustantivo como una circunstancia que determina cierta carencia de juridicidad de las providencias judiciales, aparece, como ya se mencionó, cuando la autoridad judicial respectiva desconoce las normas de rango legal o infralegal aplicables en un caso determinado, ya sea por su absoluta inadvertencia, por su aplicación indebida, por error grave en su interpretación o por el desconocimiento del alcance de las sentencias judiciales con efectos erga omnes cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada.
En otras palabras, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo: (i) Cuando la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador. (ii) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y, finalmente.
(iii) Cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva”. Frente a la configuración de este defecto, puede concluirse que si bien es cierto que los jueces dentro de la esfera de sus competencias cuentan con autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar las normas jurídicas, dicha facultad no es en ningún caso absoluta.
Por tratarse de una atribución reglada, emanada de la función pública de administrar justicia, la misma se encuentra limitada por el orden jurídico preestablecido y, principalmente, por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho». «Ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación que el defecto sustantivo que convierte en vía de hecho una sentencia judicial, opera cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, por ejemplo (i) porque ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento jurídico, (ii) porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii) porque su aplicación al caso concreto es inconstitucional, (iv) porque ha sido declarada inexequible por la propia Corte Constitucional o, (v) porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador»19. 46.
Tal como se desprende de los apartes transcritos, hay lugar a declarar que se presentó un defecto sustantivo cuando la autoridad judicial desconoció las normas que son aplicables al caso bien sea por realizar una interpretación que contraría los postulados mínimos de razonabilidad jurídica, o porque se desconoció la normativa aplicable o porque omitió tener en cuenta la ratio decidendi de una sentencia con efectos erga omnes. 3.7.
El desconocimiento del precedente como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales 47. Sobre el particular, la Corte Constitucional, al efectuar el estudio de 18 Corte Constitucional, sentencia T-1143 de 28 de noviembre de 2003, magistrado ponente: Eduardo Montealegre Lynett. 19 Corte Constitucional, sentencia T – 581 de 27 de julio de 2011, magistrado ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-03352-00 Accionante: Óscar Javier Araque Garzón en representación del Instituto Financiero de Casanare - IFC www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 exequibilidad respecto del artículo 4 de la Ley 169 de 189620, precisó que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 230 superior, los jueces solo están sometidos al imperio de la ley y por tanto no están obligados a fallar en la misma forma como lo han hecho en casos anteriores, siempre y cuando, «expongan clara y razonadamente los fundamentos jurídicos que justifican su decisión». 48.
Por tal razón, el mismo Tribunal Constitucional consideró en la Sentencia C- 590 de 2005, que el desconocimiento injustificado del precedente judicial por parte del juez, constituye una causal especial de procedibilidad de la acción de tutela. 49. Respecto del precedente vertical21, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en sostener que la autonomía del juez se encuentra limitada por el respeto hacia las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía y, en especial, por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones. 50.
Así, el precedente judicial vinculante está constituido por aquellas consideraciones jurídicas que están cierta y directamente dirigidas a resolver el asunto fáctico sometido a consideración del juez, es decir, está ligado a la ratio decidendi o razón central de la decisión anterior, la que al mismo tiempo, surge de los presupuestos fácticos relevantes de cada caso22. 51.
Por consiguiente, si el juez en su sentencia justifica de manera suficiente y razonable el cambio de criterio respecto de la línea jurisprudencial que ha seguido en casos sustancialmente idénticos, quedan salvadas las exigencias de la igualdad y de la independencia judicial; por tanto, no podrá reprocharse a la sentencia arbitrariedad ni inadvertencia y el juez no habrá efectuado entre los justiciables ningún género de discriminación23. 52.
En otros términos, solo los cambios de jurisprudencia no justificados o no advertidos de manera franca serán pasibles de control de manera excepcional por parte del juez de tutela, en tanto que constituyen manifestaciones de arbitrariedad por parte del Juez que dejan irrealizadas la igualdad de quienes se encuentran en idénticas circunstancias frente a la Ley. 3.8.
El defecto procedimental por exceso ritual manifiesto como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial 53. En cuanto al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, se advierte que este se presenta cuando la autoridad judicial utiliza o concibe los procedimientos como obstáculo para la eficiencia del derecho sustancial, de tal manera que sus actuaciones generan una denegación de la justicia24.
Este defecto procedimental puede llegar afectar la prevalencia del derecho sustancial y el derecho a acceder a la administración de justicia cuando: i) se aplican normas procesales que se oponen a la vigencia de derechos constitucionales en cada caso concreto, ii) se exige cumplir requisitos formales de manera irracional, a pesar de que pueda tratarse de cargas imposibles de cumplir, siempre y cuando dicha circunstancia sea comprobada, iii) se 20 Sentencia C-836 de 9 de agosto de 2001, magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil. 21 Sentencia T-468 de 5 de junio de 2003, magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil. 22 Sentencia T-049 de 1 de febrero de 2007: magistrado ponente: Clara Inés Vargas Hernández. 23 Sentencia T-123 de 21 de marzo de 1995, magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 24 Corte Constitucional, Sentencia T-053 de 2012., Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-03352-00 Accionante: Óscar Javier Araque Garzón en representación del Instituto Financiero de Casanare - IFC www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 incurre en un exceso de severidad procedimental en la apreciación de las pruebas, iv) o se omite el decreto oficioso de pruebas cuando a ello hay lugar25. 54.
Según la jurisprudencia constitucional, la configuración tanto del defecto procedimental absoluto como del defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, en todos sus supuestos fácticos, también requiere: i) que se trate de un error procedimental grave y trascendente que influya de manera cierta y directa con el fondo de la decisión; ii) que dicha deficiencia no pueda imputarse directa ni indirectamente a la persona que alega la vulneración al debido proceso; iii) que no se pueda corregir la irregularidad por ninguna otra vía; iv) que se haya alegado la irregularidad dentro del proceso, a no ser que ello hubiere sido imposible por la situación fáctica del caso; y v) que a consecuencia de todo lo anterior se vulneren derechos fundamentales26. 3.9.
Violación directa de la Constitución 55. La Corte Constitucional ha señalado de manera reiterada que este defecto que se origina en la obligación que les asiste a todas las autoridades de velar por el cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 4 de la Carta Política según el cual «la Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.»27 56.
En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que este defecto se configura cuando se omite la aplicación de un precepto ius fundamental necesario para la decisión, lo que puede ocurrir cuando: “(a) en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional, (b) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata y (c) el juez en sus resoluciones vulneró derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución28”29. 57.
Asimismo, la Corte Constitucional ha precisado que esta causal específica de procedencia de la acción de tutela se concreta cuando el juez da aplicación a una disposición de rango legal contraria a la Carta Política y no utiliza la figura de la excepción de inconstitucionalidad30 4. Análisis de los presuntos defectos sustantivo, por exceso ritual manifiesto, por desconocimiento del precedente y por violación directa de la Constitución en el caso concreto. 58.
Como se advirtió en la cuestión previa, en lo atinente a los cargos citados en este numeral, la Sala realizará su estudio de manera conjunta teniendo en cuenta que todos ellos convergen en una misma inconformidad relativa a la discrepancia del accionante con la interpretación jurídica adoptada por los jueces naturales en torno a la configuración del título ejecutivo en la jurisdicción de lo contencioso 25 Corte Constitucional, Sentencias, T-1306 de 2001, T-1323 de 2002, T-950 de 2003, T-973 de 2004, T-289 de 2005 y T-053 de 2012. 26 Corte Constitucional, sentencias C-590 de 2005, T-214 y T-053 de 2012, T-160 de 2013 y SU-770 de 2014. 27 SU-336 de 2017, Corte Constitucional 28 Al respecto, ver entre otras, las Sentencia T-199 de 2005, T-590 de 2009 y SU-198 de 2013 y T-809 de 2010. 29 Sentencia T-369 de 2015. 30 Sentencia SU-198 de 2013.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-03352-00 Accionante: Óscar Javier Araque Garzón en representación del Instituto Financiero de Casanare - IFC www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 administrativo. 59. En ese entendido, el núcleo argumentativo del actor radica en sostener que el pagaré, por sí solo, constituye título ejecutivo suficiente, sin necesidad de allegar el contrato de mutuo, tesis que fue expresamente analizada y descartada por las autoridades accionadas mediante decisiones motivadas y sustentadas en el ordenamiento jurídico vigente. 60.
En el presente asunto, el Instituto Financiero de Casanare -IFC- promovió un proceso ejecutivo con fundamento en el pagaré núm. 4121785 suscrito por Liliana Jácome Montaño, con el propósito de obtener el recaudo de una obligación derivada de un crédito otorgado por dicha entidad. Inicialmente, el asunto fue conocido por el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Yopal, que mediante auto de 7 de noviembre de 2024 declaró la falta de jurisdicción y remitió el expediente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo al considerar que la obligación tenía origen en un negocio jurídico celebrado por una entidad pública. 61.
Recibido el proceso, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal, mediante auto de 6 de agosto de 2025, negó el mandamiento de pago solicitado por el IFC al concluir que el pagaré y la carta de instrucciones no constituían título ejecutivo suficiente y que resultaba indispensable acreditar la existencia de un contrato de mutuo escrito para conformar el título ejecutivo complejo exigible en esta jurisdicción. 62.
Una vez interpuestos los recursos de reposición y apelación por parte de la entidad ejecutante, el juzgado mantuvo su postura mediante providencia de 28 de agosto de 2025 y, posteriormente, el Tribunal Administrativo de Casanare, a través de decisión mayoritaria de 4 de diciembre de 2025, confirmó la negativa al estimar que la inexistencia de un contrato de mutuo escrito impedía acreditar el negocio jurídico subyacente y, por ende, estructurar válidamente el título ejecutivo. 63.
Corresponde entonces determinar a la Sala, si la exigencia de aportar un contrato de mutuo escrito, como presupuesto indispensable para habilitar la ejecución del pagaré suscrito a favor del IFC, resulta compatible con el régimen jurídico aplicable a la operación crediticia debatida y con las garantías constitucionales invocadas por la entidad accionante. 64.
Esta Subsección advierte de entrada que encuentra configurado el defecto sustantivo alegado, toda vez que tanto el Juzgado como el Tribunal, edificaron sus decisiones sobre la premisa de que el contrato de mutuo celebrado por el IFC se encontraba sometido a las formalidades previstas en los artículos 3931 y 7532 de la Ley 80 de 1993, particularmente a la exigencia de constar por escrito para efectos de acreditar su existencia y servir de fundamento a la acción ejecutiva. 65.
No obstante, dicha interpretación desconoció el régimen jurídico especial aplicable a la actividad desarrollada por el IFC. Al respecto, el artículo 93 de la Ley 31 Ley 80 de 1993. Artículo 39.- De la Forma del Contrato Estatal. Los contratos que celebren las entidades estatales constarán por escrito y no requerirán ser elevados a escritura pública, con excepción de aquellos que impliquen mutación del dominio o imposición de gravámenes y servidumbres sobre bienes inmuebles, y en general aquellos que conforme a las normas legales vigentes deban cumplir con dicha formalidad.
Las entidades estatales establecerán las medidas que demande la preservación, inmutabilidad y seguridad de los originales de los contratos estatales. ( ) 32 Ibidem, Artículo 75.- Del Juez Competente. Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativo.
( ) Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-03352-00 Accionante: Óscar Javier Araque Garzón en representación del Instituto Financiero de Casanare - IFC www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 489 de 199833, en concordancia con el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, dispone que las empresas industriales y comerciales del Estado que desarrollan actividades comerciales se rigen por las disposiciones aplicables a dichas actividades.
Al respecto, la Corte Constitucional34 recordó que el IFC, como empresa de gestión económica sometida al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado, desarrolla operaciones crediticias sujetas al derecho privado en el marco de su objeto misional. 66. Desde esa perspectiva, las providencias cuestionadas terminaron imponiendo a un negocio jurídico regido por el derecho privado una solemnidad que el ordenamiento no contempla para su existencia ni para su perfeccionamiento.
En efecto, el artículo 2221 del Código Civil define el mutuo como el contrato mediante el cual una parte entrega a otra cierta cantidad de cosas fungibles con cargo de restituir otras tantas del mismo género y calidad, mientras que el artículo 2222 ibidem establece que “no se perfecciona el contrato de mutuo sino por la tradición”. 67.
Así las cosas, las autoridades accionadas atribuyeron efectos jurídicos a una exigencia normativa ajena al régimen jurídico que gobernaba la operación crediticia objeto de controversia, circunstancia constitutiva del defecto sustantivo reprochado. 68. Aunado a lo anterior, la Sala observa que la exigencia del contrato escrito se convirtió en el fundamento exclusivo para impedir el avance de la actuación ejecutiva, sin verificar previamente si dicha formalidad resultaba jurídicamente exigible frente al negocio realmente celebrado ni examinar la controversia desde el régimen normativo aplicable a la actividad crediticia desarrollada por la entidad accionante. 69.
Tal circunstancia evidencia la configuración de un exceso ritual manifiesto teniendo en cuenta que el análisis del mérito ejecutivo de la obligación fue sustituido por la exigencia de una formalidad que terminó adquiriendo prevalencia sobre el examen sustancial del derecho reclamado, pese a que la controversia giraba alrededor de una obligación crediticia respaldada por documentos suscritos por la propia deudora y derivados de una suma efectivamente desembolsada por la entidad acreedora. 70.
En tales condiciones, la ausencia del documento exigido por las autoridades judiciales accionadas no operó como una garantía idónea para proteger los derechos de la deudora ni como un mecanismo orientado a verificar la legalidad de la obligación, sino que, por el contrario, se convirtió en una barrera procesal que impidió el examen de fondo de una acreencia. 33 Ley 489 de 1998, Artículo 93.- Régimen de los actos y contratos.
Los actos que expidan las empresas industriales y comerciales del Estado para el desarrollo de su actividad propia, industrial o comercial o de gestión económica se sujetaran a las disposiciones del Derecho Privado. Los contratos que celebren para el cumplimiento de su objeto se sujetaran a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de las entidades estatales.
Negrillas y subrayas de esta Sala 34 Corte Constitucional, Auto 1455 de 2025., M.P. Vladimir Fernández Andrade - “27. Aunque dicho contrato no consta por escrito, resulta razonable afirmar su existencia, dado que, de acuerdo con los artículos 85 y 93 de la Ley 489 de 1998 y el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, las empresas industriales y comerciales del Estado se rigen por el derecho privado en el desarrollo de sus actividades comerciales y en su contratación. Así, al momento de autorizar el crédito, como habría ocurrido en el presente caso, no era necesaria la existencia de un contrato escrito, ya que conforme a los artículos 2221 y 2222 del Código Civil, aplicables al mutuo comercial por remisión del artículo 822 del Código de Comercio, el contrato se perfecciona con la sola entrega del dinero prestado, lo cual efectivamente ocurrió en este caso”.
Negrillas y subrayas de esta Sala. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-03352-00 Accionante: Óscar Javier Araque Garzón en representación del Instituto Financiero de Casanare - IFC www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 71. Precisamente por ello, el artículo 228 constitucional35 dispone que en las actuaciones judiciales prevalecerá el derecho sustancial, mandato incompatible con una interpretación que hace depender la efectividad del derecho reclamado de una formalidad no prevista por el régimen jurídico aplicable. 72.
Esta Sala considera, además, que los recursos colocados por el IFC corresponden a fondos públicos destinados al cumplimiento de finalidades de fomento económico y social. Por consiguiente, una interpretación que torne judicialmente inexigibles obligaciones derivadas de créditos desembolsados no solo restringe el acceso a la administración de justicia de la entidad acreedora, sino que compromete la protección del patrimonio público y dificulta la recuperación de recursos que deben reintegrarse para continuar financiando los programas y objetivos misionales para los cuales fue creada la entidad. 73.
En ese entendido, la tesis acogida por las autoridades accionadas conduce así a un resultado constitucionalmente problemático, pues permite que quien recibió recursos públicos y reconoció su obligación de pago conserve el beneficio económico obtenido, mientras la entidad pública queda privada de una vía judicial efectiva para procurar su recuperación. Tal consecuencia no deriva de una exigencia prevista en la ley aplicable al caso, sino de una carga formal incorporada por vía interpretativa, con sacrificio evidente del derecho sustancial y con claro favorecimiento del incumplimiento de la obligación asumida. 74.
Igualmente, esta Subsección encuentra configurado el desconocimiento del precedente judicial aplicable al asunto, teniendo en cuenta que en el Auto 2014 de 202436, la Corte Constitucional sostuvo que la ausencia de un contrato escrito resulta compatible con la naturaleza de las operaciones crediticias desarrolladas por empresas industriales y comerciales del Estado sometidas al derecho privado, y precisó que el perfeccionamiento del mutuo no exige documento escrito cuando ha ocurrido la entrega de los recursos mutuados. 75.
En ese entendido, la Corte indicó expresamente que el pagaré emitido en desarrollo de una operación de mutuo constituye un documento en el que consta una obligación clara, expresa y exigible, susceptible de configurar un título ejecutivo en los términos del artículo 297 del CPACA37. 35 Constitución Política de Colombia, Artículo 228. - La Administración de Justicia es función pública.
Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo. Negrillas de la Sala. 36 Corte Constitucional, Auto 2014 de 2024. - “25.
El negocio jurídico subyacente al título ejecutivo que pretende ejecutarse es un contrato estatal, por lo que los procesos ejecutivos y controversias consecuencia del mismo son competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En efecto, la obligación insoluta cuyo cumplimiento se persigue en el marco del proceso ejecutivo está contenida en el pagaré No. 473 el cual al parecer se emitió como consecuencia de un contrato de mutuo celebrado entre el IFEY y las personas naturales demandadas, el cual, como indicó la parte actora, no consta por escrito.
Esto último guarda lógica si en cuenta se tiene que las empresas industriales y comerciales del Estado conforme a los artículos 85 y 93 de la Ley 498 de 1998 y el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, se rigen por el derecho privado en el desarrollo de sus funciones actividades y/o comerciales y, por ende, en su contratación. De manera que, al momento de autorizar un crédito, como ocurrió en el caso concreto, no debía mediar un contrato escrito pues conforme a los artículos 2221 y 2222 del Código Civil (aplicables al mutuo comercial conforme a la remisión del artículo 473 del Código de Comercio) basta con la entrega de la cosa dada en préstamos para el perfeccionamiento del negocio jurídico”.
Negrillas y subrayas de la Sala. 37Corte Constitucional, Auto 2014 de 2024, MP Jorge Enrique Ibáñez Najar– “27. El pagaré No. 473 presta mérito ejecutivo conforme al artículo 297 del CPACA. El título ejecutivo base de la ejecución fue firmado por los demandados como consecuencia de un contrato de mutuo celebrado con el IFEY, de manera que el pagaré No. 473 es un documento suscrito por una de las partes del negocio subyacente (mutuo) en el que consta una obligación clara, expresa y exigible en contra de esta, lo que corresponde a un título ejecutivo por ser uno de los documentos a los que se refiere el numeral 3 del artículo 297 del CPACA”.
Negrillas y subrayas de la Sala. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-03352-00 Accionante: Óscar Javier Araque Garzón en representación del Instituto Financiero de Casanare - IFC www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 76. Posteriormente, en el Auto 1455 de 202538, reiteró esa misma línea argumentativa y, al referirse específicamente al IFC, concluyó que, aunque el contrato de mutuo no constara por escrito, resultaba razonable afirmar su existencia. Pese a ello, las autoridades demandadas fundamentaron la negativa del mandamiento de pago precisamente en la ausencia de ese documento, sin ofrecer razones suficientes que justificaran apartarse de tales reglas jurisprudenciales. 77.
Así las cosas, la Sala concluye que la providencia cuestionada incurrió en los defectos sustantivo, por exceso ritual manifiesto y por desconocimiento del precedente, los cuales condujeron a la vulneración directa de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia del Instituto Financiero de Casanare39. 78.
En consecuencia, esta Subsección amparará los derechos fundamentales invocados en protección, vulnerados con ocasión de los autos de 6 de agosto y 4 de diciembre de 2025 proferidos por las autoridades judiciales accionadas dentro del proceso ejecutivo radicado 85001-33-33-001-2025-00121-00. 79. Como consecuencia de lo anterior, se dejará sin efectos las providencias citadas, mediante las cuales se negó el mandamiento de pago solicitado por la entidad ejecutante. 80.
En su lugar, ordenará al Juzgado Primero Administrativo de Yopal que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, profiera una decisión de reemplazo mediante la cual resuelva nuevamente la solicitud de mandamiento de pago, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta sentencia, particularmente las relativas al régimen jurídico aplicable a las operaciones crediticias desarrolladas por dicha entidad, a la naturaleza jurídica del contrato de mutuo, al alcance del pagaré aportado como fundamento de la ejecución y al precedente constitucional relevante sobre la materia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia invocados por el señor Óscar Javier Araque Garzón, actuando en calidad de gerente del Instituto Financiero de Casanare, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 38 Corte Constitucional, Auto 1455 de 2025, M.P. Vladimir Fernández Andrade – “27.
Aunque dicho contrato no consta por escrito, resulta razonable afirmar su existencia, dado que, de acuerdo con los artículos 85 y 93 de la Ley 489 de 1998 y el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, las empresas industriales y comerciales del Estado se rigen por el derecho privado en el desarrollo de sus actividades comerciales y en su contratación. Así, al momento de autorizar el crédito, como habría ocurrido en el presente caso, no era necesaria la existencia de un contrato escrito, ya que conforme a los artículos 2221 y 2222 del Código Civil, aplicables al mutuo comercial por remisión del artículo 822 del Código de Comercio, el contrato se perfecciona con la sola entrega del dinero prestado, lo cual efectivamente ocurrió en este caso.” Negrillas y subrayas de la Sala. 39 Como se precisó en esta providencia, la aplicación de una exigencia formal carente de sustento en el régimen jurídico aplicable impidió el examen de fondo de una obligación derivada de recursos públicos efectivamente desembolsados, desconociendo los artículos 29, 228 y 229 de la Constitución Política y privando a la entidad accionante de una tutela judicial efectiva respecto de una acreencia destinada al cumplimiento de finalidades de interés general.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-03352-00 Accionante: Óscar Javier Araque Garzón en representación del Instituto Financiero de Casanare - IFC www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 Segundo: Dejar sin efectos los autos del 6 de agosto y del 4 de diciembre de 2025 proferidos por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal y el Tribunal Administrativo de Casanare respectivamente dentro del proceso ejecutivo radicado núm. 85001-33-33-001-2025-00121-00.
Tercero: Ordenar al Juzgado Primero Administrativo de Yopal que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera una decisión de reemplazo mediante la cual resuelva nuevamente la solicitud de mandamiento de pago, observando las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta sentencia, particularmente las relativas al régimen jurídico aplicable a las operaciones crediticias desarrolladas por dicha entidad, la naturaleza del contrato de mutuo, el alcance jurídico del pagaré aportado como fundamento de la ejecución y el precedente constitucional aplicable a la materia.
Cuarto: Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Quinto: De no ser impugnada esta providencia, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.