Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D. C., treinta (30) de enero de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Ejecutivo Radicación: 19001-23-33-000-2021-00124-02 (3003-2024) Demandante: Naun Mirawal Muñoz Muñoz Demandado: Nación, Rama Judicial Asunto: Revoca auto que negó mandamiento de pago __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por Naun Mirawal Muñoz Muñoz contra el auto del 16 de febrero de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante el cual negó el mandamiento ejecutivo. 1.
Antecedentes 1.1. Solicitud de ejecución 1. Naun Mirawal Muñoz Muñoz solicitó librar mandamiento de pago contra la Rama Judicial i) por la suma de $53.741.994 causada por el capital dejado de pagar; y ii) por los intereses moratorios, de conformidad con lo establecido en el artículo 195 numeral 4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,1 contabilizados desde la fecha de ejecutoria de la sentencia y hasta el día del pago total o solución de la obligación. 2.
Como fundamento de la solicitud de ejecución narró lo siguiente: 2.1. Mediante sentencia del 11 de diciembre de 20152, el Tribunal Administrativo del Cauca -Sala de Conjueces- accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Naun Mirawal Muñoz Muñoz contra la Rama Judicial; declaró la nulidad de la Resolución 479 del 19 de junio de 2012 y, en consecuencia, ordenó a la entidad demandada reliquidar y pagar las diferencias a las que tenía derecho por la liquidación del 80% de lo percibido por todo concepto por 1 En adelante CPACA. 2 Radicado 19001-23-33-003-2013-00386-01. 2 Radicación: 19001-23-33-000-2021-00124-02 (3003-2024) Demandante: Naun Mirawal Muñoz Muñoz los magistrados de altas cortes, respecto de los siguientes periodos i) del 2 de octubre de 2009 y el 26 de octubre de 2010; y ii) desde el 1 de diciembre de 2011 hasta el 31 de diciembre de 2012. 2.2.
La decisión anterior fue «confirmada por el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda». 2.3. La sentencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que impone una obligación de pago a una entidad estatal, constituye título ejecutivo según el artículo 297 del CPACA. 2.4. Según el artículo 77 del Código General del Proceso3, el poder para litigar incluye la facultad de solicitar medidas cautelares, adelantar el trámite, interponer recursos y cobrar ejecutivamente las condenas. 2.5.
El juez que profirió la sentencia condenatoria es competente para ejecutarla, conforme con los artículos 156 y 298 del CPACA y 306 del CGP. 2.6. El Consejo de Estado ha determinado que, para ejecutar sentencias de condena dineraria, el acreedor puede solicitar la ejecución a continuación del proceso ordinario o mediante demanda separada. 1.2.
Trámite del proceso 3. El 13 de mayo de 2022, los magistrados del Tribunal Administrativo del Cauca se declararon impedidos para conocer del asunto de la referencia ya que, en este, se pretende el cumplimiento de una sentencia en que se ordenó la reliquidación de las diferencias a las que tenía derecho el demandante por la liquidación del 80% de lo percibido por todo concepto por los magistrados de altas cortes. 4.
En auto del 18 de mayo de 2023, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró infundado dicho impedimento, al considerar que en el proceso no se discute si la bonificación por compensación constituye factor salarial o no, ni versa sobre el conocimiento de fondo de disposiciones que comprometan la objetividad de los magistrados respecto de los intereses de las partes del proceso, comoquiera que lo reclamado es el cumplimiento de una sentencia judicial. 1.3.
Providencia recurrida 5. En auto del 16 de febrero de 2024, el Tribunal Administrativo del Cauca negó el mandamiento de pago, al constatar que el abogado Konrad Sotelo Muñoz carecía de poder para actuar en el proceso ejecutivo y que no aportó el título con las condiciones formales requeridas, esto es, copia de la sentencia de segunda instancia y la constancia de su ejecutoria. 3 En adelante CGP. 3 Radicación: 19001-23-33-000-2021-00124-02 (3003-2024) Demandante: Naun Mirawal Muñoz Muñoz 1.4.
Recursos de reposición y apelación 6. El ejecutante presentó recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, en el cual solicitó revocar el auto del 16 de febrero de 2024, con fundamento en lo siguiente: 6.1. La decisión de no librar el mandamiento de pago se fundamentó en un error administrativo que asignó una nueva radicación a la solicitud de ejecución, siendo que ésta debió remitirse al proceso ordinario. 6.2.
Se concluyó incorrectamente que el abogado carecía de poder, pues los artículos 77 y 306 del CGP permiten, luego del trámite del proceso ordinario, adelantar la ejecución de la sentencia sin necesidad de una nueva demanda y su respectivo poder. 6.3. Según la jurisprudencia del Consejo de Estado4 la ejecución puede tramitarse a continuación del proceso ordinario, sin necesidad de aportar la sentencia ejecutoriada.
La sentencia ejecutoriada y las constancias necesarias ya obran en el expediente del proceso ordinario, por lo cual no se requiere aportar un nuevo título ejecutivo. 1.5. Providencia que negó el recurso de reposición 7. En auto del 23 de abril de 2024, el Tribunal Administrativo del Cauca negó el recurso de reposición, al estimar que la providencia que se pretendía ejecutar fue proferida por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Cauca no siendo predicable el factor conexidad de competencia, establecido en los artículos 298 del CPACA y 306 del CGP.
Adicionalmente, en dicha providencia se concedió en el efecto suspensivo el recurso de apelación presentado por el ejecutante. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 8. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación presentado por el ejecutante contra el auto que negó el mandamiento de pago, de conformidad con los artículos 125, 150 y 243 del CPACA. 2.2.
Normativa aplicable 9. En atención a que la solicitud de mandamiento de pago y el recurso de apelación fueron interpuestos el 7 de abril de 2021 y el 23 de febrero de 2024, 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 19 de marzo de 2020, Rad.: 25000-23-42-000-2015-03421-01 (3337-16). 4 Radicación: 19001-23-33-000-2021-00124-02 (3003-2024) Demandante: Naun Mirawal Muñoz Muñoz respectivamente, esto es, después de la expedición de la Ley 2080 de 20215, el asunto debe analizarse a la luz de esta norma. 2.3.
Problema jurídico 10. Se circunscribe a establecer lo siguiente: 10.1. En consideración a que el ejecutante con la solicitud de cumplimiento del título pretende la ejecución de la sentencia a continuación y dentro del proceso ordinario, es decir, bajo las previsiones de artículo 306 del CGP ¿se debe rechazar el mandamiento de pago, porque al apoderado judicial del ejecutante le correspondía allegar el poder para actuar y la copia de la sentencia de segunda instancia con la constancia de ejecutoria? 10.2.
De acuerdo con el factor de competencia por conexidad, ¿a quién le correspondía conocer de la presente solicitud de ejecución si el juez de la primera instancia en el proceso declarativo fue la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Cauca? 11. Con miras a resolver los anteriores planteamientos, la Sala seguirá la siguiente estructura expositiva: primero, se precisarán algunos aspectos relativos a la naturaleza y competencia del proceso ejecutivo; y segundo, se resolverá el recurso de apelación presentado por la parte ejecutante. 2.4.
Marco normativo 2.4.1. Proceso ejecutivo 12. El proceso ejecutivo tiene como fin que el acreedor de una obligación pueda hacerla efectiva a través de un medio coercitivo cuando el deudor no la ha cumplido o satisfecho plenamente. Para ello, deberá contar con un título ejecutivo que puede encontrarse en i) las sentencias debidamente ejecutoriadas, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias; ii) las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero; iii) los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual; y iv) los actos administrativos que reconozcan un derecho u obligación6. 5 Publicada el 25 de enero de 2021. 6 Artículo 297 del CPACA. 5 Radicación: 19001-23-33-000-2021-00124-02 (3003-2024) Demandante: Naun Mirawal Muñoz Muñoz 13.
En cuanto a la competencia para conocer de la ejecución de las sentencias judiciales, la Sección Segunda del Consejo de Estado7 al estudiar la controversia suscitada entre lo dispuesto en los artículos 1528, 155 numeral 79 y 156 numeral 910 del CPACA -sin las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021- aplicó al factor de conexidad y, por lo tanto, la ejecución de este tipo de títulos se adelantaba por el juez primera instancia que conoció del proceso en el que se profirió la providencia base de recaudo.
Textualmente, este proveído concluyó que: «[e]ste tipo de asuntos se tramitan ante el juez que conoció el proceso en primera instancia, así este no haya proferido la sentencia de condena, como ocurre en los asuntos en los que se niegan las pretensiones y el juez de segunda instancia revoca y accede, o cuando el a quo condena pero el ad quem modifica la sentencia11.
Lo anterior, en la medida en que no puede pensarse que por el hecho de la revocatoria o modificación de la sentencia, la competencia para el conocimiento del asunto varía, pues lo que persigue la norma es conservar el factor de conexidad en materia de competencia, bajo la regla procesal según la cual, el juez de la acción será el juez de la ejecución de la sentencia». 14.
En concordancia con el desarrollo jurisprudencial anterior, el artículo 298 del CPACA -modificado por la Ley 2080 de 2021- señala que «[u]na vez transcurridos los términos previstos en el artículo 192 de este código [10 meses para el cumplimiento de condenas consistentes en pago o devolución de sumas de dinero], sin que se haya cumplido la condena impuesta por esta jurisdicción, el juez o magistrado competente, según el factor de conexidad, librará mandamiento ejecutivo según las reglas previstas en el Código General del Proceso para la ejecución de providencias, previa solicitud del acreedor». 15.
En este sentido, el artículo 306 del CGP dispone que «[c]uando la sentencia condene al pago de una suma de dinero […] el acreedor, sin necesidad de formular demanda, deberá solicitar la ejecución con base en la sentencia, ante el juez del conocimiento, para que se adelante el proceso ejecutivo a continuación y dentro del mismo expediente en que fue dictada.
Formulada la solicitud el juez librará mandamiento ejecutivo de acuerdo con lo señalado en la parte resolutiva de la sentencia y, de ser el 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia del 25 de julio de 2017, Rad.: 11001-03-25-000-2014-01534-00 (4935-2014) IJ. La Sección Tercera de la Corporación unificó su criterio en idéntico sentido en el proveído del 29 de enero de 2021, Rad.: 47001-23-33-000-2019-00075-01 (63931). 8 El artículo 152 ibídem fijó la competencia por el factor objetivo de la cuantía, en primera instancia de los tribunales administrativos, así: «[…] 7.
De los procesos ejecutivos, cuya cuantía exceda de mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes […]». 9 El artículo 155 numeral 7, en cuanto regula que los jueces administrativos conocen en primera instancia de los procesos ejecutivos que no excedan de la anterior cuantía del artículo 152. 10 El artículo 156 del CPACA estableció la competencia por el factor territorial y en relación con la ejecución de las condenas que impone la jurisdicción de lo contencioso administrativo prevé en su numeral 9 que: «[…] 9.
En las ejecuciones de las condenas impuestas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o de las obligaciones contenidas en una conciliación aprobada por esta jurisdicción, será competente el juez que profirió la providencia respectiva. […]» 11 Ver decisiones citadas radicados 110010325000 201500527 00 (1424-2015) y 11001-03-15-000- 2015-03479-00. 6 Radicación: 19001-23-33-000-2021-00124-02 (3003-2024) Demandante: Naun Mirawal Muñoz Muñoz caso, por las costas aprobadas, sin que sea necesario, para iniciar la ejecución, esperar a que se surta el trámite anterior […]». 16.
Es más, de tiempo atrás, la Sección Segunda del Consejo de Estado12 ha indicado que el acreedor está facultado para optar por alguna de las siguientes alternativas: i) instaurar el proceso ejecutivo a continuación, con base en una solicitud debidamente sustentada; o ii) mediante un escrito de demanda, para que se librara mandamiento de pago, siempre y cuando cumpliera con los requisitos establecidos para el efecto.
Frente a la primera alternativa, la providencia referida señaló que la conexidad encuentra su principal razón de ser en el principio de la economía procesal, el cual consiste en conseguir el mayor resultado con el mínimo de actividad de la administración de justicia y con el menor desgaste técnico y económico de los sujetos procesales, lo que a su vez contribuye a la celeridad en la solución de los litigios, es decir, se imparte justicia de manera pronta y cumplida. 2.5.
Análisis de la Sala. Solución de los problemas jurídicos 2.5.1. Primer y segundo problema jurídico: solicitud de ejecución de una sentencia 17. El recurrente considera que el a quo incurrió en error, al negar el mandamiento de pago por no aportar poder judicial falta de poder del apoderado judicial del demandante y constancia de ejecutoria de la sentencia condenatoria, ya que según los artículos 77 y 306 del CGP, no se necesita una nueva demanda ni poder para la ejecución tras el proceso ordinario. 18.
Pues bien, la Sala, al revisar el escrito presentado como solicitud de ejecución, advierte que este se encuadra como una «[s]olicitud de mandamiento de pago a continuación». Dicha solicitud se pretende formular dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 19001-23-33-003-2013- 00386-01, iniciado por Naun Mirawal Muñoz Muñoz en contra de la Rama Judicial, en el que se dictaron las sentencias de recaudo.
A su vez, el solicitante a efectos de no aportar el poder y constancia de ejecutoriada de la providencia, invocó los artículos 77 y 306 del CGP. 19. En ese contexto, el solicitante persigue dar continuidad a la ejecución, apoyándose en la facultad consagrada en el artículo 306 del CGP, que permite la ejecución de sentencias sin la presentación de una demanda con sus respectivas formalidades, sino a través de un escrito presentado a continuación del proceso 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia del 25 de julio de 2017, Rad.: 11001-03-25-000-2014-01534-00 (4935-2014) IJ.
Tesis retirada en la providencia del 19 de marzo de 2020, Rad.: 25000-23-42-000-2015-03421-01 (3337-16). 7 Radicación: 19001-23-33-000-2021-00124-02 (3003-2024) Demandante: Naun Mirawal Muñoz Muñoz ordinario, para que el juez que conoció del proceso declarativo libre o no mandamiento ejecutivo, de acuerdo con lo señalado en la sentencia de recaudo. 20.
Y, aunque al mencionado escrito se le asignó un radicado nuevo, ello no implica que se trate de una demanda separada del proceso ordinario. Por el contrario, se evidencia que la finalidad del escrito es continuar con la ejecución de la sentencia dictada en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 21. En suma, la Sala considera que como la parte demandante presentó un escrito de ejecución y no una demanda por separado, no le corresponde allegar la copia de la sentencia de segunda instancia con constancia de ejecutoria, pues este obra en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
De hecho, esta Sección13 en un caso análogo se dijo que no es requisito para estudiar si se libra mandamiento ejecutivo, que se allegue la copia con constancia de ejecutoria de las sentencias que se invocan como título, porque «dicha previsión no está consagrada en las normas que regulan la materia y especialmente, porque, como lo aquí pretendido, es la ejecución de las sentencias con fundamento en el artículo 306 del CGP, no se exige que se aporten los fallos que contienen la obligación a ejecutar, toda vez que los mismos ya forman parte del expediente». 22.
Ahora bien, establecido lo anterior, la Sala analizará la cuestión relativa a la carencia de poder del abogado Konrad Sotelo Muñoz para actuar como apoderado judicial del ejecutante: 23. El artículo 77 de CGP, por remisión de artículo 296 del CPACA, prevé que «salvo estipulación en contrario, el poder para litigar se entiende conferido para […] cobrar ejecutivamente las condenas impuestas en aquella». 24.
En ese contexto y comoquiera que en el presente proceso no obran los documentos que echó de menos el a quo en el auto apelado, se devolverá a este para que verifique si Naun Mirawal Muñoz Muñoz otorgó poder al abogado Konrad Sotelo Muñoz en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y si en este se excluyó expresamente la facultad de cobro de condenas, ya que, de no ser así, se entenderá esta facultad como acreditada. 25.
Así las cosas, el Tribunal Administrativo del Cauca no podía rechazar el mandamiento de pago por la supuesta carencia de poder del abogado para actuar en el «proceso ejecutivo», ni por la falta de presentación de copia de la sentencia de segunda instancia con constancia de ejecutoria. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 19 de marzo de 2020, radicación: 25000-23-42-000-2015-03421-01(3337-16). 8 Radicación: 19001-23-33-000-2021-00124-02 (3003-2024) Demandante: Naun Mirawal Muñoz Muñoz 2.5.2.
Tercer problema jurídico: competencia para conocer de la solicitud de ejecución 26. El artículo 298 del CPACA -modificado por la Ley 2080 de 2021- señala que «[u]na vez transcurridos los términos previstos en el artículo 192 de este código [10 meses para el cumplimiento de condenas consistentes en pago o devolución de sumas de dinero], sin que se haya cumplido la condena impuesta por esta jurisdicción, el juez o magistrado competente, según el factor de conexidad, librará mandamiento ejecutivo según las reglas previstas en el Código General del Proceso para la ejecución de providencias, previa solicitud del acreedor». 27.
Sin embargo, la Sala advierte que, según lo señalado en los hechos de la solicitud de ejecución, el juez de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho fue la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Cauca. 28. En ese sentido, el artículo 116 de del CPACA dispone que los conjueces que entren a conocer de un asunto deberán actuar hasta que termine completamente la instancia o recurso, aunque concluya el período para el cual fueron elegidos, pero si se modifica la integración de la sala, los nuevos magistrados desplazarán a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se les predique causal de impedimento o recusación que dé lugar al nombramiento de estos. 29.
Entonces, la causa del impedimento de los magistrados del tribunal -relativa a la bonificación por compensación- terminó tras la emisión de la sentencia del 11 de diciembre de 2015 por parte de los Conjueces. 30. Lo anterior guarda relación con el hecho de que, mediante en auto del 18 de mayo de 2023, esta Subsección declaró infundado la manifestación de impedimento de los magistrados del Tribunal del Administrativo del Cauca para conocer de la ejecución del proceso, al considerar que no se discutía si la bonificación por compensación constituye factor salarial o no, sino que lo reclamado era el cumplimiento de una sentencia judicial. 31.
En atención a las particularidades del presente caso, y en consideración a que no resulta posible aplicar el factor de competencia por conexidad debido a que el impedimento que dio lugar a la intervención de los Conjueces terminó, la Sala concluye que le corresponde conocer la presente solicitud de ejecución al despacho del Tribunal Administrativo del Cauca, que conoció inicialmente la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 19001-23-33-003-2013-00386- 00. 32.
Por lo tanto, la Sala revocará el auto del 16 de febrero de 2024, emitido por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante el cual se negó el mandamiento de pago solicitado por Naun Mirawal Muñoz Muñoz. En su lugar, se ordenará al magistrado ponente del auto apelado que, en caso de que sea otro despacho de 9 Radicación: 19001-23-33-000-2021-00124-02 (3003-2024) Demandante: Naun Mirawal Muñoz Muñoz esa Corporación el que conoció inicialmente del proceso de nulidad y restablecimiento con radicación 19001-23-33-003-2013-00386-00, le remita la presente solicitud de ejecución, quien a su vez deberá i) estudiar los requisitos de procedencia del mandamiento y de pago; y ii) verificar si el apoderado judicial del ejecutante estaba facultado para cobrar la condena, en los términos del artículo 77 del CGP.
En mérito de lo expuesto, la Sala
RESUELVE
Primero. Revocar el auto del 16 de febrero de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante el cual negó el mandamiento ejecutivo, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Ordenar al magistrado ponente del auto apelado que, en caso de que ese despacho del Tribunal Administrativo del Cauca no sea el que conoció inicialmente del proceso de nulidad y restablecimiento con radicación 19001-23-33- 003-2013-00386-01, le remita la presente solicitud de ejecución al despacho correspondiente de esa Corporación, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero. Ordenar al despacho del Tribunal Administrativo del Cauca competente que i) estudie los requisitos de procedencia del mandamiento de pago; y ii) verifique si el apoderado judicial del ejecutante estaba facultado para cobrar la condena, en los términos del artículo 77 del CGP.
Cuarto. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Quinto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. APP