CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., veintidós (22) de septiembre de dos mil veintidós (2022). Radicación número: 11001-03-25-000-2017-00215-00 Nº Interno: 1222-2017 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandado: Elvira de Jesús Guerra de Moreno Medio de control: Acción especial de revisión. Artículo 20 de la Ley 797 de 2003 Referencia: Ingreso base de liquidación y bonificación por por servicios.

I. Asunto La Sala procede a dictar sentencia dentro de la acción especial de revisión[1] interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, contra el fallo del 13 de octubre de 2006, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho formuladas por la señora Elvira de Jesús Guerra de Moreno. 1.

La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho La señora Elvira de Jesús Guerra de Moreno presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución núm. 29960 del 20 de diciembre de 2004, por la cual la UGPP le reliquidó una pensión mensual vitalicia de jubilación. A título de restablecimiento del derecho, pidió se ordene al demandado: (i) reliquidar su pensión de jubilación con todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, teniendo en cuenta la asignación más elevada percibida en ese periodo, a partir del 1 de abril de 2000;

(ii) pagar las diferencias dejadas de cancelar, con los ajustes de valor conforme al IPC, de acuerdo con la Ley 100 de 1993; (iii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 176 del C.C.A.; (iv) pagar costas. 2. Sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 13 de octubre de 2006, accedió a las pretensiones de la demanda; en consecuencia, ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación de la señora Elvira de Jesús Guerra de Moreno con el 75% de la asignación más elevada devengada en el último año de servicio, incluyendo todos los factores devengados en ese mismo año[2].

En primer lugar, precisó que la accionante adquirió su estatus pensional antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, concretamente, el 7 de abril de 1989. De modo que, es beneficiaria del régimen previsto en el Decreto 546 de 1971, por cuanto laboró por más de 17 años al servicio de la Rama Judicial y el Ministerio Público. Manifestó que, como quiera que la demandante se encuentra cobijada por el régimen especial de pensiones de la Rama Judicial, para la inclusión de los factores debe acudirse al artículo 12 del Decreto 717 de 1978, que dispuso que constituyen factores de salario todos aquellos percibidos en el último año de servicio con la asignación mensual más alta de ese periodo, en consonacia con la jurisprudencia emitida por el Consejo de Estado.

El 12 de diciembre de 2006, la Sala resolvió no acceder a la solicitud de aclaración de sentencia elevada por la parte actora, indicando que “(…) no encuentra la Sala que se hubiese omitido algún punto de la controversia en la Sentencia dictada en el proceso que amerite su adición, ni motivos de duda, o que existan puntos oscuros sobre la controversia.

Para la Sala es de meridiana claridad que la entidad de previsión social deberá al momento de reliquidar la pensión de jubilación a la accionante incluir la prima de servicios, la prima de navidad, la prima de vacaciones y la bonificación por servicios prestados, en una proporción del 100% para asi obtener la asignación básica más elevada, de conformidad con la ordenado par el Decreto 546 de 1971, norma bajo la cual se ordenó la reliquidación” [3]. 1.

De la acción especial de revisión La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, invocó la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señala lo siguiente: “ARTÍCULO 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

(…) La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: (…) b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

Sostuvo que se configuró la causal contenida en el literal b), referida a que la cuantía del derecho excede lo debido de acuerdo con la ley, puesto que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó la reliquidación de la pensión de la señora Elvira de Jesús Guerra de Moreno, con la inclusión de todo lo devengado en el último año de servicio; sin embargo, teniendo en cuenta las reglas establecidas en la Ley 100 de 1993, solo debían incluirse los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, al tenor de lo dispuesto por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU- 230 de 2015.

Agregó que la señora Guerra de Moreno es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; por tanto le asistía el derecho a que se le aplicara el régimen anterior contenido en el Decreto 546 de 1971, solo en cuanto a la edad, tiempo de sevicio y tasa de reemplazo; no obstante, el ingreso base de liquidación debía calcularse con la referida Ley 100 de 1993.

Destacó que en el caso concreto se desconocieron el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los precedentes obligatorios de la Corte Constitucional en cuanto a la forma de liquidar el IBL de las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición. Por otra parte, señaló que, en virtud de la decisión judicial cuestionada, Cajanal EICE incluyó el 100% de la bonificación por servicios, pese a que su cómputo debe ser realizado en una doceava parte, decisión que contradice el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado e implica la destinación de recursos públicos para financiar la liquidación de una pensión en términos no acordes a derecho. 2.

Contestación de la acción especial de revisión La señora Elvira de Jesús Guerra de Moreno, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la acción especial de revisión[4]. Precisó que adquirió su estatus pensional antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, esto es, el 7 de abril de 1989, por lo cual, su pensión debe ser liquidada integralmente con el Decreto 546 de 1971.

Sin embargo, destacó que su derecho pensional tuvo efectos en el año 2000, cuando se retiró del servicio activo. Afirmó que las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, proferidas por la Corte Constitucional, no son aplicables al caso concreto, pues por pertenecer a un régimen especial, se encuentra excluida del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985, al que allí se hace alusión. Además, señaló que el Consejo de Estado afirmó expresamente que la sentencia C-258 de 2013 no es aplicable al personal regido por el Decreto 546 de 1971. 3.

Trámite del recurso de revisión Mediante auto de 2 de diciembre de 2019[5], el Despacho Sustanciador admitió el recurso de revisión presentado por la apoderada de la UGPP. En el auto del 25 de noviembre de 2021[6] se prescindió del máximo periodo probatorio, de acuerdo con el artículo 253 del CPACA. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. De la competencia y oportunidad El Consejo de Estado es competente para conocer la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que establece: “Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación”.

Por consiguiente, corresponde a esta Corporación conocer de los recursos extraordinarios de revisión y acciones especiales de revisión que se interpongan contra las sentencias proferidas por los tribunales administrativos. Ahora bien, en el caso bajo estudio se tiene que la sentencia objeto del recurso fue dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 13 de octubre de 2006 y el tema que se debatió fue la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Elvira de Jesús Guerra de Moreno con fundamento en el Decreto 546 de 1971.

En ese orden de ideas, esta Sección es competente para conocer del recurso por cuanto la sentencia fue proferida por un tribunal, y el debate procesal es de carácter laboral; por lo tanto, procede el estudio del recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP. Ahora bien, antes de entrar a resolver el problema jurídico, es preciso verificar si el recurso fue interpuesto en término. En consecuencia, se observa que la sentencia proferida el 13 de octubre de 2006 quedó ejecutoriada el 16 de enero de 2007, según constancia visible en el expediente[7].

Por su parte, el recurso extraordinario de revisión fue interpuesto el 24 de marzo de 2017[8]. De modo que, se tiene que este fue interpuesto oportunamente, pues de acuerdo con la sentencia de la Corte Constitucional SU-427 de 2016[9], en el caso de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o en las situaciones contrarias a la ley por fraude o abuso del derecho, la UGPP tiene legitimación para interponer este medio extraordinario en un término de 5 años, que se contabiliza desde el 12 de junio de 2013, fecha en la que esta entidad asumió las funciones de la Caja Nacional de Previsión y solo a partir de la cual se le puede exigir que actúe en defensa de la legalidad de las pensiones reconocidas por CAJANAL[10].

Este criterio fue reiterado en la sentencia SU-114 de 2018 proferida por la Corte Constitucional, en la que se expresó lo siguiente: “la UGPP estaba obligada a agotar el recurso extraordinario de revisión para discutir lo relativo a la reliquidación pensional del señor Guillermo Brand, recurso cuyo término de interposición se venció el 11 de junio de 2018 tomando en consideración que en esa fecha se cumplieron cinco años a partir del momento en que la UGPP se puso al frente del asunto por virtud de la liquidación de CAJANAL, ya que –se insiste− no puede contabilizarse el lustro a partir de la providencia acusada, porque ella es anterior a la asunción de funciones por parte de la UGPP”.

Sobre el particular, esta Sala, en sendos pronunciamientos, ha acogido tal planteamiento para analizar el término de caducidad de los recursos extraordinarios de revisión presentados por la UGPP, sobre el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en los siguientes términos[11]: “Ahora bien, la misma Corporación, con sentencia SU-427 de 2016, frente al término para deprecar la revisión de los fallos que condenan al pago de las mencionadas prestaciones fundados en el abuso del derecho, aclaró que existía un vacío legal que fue superado con la expedición del CPACA, cuyo artículo 251, «único desarrollo sobre la materia en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005», prevé un lapso de 5 años para interponer este mecanismo especial de impugnación, no obstante, debido al estado de cosas inconstitucional que atravesó la entonces Caja Nacional de Previsión Social, la Corte anotó que cuando el recurso fuera interpuesto por la UGPP tal período no podía contarse desde la ejecutoria de la sentencia, como impone la referida norma, motivo por el cual unificó su criterio, en cuanto a que «el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo la Caja Nacional de Previsión Social –Cajanal EICE».

A partir del precitado derrotero jurisprudencial, esta Colegiatura ha afirmado que en los casos en los que la UGPP pide la revisión de sentencias ejecutoriadas con anterioridad al 12 de junio de 2013 y cuya causal esté reglamentada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el término de caducidad debe contabilizarse desde el 12 de junio de 2013 hasta el 11 de junio de 2018”. 2.2 Cuestión previa Previo a resolver de fondo el asunto, la Sala advierte que la sentencia proferida el 13 de octubre de 2006, controvertida en el presente asunto por la UGPP, se dictó por la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de la cual hacía parte el magistrado que sustanció este proceso.

Sería del caso manifestar el impedimento para conocer del presente asunto, por cuanto este suscribió la decisión que se recurre. Sin embargo, se observa que el recurso extraordinario de revisión se presentó en vigencia de la Ley 1437 de 2011, norma en la cual no se encuentra establecida una causal de impedimento que se ajuste. Al respecto, la Sala considera que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en segunda instancia no constituye una instancia anterior al recurso extraordinario de revisión, pues la finalidad de este último es estudiar excepcionalmente el fallo recurrido, debido a una presunta vulneración del derecho sustancial o de las garantías procesales.

Así pues, las facultades del juez que conoce del recurso extraordinario se reducen al estudio de las causales aducidas por el recurrente, absteniéndose de analizar los argumentos tendientes a revivir la controversia acerca de las razones fácticas o jurídicas que dieron lugar a la decisión cuya revisión se invoca. En virtud de lo anterior, la Sala considera que no hay lugar a manifestar impedimento por parte del magistrado que firmó la providencia objeto del recurso, pues su imparcialidad no se ve comprometida. 2.3.

Problema jurídico En el caso bajo estudio, la Sala debe determinar si en la sentencia proferida el 13 de octubre de 2006 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en la medida en que reliquidó la pensión de jubilación reconocida a favor de la señora Elvira de Jesús Guerra de Moreno, con el equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada en el último año de servicio y la inclusión de todos los factores salariales percibidos, entre ellos, la bonificación por servicios en un 100%. 2.4.

Caso Concreto La UGPP planteó como causal de revisión, la contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, bajo el argumento de que la sentencia cuya revisión se pretende ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a la señora Elvira de Jesús Guerra de Moreno, teniendo en cuenta la asignación básica más alta devengada en el último año de servicio con la inclusión de la totalidad de los factores percibidos en ese periodo, lo que a su juicio causa un detrimento al erario, en la medida en que como beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, su ingreso base de liquidación debió regirse por el artículo 21 o 36 Ibídem, con los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994.

Además, señaló que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, la bonificación por servicios debe liquidarse en una doceava parte y no en un 100%. Así entonces, la Sala procederá a estudiar los cargos, de forma separada, a luz de la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el primero en lo relacionado con el ingreso base de liquidación de la prestación reconocida y, el segundo, en cuanto a la bonificación por servicios.

Con relación al ingreso base de liquidación La UGPP precisó que en el asunto de marras la pensión de jubilación de la accionada excede lo debido de acuerdo con la ley, en la medida que la sentencia objeto de revisión aplicó erradamente el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y desconoció los precedentes obligatorios fijados por la Corte Constitucional sobre la forma de liquidar el ingreso base de liquidación de los beneficiarios de dicha transición. En el sub lite, la Sala observa que, mediante Resolución núm. 29960 del 20 de diciembre de 2004, Cajanal EICE reliquidó la pensión de jubilación reconocida a la señora Elvira de Jesús Guerra de Moreno, a partir del 1 de abril de 2000, con efectos fiscales a partir del 11 de marzo de 2001, por prescripción trienal, elevando la suma mensual a $5.621.029,50 bajo los siguientes supuestos[12]: 1.

Que a la señora Guerra de Moreno le fue reconocido el derecho pensional mediante Resolución núm. 1296 del 20 de marzo de 1991, en cuantía de $288.626,78, a partir del 22 de febrero de 1990, condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio. 2. Adquirió su estatus pensional el 7 de abril de 1989. 3. La cuantía se determinó con el 75% del salario promedio de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio y como factores se incluyeron la asignación básica, bonificación por servicios, prima especial y bonificación por compensación. La anterior resolución fue demandada en nulidad y restablecimiento del derecho por la señora Guerra de Moreno, ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, cuyo proceso en segunda instancia conoció el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la sentencia del 13 de octubre de 2006, ahora controvertida.

En dicha oportunidad, el Tribunal accedió a las pretensiones de la demanda, y en consecuencia, ordenó la reliquidación de la pensión de la accionada con el 75% de la asignación básica más alta devengada en el último año de servicio y la totalidad de los factores salariales percibidos en ese periodo, en la medida en que era beneficiaria de la aplicación integral del Decreto 546 de 1971, pues adquirió su estatus pensional antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993.

En cuanto a los factores a incluir, señaló que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado y al artículo 12 del Decreto 717 de 1978[13], la asignación básica, para estos casos, debe ser entendida como todo lo que el funcionario percibe por concepto de salario o retribución de sus servicios. De modo que, en la parte resolutiva de la referida sentencia se ordenó lo siguiente: “PRIMERO.- Declárese la nulidad parcial de la Resolución No. 29960 del 20 de diciembre de 2004, proferida por la CAJA NACIONAL.

DE PREVISIÓN SOCIAL, en cuanto reliquidó la pensión de jubilación de ELVIRA DE JESUS GUERRA DE MORENO, sin la inclusión de todos los factores salariales a que tiene derecho, conforme a lo expuesto en esta providencia. SEGUNDO.- Como consecuencia de lo anterior, ordénase a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL, reliquidar la pensión de jubilación de ELVIRA DE JESUS GUERRA DE MORENO, incluyendo todos los factores salariales devengados por la demandante durante el último año de servicios en la Rama Judicial, tomando el 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. (…)”.

Pues bien, a través de las Resoluciones núms. 000832 del 31 de mayo de 2007[14] y 000732 del 18 de marzo de 2008[15], Cajanal EICE dio cumplimiento a lo ordenado en el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en los siguientes términos: “De conformidad con lo anteriormente este despacho procederá a efectuar una nueva liquidación con el 75% de la asignación mensual mas alta devengada en el último año de servicios es decir, el periodo, comprendido entre el 02 de abril de 1999 y el 01 de abril de 2000, con inclusión de todos los factores salariales y el 100% de la bonificación por servicios, así: |A_BÁSICA |3.687.772,00 | |PRM(ESP) |1.106.331.00 | |BON X COMP |2.602.132,00 | |BON X SERV |1.181.653,00 | |PRM(SERV) |144.775,92 | |PRM(NAV) |314.183,92 | |PRM(VAC) |150.808,25 | (…) Valor pensión: 6.890.742,07, efectiva a partir del 1 de abril de 2000, de conformidad con lo ordenado por el fallo al cual se estaba dando cumplimiento”.

De lo anterior se evidencia que, al efectuarse la reliquidación de la pensión de vejez, en cumplimiento del fallo proferido en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cuantía de la pensión quedó en $6.890.742,07, a partir del 1 de abril de 2000, mientras que la reconocida inicialmente por la UGPP para dicha fecha, mediante Resolución 29960 del 20 de diciembre de 2004, fue en cuantía de $5.621.029,20.

No obstante lo anterior, lo primero que la Sala advierte es que en el presente caso no es posible acoger los argumentos de la UGPP en cuanto al desconocimiento del precedente jurisprudencial respecto a la forma de aplicar el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; pues lo cierto es que la accionada no es beneficiaria de esta norma, en cuanto adquirió el estatus pensional antes de la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, hecho que la misma entidad afirma en los actos administrativos aquí analizados.

De modo que, mal podría estudiarse el caso a la luz de las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, las cuales tienen fundamentos fácticos distintos a los reseñados en el asunto de marras. Nótese entonces, que la misma entidad accionante liquidó la prestación de la señora Guerra de Moreno, inclusive antes de la orden del Tribunal, con el 75% de la asignación básica más alta devengada en el último año de servicio, con la aplicación integral del Decreto 546 de 1971, por lo que habría que analizar la inconformidad de la UGPP solo en cuanto a los factores se refiere.

Sobre el particular, a juicio de la Sala, aunque en la sentencia revisada se dispuso la reliquidación con la inclusión de todos los factores devengados de la asignación más alta del último año de servicio, incluyendo aquellos sobre los que no se realizaron cotizaciones, dicha decisión se sustentó en la remisión que el fallador realizó al artículo 12 del Decreto 717 de 1978[16], que dispuso que “además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución por sus servicios”.

En efecto, la jurisprudencia de esta Corporación, en sentencias como las del 11 de julio de 2013[17] y del 7 de noviembre del mismo año[18], señalaron que la especialidad del régimen contenido en el Decreto 546 de 1971 se traducía en que la pensión se liquidaba con el 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios, siempre y cuando el funcionario cumpliera por lo menos 10 años de servicio en la Rama Judicial, y que el concepto asignación o salario para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, lo constituían los factores consignados en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978.

Agregó que dicho decreto consagraba una regla general cuando establecía que, además de la asignación mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el funcionario o empleado como retribución de sus servicios. Y aunque dicha postura fue superada a partir de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, al establecerse que "para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones”, lo cierto es que para la fecha en que la accionada causó su derecho pensional, el criterio de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo consistía en reconocer como factores todas las sumas que habitual y periódicamente percibiera el trabajador como retribución por sus servicios, y para el caso concreto de los empleados de la Rama Judicial, lo previsto en el Decreto 717 de 1978.

De modo que, para la Sala no son de recibo las argumentaciones elevadas por la UGPP en cuanto a la forma de calcular el ingreso base de liquidación de la pensión de la señora Elvira de Jesús Guerra de Moreno, pues, como se dijo, esta no es beneficiaria del régimen de transición por cuanto adquirió su estatus pensional antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y, como quiera que le aplicable el régimen especial contenido en el Decreto 546 de 1971, en su integridad, le asistía el derecho a “una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual mas elevada que hubiere devengado en el ultimo año de servicio en las actividades citadas”.

Asimismo, se observa que los aportes percibidos por Cajanal EICE fueron los ingresos de toda la vida laboral de la accionada, y que correspondieron en su totalidad a la prestación de sus servicios a diferentes entidades del Estado, y en los últimos dieciocho años a la Rama Judicial, sin que hubiere un cambio abrupto en los ingresos percibidos en el último año que permitan a esta Sala develar actuaciones de abuso del derecho.

Se precisa entonces, que en el certificado de tiempo de servicios emitido por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[19], se evidencia que la señora Guerra de Moreno se desempeñó como abogada asistente desde el 1 de abril de 1990 hasta el 15 de marzo de 1992, y desde el 1992 hasta la fecha de su retiro en el año 2000, el cargo de magistrada auxiliar.

Es de resaltar que en la historia laboral aportada se observa que la accionada desempeñó cargos como procuradora auxiliar grado 22, procuradora delegada para la Policía Judicial y como secretaria general de la Procuraduría General de la Nación[20], los cuales demuestran que durante la mayor parte de su vida laboral desempeñó empleos directivos o con alto nivel de responsabilidad, en línea con las actividades que realizó en los últimos años de servicio, por lo que no es posible evidenciar un abuso del derecho en tal sentido.

También se observa que si bien en las sentencias proferidas por los jueces de instancia no se dispuso el descuento de los valores correspondientes por aportes sobre los factores que no se hubiere cotizado, Cajanal, en la Resolución núm. 000832 del 31 de mayo de 2007, en su artículo octavo, dispuso que se efectuara el descuento por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados, valores que una vez determinados, se descontarían de las mesadas futuras.

Sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión en casos como el presente, esta Subsección se ha pronunciado en otras oportunidades. Al respecto, en sentencia del 27 de mayo de 2021, se indicó lo siguiente[21]: […] 34. Teniendo en cuenta lo anterior, es pertinente señalar que la acción de revisión se erige como una herramienta judicial cuyo ejercicio hace prevalecer el interés de la colectividad por encima del particular al detener o armonizar con la ley el pago de pensiones reconocidas en exceso, bien sea por error, ignorancia o desconocimiento del funcionario judicial o administrativo de las disposiciones reguladoras de la pensión o ya sea por adoptarse una interpretación que no se acompasa con los principios reguladores del sistema de seguridad social en pensiones vertidos en la Carta Superior. 35.

En ese sentido, un abuso del derecho en el sistema de seguridad social en pensiones se produce cuando en ejercicio de las garantías que aquel cobija, un individuo con una posición económica privilegiada obtiene, además de las ventajas que ostenta en la sociedad, otras adicionales que desafían los principios de la seguridad social en pensiones y resisten su orientación equitativa, tal como lo reconoció la Sentencia C-258 de 2013 al sostener que <<para que se produzca este abuso del derecho, el aumento [de la mesada pensional], se repite, debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral>>.

Subrayado nuestro. 36. Entonces, se justifica la revisión de las sentencias controvertidas por vía de las acciones extraordinaria de revisión, en aquellos casos en los cuales, al constatar que la ventaja irrazonable que generó el fallo cuestionado pone en riesgo el sostenimiento fiscal del sistema y por ende, la expectativa de los demás afiliados del sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación judicial, carga que por supuesto, está a cargo de quien invoca la causal y que tiene el deber de demostrarlo. […]” Quiere decir lo anterior, que la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sobre la pensión de jubilación reconocida a la señora Elvira de Jesús Guerra de Moreno no se evidencia la existencia de un abuso del derecho, o un acrecimiento injustificado o grosero de la mesada pensional que así lo demuestre, siendo esto indispensable para acceder a la revisión de la sentencia a través de este mecanismo, razón por la cual se declarará infundada la primera causal alegada, relacionada con el ingreso base de liquidación. Sobre la bonificación por servicios La Sala observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó la inclusión, como factor salarial, de la bonificación por servicios prestados en un 100%, porcentaje que Cajanal procedió a incluir en la Resolución núm. 000732 del 18 de marzo de 2008.

En este punto, se precisa que si bien el referido Tribunal no indicó expresamente en la parte considerativa que se trataba del 100% de la bonificación por servicios, lo cierto es que al resolver la solicitud de aclaración de sentencia elevada por la parte actora, expresó en esta que “(…) Para la Sala es de meridiana claridad que la entidad de previsión social deberá al momento de reliquidar la pensión de jubilación a la accionante incluir la prima de servicios, la prima de navidad, la prima de vacaciones y la bonificación por servicios prestados, en una proporción del 100% para asi obtener la asignación básica más elevada, de conformidad con la ordenado por el Decreto 546 de 1971, norma bajo la cual se ordenó la reliquidación”.

Debido a lo anterior, Cajanal EICE procedió a modificar la prestación reconocida, incluyendo, en efecto, el 100% de la bonificación por servicios. Sobre el particular, la Sala considera que le asiste razón a la entidad accionante cuando sostiene que el reconocimiento de ese emolumento debió efectuarse en una doceava parte, y no como lo dispuso el referido Tribunal, en atención a los siguientes motivos: La bonificación por servicios prestados para los empleados de la Rama Judicial fue creada mediante el Decreto 247 de 1997 dictado por el Gobierno Nacional para “los funcionarios y empleados de la Rama Judicial (Tribunales, Juzgados, Fiscalía General de la Nación, Direcciones Ejecutivas de la Administración Judicial, Consejos Seccionales de la Judicatura y empleados de las altas Corporaciones) y la Justicia Penal Militar, en los mismo términos establecidos en los artículos 45 y siguientes del Decreto-ley 1042 de 1978 y las demás normas que lo modifiquen o adicionen, la cual será exigible a partir del 1º de enero de 1997”, con carácter salarial e incidencia para determinar la pensión. El artículo 45 del Decreto 1042 de 1978[22] ya preveía la citada bonificación por servicios prestados para algunos empleados del orden nacional de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Unidades Administrativas Especiales y dispuso que se pagaría cada vez que el empleado cumpliera un año continuo de labor, así: “Artículo 45º.- De la bonificación por servicios prestados.

A partir de la expedición de este Decreto, créase una bonificación por servicios prestados para los funcionarios a que se refiere el artículo 1o. Esta bonificación se reconocerá y pagará al empleado cada vez que cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial. Sin embargo, cuando un funcionario pase de un organismo a otro de los enumerados en el artículo 1 de este decreto, el tiempo laborado en el primero se tendrá en cuenta para efectos del reconocimiento y pago de la bonificación, siempre que no haya solución de continuidad en el servicio”.

Vistas las normas en cita se tiene que la bonificación por servicios prestados tiene carácter salarial y se incluye en la liquidación de la mesada pensional, sobre el particular la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado desde la sentencia del 28 de octubre de 1993, M.P. Dolly Pedraza de Arenas, expediente 5244, que al calcularse el monto de la pensión se toma la doceava parte de los conceptos que se pagan anualmente.

Este mismo criterio está contenido en las providencias posteriores de la Sección Segunda Subsección B, como la del 29 de junio de 2006, M.P. Tarsicio Cáceres Toro, donde se afirmó que “como es una prima anual, se debe tener en cuenta su doceava parte para la liquidación pensional”[23]. De modo que, en atención a la normativa aplicable y a la postura jurisprudencial de la Corporación, se tiene que para calcular el monto de la mesada pensional se toma la doceava parte de la bonificación por servicios prestados y no el 100%, como quiera que esta se causa por cada año continuo de labor, condición que en sana lógica impide sumarla en su totalidad para determinar el monto de la pensión, así se explicó en la sentencia del 23 de febrero de 2012: “(…) -El monto de la pensión de jubilación reconocida con el régimen especial de la Rama Judicial equivale al 75% de la asignación más alta devengada en el último año más todas las sumas que constituyan factor salarial como lo es la bonificación por servicios. -El régimen especial permite la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año pero ello no quiere decir que su inclusión sea por el valor total porque el monto de la pensión se calcula en “mesadas[24]”. -Una vez se determinan los factores salariales devengados en el último año se calcula el valor mensual de cada uno para así calcular el valor de la “mesada pensional”.

(…) En esas condiciones, la estimación de la bonificación por servicios al momento del cálculo de la pensión debe hacerse en una doceava parte y no sobre el 100% del valor percibido por ese concepto en consideración a que su pago se hace de manera anual y la mesada pensional se calcula con la proporción mensual de “todos los factores salariales devengados en el último año”[25].

Como se desprende de las disposiciones normativas analizadas, el reconocimiento de la bonificación por servicios prestados procede cada vez que el empleado cumple un año de servicios, lo cual significa que el valor que se percibe por ese concepto remunera 1 año o 12 meses de servicio y, por ende, debe incluirse como factor de liquidación pensional tan solo en una doceava (1/12) parte, y no en un 100 %, pues, considerar lo contrario, no solo desconoce el período que se pretende remunerar con su reconocimiento, sino que vulnera el principio de sostenibilidad presupuestal del sistema pensional, como lo ha entendido, de manera reiterada y pacífica, la jurisprudencia de esta corporación. Así las cosas, dado que la decisión objeto de revisión ordenó la inclusión de la bonificación por servicios prestados por la hoy accionada en un porcentaje del 100%, en contravía de la jurisprudencia de esta corporación y de los artículos 45 y 46 del Decreto 1042 de 1971, que en virtud de su causación anual establecen una liquidación para el cómputo de la pensión en una doceava (1/12) parte, en el presente asunto se configuró el reconocimiento de un derecho que excede lo debido de acuerdo a la ley, lo que se encuadra en la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por lo que se considera procedente declarar fundada la acción de revisión, pero solo en lo que a dicha pretensión respecta.

Bajo ese entendido, la Sala modificará parcialmente y solo frente al factor anotado, el fallo de 13 de octubre de 2006, proferido el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, y en su lugar, ordenará su reliquidación por doceavas partes, como se indicará en la sentencia de reemplazo.

5. SENTENCIA DE REEMPLAZO 5.1 Demanda En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la señora Elvira de Jesús Guerra de Moreno, a través de apoderado judicial, solicitó la nulidad de la Resolución núm. 29960 del 20 de diciembre de 2004, expedida por Cajanal EICE, que reliquidó su pensión de jubilación de conformidad con el Decreto 546 de 1971.

A título de restablecimiento del derecho, pidió se ordene al demandado reliquidar su pensión de jubilación con todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, teniendo en cuenta la asignación más elevada percibida en ese periodo, a partir del 1 de abril de 2000. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 13 de octubre de 2006, ordenó a favor de la señora Guerra de Moreno la reliquidación de la pensión, teniendo en cuenta el 75% de la asignación mensual más elevada percibida por aquella en el último año de servicios, incluyendo todos los factores salariales devengados, entre ellos, la bonificación por servicios en un 100%. 5.2.

Consideraciones de la Sala Pues bien, de acuerdo con lo expuesto por el ente previsional en la acción de revisión, la Sala advierte que, por disposición judicial, a la demandada se le reliquidó la pensión con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados, en contravía de las disposiciones legales y jurisprudenciales que regulan la materia, y a través de las cuales se establece, que por ser un factor que se causa anualmente, este solo debe ser tenido en cuenta para la liquidación del derecho pensional, en una doceava parte.

En respuesta, la Sala señala que la demandante no tiene derecho a que la bonificación especial sea incluida en la liquidación de la mesada pensional en un 100%, puesto que este factor se paga cuando el empleado cumple un año de servicios, por tanto, para efectos de la inclusión en la liquidación de la pensión se toma solo una doceava parte, y no el 100%, tal como lo ha expresado el precedente jurisprudencial de esta Corporación[26].

Por ello, le corresponderá a la UGPP proferir un nuevo acto administrativo en el cual proceda a reliquidar la pensión de la señora Elvira de Jesús Guerra de Moreno con sujeción a los parámetros indicados en la presente providencia de reemplazo. En virtud de lo anterior, se infirmará parcialmente la sentencia de 13 de octubre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, e cuanto ordenó la reliquidación la pensión de la señora Elvira de Jesús Guerra Moreno teniendo en cuenta el 100% de la bonificación por servicios prestados, para en su lugar ordenar su inclusión por doceavas partes.

Sobre la devolución de los dineros pagados en exceso a la pensionada Ahora bien, la Sala pasa definir si procede la devolución de los valores pagados con ocasión del cumplimiento del fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En primer lugar, la Sala señala que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el literal c) del numeral 1 del artículo 164 prevé que “(…) no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.

Ello, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 83 de la Constitución Política, que dispone: “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”. En este orden de ideas, se considera que la buena fe es uno de los principios generales del derecho y gobierna las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos, tal y como así lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 2004, quien agregó: “En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.

En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico”[27].

Por lo anterior, con el fin de hacer viable el reembolso de las sumas de dinero perseguidas en esta demanda, la parte actora debió acreditar que la obtención de tal derecho por parte de la accionada se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe, que como se ha precisado se presume. Por tanto, al no probarse la mala fe de la pensionada, es improcedente disponer que devuelva los dineros que por efecto de la sentencia infirmada le fueron pagados.

Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, como en el trámite del presente recurso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas al recurrente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR fundada la acción especial de revisión interpuesta por la UGPP, contra el fallo 13 de octubre de 2006, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en lo atinente a la inclusión de la bonificación por servicios prestados en un porcentaje del 100%, de acuerdo con la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

SEGUNDO: En consecuencia, se INFIRMA parcialmente la sentencia del 13 de octubre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B. En su lugar, se dispone MODIFICAR el numeral segundo de la sentencia objeto de revisión, únicamente en el sentido de indicar que la bonificación por servicios, cuya inclusión fue ordenada en la referida sentencia, lo sea en una doceava (1/12) parte.

TERCERO: NEGAR las demás pretensiones.

CUARTO: Sin lugar a condena en costas.

QUINTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente ordinario al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y una vez ejecutoriada esta providencia. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ----------------------- [1] La Corte Constitucional en sentencia C-835 de 2003 señaló que: “El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 consagra una acción especial o sui génesis de revisión y ordena que se tramite por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código, esto es el procedimiento contencioso administrativo o laboral, o normas que los modifiquen…”. [2] Folios 105 a 117. [3] Folios 118 a 120. [4] Folios 176 a 183. [5] Folios 165 a 166. [6] Folio 191. [7] Folio 121. [8] Folio 161, reverso. [9] A partir del precitado derrotero jurisprudencial, esta Colegiatura ha afirmado que en los casos en los que la UGPP pide la revisión de sentencias ejecutoriadas con anterioridad al 12 de junio de 2013 y cuya causal esté reglamentada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el término de caducidad debe contabilizarse desde el 12 de junio de 2013 hasta el 11 de junio de 2018. [10] “CPACA.

Artículo 251. Término para interponer el recurso. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. “En los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artículo precedente, deberá interponerse el recurso dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare. En el caso del numeral 7, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso.

“En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio”. [11] Auto del 3 de febrero de 2022, 11001-03-25-000-2017-00284-00 (1366- 2017), con ponencia del magistrado Carmelo Perdomo Cuéter.

En el mismo sentido, de la Subsección “B”: C.P. César Palomino Cortes, radicado 25000- 23-42-000-2015-01191-01(0043-16) del 28 de marzo de 2019; C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicado 25000-23-42-000-2015-05762-01 (2751-2018) del 8 de agosto de 2019; C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Radicado 25000-23-42-000- 2014-01475-01(3531-17) de 7 de febrero de 2019; 9 de diciembre de 2021 con radicado 11001-03-25-000-2018-00992-00 (3238-2018), y ponencia del magistrado César Palomino Cortés. [12] Folios 72 a 74. [13] “Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de cargos para los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, se fija la escala de remuneración correspondiente a dichos cargos, y se dictan otras disposiciones”. [14] Visible en folios 78 a 80. [15] Visible en folios 83 a 84. [16] “Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de cargos para los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, se fija la escala de remuneración correspondiente a dichos cargos, y se dictan otras disposiciones”, se precisó que los factores que acompañan este régimen salarial son: los factores salariales que acompañan este régimen especial que son: a) los gastos de representación; b) la prima de antigüedad; c) el auxilio de transporte; d) la prima de capacitación; e) la prima ascensional; f) la prima semestral; y g) los viáticos percibidos por los funcionarios y empleados en comisión en desarrollo de comisiones de servicio. [17] Consejo de Estado.

Sentencia de 11 de julio de 2013. Radicación: 0102- 2012. Demandante: Ligia Bernal Gaitán. Demandado: Cajanal. Magistrado ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [18] Consejo de Estado. Sentencia de 7 de noviembre de 2013. Radicación 2672-2012. Demandante: Melva Alina Navas de Cabrales. Demandado: Cajanal: Magistrado ponente: Alfonso Vargas Rincón. [19] Según el certificado laboral expedido el 1 de octubre de 1999, visible en folio 45. [20] Según el certificado laboral visible en folio 8, reverso. [21] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 27 de mayo de 2021.

Radicado: 11001-03-25-000-2018-01538-00. M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. [22] Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones. [23] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Tarsicio Cáceres Toro, sentencia del 29 de junio de 2006, proceso con radicado 15001- 23-31-000-2000-02396-01 (7559-05) [24] Porción de dinero u otra cosa que se da o paga todos los meses (Real Academia Española). [25] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, proceso con radicado 52001-23-31-000-2009-00288-01 (1072- 11). [26] Sentencias de 29 de junio de 2006, expediente 15001-23-31-000-2000- 02396-01(7559-05), consejero ponente Tarsicio Cáceres Toro; de 8 de febrero de 2007, consejero ponente Alberto Arango Mantilla, radicado 25000-23-25- 000-2003-06486-01 (1306-06); de 6 de agosto de 2008, consejero ponente Gerardo Arenas Monsalve, expediente 25000-23-25-000-2002-12846-01 (0640- 08); y de 14 de agosto de 2009, consejero ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila, radicado 25000-23-25-000-2005-03346-01 (1508-08). [27] M.P. Clara Inés Vargas.