w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C. veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 41001-23-33-000-2019-00173-01 (5476-2023) Demandante: Hugo Liz Demandado: Departamento del Huila - Municipio De Gigante Tema: Contrato realidad - existencia de la relación laboral Decisión: Confirma sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada municipio De Gigante – Huila en contra de la sentencia de primera instancia proferida el 4 de julio de 2023 por el Tribunal Administrativo del Huila, por medio del cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES1 1. Pretensiones de la demanda: El actor, a través de apoderado judicial, presentó demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la cual se propusieron las siguientes pretensiones: 1.1. Que se declare la nulidad de la Resolución 3088 de 2 de abril de 20196 suscrita por la Gobernación del Huila. 1.2.

Que se declare la nulidad de la Resolución 0269 de 2019 notificada el 9 de julio de 2019. 1.3. Que se declare la nulidad de la decisión 2019 PQR00001877 del 22 de abril de 20196 suscrita por el municipio De Gigante – Huila. 1 Folio 1-12 y 49-54 del expediente físico. 2019-00043-00-EXPEDIENTE.pdf Fls 7-24 Radicado: 41001-23-33-000-2019-00173-01 (5476-2023) Demandante: Hugo Liz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1.4.

Que se declare la existencia del contrato realidad entre el señor Hugo Liz y el departamento del Huila – Secretaría de Educación y el Municipio De Gigante Huila – secretaría de educación en los períodos comprendidos entre el 1987 hasta 1997. 1.5. Que se declare que no hubo interrupción laboral hasta el año 2017 como trabajador del Estado en calidad de educador en el sector oficial. 1.6.

Que se reconozca y pague a título de restablecimiento del derecho el auxilio de las cesantías actualizadas de conformidad con lo establecido en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 numeral 3. 1.7. Que se reconozca y pague a título de restablecimiento del derecho la prima de servicio como factor salarial del último año de servicios, vacaciones e indemnización moratoria. 1.8.

Que se reconozca que todo el tiempo servido por el actor sea reconocido y declarado para efectos de la reliquidación de pensión de jubilación e indexación. 1.9. Que se realice la actualización de las sumas adeudadas como consecuencia de la declaratoria del contrato realidad, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 del CPACA, teniendo en cuenta el índice del precio del consumidos establecido por el DANE. 1.10.

Que se le de cumplimiento a la sentencia de conformidad con lo establecido en el artículo 192 del CPACA. 1.2 Hechos que fundamentan la demanda Se expresa en el libelo inicial que el señor Hugo Liz prestó sus servicios como educador al servicio del departamento del Huila y el municipio De Gigante – Huila desde el año 1987 hasta el año 1997, por contratos de prestación de servicios.

Como contraprestación recibió una remuneración mensual por parte de las entidades demandadas, pero el pago de la seguridad social estaba a su cargo. En el desarrollo de su servicio, cumplió con un horario que oscilaba desde las 8 am a las 4 pm todos los días y estuvo bajo subordinación del coordinador directo de área. Para el año 1998 continuó prestando su servicio como docente en la planta del magisterio.

La gobernación del Huila – secretaría de educación profirió la Resolución No. 3088 de 2 de abril de 2019 con la cual rechazó la existencia del contrato realidad, el pago del auxilio de cesantías, prima de servicios y salario por vacaciones al Radicado: 41001-23-33-000-2019-00173-01 (5476-2023) Demandante: Hugo Liz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 actor del período comprendido entre 1987 a 1997.

Decisión contra la cual se presentó recurso de reposición y en subsidio apelación dentro del término legal, pero la entidad mediante la Resolución No. 0269 de 2019, notificada el 9 de julio de 2019, confirmó lo decidido. Igualmente, el municipio De Gigante – Huila emitió acto administrativo No. 2019PQR00001877 de 22 de abril de 2019, por el cual rechazó la existencia del contrato realidad, el pago del auxilio de las cesantías, prima de servicios y salario por vacaciones desde el 1987 a 1997.

El actor presentó recurso de reposición en subsidio apelación y la entidad acto seguido profirió respuesta negativa mediante Resolución No. 399 de 20 de mayo de 2019. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración Se estiman vulneradas las siguientes disposiciones constitucionales y legales: De la Constitución Política artículo 1.

Disposiciones legales: Ley 6 de 1945, Ley 65 de 1946, Ley 244 de 1995, Ley 91 de 1989 y los artículos 1137,138, 151, 156, 159 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. Decretos 160 de 1947, Decreto 1045 de 1978 y Decreto 1545 de 2013. Como concepto de violación, se expone que se trasgredieron las disposiciones constitucionales en cita, por cuanto se desconocieron los preceptos que regulan los principios de dignidad humana, derecho a la vida y los derechos irrenunciables en materia laboral con los que cuentan todos los trabajadores del sector público y privado.

Que, tanto el departamento del Huila como el municipio De Gigante no tuvieron en cuenta los requisitos pertinentes para declarar la existencia del contrato realidad por sus funciones realizadas mediante contratos de prestación de servicios. 1.4. Contestación de la demanda El departamento del Huila2 contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones, dado que, en su criterio, no existe acto administrativo expedido por la entidad, por lo que ello imposibilita el trámite del proceso en curso.

Que, la entidad no tiene el deber jurídico de reconocer y pagar las prestaciones salariales reclamadas, puesto que se encuentran prescritas. Frente a los hechos, expresó que no era cierto que el departamento tuviera la facultad nominadora del actor en el período comprendido entre el año 1987 y 2 Folio 92-99 del expediente físico. Radicado: 41001-23-33-000-2019-00173-01 (5476-2023) Demandante: Hugo Liz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 1997, de manera que no le asiste el derecho al solicitar el reconocimiento y pago de los derechos prestacionales y salariales al departamento.

Propuso como excepciones de fondo las siguientes: i) inexistencia de la obligación a cargo del departamento del Huila; ii) prescripción y la iii) genérica. Por su parte, el municipio de Gigante Huila3 contestó la demanda manifestando su oposición a todas y cada una de las pretensiones expuestas, dado que consideró que la entidad actuó con respeto a la normativa constitucional y legal.

Como excepciones, propuso las siguientes: i) falta de causa, inexistencia de objeto para demandar al municipio De Gigante; no existencia de un acto administrativo expedido por el ente territorial para el ejercicio de la nulidad y restablecimiento del derecho; ii) no cumplimiento de presupuestos procesales (recursos) para demandar al municipio De Gigante – Huila; iii) prescripción trienal – extintiva, y la iv) genérica. 1.5.

Sentencia de primera instancia4 El Tribunal Administrativo del Huila, profirió sentencia de primera instancia el 4 de julio de 2023 mediante la cual se declaró la nulidad parcial de los actos administrativos demandados: i) Resolución 3088 del 22 de abril de 2019 y 4117 de 2019 y 0269 de 2019 proferidos por el departamento del Huila a través del cual negó el reconocimiento de una relación laboral y se resolvió negativamente el recurso de reposición y apelación presentados por el demandante, y; ii) comunicación SG-256 del 22 de abril de 2019 mediante el cual el municipio De Gigante – Huila negó el reconocimiento de una relación laboral y el pago de las prestaciones sociales y la Resolución 399 de 20 de mayo de 2019 por la cual se resolvió negativamente el recurso de reposición presentado por el actor.

Como consecuencia, se declaró la existencia de la relación laboral entre el demandante y con las entidades demandadas de la siguiente manera: con el municipio De Gigante en el período comprendido entre el 1 de marzo de 1993 y el 15 de noviembre de 1994, y con el departamento del Huila entre el 1 de octubre y el 30 de noviembre de 1987 y el 1 de marzo al 30 de diciembre de 1997.

Se negaron las demás pretensiones de la demanda y se declaró probada la excepción denominada prescripción extintiva del derecho frente a las prestaciones sociales ordinarias propuestas (sin condenas en costas). Para llegar a las anteriores conclusiones, señaló el a quo que, con las pruebas allegadas al proceso, se acreditaba la prestación personal del servicio del actor en las entidades demandadas de la siguiente manera: i) al servicio del municipio Gigante Huila entre el 1 de marzo y el 30 de noviembre de 1993 y entre el 16 de febrero y el 15 de noviembre de 1994, ya que así se desprende de los 3 Folio 133-139 del expediente físico. 4 Índice 91 SAMAI Primera Instancia Radicado: 41001-23-33-000-2019-00173-01 (5476-2023) Demandante: Hugo Liz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 contratos de prestaciones de servicios y las certificaciones expedidas por el municipio, y; ii) al servicio del departamento del Huila, en los períodos comprendidos entre el 1 de octubre y el 30 de noviembre de 1987 como docente rural Alto Corozal y entre el 1 de marzo y el 30 de diciembre de 1997 como docente rural Mesoncito Sur.

Además, se consideró que los tiempos que surgieron entre la suscripción de los contratos obedecían a la culminación del año académico, por lo que no podían considerarse como una interrupción del servicio. Por otro lado, dada la carencia de pruebas, no se acreditó la relación laboral encubierta en los años de 1988, 1989, 1990, 1991, 1992, 1995 y 1996.

Ello, en la medida que si bien en el expediente se encontraba una certificación expedida el 11 de diciembre de 1996 por el director del núcleo de desarrollo educativo número 36 y 37 del municipio De Gigante, el cual dio fe que el demandante laboró como docente en varias instituciones educativas entre 1987 y 1996, lo cierto era que en tal documento se afirmaba que la vinculación durante ese período fue por «contrato Departamento» (sic), con lo que se consideró que dicha descripción no era prueba suficiente para corroborar cual fue la autoridad que suscribió los contratos con el actor.

Además, se dejó constancia que el departamento del Huila expidió certificado en el que puso de presente que el demandante no prestó sus servicios en los que se aluden, por lo que se concluyó que no existían pruebas en el plenario para acreditarlo. Respecto a la subordinación, se expuso que según la jurisprudencia del Consejo de Estado5, en la vinculación de docentes mediante contratos de prestación de servicios no existe la autonomía de los contratistas, dado que se someten a las directrices, vigilancia e inspección de las autoridades educativas, cumplen con las órdenes de sus superiores jerárquicos y desarrollan funciones dentro de una jornada laboral de acuerdo con el calendario académico educativo.

Con lo anterior, se consideró que, pese a que no se aportó material probatorio de haber recibido subordinación, dicha afirmación no fue discutida por alguna de las autoridades demandadas, de suerte que se entiende que ello se efectuó después de haberse cumplido con las obligaciones descritas en los contratos; de ahí que se concluyera que con los contratos se pretendió esconder una relación laboral.

Por otro lado, sobre las prestaciones sociales consecuentes a la existencia de la relación laboral subyacente, se dijo que, comoquiera que los vínculos laborales con el municipio De Gigante y el departamento del Huila expiraron el 15 de noviembre de 1994 y el 30 de diciembre de 1997 respectivamente, al ser presentadas las reclamaciones administrativas el 46 y 57 de abril de 2019, es decir, más de 20 años, se configuró la prescripción trienal de las mismas. 5 Sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2 No. 5 de 2016.

Consejo de Estado. Sección Segunda. C.P. Dr. Carmelo Perdomo Cuéter. 6 Para el caso del Departamento del Huila. 7 Para el caso del Municipio de Gigante. Radicado: 41001-23-33-000-2019-00173-01 (5476-2023) Demandante: Hugo Liz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Sobre los aportes a pensión, se anotó que, pese a que estos son imprescriptibles, teniendo en cuenta que el actor gozaba ya del beneficio pensional desde el 2 de mayo de 2017 según Resolución 3949 del 11 de julio de 2017, mediante la cual se le reconoció una pensión liquidada con base en el 75% de los factores salariales del último año de servicios8, los períodos de los años anteriores no tienen ninguna relevancia para reliquidar la pensión. Por lo que en caso de que se reconociera el pago de los aportes, tendría que asumir su cuota parte debidamente actualizada, lo que le generaría un detrimento patrimonial, porque ello no habría lugar a incrementar la pensión. 1.6.

Recursos de apelación 1.6.1 El municipio De Gigante - Huila9 presentó recurso de apelación mediante vocero judicial, solicitando que la sentencia de primera instancia fuera revocada y en consecuencia se desestimaran las pretensiones de la demanda. Para lo anterior, se propusieron los siguientes argumentos: El fallo de primera instancia le dio un indebido valor a la presunción de subordinación adoptada por el Consejo de Estado entorno a los contratos de prestación de servicios en el caso de los docentes.

Contrario a ello, en su concepto, tal presunción no puede hacerse de manera automática tan solo a partir de la celebración de este tipo de contratos, sino que debe atenderse las circunstancias particulares, determinando la viabilidad de su adopción en la medida en que obre prueba efectiva que permita su corroboración. Que, la decisión es contradictoria con las premisas fácticas del caso, pues, aunque existe constancia de la suscripción de ciertos contratos de prestación de servicios entre el municipio con el demandante, eso no es suficiente para que se predique que la entidad territorial ejerció subordinación. Por el contrario, asume que los contratos fueron desarrollados bajo los parámetros de ese tipo de vinculaciones.

Que, en la declaración del demandante se hizo referencia que el personal encargado de verificar su ingreso y salida de las escuelas era el jefe del núcleo, funcionario adscrito a la secretaría de educación departamental del Huila; y que, por el contrario, no existía personal adscrito al municipio de forma permanente en las instalaciones educativas en donde prestó sus servicios.

Por otro lado, expuso que el municipio es de sexta categoría y no certificado, de manera que para el caso particular el departamento del Huila era el encargado de suplir las necesidades educativas. Por tanto, el municipio únicamente fungía como administrador de los recursos que eran girados por el departamento. Lo que se traduce en que la responsabilidad y facultades en torno a la 8 Con base en la ley 33 de 1988. 9 Índice 96 SAMAI Primera Instancia. Radicado: 41001-23-33-000-2019-00173-01 (5476-2023) Demandante: Hugo Liz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 administración, vigilancia y control de la educación a nivel territorial se encontraba asignada a la gobernación del Huila.

En suma, expone que, de habérsele dado el valor probatorio correspondiente al interrogatorio rendido, se hubiera concluido que el municipio de Gigante no puede ser objeto de condena, no solo por cuanto los recursos utilizados para la contratación provenían de un ente diferente, sino también porque no participaba en la verificación de la ejecución de los contratos.

Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes consideraciones, II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo10.

De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso11, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita solamente a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que en el presente caso solo apeló el municipio De Gigante, la Sala se pronunciará únicamente sobre los argumentos expuestos en su recurso. 2.2.

Problema jurídico El problema jurídico se contrae a resolver los siguientes interrogantes: ¿Entre el señor Hugo Liz y el municipio De Gigante – Huila existió una relación laboral subyacente derivado de la prestación de sus servicios profesionales y, en consecuencia, tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales reclamadas? ¿De probarse la relación laboral encubierta, debe determinarse si el municipio De Gigante – Huila es o no el obligado a responder por la condena impuesta? Y, debe determinarse si sobre las prestaciones sociales reconocidas acaeció o no el fenómeno de la prescripción trienal. 10 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 11 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Radicado: 41001-23-33-000-2019-00173-01 (5476-2023) Demandante: Hugo Liz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 2.3.

De la relación laboral encubierta o subyacente En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 Constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes.

Asimismo, esa norma establece que los convenios internacionales sobre el derecho al trabajo, debidamente ratificados por el Estado colombiano, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). Por esta razón, desde el ámbito del derecho internacional, el principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la OIT,12 constituye, junto con otros principios convencionales,13 un axioma laboral de aplicación directa en el ordenamiento jurídico interno. Ahora bien, al margen de lo previsto para el derecho al trabajo, en lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios (uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado), el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 lo recoge como un tipo de negocio jurídico o contrato típico, en los siguientes términos: «3.

Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.» Como se ve, el anterior precepto establece, de manera expresa, que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales; sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la 12 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 13 Como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José́ de Costa Rica), Colombia ratificó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual en sus artículos 6 y 7 consagra el derecho al trabajo como «( ) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada».

Radicado: 41001-23-33-000-2019-00173-01 (5476-2023) Demandante: Hugo Liz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo). En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado expuso la necesidad de generar una interpretación vinculante respecto del entendimiento del contrato estatal de prestación de servicios contemplado en el mencionado artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y la forma en que queda desvirtuado para dar lugar a la declaratoria de una relación laboral encubierta o subyacente.

Lo anterior, teniendo en cuenta que toda relación jurídica que implique conductas o actividades laborales, incluidas, claro está, aquellas en las que el Estado es el empleador, deberá ser analizada en consideración de los derechos fundamentales de los trabajadores previstos en el señalado artículo 53 de la Constitución y en los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado.

En tal sentido, en el citado fallo de unificación, al analizarse los elementos del contrato de trabajo (subordinación, prestación personal del servicio y remuneración), se reiteraron ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de contratos estatales de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto condición sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: i) el lugar de trabajo, en el que precisó que en la actualidad se puede matizar ante el surgimiento de una «nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas»; ii) el horario de las labores, resaltando que el establecimiento o imposición de jornadas laborales o turnos deberá ser valorado en función del objeto contractual convenido; iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.

No obstante lo anterior, la Sección precisó que aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas; pero, de ninguna manera, una vinculación legal y reglamentaria, por lo que no es posible darle la categoría de Radicado: 41001-23-33-000-2019-00173-01 (5476-2023) Demandante: Hugo Liz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 empleado público a quien prestó sus servicios sin satisfacer las exigencias del artículo 122 de la Carta Política14.

Finalmente, sobre este punto, determinó que incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia continuada, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo.

Expuestos los anteriores fundamentos, la Sección Segunda determinó las siguientes reglas de unificación: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.

(iii) La tercera regla determina que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal. En la primera regla, la sentencia fue enfática en destacar la importancia de dar cabal cumplimiento al principio de planeación, el cual exige a las entidades estatales, so pena incluso de nulidad, la utilización de sus recursos de la manera más eficiente; por esta razón, el «término estrictamente indispensable» puede advertirse en la fase precontractual, pues es allí donde la entidad justifica, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima imprescindible para la ejecución de un contrato futuro.

De ahí que los contratos de prestación de servicios no puedan concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales. 14 Al respecto, ver entre otras la sentencia de esta Sección de 13 de mayo de 2010; radicado 76001-23-31-000-2001-05650-01(0924-09); C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez. Radicado: 41001-23-33-000-2019-00173-01 (5476-2023) Demandante: Hugo Liz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 En la segunda regla, la sentencia de unificación estableció en 30 días hábiles, en principio y como marco de referencia, el término de solución de continuidad para aquellos contratos de prestación de servicios que presenten interrupciones, cuya consecuencia jurídica es la de establecer la prescripción de derechos una vez declarada la relación laboral subyacente.

En consecuencia, de no superarse dicho lapso, se puede concluir «la existencia de una unidad de vínculo contractual» siempre y cuando «se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades». A este respecto, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, se reiteró que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en punto a la prescripción de derechos prestacionales derivados de la relación laboral encubierta o subyacente, ha venido aplicando la postura de la sentencia de unificación del 25 de agosto de 201615, según la cual, en caso de encontrarse acreditada la relación laboral, quien pretenda su reconocimiento debe reclamarlo dentro de los tres años siguientes contados a partir de la finalización del vínculo contractual, y, en aquellos casos donde se presente solución de continuidad entre contratos, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización16, por lo que de no presentarse la reclamación en ese período, operará el fenómeno prescriptivo, salvo en lo relacionado con los aportes a pensión que no están sometidos a dicho término17.

En igual sentido, mediante providencia de 11 de noviembre de 2021, la Sección Segunda aclaró que el término de la solución de continuidad unificado solo cobra relevancia si se configuran los elementos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, de no estarlo, no existe una relación laboral cuya duración deba ser examinada.

Finalmente, en la tercera regla, la Sección Segunda consideró improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso, por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». 15 Sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-025-CE-S2-2021. 16 En los precisos términos de la sentencia de unificación, se indicó: «[…] Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.

Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios. […]» (Negrita fuera del texto) 17 Siendo deber del juez administrativo pronunciarse en todos los casos, aun si no se hubiesen deprecado de forma expresa, en el sentido de ordenar que se realicen los aportes sobre las diferencias que se demuestren causadas, mes a mes, respecto de la parte que le correspondía a la entidad contratante como empleadora.

Radicado: 41001-23-33-000-2019-00173-01 (5476-2023) Demandante: Hugo Liz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 Las reglas de unificación en cita constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 ejusdem, para todos los casos que se encuentren en estudio en la vía judicial y administrativa. 2.4.

Análisis de la Sala frente al primer problema jurídico Teniendo en cuenta los argumentos expuestos en el recurso de alzada y a efectos de ser resueltos, se advierten las siguientes piezas probatorias del expediente: - Derecho de petición presentado el 4 de abril de 2019 por el señor Hugo Liz ante la secretaría de educación del departamento del Huila18 mediante el cual solicitó la existencia de una relación laboral encubierta en los períodos comprendidos entre el año 1987 y 1997 en los cuales desarrolló funciones de docente mediante contratos de prestación de servicios y, como consecuencia, solicitó que se reconociera y pagaran las prestaciones sociales correspondientes. - Resolución No. 3088 de 22 de abril de 201919 expedida por la secretaría de educación de la gobernación del Huila, mediante el cual se resuelve negativamente el derecho de petición presentado por Hugo Liz el 4 de abril de 2019.

Para lo anterior, se propusieron los siguientes argumentos: «(…) A. No es procedente la declaración de la existencia del contrato realidad. La Administración Departamental no puede declararla por cuanto que ésta competencia está radicada en la jurisdicción contencioso administrativa. B. No es procedente el reconocimiento y pago del AUXILIO DE CESANTÍAS, PRIMA DE SERVICIOS Y SALARIO POR VACACIONES, por las siguientes razones: • Por cuanto que no está declarada la existencia del contrato realidad. • Por no haber sido reclamados dentro del trienio subsiguiente a la terminación de cada vinculo contractual en los años 1984 a 1993.

A la fecha en que se presenta la petición, la última orden de prestación de servicios se dio hace más de 25 años, por lo tanto, ha operado la prescripción extintiva del derecho por razón del tiempo transcurrido. C. El reconocimiento del tiempo laborado mediante órdenes de prestación de servicios como tiempo para pensión, solo procede con el pago de los aportes respectivos, los cuales no realizó el peticionario en su condición 18 Folio 53 del expediente físico. 19 Folio 55-57 del expediente físico.

Radicado: 41001-23-33-000-2019-00173-01 (5476-2023) Demandante: Hugo Liz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 de contratista, quien en principio estaba en el deber de hacerlo». Sic en la cita. - Resolución No. 0269 del 9 de julio de 201920 mediante el cual el gobernador del departamento del Huila confirma lo decidido en la Resolución No. 3088 de 22 de abril de 2019, luego de presentarse recurso de apelación en contra de la misma por parte de Hugo Liz. - Oficio No. SG-256 del 22 de abril de 201921 proferido por la alcaldía municipal de Gigante – Huila con base en la cual se responde negativamente la solicitud de declaratoria del contrato realidad y el pago de prestaciones sociales presentada el 5 de abril de 2019 por Hugo Liz.

Lo anterior, se realizó con base en los siguientes argumentos: «(…) Finalmente, comoquiera que las solicitudes están encaminadas a la declaratoria de existencia de un contrato realidad y que con ello se genere a título de restablecimiento del derecho unos presuntos emolumentos o acreencias laborales; me permito indicarle que dichos presupuestos jurídicos corresponden ser determinados por el juez de lo contencioso administrativo por tratarse de pretensiones declarativas que a instancia administrativa es de imposible determinación. Con fundamento en lo anterior, no es posible acceder a sus peticiones.

(…)» - Resolución No. 399 de 20 de mayo de 201922 (notificada el 27 de mayo de 201923) mediante la cual el alcalde municipal De Gigante – Huila resuelve negativamente recurso de reposición presentado por Hugo Liz en contra del oficio No. SG-256 del 22 de abril de 2019, de manera que confirmó lo decidido en la resolución precitada. - Contratos de prestación de servicios celebrados entre el municipio De Gigante Huila con el señor Hugo Liz: Inicio Fin Objeto del contrato Docentes Valor del contrato 1 de marzo de 199324 30 de noviembre de 1993 “El contratista se compromete para con la Alcaldía municipal de Gigante a prestar su servicio docente en el Centro Docente Rural La Vega de acuerdo con el calendario escolar, las normas, reglamentos y programas emanados del Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación $790.611 20 Folio 57 y 62-63 del expediente físico. 21 Folio 64 del expediente físico. 22 Folio 66 del expediente físico. 23 Folio 73 del expediente físico. 24 Folios 16-17 expediente físico.

Radicado: 41001-23-33-000-2019-00173-01 (5476-2023) Demandante: Hugo Liz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 del Departamento del Huila” Sic en la cita. 16 de febrero de 199425 15 de noviembre de 1994 “El contratista se compromete para con la Alcaldía municipal de Gigante a prestar su servicio docente en el Centro Docente Rural La Vega – Antonio Cuellar del citado municipio de acuerdo con el calendario escolar, las normas, reglamentos y programas emanados del Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del Departamento del Huila” Sic en la cita. $949.527 - Contratos de prestación de servicios suscritos entre el departamento del Huila con el señor Hugo Liz: Identificación contrato Período de contrato y/o fecha de suscripción Objeto del contrato docente Valor del contrato Sin número y sin fecha26 9 meses27 “El contratista se compromete con el departamento a prestar sus servicios docentes en el centro docente rural Mesoncito Sur del municipio Gigante de acuerdo con las normas, reglamentos y programas emanados del Ministerio de Educación Nacional y la secretaría del departamento del Huila” Sic en la cita. $1.158.426 Sin número y sin fecha28 2 meses29 $344.608 Sin número y sin fecha30 1 mes y 10 días31 $229.739 Otrosí del 2 de abril de 199632 2 de abril de 199633 “Las partes de común acuerdo hemos acordado 1.

Modificar la cláusula segunda del presente Contrato en el sentido de prorrogar el término por un (1) mes más. 2. Adicionar 1: cláusula tercera en el sentido de que el valor de esta mensualidad será de $172.304.00. pagadera en los *** 25 Folios 20-21 expediente físico 26 Folios 22-23 del expediente físico. 27 En el aludido contrato de prestación de servicios es ilegible tanto la fecha de suscripción, como el año en el cual fue suscrito o para el que fue aprobada la vigencia contractual.

A igual conclusión se llegó en primera instancia. 28 Ibidem. 29 Folio 27 del expediente físico. 30 Para este contrato de prestación de servicios es ilegible verificar tanto la fecha de suscripción, como el año en el cual fue suscrito o para el que fue aprobada la vigencia contractual. A igual conclusión se llegó en primera instancia. 31 Folio 28 del expediente físico. 32 Folio 25 del expediente físico. 33 No se encuentra dentro del expediente copia del contrato inicial celebrado entre el departamento del Huila y el demandante que deje constancia de sus extremos temporales.

Radicado: 41001-23-33-000-2019-00173-01 (5476-2023) Demandante: Hugo Liz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 mismos términos y forma establecida en el Contrato. 3. Las demás clausulas permanecen vigentes” Sic en la cita. Otrosí de 1 de octubre de 201634 1 de octubre de 199635 “1.

Modificar la cláusula segunda del presente Contrato en el sentido de prorrogar el término por un (1) mes más. 2. Adicionar la cláusula tercera en el sentido de que el valor de esta mensualidad será de $172.304.00, pagadera en los mismos términos y forma establecida en el Contrato. 3. Prohibición de ceder el Contrato - conforme a lo dispuesto en el Artículo 41 de la Ley 80 de 1.993, el presente contrato no podrá cederse sin previa autorización del Secretario de Educación Departamental. 4.

Las demás cláusulas permanecen vigentes” Sic en la cita. *** Contrato de prestación de servicios de 1 de marzo de 199736 10 meses desde el 1 de marzo de 1997 “El contratista se compromete para con el departamento a prestar sus servicios docentes en el CDR Mesoncito Sur del municipio de Gigante de acuerdo con las normas, reglamentos y programas emanados del Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación Departamental” Sic en la cita. $2.500.000 - Resolución No. 656 de 8 de febrero de 1996 expedido por Ministerio de Educación – Junta Seccional de Escalafón Departamental del Huila, mediante el cual se inscribe al señor Hugo Luz en el escalafón nacional docente37. - Acta de posesión de 2 de mayo de 199738 expedida por la secretaría de educación del departamento del Huila, la cual deja constancia que el señor Hugo Liz tomó posesión del cargo de «educador C.D.R Mesonsito SUR-GIGANTE en grado 1º». 34 Folio 24 del expediente físico. 35 No se encuentra dentro del expediente copia inicial del contrato celebrado entre el departamento del Huila y el demandante que deje constancia de sus extremos temporales. 36 Folio 26 del expediente físico. 37 Folio 30 del expediente físico. 38 Folio 109 del expediente físico.

Radicado: 41001-23-33-000-2019-00173-01 (5476-2023) Demandante: Hugo Liz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 - Memorial de 9 de octubre de 1987 por medio del cual la secretaria de educación autoriza al señor Hugo Liz para que preste el servicio de docente en el Centro Docente Alto Corozal municipio De Gigante desde el 1 de octubre hasta el 30 de noviembre de 198739. - Constancia suscrita por el director del núcleo de desarrollo educativo No. 36 y 37 Humberto Montealegre el 11 de diciembre de 199640 De Gigante el cual deja constancia que el señor Hugo Liz «viene laborando» como educador por «contrato departamento» «hace diez (10) años en su totalidad» para los períodos que se extienden de primera instancia: - Constancia expedida por el director del núcleo de desarrollo educativo No. 28 del Municipio De Gigante el 1 de marzo de 200141, en la cual deja constancia que Hugo Liz laboró en el C.D.R Alto Corozal como educador por «contrato departamento» a partir del 15 de febrero de 1988 hasta el 15 de noviembre de 1988. - Resolución No. 3949 de 11 de julio de 201742 expedido por la gobernación del Huila «por la cual se reconoce y ordena el pago de una PENSION VITALICIA DE JUBILACIÓN a un docente NACIONAL – S.F, al señor (a) HUGO LIZ». - En el tránsito de la audiencia de pruebas fue realizado interrogatorio de parte por el apoderado del municipio De Gigante – Huila al demandante: Pregunta apoderado municipio Gigante: indíquenos, por favor, si lo recuerda, para el período comprendido entre los años 1987 y 1997, ¿en qué instituciones educativas prestó sus servicios como docente? Contestó: ¿En 1987? Pregunta: Sí, señor.

¿Entre el 87 y el 97? Contestó: En 1987 fue en el Alto Corozal. Pregunta: ¿entre el 87 y el 97? Si lo recuerda. Contestó: El Alto Corozal fue en el año 1987. Nuevamente en el Alto Corozal en el año 1988. Posteriormente en Alto Silvania en el año 1989. Luego en Peñalosa en el año 1990. Posteriormente fue en Las Vueltas en el año 1991. Luego fue en La Vega en el año 92.

Nuevamente en La Vega en el año 93. Nuevamente en La Vega en el año 94. Y luego en Mesoncito Sur en el año 95. Nuevamente Mesoncito Sur en el año 96. Y Mesoncito Sur en el año 1997. Pregunta: ¿esas instituciones educativas todas estaban ubicadas en el municipio De Gigante? 39 Folio 31 del expediente físico. 40 Folio 32 del expediente físico. 41 Folio 33 del expediente físico. 42 Folio 34-36 del expediente físico.

Alto Corozal (1) de octubre hasta el 30 de noviembre de 1987 Alto Corozal (15) de febrero hasta el 15 de noviembre de 1988 Alto Silvania 15 de febrero hasta el 30 de noviembre de 1989 Peñalosa 15 de febrero al 15 de noviembre de 1990 Las Vueltas 15 de febrero hasta el 15 de noviembre de 1991 La Vega 15 de febrero hasta el 15 de noviembre de 1992 La Vega 1 de marzo hasta el 30 de noviembre de 1993 La vega 16 de febrero hasta el 15 de noviembre de 1994 Mesoncito Sur 15 de febrero hasta el 30 de noviembre de 1995 Mesoncito Sur 15 de febrero hasta el 30 de noviembre de 1996 Radicado: 41001-23-33-000-2019-00173-01 (5476-2023) Demandante: Hugo Liz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 Contestó: Sí, señor.

Están todas ubicadas en el municipio De Gigante. Pregunta: ¿Corresponde en su ubicación? ¿Están ubicadas en el área urbana o rural? Contestó: Rural, en el área rural. Pregunta: Para ese período que nos habló hace un momento, entre el 87 y el 97, ¿ustedes dónde vivían? Contestó: Aquí en Gigante. Yo he vivido toda la vida aquí en Gigante.

Pregunta: ¿En el área urbana o rural? Contestó: Aquí en el barrio urbano (Sic). Pregunta: ¿Se desplazaba todos los días a esos lugares? Contestó: Sí, señor. Me desplazaba todos los días en la moto. Pregunta: ¿Usted nos puede indicar en qué horario? Contestó: ¿El horario que se atendía a clase? Pregunta: Sí, señor. Contestó: Era de 8 am a 4 de la tarde.

Pregunta: ¿Continuo? Contestó: sí, señor. Pregunta: ¿algún funcionario de la alcaldía municipal de Gigante verificaba si se cumpliera ese horario? Contestó: Claro. Teníamos los jefes de núcleo. Ellos eran los que nos supervisaban nosotros el trabajo, que fue Humberto Montealegre Sánchez y Hugo Cabrera, ellos eran los jefes. Ellos nos supervisaban el trabajo que nosotros, hacíamos microcentro.

Pregunta: ¿Esas personas a qué entidad estaban adscritos? Contestó: Al departamento. Pregunta: ¿alguna persona verificaba que usted llegara a las 8 y que saliera a las 4 de la tarde? Contestó: Pues, eso lo miraba la comunidad, más que todo la comunidad. Y los presidentes de la Junta de Acción Comunitaria, también los jefes de núcleo ellos supervisaban el horario y todo.

Pregunta: ¿Usted nos puede decir en dónde están ubicadas las oficinas de los jefes de núcleo a los que usted ha hecho referencia? Contestó: queda ahí al pie de la alcaldía De Gigante. Pregunta: ¿usted tenía que reportar en el edificio de la alcaldía, firmar alguna planilla de asistencia o de cumplimiento de horario? Contestó: No, señor.

Pregunta: ¿Quién le pagaba a ese don Hugo? Contestó: El departamento y el municipio. Pregunta: ¿Cómo lo hacía? Contestó: Ellos eran por medio de unos contratos y lo firmaba el presidente directamente. Pregunta: Durante el tiempo en que usted estuvo vinculado allí, ¿tenía que reportarle al alcalde del municipio de Gigante el cumplimiento de alguna actividad? Contestó: No, señor.

Todas las actividades las hacíamos con el jefe de núcleo, el que supervisaba el trabajo de nosotros prácticamente directamente. Una vez referenciado el material probatorio que obra en el expediente, procede la Sala a determinar los elementos que acreditan la existencia o no de la relación laboral subyacente en el presente caso. En ese sentido, se tiene por constatado la prestación personal del servicio del demandante Hugo Liz en favor del municipio De Gigante - Huila en los períodos comprendidos entre el 1 de marzo de 1993 - 30 de noviembre de 1993 y del 16 de febrero de 1994 al 15 de noviembre de 1994, dado que en el expediente obran los contratos de prestación de servicios suscritos por las partes en esos tiempos.

Igualmente, con esas documentales se logra acreditar el requisito de la remuneración, comoquiera que dentro de aquellos se advierte que por los servicios prestados recibió una contraprestación. En cuanto al elemento esencial de la relación laboral, esto es, el de la continuada subordinación y dependencia, se recuerda que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, esta consiste en la facultad que le asiste al empleador para exigirle al trabajador «el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato».

Elemento respecto del cual, la Sala ha afirmado que «implica una superioridad jerárquica en el esquema organizacional de quien se atribuye esta facultad Radicado: 41001-23-33-000-2019-00173-01 (5476-2023) Demandante: Hugo Liz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 sobre el subordinado», mientras que la coordinación «más que una facultad es una obligación que el estatuto de contratación estatal, por medio de las normas que lo rigen, impone a los entes públicos que desarrollen cualquier tipo de convenio con rubros oficiales, y que deben realizar para garantizar la correcta ejecución del objeto contractual.

Dicha obligación incluye facultades de carácter administrativo, que implican regularizar algunas funciones, el definir horarios en la prestación del servicio contratado e incluso el suministro de algunos elementos, que identifiquen al contratista con la comunidad; empero, coordinar de ningún modo lleva implícita la superioridad jerárquica contenida de la subordinación»43.

Al respecto, esta Corporación ha tenido la oportunidad de advertir que, aunque se celebren contratos de prestación de servicios, existen ciertas actividades que dada su naturaleza y las obligaciones que se encuentran a su cargo del contratista se presume la existencia de subordinación del contratante y, por tanto, una relación de trabajo, tal y como ocurre con las relaciones suscritas entre la administración pública con el personal que ejerce funciones de docente44.

En ese sentido, para conceptualizar la naturaleza de la labor en comento, debe decirse que el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979 define como docente a quien ejerce la profesión de educador, esto es, “…el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto. Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo”.

Además, en el decreto en cita se les imponen ciertas obligaciones45 y prohibiciones46 a los docentes, dentro de las que se encuentran: (i) “Cumplir las órdenes inherentes a sus cargos que les impartan sus superiores jerárquicos”, (ii) “Cumplir la jornada laboral y dedicar la totalidad del tiempo reglamentario a las funciones propias de su cargo” y (iii) no “…abandonar o suspender sus labores injustificadamente o sin autorización previa”.

A su vez, en el artículo 104 de la Ley 115 de 1994 (General de Educación) dispuso nuevamente que por educador se entiende “(…) es el orientador en los establecimientos educativos, de un proceso de formación, enseñanza y aprendizaje de los educandos ”. y que el servicio educativo al ser público y de 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 29 de julio de 2021, expediente:3536-2018, magistrado ponente: William Hernández Gómez. 44 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda Radicación número: 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16.

Bogotá, D. C., veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016). 45 Decreto 2277 de 1979, artículo 44. 46 Decreto 2277 de 1979, artículo 45. Radicado: 41001-23-33-000-2019-00173-01 (5476-2023) Demandante: Hugo Liz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 responsabilidad a cargo de la Nación y de las entidades territoriales, se encuentra debidamente reglamentado por el Gobierno Nacional por conducto del Ministerio de Educación, en coordinación con las secretarías de educación departamental, municipal y distrital.

De ese modo, es de colegir que los docentes no son autónomos en el desarrollo de sus funciones, pues se encuentran sometidos de forma recurrente a las directrices que realicen las autoridades educativas, a partir de las reglamentaciones expedidas para la prestación del servicio de educación de parte del Gobierno Nacional – Ministerio de Educación y las secretarias de educación departamentales, municipales y distritales.

Situación que se evidencia, entre otros asuntos, en que constantemente los docentes están sujetos a inspección y vigilancia de sus superiores, tales como los gobernadores y alcaldes municipales, a través de las secretarias de educación o los directores de núcleo municipal47. Es por ello que, se repite, para esta Corporación48 las labores desempeñadas por el docente contratista no es independiente, sino que debe ser desarrollada de manera personal y subordinada, pues se encuentran insertos en el círculo organizativo y rector de las entidades que prestan el servicio educativo a partir de las directrices y reglamentos que se profieran para tal fin.

A este respecto, se dijo lo siguiente en la sentencia de unificación de CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016: «Este criterio coincide con la línea jurisprudencial consolidada de las subsecciones de esta Sala, en el sentido de que la labor del docente contratista no es independiente, sino que el servicio se presta de manera personal y subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público de la educación. Igualmente, es menester anotar que la actividad docente no se desarrolla en virtud de la coordinación imperante en los contratos de prestación de servicios, comoquiera que se cumple conforme a las instrucciones, directrices y orientaciones de sus superiores en el centro escolar, la secretaría de educación territorial y el Ministerio de Educación Nacional, es decir, no bajo su propia dirección y gobierno, de lo cual se infiere que la 47 Ley 115 de 1994, articulo 171. 48 Ver entre otras, las sentencias del 2 de mayo de 2013, radicado: 05001233100020040374201 y la SUJ025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, radicado: 05001-23-33-000-2013-01143- 01 (1317-2016). 5 Cita de la cita: Al respecto véanse las sentencias de (i) 30 de octubre de 2003 de la subsección B, C.P. Jesús María Lemos Bustamante, número interno 24602003, actora: Sonia Stella Prada Cáceres, (ii) 30 de marzo de 2006 de la subsección B, C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado, expediente 52001233100019990121502 (466904), demandante: María Carmela Guerrero Benavides, (iii) 14 de agosto de 2008 de Ja subsección A, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, expediente 68001231500020020090301 (015708), (iv) 1° de octubre de 2009 de la subsección B, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, expediente 04882009, actor: Liliana Esmeralda Jaimes Jaimes, (v) 4 de noviembre de 2010 de la subsección A, C.P. Víctor Remando Alvarado Ardila, expediente 07612010, actor: Marisel Bohórquez Sarmiento, (vi) 16 de febrero de 2012 de la subsección B, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, expediente 196111, actor: María Edilma Barrera Reyes, y (vii) 24 de octubre de 2012 de la subsección A, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, expediente 6800123310002003 0256801(120112), actor: Héctor Alfonso Cáceres Gómez.

Radicado: 41001-23-33-000-2019-00173-01 (5476-2023) Demandante: Hugo Liz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 subordinación y la dependencia se encuentran inmersas en dicha labor, esto es, connaturales al ejercicio docente sujeto a los reglamentos propios del magisterio.

A manera de conclusión y de acuerdo con los derroteros trazados por ambas subsecciones, dirá la Sala que la vinculación de docentes bajo la modalidad de prestación de servicios, no desvirtúa el carácter personal de su labor ni mucho menos es ajena al elemento subordinación existente con el servicio público de educación, en razón a que al igual que los docentes – empleados públicos (i) se someten permanentemente a las directrices, inspección y vigilancia de las diferentes autoridades educativas, por lo que carecen de autonomía en el ejercicio de sus funciones, (ii) cumplen órdenes por parte de sus superiores jerárquicos y (iii) desarrollan sus funciones durante una jornada laboral de acuerdo con el calendario académico de los establecimientos educativos estatales en los que trabajen, motivo por el cual en virtud de los principios de primacía de la realidad sobre las formalidades e igualdad, los docentes- contratistas merecen una protección especial por parte del Estado».

Negrillas de la Sala. Con base en lo expuesto, es claro que se encuentra acreditado el elemento de la subordinación del demandante pues prestó su servicio docente – contratista al servicio del municipio De Gigante, comoquiera que de acuerdo con la naturaleza de la labor impartida y conforme las obligaciones descritas en las cláusulas de los contratos, es notorio que sus actividades debían realizarse cumpliendo con las directrices, reglamentaciones impuestas por la entidad demandada, así como el horario y calendario escolar, además, estaba sometido a su inspección y vigilancia49.

De esa forma, no le asiste razón al municipio recurrente, en cuanto a la indebida valoración probatoria a la presunción de subordinación efectuada en primera instancia, pues conforme a la naturaleza de la labor ejecutada por el demandante se entiende implícito tal elemento de la relación laboral, pues un docente no podría ser autónomo en su trabajo, dado que debe ceñirse a los lineamientos institucionales estatales determinados para educar a la población, en los horarios, materias y personas que le imponían a efectos de satisfacer el servicio público de educación que recaía sobre la autoridad municipal.

De otro lado, frente al otro aspecto de apelación, relacionado con que el municipio De Gigante no participó directamente en la supervisión de los contratos de prestación de servicios suscritos, situación que, afirma, se refuerza con el hecho que el demandante al ser interrogado, expuso que el funcionario encargado de realizar la verificación de su ingreso y salida de las escuelas era el jefe del núcleo educativo, que se encuentra adscrito al departamento del Huila y no al municipio; considera la Sala que si bien es cierto el demandante asintió ello en su interrogatorio, no es menos cierto que la prueba documental traída al proceso demuestra que la contratación del señor Hugo Liz la realizó directamente el municipio, quien dentro de las cláusulas contractuales se comprometió a pagar los honorarios. 49 Vrg Contrato de prestación de servicios de 1 de marzo de 1993.

“(…) CLAUSULA CUARTA: El contratista se someterá a la inspección y vigilancia por parte de la Secretaría de Educación y la Alcaldía Municipal” Folios 17-19 expediente físico. Radicado: 41001-23-33-000-2019-00173-01 (5476-2023) Demandante: Hugo Liz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 En ese orden, el argumento expuesto en el recurso de apelación, contentivo a que la entidad responsable de las obligaciones derivadas de la relación encubierta es el departamento del Huila, dado que los recursos para la contratación del servicio provenían de dicho ente, debe decirse que independientemente del origen de los recursos con los que se hubieran cancelado los honorarios del actor, lo cierto es que de la lectura del clausulado contractual, se reitera, se observa que la entidad que suscribió los respectivos contractos y resultó como beneficiaria de la prestación de los servicios docente del demandante fue el municipio de Gigante, por lo que debe responder por las obligaciones que conllevan la declaratoria de la existencia de la relación encubierta50 tal y como lo determinó el a quo.

En ese sentido, se confirmará la sentencia de primera instancia. De la prescripción De las pruebas se encuentra acreditado que el demandante presentó las reclamaciones administrativas a las entidades demandadas el 451 y 552 de abril de 2019, es decir, más de 20 años posteriores a la finalización de los vínculos contractuales, por lo que es claro que sobre las prestaciones sociales reclamadas acaeció el fenómeno de la prescripción trienal, tal y como lo consideró el a quo. 2.6.

De la condena en costas en segunda instancia En lo que se refiere a las costas, se advierte que en vigencia del CPACA la legislación avanzó de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo. Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Ahora bien, dicho criterio fue modificado con la adición introducida con el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, la cual dispone que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. 50 A tal consideración llegó esta subsección en caso de similares premisas fácticas: Consejo De Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A;

C.P: Jorge Iván Duque Gutiérrez 41001-23-33-000-2019-00423-01 (4642-2023), Bogotá, D. C., cinco (5) de junio de dos mil veinticuatro (2024). 51 Departamento del Huila. 52 Municipio de Gigante. Radicado: 41001-23-33-000-2019-00173-01 (5476-2023) Demandante: Hugo Liz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 Luego entonces, teniendo en cuenta las disposiciones procesales en cita, esta Subsección tendrá en cuenta la nueva postura en la cual para condenar en costas deberá analizarse la conducta realizada por las partes, a efectos de constatar si el recurso fue presentado o no con carencia de fundamento legal.

En ese sentido, se observa que el recurso de apelación presentado por la entidad demandada no carece de fundamento legal, dado que los argumentos expuestos son razonables a la defensa jurídica de sus intereses, por lo que no se condenara en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.

FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 4 de julio de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila mediante el cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: En firme esta decisión devuélvase el expediente al Tribunal de origen y efectúense las anotaciones en el programa SAMAI. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVAN DUQUE GUITÉRREZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.