25000234100020200054801 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00548-01 Actora: LADRILLERA LOS MOLINOS DEL SUR LTDA. Asunto: Resuelve apelación auto.

TESIS: SE REVOCA EL AUTO APELADO QUE DENEGÓ EL LLAMAMIENTO EN GARANTÍA DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL –UAECD-, HABIDA CUENTA QUE SE ENCUENTRA ACREDITADO QUE EL SOLICITANTE DEL LLAMADO TIENE UN DERECHO LEGAL O CONTRACTUAL PARA EXIGIR A UN TERCERO LA REPARACIÓN INTEGRAL DEL PERJUICIO QUE SE LLEGARE A SUFRIR, O EL REEMBOLSO TOTAL O PARCIAL DEL PAGO QUE TUVIERA QUE HACER COMO RESULTADO DE LA SENTENCIA, Y SE CUMPLEN LOS REQUISITOS DE FORMA ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 225 DEL CPACA.

AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el INSTITUTO DISTRITAL DE RECREACIÓN Y DEPORTE – IDRD-, contra el auto de 5 de noviembre de 20211, por medio del cual la Sección Primera, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca2, denegó el llamamiento en garantía de la UNIDAD 1 El expediente subió al Despacho el 7 de octubre de 2022. 2 En adelante el Tribunal.

ANTECEDENTES I.1. La sociedad LADRILLERA LOS MOLINOS DEL SUR LTDA., a través de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, presentó demanda tendiente a que se declare la nulidad de las resoluciones núms. 602 de 8 de octubre de 2019, “por la cual se ordena una expropiación por vía administrativa”, y 686 de 26 de noviembre de 2019, “por la cual se resuelve un recurso de reposición contra la Resolución núm. 602 de 8 de octubre de 2019, por la cual se ordena una expropiación por vía administrativa”, expedidas por el INSTITUTO DISTRITAL DE RECREACIÓN Y DEPORTE –IDRD-.

A título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la demandada a pagar a su favor el justo precio que tiene el inmueble objeto de expropiación, de acuerdo con el avaluó núm. 18.646-2019, realizado por la firma Ingenieros Planificadores inmobiliarios 5G Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00548-01 Actora: LADRILLERA LOS MOLINOS DEL SUR LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 S.A.S., estimado en $3.657.911.450, más la indemnización, las costas y los gastos del proceso.

I.2. En escrito separado de la contestación de la demanda, el INSTITUTO DISTRITAL DE RECREACIÓN Y DEPORTE –IDRD-, solicitó llamar en garantía a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL –UAECD- por cuanto, conforme con lo previsto en la Resolución núm. 620 de 23 de septiembre de 20083, el Informe Técnico de Avalúo Comercial núm. 2018-1634 y el Contrato Interadministrativo núm. 3390 de 8 de noviembre 2018, dicha entidad elaboró el avalúo comercial que se adoptó para determinar el precio indemnizatorio establecido en los actos acusados.

II.

FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA El Tribunal, mediante auto de 5 de noviembre de 2021, denegó la solicitud de llamamiento en garantía de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL – UAECD- presentada por el INSTITUTO DISTRITAL DE RECREACIÓN Y DEPORTE –IDRD-, con fundamento en que no existía razón legal, ni vínculo sustancial o contractual que impusiera 3 “Por la cual se establecen los procedimientos para los avalúos ordenados dentro del marco de la Ley 388 de 1997”.

Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00548-01 Actora: LADRILLERA LOS MOLINOS DEL SUR LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 la aceptación del llamamiento en garantía y no se cumplían los requisitos previstos en el artículo 225 del CPACA. III.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO El INSTITUTO DISTRITAL DE RECREACIÓN Y DEPORTE –IDRD-, interpuso recurso de apelación contra el auto de 5 de noviembre de 2021, argumentando que si bien la Ley 388 de 1997 exige tener un derecho legal o contractual para que proceda el llamamiento en garantía, el convenio interadministrativo invocado constituye la fuente de la solicitud, teniendo en cuenta que existe un derecho contractual en cabeza de dicha entidad, habida cuenta que para proceder a realizar la oferta y reconocer la indemnización justa por el trámite de expropiación administrativa, adoptó el avalúo comercial elaborado por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL –UAECD-, con el fin de reconocer el precio indemnizatorio justo a los propietarios del inmueble.

Señaló que el contrato interadministrativo núm. 3390 de 2018, acredita la relación contractual y legal prevista en el artículo 225 del CPACA del INSTITUTO DISTRITAL DE RECREACIÓN Y DEPORTE –IDRD-, para exigir la reparación integral del perjuicio que llegare a sufrir como resultado de una sentencia desfavorable. Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00548-01 Actora: LADRILLERA LOS MOLINOS DEL SUR LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 IV.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto de 5 de noviembre de 2021, por medio del cual el Tribunal denegó el llamamiento en garantía de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL - UAECD-, de conformidad con lo previsto en el artículo 125 del CPACA4, en concordancia con el numeral 6 del artículo 243 ibidem5, según los cuales la providencia que resuelve el recurso de apelación contra la decisión que niega la intervención terceros corresponde a la Sala de decisión. Cuestión previa 4 “[…]

ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: 1. Corresponderá a los jueces proferir los autos y las sentencias. 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas […]”.

(subrayado fuera de texto). 5 El artículo 243 del CPACA, modificado por el artículo por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, establece lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO 243. APELACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: (…) 6. El que niegue la intervención de tercero […]”. Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00548-01 Actora: LADRILLERA LOS MOLINOS DEL SUR LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 El señor Consejero de Estado, doctor OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, mediante escrito obrante en el expediente digital6, manifiesta que se declara impedido para actuar dentro del proceso de la referencia por cuanto la hermana de su esposa actualmente ocupa el cargo de Directora de Talento Humano de la UAECD, entidad que fue llamada en garantía por el IDRD, parte demandada dentro del proceso de la referencia. Por lo anterior, considera que podría estar incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 3 del artículo 130 del CPACA.

Comoquiera que en el asunto bajo examen la demanda se radicó bajo la vigencia del CPACA, le corresponde a esta Sala resolver el impedimento manifestado por el señor Consejero de Estado doctor OSWALDO GIRALDO LÓPEZ7. Precisado lo anterior, la Sala advierte que la causal de impedimento que se invoca es la prevista en el numeral 3 del artículo 130 del CPACA, la cual prevé: 6 El expediente digital se encuentra en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial, SAMAI. 7 Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 131 de dicho Estatuto, el cual prevé: “[…] Para el trámite de los impedimentos se observarán las siguientes reglas: … 3.

Cuando en un magistrado concurra alguna de las causales señaladas en el artículo anterior, deberá declararse impedido en escrito dirigido al ponente, o a quien le siga en turno si el impedido es éste, expresando los hechos en que se fundamenta tan pronto como advierta su existencia, para que la Sala, sección o subsección resuelva de plano sobre la legalidad del impedimento.

Si lo encuentra fundado, lo aceptará y sólo cuando se afecte el quórum decisorio se ordenará sorteo de conjuez […]” (Negrilla fuera del texto original). Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00548-01 Actora: LADRILLERA LOS MOLINOS DEL SUR LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 “[…] Artículo 130.

CAUSALES. Los magistrados y jueces deberán declararse impedidos, o serán recusables, en los casos señalados en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil y, además, en los siguientes eventos: […] 3. Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la condición de servidores públicos en los niveles directivo, asesor o ejecutivo en una de las entidades públicas que concurran al respectivo proceso en calidad de parte o de tercero interesado […]”.

(Resaltado fuera del texto). Respecto a la causal prevista en el numeral 3 del artículo 130 del CPACA, la Sala ha sostenido que para que se configure misma deben concurrir dos elementos objetivos: 1) el parentesco y 2) que los referidos parientes sean asesores o contratistas de una entidad pública que intervenga en el respectivo proceso en calidad de parte o de tercero interesado8.

De la causal transcrita y los hechos que soportan el impedimento manifestado por el Consejero OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, la Sala considera que concurren los presupuestos para el efecto, toda vez su cuñada, la señora ROSA FORIGUA ROJAS, hermana de su cónyuge, se desempeña actualmente como Directora de Talento Humano de la UAECD9, entidad que fue llamada en garantía por el IDRD, parte 8 Auto de 11 de diciembre de 2015 (Expediente núm. 2014-00433-00, Consejero ponente doctor Guillermo Vargas Ayala). 9 Calidad de servidor público en el nivel directivo de una entidad pública frente a la cual se solicita su vinculación dentro del presente proceso.

Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00548-01 Actora: LADRILLERA LOS MOLINOS DEL SUR LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 demandada dentro del presente proceso, razón por la que si dicha entidad resulta vinculada al mismo, aquella tendría un interés directo dentro del medio de control de la referencia. Significa lo anterior, que al Consejero OSWALDO GIRALDO LÓPEZ lo une con la señora ROSA FORIGUA ROJAS un vínculo de afinidad en segundo grado, de acuerdo con el artículo 47 del Código Civil10, quien, como ya se mencionó, se desempeña en un cargo del nivel directivo en la UAECD, llamada en garantía en el presente proceso por parte de la entidad demandada.

Siendo ello así, la Sala declarará fundado el impedimento manifestado por el citado Consejero y lo separará del conocimiento del presente proceso, para efectos de resolver el llamamiento en garantía solicitado, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia11. Caso concreto 10 Parentesco, por cuanto los cuñados se encuentran en segundo grado de afinidad, de conformidad con el artículo 47 del CC, el cual prevé: “Afinidad legítima.

Afinidad legítima es la que existe entre una persona que está o ha estado casada y los consanguíneos legítimos de su marido o mujer. La línea o grado de afinidad legítima de una persona con un consanguíneo de su marido o mujer, se califica por la línea o grado de consanguinidad legítima de dicho marido o mujer con el dicho consanguíneo.

Así, un varón está en primer grado de afinidad legítima, en la línea recta, con los hijos habidos por su mujer en anterior matrimonio; y en segundo grado de afinidad legítima, en la línea transversal, con los hermanos legítimos de su mujer”. 11 Se precisa que la Sala declaró fundados los impedimentos manifestados por el Consejero OSWALDO GIRALDO LÓPEZ con fundamento en los mismos hechos y la causal aquí invocada, esto es, la establecida en el numeral 3 del artículo 130 del CPACA, en proveídos de 9 de febrero de 2023, proferidos en los expedientes núms. 2017-00698-01, 2015-02121-02, 2016-00700-02 y 2017-00247-03, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00548-01 Actora: LADRILLERA LOS MOLINOS DEL SUR LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 En el presente asunto el INSTITUTO DISTRITAL DE RECREACIÓN Y DEPORTE –IDRD-, pretende que se revoque el auto de 5 de noviembre de 2021, proferido por el Tribunal, por medio del cual se denegó el llamamiento en garantía de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL – UAECD-, por cuanto estima que dicha figura es aplicable dentro del procedimiento judicial establecido en el artículo 71 de la Ley 388 para los procesos en los que se controvierten actos por medio de los cuales se resuelve sobre una expropiación por vía administrativa; y que con fundamento en el Contrato Interadministrativo núm. 3390 de 2018, tiene derecho a exigirle a dicha entidad que acuda al proceso para una posible reparación de perjuicios que llegare a sufrir.

Con fundamento en lo anterior, la Sala analizará si procede la figura del llamamiento en garantía en los procesos judiciales regulados por el artículo 71 de la Ley 388. Dicha disposición, como ya se indicó, regula el proceso contencioso administrativo, para el caso en que se pretenda la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales se decide sobre una expropiación por vía administrativa de un bien inmueble, así: “ARTICULO

71. PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00548-01 Actora: LADRILLERA LOS MOLINOS DEL SUR LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares: 1.

El órgano competente será el Tribunal Administrativo en cuya jurisdicción se encuentre el inmueble expropiado, en primera instancia, cualquiera que sea la cuantía. 2. Además de los requisitos ordinarios, a la demanda deberá acompañarse prueba de haber recibido los valores y documentos de deber puestos a disposición por la administración o consignados por ella en el mismo Tribunal Administrativo, y en ella misma deberán solicitarse las pruebas que se quieran hacer valer o que se solicita practicar. 3. <Numeral declarado INEXEQUIBLE> 4.

Notificada la demanda a la entidad autora de la decisión de expropiación por vía administrativa, y concluido el término de cinco (5) días para la contestación de la misma, en la cual igualmente deberán indicarse las pruebas que se solicitan, se ordenará un período probatorio que no podrá ser superior a dos (2) meses, concluido el cual y después de dar traslado común a las partes para alegar por tres días, se pronunciará sentencia. 5.

Contra la sentencia procederá recurso de apelación ante el honorable Consejo de Estado, el cual decidirá de plano, salvo que discrecionalmente estime necesario practicar nuevas pruebas durante un lapso no superior a un mes. La parte que no haya apelado podrá presentar sus alegaciones, por una sola vez, en cualquier momento antes de que el proceso entre al despacho para pronunciar sentencia. 6. <Numeral derogado por el Acto Legislativo 01 de 1999> 7.

Cuando la sentencia revoque la decisión del Tribunal Administrativo y declare la nulidad y el consiguiente restablecimiento del derecho, dispondrá lo siguiente: a) La suspensión en forma inmediata, por parte de la respectiva entidad pública, de todas las acciones y operaciones en curso para utilizar el bien expropiado; b) La práctica, antes del cumplimiento de la sentencia, por el Tribunal Administrativo ante el cual se haya surtido la primera instancia, de una diligencia de inspección con intervención de peritos, a fin de determinar mediante auto de liquidación y ejecución de la sentencia que pronunciará la respectiva Sala de Decisión contra el cual sólo procederá el recurso de reposición, si el bien ha sido o no utilizado o si lo ha sido parcialmente y, según Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00548-01 Actora: LADRILLERA LOS MOLINOS DEL SUR LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 el caso, el valor de la indemnización debida.

En el mismo acto se precisará si los valores y documentos de deber compensan la indemnización determinada y en qué proporción, si hay lugar a reintegro de parte de ellos a la administración, o si ésta debe pagar una suma adicional para cubrir el total de la indemnización; c) La orden de registro de la sentencia de la respectiva Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, a fin de que la persona recupere en forma total o parcial la titularidad del bien expropiado, conforme a la determinación que se haya tomado en el auto de liquidación y ejecución de la sentencia, para el caso en que la administración no haya utilizado o sólo haya utilizado parcialmente el inmueble expropiado.

Cuando haya lugar al reintegro de valores o documentos de deber, para efectuar el registro se deberá acreditar certificación auténtica de que se efectuó el reintegro respectivo en los términos indicados en el auto de liquidación y ejecución de la sentencia; d) La orden de pago del valor que a título de restablecimiento del derecho lesionado debe pagar adicionalmente la administración, sin que haya lugar a reintegro alguno de los valores y documentos de deber recibidos ni al registro de la sentencia de la oficina de Registro de Instrumentos Públicos, cuando la administración haya utilizado completamente el bien expropiado. 8.

Si la sentencia decide, conforme a la demanda, sobre el precio indemnizatorio reconocido por la administración, dispondrá si hay lugar a una elevación del valor correspondiente o a una modificación de la forma de pago. En este caso, las determinaciones que se hagan en el auto de liquidación de la sentencia, tendrán en cuenta el nuevo precio indemnizatorio y la diferente modalidad de pago”.

De la lectura de la norma citada, se desprende que la figura del llamamiento en garantía no se encuentra prevista expresamente por dicha disposición, por lo que existe un vacío en la norma el cual debe suplirse acudiendo a la normativa general sobre el tema, la cual corresponde en el presente caso a lo previsto en el artículo 225 del CPACA.

Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00548-01 Actora: LADRILLERA LOS MOLINOS DEL SUR LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Así lo ha considerado la Sección Primera del Consejo de Estado, entre otras, en providencia de 26 de febrero de 201912, en la que se precisó: “[…] Como puede apreciarse, la norma especial no establece regulación alguna en torno a la posibilidad de llamamiento en garantía en dicho proceso.

El Despacho observa que, frente al vacío de la ley especial, debe acudirse a la regulación general que trate la materia. En este caso, el proceso contencioso especial de expropiación administrativa se trata un asunto propio de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues lo conocen los jueces que conforman esta jurisdicción y el medio de control es el de nulidad y restablecimiento del derecho, al tenor de lo dispuesto en el citado artículo 71 de la Ley 388 de 1997.

La naturaleza de la decisión que se controla en este tipo de proceso es un acto administrativo expedido por una autoridad pública con competencia para adelantar un proceso administrativo de expropiación. La naturaleza del asunto no es propia del derecho privado, en el que se disputan intereses meramente particulares; se trata de una decisión adoptada por la administración pública en aras de garantizar la prevalencia del interés general sobre el particular y en cumplimiento de la ley que previamente ha definido los motivos de interés público o social para proceder a efectuar la expropiación de un bien inmueble.

Al respecto, resulta ilustrativa una providencia de 16 de marzo de 2012, en la cual la Sección Primera de la Corporación estudió el origen de la conciliación como requisito de procedibilidad en las acciones de nulidad y restablecimiento en las controversias de expropiación administrativa, así: “Ahora bien, para el caso concreto, es pertinente tener en cuenta la Ley 388 de 1997, que regula, entre otros asuntos, la expropiación administrativa, cuyos artículos 71 y 72 son del siguiente tenor: ‘Artículo 71º.- Proceso contencioso administrativo.

Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho 12 Consejo de Estado, Sección Primera. Auto de 26 de febrero de 2019. núm. único de radicación: 25000-23-41-000-2015-02763-02. Demandante: José Rubén Soler Ochoa.

M.P. Oswaldo Giraldo López. Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00548-01 Actora: LADRILLERA LOS MOLINOS DEL SUR LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares: (…) En virtud de lo anterior, resulta claro para la Sala que los actos administrativos que contienen decisiones relativas a la expropiación administrativa y/o a la indemnización reconocida por dicho concepto, son atacables en vía judicial a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., con unas reglas particulares mencionadas en el transcrito artículo 71.

Por consiguiente, en el presente caso, por tratarse de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho le es aplicable la Ley 1285 de 2009, es decir la exigencia de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad.” De manera semejante, en auto proferido por la Sección el 27 de abril de 2006, al estudiar un recurso de apelación en contra del auto por medio del cual se admitió el llamamiento en garantía formulado por la Empresa de Desarrollo Urbano EDU en un proceso contencioso especial de expropiación administrativa, se expuso: “Respecto de la distinción que pretende hacer la recurrente, consistente en que solo el llamamiento en garantía consagrado en el artículo 217 del C.C.A. es el que se gobierna por las disposiciones del C. de P.C., pues la Ley 678 de 2001 y, particularmente, el artículo 19 transcrito, no consagran tal remisión, cabe observar lo siguiente: Teniendo en cuenta que los procesos a través de los cuales se pretende establecer la responsabilidad de las autoridades o de los particulares que desarrollen función administrativa se gobiernan por las disposiciones del C.C.A.; y como quiera que esta codificación no trae regulación alguna en cuanto a los requisitos y trámite de la solicitud de llamamiento en garantía, en virtud de lo normado en el artículo 267, ibídem, son aplicables las disposiciones pertinentes del C. de P.C.” (Se destaca) Como puede apreciarse, partiendo del supuesto que los procesos a través de los cuales se pretende establecer la responsabilidad de las autoridades o de los particulares que desarrollan función administrativa, se gobiernan por las disposiciones del Contencioso Administrativo, se infiere que los vacíos que se presenten en las leyes que regulan procesos contenciosos especiales se suplirán bajo el criterio de pertinencia material por Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00548-01 Actora: LADRILLERA LOS MOLINOS DEL SUR LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 la norma general que regula la materia, en este caso, las disposiciones del estatuto procesal de lo contencioso administrativo. […] En este orden de ideas, se reitera, frente al vacío presentado en la Ley 388 de 1997 en relación con la regulación del llamamiento en garantía en el proceso especial de nulidad y restablecimiento del derecho, se debe acudir a la ley general que regule la materia, esta es, las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y sólo en caso de vacío o por remisión expresa resultará aplicable las normas procesales del Código General del Proceso […]” (Se destaca).

Igualmente, respecto de la procedencia de la figura del llamamiento en garantía para este tipo de procesos, la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante providencia de 24 de abril de 201813, con ocasión del estudio de una acción de tutela de supuestos fácticos similares al presente proceso, amparó los derechos fundamentales del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO –IDU-, al considerar que la providencia de 1o. de septiembre de 2017, por medio de la cual la Sección Primera, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó una solicitud de llamamiento en garantía por no encontrarse dicha figura prevista en el artículo 71 de la Ley 388, incurrió en defecto sustantivo por omitir realizar una interpretación analógica del ordenamiento jurídico conforme con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 153 de 1887.

En efecto, consideró: 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de 24 de abril de 2018. núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2018-00857-00. Demandante: Instituto de Desarrollo Urbano –IDU- M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00548-01 Actora: LADRILLERA LOS MOLINOS DEL SUR LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 “[…] ahora la norma transcrita no establece la posibilidad de aplicar otras disposiciones procesales o sustanciales en lo no regulado en aquella, lo que impediría acudir al CPACA para colmar los vacíos de ese trámite especial.

No obstante la acción prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 corresponde a un mecanismo contencioso administrativo, porque a través de ella se pretende la anulación de actos administrativos, como los son las decisiones de expropiación de inmuebles ordenada por la administración, motivo por el cual es dable adoptar las pautas del procedimiento ordinario o general (Ley 1437 de 2011) con la finalidad de suplir lagunas normativas, dado que su naturaleza es similar a la del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del CPACA.

Al decidir una de esas acciones especiales, la Sección Quinta de esta Corporación explicó: Aunque en el caso concreto la acción invocada fue la prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, nada obsta para que la citada disposición (artículo 138 del Código Contencioso Administrativo) no fuera aplicable al caso concreto, no solo porque pese a ser una acción especial aquella se seguía rigiendo por el CCA, sino porque, además, esta es una regla que era exigible en todos los procesos en los que se pretendía la nulidad de un acto administrativo, incluyendo los que declaren la expropiación de un bien.

Tal postura involucra el método de interpretación analógico, en virtud del cual el intérprete debe acudir a una norma que regula un aspecto semejante cuando la aplicable, prima facie, no hace referencia de manera expresa a este, con lo que se suplen los vacíos de la normativa en el asunto sub examine, conforme lo señala el artículo 8º de la Ley 153 de 1887. […] Bajo esta perspectiva y como la acción especial de que trata el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 es eminentemente contencioso-administrativa, nada impide que en su desarrollo se acuda, en atención al artículo 8º de la Ley 153 de 1887, a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo CCA o del CPACA, con el propósito de suplir vacíos normativos, máxime cuando su objeto coincide con la del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cual es anular actos administrativos que se estiman contrarios al ordenamiento jurídico, circunstancia que no contrataría la naturaleza especial de ese mecanismo. […] Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00548-01 Actora: LADRILLERA LOS MOLINOS DEL SUR LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 En ese orden de ideas, la Sala evidencia que si bien el llamamiento en garantía y los recursos que contra la decisión que la decida no están estipulados expresamente en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, la aplicación analógica del CPACA permite que esos aspectos procesales puedan operar en esa acción especial […]” (Negrillas fuera del texto).

Dicha providencia fue confirmada por parte de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia de 28 de noviembre de 201814. De lo anterior se desprende que, conforme con la jurisprudencia de las Secciones Primera, Segunda, Cuarta y Quinta del Consejo de Estado, la figura del llamamiento en garantía es procedente en los procesos de nulidad y restablecimiento en los que se controvierten actos administrativos que deciden sobre expropiación administrativa de bienes inmuebles, por lo que la Sala procederá a pronunciarse de fondo sobre la solicitud de llamamiento en garantía de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL – UAECD- presentada por el INSTITUTO DISTRITAL DE RECREACIÓN Y DEPORTE –IDRD-.

Sea lo primero advertir que, de conformidad con lo previsto en el artículo 225 del CPACA, la figura del llamamiento en garantía procede cuando se afirma tener un derecho legal o contractual para exigir a un tercero la reparación integral del perjuicio que se llegare a sufrir, 14 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia de 28 de noviembre de 2018. núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2018-00857-01.

Demandante: Instituto de Desarrollo Urbano –IDU-. M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00548-01 Actora: LADRILLERA LOS MOLINOS DEL SUR LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 o el reembolso total o parcial del pago que tuviera que hacer como resultado de la sentencia, así: “[…]

ARTÍCULO 225. LLAMAMIENTO EN GARANTÍA. Quien afirme tener derecho legal o contractual de exigir a un tercero la reparación integral del perjuicio que llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia, podrá pedir la citación de aquel, para que en el mismo proceso se resuelva sobre tal relación. El llamado, dentro del término de que disponga para responder el llamamiento que será de quince (15) días, podrá, a su vez, pedir la citación de un tercero en la misma forma que el demandante o el demandado.

El escrito de llamamiento deberá contener los siguientes requisitos: 1. El nombre del llamado y el de su representante si aquel no puede comparecer por sí al proceso. 2. La indicación del domicilio del llamado, o en su defecto, de su residencia, y la de su habitación u oficina y los de su representante, según fuere el caso, o la manifestación de que se ignoran, lo último bajo juramento, que se entiende prestado por la sola presentación del escrito. 3.

Los hechos en que se basa el llamamiento y los fundamentos de derecho que se invoquen. 4. La dirección de la oficina o habitación donde quien hace el llamamiento y su apoderado recibirán notificaciones personales. El llamamiento en garantía con fines de repetición se regirá por las normas de la Ley 678 de 2001 o por aquellas que la reformen o adicionen […]”.

(Subrayado fuera de texto). Revisada la solicitud de vinculación que presentó el INSTITUTO DISTRITAL DE RECREACIÓN Y DEPORTE –IDRD-, dentro del proceso, la Sala advierte que en ella se argumentó que la petición del llamamiento tiene como fin exigirle a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL – UAECD-, la reparación integral del perjuicio que llegare a sufrir, o Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00548-01 Actora: LADRILLERA LOS MOLINOS DEL SUR LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 del desembolso total o parcial del pago que tuviera que hacer como resultado de la sentencia condenatoria, puesto que fue con fundamento en el Informe Técnico de Avalúo Comercial núm. 2018- 1634 rendido por la llamada que la parte demandada elaboró el avalúo comercial que se adoptó para determinar el precio indemnizatorio establecido en los actos acusados.

En ese sentido, la Sala considera que el Contrato Interadministrativo núm. 3390 de 8 de noviembre 2018, citado por la llamante, acredita el derecho que le asiste para que la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL –UAECD-, le reembolse los pagos que eventualmente se vería obligada a efectuar en caso de una sentencia desfavorable a sus intereses.

En ese orden, la Sala encuentra que contrario a lo sostenido por el Tribunal sí resulta necesaria la vinculación de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL – UAECD-, para garantizar los derechos del INSTITUTO DISTRITAL DE RECREACIÓN Y DEPORTE –IDRD-, en razón del Contrato Interadministrativo núm. 3390 de 8 de noviembre 2018, cuyo objeto corresponde a “[…] CONTRATAR LA ELAVORACIÓN DE AVALÚOS COMERCIALES E INDEMINZATORIOS DE LOS PREDIOS REQUERIDOS PARA EL DESARROLLO DE PROYECTOS DEL IDRD CON CARGO AL Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00548-01 Actora: LADRILLERA LOS MOLINOS DEL SUR LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 PROYECTO DE INVERSIÓN, CONSTRUCCIÓN Y ADECUACIÓN DE PARQUES Y EQUIPAMIENTO PARA TODOS […]”.

De lo anterior se desprende que el INSTITUTO DISTRITAL DE RECREACIÓN Y DEPORTE –IDRD-, con el Contrato Interadministrativo núm. 3390 de 8 de noviembre 2018, allegó prueba del nexo jurídico en que apoya la solicitud de vinculación de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL –UAECD-, en calidad de llamada en garantía al presente proceso, motivo por el cual la solicitud resulta procedente, en tanto que adicionalmente se cumplieron con los requisitos de forma establecidos en el artículo 225 del CPACA, consistentes en señalar: i) el nombre del llamado y el de su representante; ii) el domicilio del llamado; iii) los hechos en que se basa el llamamiento y los fundamentos de derecho que se invoquen; y, iv) la dirección de quien hace el llamamiento para recibir notificaciones.

Así las cosas, la Sala concluye que el auto apelado debe revocarse por cuanto la solicitud presentada por el INSTITUTO DISTRITAL DE RECREACIÓN Y DEPORTE –IDRD-, cumplió con los requisitos señalados el artículo 225 del CPACA para llamar en garantía dentro del proceso a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL –UAECD-. Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00548-01 Actora: LADRILLERA LOS MOLINOS DEL SUR LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:

PRIMERO. – DECLARAR fundado el impedimento manifestado por el señor Consejero doctor OSWALDO GIRALDO LÓPEZ para intervenir en el proceso de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. – REVOCAR el auto de 5 de noviembre de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia y, en su lugar, se dispone: ACEPTAR el llamamiento en garantía de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL – UAECD- presentado por el INSTITUTO DISTRITAL DE RECREACIÓN Y DEPORTE –IDRD-.

TERCERO. - En firme esta decisión devuélvase al Tribunal de origen para que continúe con el trámite pertinente, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00548-01 Actora: LADRILLERA LOS MOLINOS DEL SUR LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 31 de marzo de 2023.

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente (E) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.