CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., dos (2) de mayo de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 76001-23-33-000-2014-00488-01 Interno: 4181-2022 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP – Demandada: María Edith Reyes de Aguirre Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho- Ley 1437 de 2011 ASUNTO: LESIVIDAD - INCOMPATIBILIDAD PENSIÓN DE JUBILACIÓN Y VEJEZ - TRASGRESIÓN DEL ARTÍCULO 128 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.
ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 31 de marzo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las súplicas de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda1 1.1. Pretensiones La Ugpp mediante apoderado judicial acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad del siguiente acto administrativo: 1 Folio 366 a 389. 2 Número interno: 4181-2022 Demandante: Ugpp Demandado: María Edith Reyes de Aguirre Resolución 14455 de 17 de julio de 1989 expedida por la extinta Empresa Puertos de Colombia por medio de la cual le reconoció pensión de jubilación a la accionada en cuantía de $76.682.26, de conformidad con el artículo 137 numeral 1 de la convención colectiva de trabajo.
A título de restablecimiento del derecho, pidió (i) se condene a la demandada a pagar o reintegrar a la Ugpp todas las sumas de dinero pagadas en exceso; (ii) que la condena se ajuste tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme al canon 187 del CCA; y (iii) se condene en costas a la accionada. Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda son los siguientes: Que María Edith Reyes de Aguirre nació el 29 de diciembre de 1935.
Prestó sus servicios en las siguientes entidades de derecho público como médica, así: en el Ministerio de Salud desde el (1 de octubre de 1956 hasta el 31 de diciembre de 1956); en el Departamento del Valle del Cauca desde el (1 de abril de 1967 hasta el 31 de marzo de 1968); y en la Empresa Puertos de Colombia – Terminal Marítimo de Buenaventura desde el (18 de mayo de 1969 al 31 de diciembre de 1987); del (1 abril de 1967 al 31 de marzo de 1968) y desde el (6 de diciembre de 1988 hasta el 2 de abril de 1989), ocupando como último cargo el de médica general.
Por consiguiente, la Empresa Puertos de Colombia mediante Resolución 14455 de 17 de julio de 1989, con fundamento en el artículo 137, numeral 1 de la Convención Colectiva de Trabajo vigente para los años 1987-1988 le reconoció a la accionada la pensión de jubilación. También, por Resolución 9821 de 29 de septiembre de 1989 CAJANAL aceptó reconocer una cuota parte pensional en favor de María Edith Reyes de Aguirre.
De otra parte, el ISS por Resolución 0060 de 10 de enero de 1992 le reconoció una pensión mensual vitalicia de jubilación efectiva a partir del 31 de diciembre de 1991, bajo el amparo de lo normado en el Decreto 1653 de 1977 y 1045 de 1978. También, mediante Resolución 010007 de 29 de 3 Número interno: 4181-2022 Demandante: Ugpp Demandado: María Edith Reyes de Aguirre noviembre de 1995 le otorgó una pensión de vejez en aplicación del artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990, en concordancia con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
En conclusión, señala que María Edith Reyes de Aguirre percibe dos pensiones del erario: una a cargo de la extinta Empresa Puertos de Colombia hoy UGPP y otra a cargo del ISS hoy COLPENSIONES, hecho que contraría lo dispuesto en el artículo 128 de la Constitución Política. 1.2. Normas violadas y concepto de violación De la constitución política los artículos 4, 48, 128 y 150 numeral 19 literal e) y f), y Acto Legislativo 01 de 2005.
Legales: Ley 4 de 1992; Ley 33 y 62 de 1985; Decreto 1848 de 1969 artículo 75, Decreto 1050 de 1968 artículo 26; Decretos reglamentarios 2127 de 1945; 797 de 1949; 3135 de 1968; 1045 de 1978 y demás normas concordantes, Ley 171 de 1961 y el Decreto 1653 de 1977. Como concepto de violación adujo que, María Edith Reyes de Aguirre percibe dos prestaciones por vejez del erario público, por cuanto la extinta empresa Puertos de Colombia, “hoy UGPP”, le reconoció una pensión de jubilación y; a su vez, el ISS hoy Colpensiones, pensión de vejez “situación que vulnera los mandatos legales y constitucionales que prohíben una doble asignación del erario público”.
Indicó que, la accionada debe percibir únicamente la pensión otorgada por el ISS, toda vez que laboró al servicio de la Empresa Puertos de Colombia en calidad de médico; por lo que, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 021 de 2 de septiembre de 1988 emitido por la Junta Directiva Nacional de dicha entidad, aprobado por el Decreto 2318 de 9 de noviembre de 1988 “tenía el carácter de empleado público”, razón por la cual no se le debió hacer extensiva la Convención Colectiva para el año 1987-1988; dado que, la convención solo amparaba a los trabajadores oficiales. 4 Número interno: 4181-2022 Demandante: Ugpp Demandado: María Edith Reyes de Aguirre 2.
Contestación de la demanda María Edith Reyes de Aguirre se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, al considerar que2: La prestación pensional otorgada por la Empresa Puertos de Colombia es de orden convencional y no se constituyó por el sistema de aportes a favor de la Caja Nacional de Previsión Social; en tanto, la reconocida por el ISS se produjo por los aportes del empleador como del empleado, sin que los pagos hubiesen sido realizados por la Nación. Refirió que, tampoco es procedente la devolución de los dineros por cuanto no está demostrado que el reconocimiento pensional haya sido obtenido como consecuencia de actuaciones fraudulentas. 3.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca por sentencia de 31 de marzo de 2022, accedió a las súplicas de la demanda y declaró la nulidad de los actos administrativos acusados3. Refirió que, de las pruebas allegadas al proceso se desprende que la demandada devenga dos pensiones: una de carácter pública reconocida por Resolución 014455 de 17 de julio de 1989 por parte de la Empresa Puertos de Colombia; y la otra, por el ISS mediante Resolución 10007 de 29 de noviembre de 1995; la cual si bien, tuvo como fundamento el Decreto 758 de 1990 (aplicable para el sector privado), se encuentra compartida con la pensión de jubilación que el mismo Instituto le había otorgado por haber laborado en dicha entidad por Resolución 0060 de 10 de enero de 1992.
Adujo que, resulta importante advertir que como los aspectos sobre la condición de empleado público de la demandada y los tiempos laborados no son objeto de reproche, no efectúa análisis alguno. Precisó que, le asiste razón a la demandante al decir que las pensiones reconocidas a María Edith Reyes de Aguirre son incompatibles; ya que, ambas provienen del erario.
Ello en atención a que, tanto el pago de la 2 Folio 421 a 434. 3 Samai expediente digital. 5 Número interno: 4181-2022 Demandante: Ugpp Demandado: María Edith Reyes de Aguirre pensión compartida de vejez reconocida por el ISS como aquella convencional de jubilación concedida por la Empresa Puertos de Colombia, tuvieron origen en servicios prestados en diversas entidades públicas.
Indicó que, es claro que la pensión convencional reconocida por Puertos de Colombia tuvo origen en servicios prestados en entidades públicas; esto es, en el Departamento del Valle del Cauca y en la Empresa Puertos de Colombia; y que, la pensión compartida se sufraga con dineros del erario; pues obedece al reconocimiento por la prestación de servicios en el sector oficial, como lo fue el desempeño de la demandada como funcionaria de la seguridad social del Instituto de Seguros Sociales, primero otorgada por este en condición de empleador; y luego, como asegurador en virtud de la figura jurídica de la compartibilidad pensional.
Advirtió que, no desconoce que la pensión de vejez fue reconocida con base en el Decreto 758 de 1990 (normatividad que regula cotizaciones del sector privado), lo cual haría en principio viable que la accionada devengara ambas pensiones sin vulnerar el artículo 128 constitucional. Empero, no puede obviarse que al haberse dispuesto la compartibilidad de dicha pensión con aquella de jubilación que le había reconocido el ISS en calidad de empleador, se torna en improcedente que se devenguen las 2 pensiones en forma simultánea, pues la pensión de vejez en los términos expuestos incluye tiempos de servicio público prestados por la demandada.
Por consiguiente, señaló que no hay duda de que ambas pensiones son pagadas con dineros del tesoro público, por lo que en virtud de lo preceptuado en los artículos 128 de la Constitución Política, 31 del Decreto 3135 de 1968 y 88 del Decreto 1848 de 1969, son incompatibles. Además, destacó que tanto la Resolución 014455 de 17 de julio de 1989 (que reconoció la pensión convencional) como la Resolución del 10 de enero de 1992 (que otorgó la ordinaria de jubilación) son claras en establecer que resultaban incompatibles con otra asignación que proviniera del erario.
Sostuvo que, conforme a las certificaciones allegadas y la Resolución 0060 de 10 de enero de 1992 expedida por el ISS, la demandada se desempeñó como profesional de la salud en diversas entidades públicas, y dicho tiempo de servicio fue el que se tuvo en cuenta para los reconocimientos 6 Número interno: 4181-2022 Demandante: Ugpp Demandado: María Edith Reyes de Aguirre pensionales.
Además, algunos de esos tiempos fueron desempeñados de forma simultánea. Por consiguiente, citó la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado4 que señala que: “(…) no existe una norma expedida por el legislador que admita percibir simultáneamente para el personal médico más de una pensión proveniente de su labor en el servicio público, pues la Ley 269 de 1996, tiene como finalidad la eventual falta de profesionales médicos para cubrir las necesidades del servicio esencial de salud, pero no se puede inferir de dicha normativa que ello le permita recibir dos pensiones por servicios profesionales prestados por dos cargos públicos ( ) La pensión reconocida por el Instituto de Seguros Sociales con fundamento en una convención colectiva y la pensión de jubilación a cargo de Cajanal (hoy UGPP), reconocida en los términos de la Ley 33 de 1985 resultan incompatibles”.
(resaltado y subrayado fuera del texto). Por lo que, respecto de la prohibición de la doble asignación del tesoro público y su excepción en relación con el servicio público de salud, encontró que la accionada prestó sus servicios en el mencionado sector de manera simultánea en dos entidades de naturaleza oficial; por lo que, en su momento percibió doble remuneración, pero que en modo alguno le supone la posibilidad de que por tales circunstancias pueda devengar doble pensión. Por último, negó la pretensión de devolución de dineros al considerar que era una carga procesal que le competía a la Ugpp, pues debió acreditar que para el momento en que se solicitó el reconocimiento de la pensión jubilación reconocida a María Edith Reyes de Aguirre, ésta no obró con lealtad, rectitud y honestidad; sino contrario sensu, acudió a maniobras engañosas o documentos falsos para inducir en error a la administración con el fin de obtener el reconocimiento de su prestación social.
No condenó a la parte accionada en costas. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, sentencia del 20 de junio de 2019, Radicación número: 08001-23-33-000-2014- 00364-01(2623-16). 7 Número interno: 4181-2022 Demandante: Ugpp Demandado: María Edith Reyes de Aguirre 4.
Recurso de apelación La parte demandada mediante apoderado pidió que se revoque la sentencia de primera instancia al considerar que5: Las asignaciones pensionales recibidas por su representada son compatibles; dado que, “tienen un origen diferente; es decir, una convención colectiva fruto de una negociación sindical y lo cotizado por la señora Reyes de Aguirre en el desarrollo de su vida laboral, aun cuando este sea a partir de lo laborado en el sector público”. 5.
Alegatos de conclusión Mediante auto de 20 de octubre de 20226, se prescindió del período para correr traslado a las partes conforme al numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, por lo que una vez surtido el término de notificación del auto a través del cual se admitió el recurso de apelación conforme a lo establecido en el artículo 3 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, el expediente ingresó para proferir decisión de segunda instancia. II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. 2.2. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal que accedió a las pretensiones de la demanda.
Para el efecto, se determinará si la pensión de jubilación reconocida a María Edith Reyes de Aguirre otorgada por la extinta Empresa Puertos de Colombia debe anularse; dado que, devenga simultáneamente una pensión de vejez concedida por el ISS hoy Colpensiones, y ambas provienen del tesoro 5 Sama índice 46. 6 Folio 650. 8 Número interno: 4181-2022 Demandante: Ugpp Demandado: María Edith Reyes de Aguirre público, situación que contraviene lo dispuesto en el artículo 128 de la Constitución Política.
Con el fin de desatar los problemas jurídicos se abordarán los siguientes aspectos: 2.2.1. Marco normativo; 2.2.2 Hechos relevantes probados; y 2.3 Caso concreto. 2.2.1. Doble Asignación del erario público El artículo 64 de la Constitución de 18867 sobre la doble asignación dispuso: “Nadie podrá percibir más de una asignación que provenga del tesoro público o de empresas o instituciones en que tenga parte principal el Estado, salvo lo que para casos especiales determinen las leyes.
Entiéndase por tesoro público el de la nación, los departamentos y los municipios”. En virtud de ello, se expidió el Decreto Ley 1713 de 1960 que en su artículo primero consagró las excepciones a la prohibición contenida en la norma anterior, del cual se extrae lo dispuesto en el literal b) que a la letra dice: “Artículo 1° Nadie podrá recibir más de una asignación que provenga del tesoro público o de empresas o instituciones en que tenga parte principal el Estado, salvo las excepciones que se determinan a continuación. (…) b) Las que provengan de servicios prestados por profesionales con título universitario, hasta por dos cargos públicos, siempre y cuando el horario normal permita el ejercicio regular de tales cargos”.
Con todo, mediante la expedición del Decreto Ley 1042 de 1978 artículo 32 el legislador llegó a la siguiente conclusión: “ARTÍCULO 32. De la prohibición de recibir más de una asignación. De conformidad con el artículo 64 de la Constitución Nacional, ningún empleado público podrá recibir más de una asignación que provenga del tesoro, o de empresas o instituciones en que tenga parte principal el Estado, ya sea en razón de contrato, de comisión o de honorarios.
Se exceptúan de la prohibición contenida en el presente artículo las asignaciones que a continuación se determinan: a. Las que provengan del desempeño de empleos de carácter docente en los establecimientos educativos oficiales, siempre que no se trate de profesorado de tiempo completo. 7 vigente para la fecha en la cual la demandada prestó sus servicios como médico en el ISS y en la empresa de Puertos de Colombia. 9 Número interno: 4181-2022 Demandante: Ugpp Demandado: María Edith Reyes de Aguirre b. Las que provengan de servicios prestados por profesionales con título universitario hasta por dos cargos públicos, siempre que el horario normal de trabajo permita el ejercicio regular de tales cargos y que el valor conjunto de lo percibido en uno y otro no exceda la remuneración total de los ministros del despacho.
(…)”. La Sala se remite a lo previsto en el artículo 128 de la Constitución Política, que establece: Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.
Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas. Así también, el Decreto 3135 de 19688, en su artículo 31, prevé: Las pensiones de jubilación, invalidez y retiro por vejez son incompatibles entre sí. El empleado o trabajador podrá optar por la más favorable cuando haya concurrencia de ellas.
En igual sentido, el Decreto 1848 de 1969, que reglamentó la anterior norma, en su artículo 88, reiteró la mencionada incompatibilidad así: Las pensiones de invalidez, jubilación y retiro por vejez, son incompatibles entre sí. En caso de concurrencia del derecho a ellas, el beneficiario optará por la que más le convenga económicamente.
Puestas, así las cosas, resulta oportuno precisar que el artículo 77 del precitado Decreto 1848 de 1969, específicamente, preceptuó que “[e]l disfrute de la pensión de jubilación es incompatible con la percepción de toda asignación proveniente de entidades de derecho público, establecimientos públicos, empresas oficiales y sociedades de economía mixta, cualesquiera sea la denominación que se adopte para el pago de la contraprestación del servicio, salvo lo que para casos especiales establecen las leyes y en particular el Decreto 1713 de 1960 y la Ley 1a. de 1963”.
Igualmente, la Ley 4ª de 1992, en su artículo 19, señala la prohibición de recibir más de una asignación que provenga del erario: Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público, ni 8 “Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado, y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales”. 10 Número interno: 4181-2022 Demandante: Ugpp Demandado: María Edith Reyes de Aguirre recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado.
Exceptuánse las siguientes asignaciones: a) Las que reciban los profesores universitarios que se desempeñen como asesores de la Rama Legislativa; b) Las percibidas por el personal con asignación de retiro o pensión militar o policial de la Fuerza Pública; c) Las percibidas por concepto de sustitución pensional; d) Los honorarios percibidos por concepto de hora-cátedra; e) Los honorarios percibidos por concepto de servicios profesionales de salud; f) Los honorarios percibidos por los miembros de las Juntas Directivas, en razón de su asistencia a las mismas, siempre que no se trate de más de dos juntas; g) Las que a la fecha de entrar en vigencia la presente Ley beneficien a los servidores oficiales docentes pensionados.
Parágrafo. No se podrán recibir honorarios que sumados correspondan a más de ocho (8) horas diarias de trabajo a varias entidades. Así también, el Congreso de la República al expedir la anterior norma “por medio de la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para establecer del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública y respecto de la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones”, previó, en su artículo 1°, lo siguiente: El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: a) Los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico;
(…). Es decir, que la función de establecer el régimen prestacional de los servidores públicos está reservada al Congreso de la República y al Gobierno nacional, pero este último bajo los lineamientos del legislador. La sala de consulta y servicio civil de esta Colegiatura respecto de la prohibición de devengar en forma simultánea doble erogación del tesoro público, señaló9: 9 Concepto 1344 de 10 de mayo de 2001. 11 Número interno: 4181-2022 Demandante: Ugpp Demandado: María Edith Reyes de Aguirre Con fundamento en la indispensable calidad de empleado público, la finalidad de las dos prohibiciones concurre al mismo fin, que no se reciba más de una asignación, bien mediante el desempeño de otro empleo, ora de uno sólo, percibiendo otra clase de remuneraciones propias de los servidores públicos.
El desarrollo jurisprudencial del término “asignación”, puede resumirse así: “con este vocablo genérico se designa en hacienda pública toda cantidad de dinero que se fija y destina al pago de las prestaciones relacionadas con el servicio público oficial”, según la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia - sentencia del 11 de diciembre de 1961 -.
Por su parte, esta Sala en la Consulta 896 de 1997 sostuvo que “ la prohibición de recibir más de una asignación del tesoro público, está estrechamente relacionada con el ejercicio de empleos en el sector oficial o con el pago de prestaciones provenientes del ejercicio de estos empleos ( ) las asignaciones mencionadas en dichas normas comprenden los sueldos, prestaciones sociales y toda clase de remuneración que tenga como fundamento un vínculo o relación laboral con entidades del Estado.
En esa dirección debemos recordar entonces que, esta Subsección en sentencia del pasado 12 de diciembre de 202310 señaló que el origen es intrascendente; pues si bien, la prestación reclamada y la que se encuentra devengando es diferente en lo que respecta a la fuente de cotización; lo cierto es que, en su financiación concurre el Estado, en uno y otro caso, lo que la hace incompatible por virtud de lo dispuesto en la norma Constitucional.
Luego, en vigencia de la Ley 100 de 1993 no pueden reconocerse dos prestaciones que cubran igual riesgo. 2.2.2. De la Empresa Puertos de Colombia (Colpuertos) La Ley 154 de 1959 creó la Empresa Puertos de Colombia como una entidad autónoma, con patrimonio y organización propios. Luego, el Decreto 561 de 197511, dispuso que aquella funcionaría como empresa comercial del Estado, la cual fue reorganizada por Decreto 1174 de 1980.
Así mismo, por Decreto 287 de 199112, el Gobierno nacional respecto de la condición de trabajador oficial y empleado público de las personas que trabajan en la Empresa Puertos de Colombia, preceptuó: Artículo 1°. El artículo 38 del Acuerdo número 857 de 1981 aprobado por Decreto número 2465 de 1981, quedará así: 10 Radicado 25000-23-42-000-2013-05975-01 (1384-2017).MP Juan Enrique Bedoya Escobar. 11 Por medio del cual se reestructura a la Empresa Puertos de Colombia, Colpuertos 12 “por el cual se aprueban los Acuerdos números 0016 y 0018 de 1990, originarios de la Junta Directiva Nacional de la Empresa Puertos de Colombia, Colpuertos, que modifican los estatutos de la entidad”. 12 Número interno: 4181-2022 Demandante: Ugpp Demandado: María Edith Reyes de Aguirre “Artículo 38.
Las personas que trabajan al servicio de la Empresa con las excepciones que a continuación se precisan son trabajadores oficiales vinculadas a ellas por contrato de trabajo. Son empleados públicos de libre nombramiento y remoción, además del Gerente General, las personas que desempeñan los siguientes cargos: a) En la Oficina Principal (Bogotá): Subgerentes, Jefes de Oficina, Secretario General, Asistente de la Gerencia General, Director Financiero, Jefes de División, Jefe de Suministro, Asesores, Asistentes, Coordinadores, Auditores, Jefe de Sección de Personal, Abogados, Médicos, Odontólogos, Ingenieros, Arquitectos, Jefe de Supervisión Administrativa Laboral, Supervisor, Administrativo Laboral, Evaluador de Programas Estadísticos, Analista de Investigaciones Económicas, Experto en Seguridad General.
También, mediante artículo 37 de Ley 1ª de 199113 el Congreso de la República revistió de facultades extraordinarias al presidente de la República, por el término de un año (contado a partir de la publicación de esa Ley) para: “37.1. Crear un Fondo, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, cuyo objeto consistirá en atender, por cuenta de la Nación, los pasivos y obligaciones a los que se refieren los artículos 35 y 36 de esta Ley.
En uso de tales facultades el Presidente podrá definir la naturaleza jurídica del Fondo; determinar su estructura, administración y recursos; el régimen de sus actos y contratos; y sus relaciones laborales. Los recursos del Fondo provendrán de apropiaciones presupuestales, de la venta de las acciones a las que se refiere el inciso quinto del artículo 35, de la parte de las tarifas que cobren las sociedades portuarias oficiales con destino a este propósito, y de los demás recursos que reciba a cualquier título. 37.2.
Dictar normas especiales sobre contratación, régimen laboral y de presupuesto para la liquidación de la Empresa Puertos de Colombia, para la formación de las sociedades portuarias regionales de que tratan los artículos 34 35 y 36 de esta Ley, y para asegurar la protección del empleo de que trata el artículo 36. (…)” Por consiguiente, se expidieron los Decretos 3514, 3615 y 3716 de 1992 los cuales fueron objeto de estudio de constitucionalidad por sentencia C-013 de 1993, respecto de la falta de competencia del Presidente de la República para dictar normas especiales sobre el régimen laboral de los empleados de la Empresa Puertos de Colombia - Colpuertos -, de la cual se extrae lo 13 “por la cual se expide el estatuto de Puertos Marítimos y se dictan otras disposiciones”. 14 “por el cual se dictan normas sobre el régimen labor de la Empresa Puertos De Colombia, en liquidación” 15 “por el cual se crea el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, en liquidación, se determina su estructura, organización y funcionamiento”. 16 “por el cual se fija el Régimen Presupuestal para la liquidación de la Empresa Puertos de Colombia, en liquidación”. 13 Número interno: 4181-2022 Demandante: Ugpp Demandado: María Edith Reyes de Aguirre siguiente17: “(…) Cuando la Carta señala en su artículo 150-19 que al Congreso le compete fijar las pautas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para regular el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen de prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales, se refiere a una ley que debe trazar los principios y límites para la regulación de las referidas materias con carácter general por parte del Ejecutivo.
Los reglamentos que dicte el Ejecutivo revisten cierto grado de generalidad. Sus destinatarios serán el universo de los trabajadores o una categoría más o menos extensa de los mismos. En consecuencia, es equivocada la afirmación del actor en el sentido de que las normas acusadas no podían ser objeto de facultades extraordinarias por tratarse de materias objeto de una ley marco y, por tanto, excluidas expresamente por el artículo 150-10 de una eventual concesión de facultades extraordinarias.
La regulación del monto de las indemnizaciones y de las pensiones de jubilación de los trabajadores oficiales y de los empleados públicos de Colpuertos, lejos de ser una regulación genérica, se circunscribe al caso específico de la liquidación de Puertos de Colombia, decidida por el Congreso, dentro de las facultades que le confiere el artículo 150-7 de la Carta y, por ello, perfectamente atribuible al Ejecutivo, tanto a la luz del anterior ordenamiento constitucional como del ahora vigente.
La Ley 01 y los Decreto Ley 035, 036 y 037 en los apartes pertinentes son materia especial en cuanto representan la legislación expedida para regular la liquidación de una empresa pública individual, cuyo objeto y práctica social tenían una dimensión desproporcionada con la que pudiera tener otra entidad del sector social. Colpuertos en un momento determinado significó el principal obstáculo para la modernización del sector portuario, y por ende ameritó un tratamiento singularizado, aparte del régimen contractual, societario y laboral vigentes.
Este carácter especialísimo constituye el término de comparación que llevó al legislador a otorgar un tratamiento distinto a supuestos distintos”. En tal sentido, declaró la constitucionalidad de las anteriores normas, excepto el artículo 6 del Decreto 35 de 1992, al estimar que “la liquidación de la Empresa Puertos de Colombia (Colpuertos) no puede asimilarse a la liquidación de cualquier empresa, ni mucho menos puede pretenderse que la situación de sus trabajadores se homologue a la situación de trabajadores en empresas que no estén sufriendo un proceso de liquidación (…)”. 2.2.3.
Hechos probados Copia de la cédula18 de ciudadanía de María Edith Reyes de Aguirre que evidencia que nació el 29 de diciembre de 1935. 17 esa atribución corresponde al Congreso de la República. 14 Número interno: 4181-2022 Demandante: Ugpp Demandado: María Edith Reyes de Aguirre Por Resolución 014455 de 17 de julio de 198919 el Gerente del Terminal Marítimo de Buenaventura – Empresa Puertos de Colombia, le reconoció a María Edith Reyes de Aguirre una pensión de jubilación de conformidad con el artículo 137 numeral 1 de la Convención Colectiva de Trabajo a partir del 3 de abril de 1989, por contar con 50 años de edad y haber laborado por más de 20 años de servicio en entidades de derecho público así: “EN EL MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA – INSTITUTO NACIONAL DE SALUD- CAMPAÑA INVESTIGACIÓN MALARIA ZONA 2 BUENAVENTURA Octubre 1 de 1956 – Diciembre 31 de 1956;
DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA - SERVICIO DE SALUD VALLE Abril 1 de 1967 - Marzo 31 de 1968, EN PUERTOS DE COLOMBIA (CAJANAL) Enero 1 de 1969 – Mayo 17 de 1969; PUERTOS DE COLOMBIA Mayo 18 de 1969 - Diciembre 31 de 1987; Diciembre 6 de 1988 – Abril 2 de 1989; Menos faltas (15 d. licencia/77;15 d. licencia /79 y 90 d. licencia/81 TIEMPO EFECTIVO LABORADO: 20 años, 2 meses y 27 días”, en cuantía de $76.682.26.
También que, mediante Resolución 0060 de 10 de enero de 199220 el ISS le reconoció a la accionada pensión de jubilación a partir del 31 de diciembre de 1991, bajo el amparo de lo normado en los artículos 19 del Decreto 1653 de 1977 y 45 del Decreto 1045 de 1978, por contar con 50 años y haber laborado por más de 20 años en dicho instituto “desde el 5 de enero de 1970 al 30 de diciembre de 1991=7.916 días; menos 73 días de licencia y/o tiempo no laborado 7.843 días (…) 21 años, 9 meses y 13 días”, en la suma de $265.980.00.
Mediante Resolución 10007 de 29 de noviembre de 199521, el Instituto de Seguros Sociales le reconoció a la demandada una pensión de vejez a partir del 10 de enero de 1996, de conformidad con lo establecido en el artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990 – Decreto 758 de 1990, indicando que el último patrono de la demandada fue ese instituto; y que, “con la respectiva pensión que viene recibiendo del Instituto - Patrono y que tiene la calidad de compartida con la pensión aquí concedida a partir del 10 de enero de 1996”. 18 Folio 92. 19 Folio 112 a 114. 20 Folio 97 a 100. 21 Folio 222 a 223. 15 Número interno: 4181-2022 Demandante: Ugpp Demandado: María Edith Reyes de Aguirre Certificaciones laborales expedidas por la Caja de Previsión de octubre 22 de 1985;
Puertos de Colombia de 23 de septiembre de 1988; y por el Departamento del Valle del Cauca de 27 de marzo de 201722; respectivamente, que acreditan que la señora Reyes de Aguirre prestó sus servicios en las siguientes entidades: ENTIDAD PERIODO MINISTERIO DE SALUD – INSTITUTO NACION DE SALUD (Secretaria). 1/10/1956 a 23/11/1956 24/11/1956 a 31/12/1956 DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA (Médico rural). 1/04/1967 a 31/03/1968 PUERTOS DE COLOMBIA 1/01/1969 a 17/05/1969 PUERTOS DE COLOMBIA 18/05/1969 a 31/12/1987 PUERTOS DE COLOMBIA 06/12/1988 A 02/04/1989 2.3.
Caso Concreto La Ugpp pidió la nulidad de la Resolución 14455 de 17 de julio de 1989, por medio de la cual la extinta Empresa Puertos de Colombia le reconoció pensión de jubilación a la accionada de conformidad con el artículo 137 numeral 1 de la Convención Colectiva de Trabajo a partir del 3 de abril de 1989. El a quo accedió a las súplicas de la demanda y declaró la nulidad del acto administrativo acusado al considerar que, es claro que la pensión convencional reconocida por Puertos de Colombia tuvo origen en servicios prestados en entidades públicas; esto es, en el Departamento del Valle del Cauca y en la Empresa Puertos de Colombia; y que, la pensión compartida se sufraga con dineros del erario, toda vez que obedece al reconocimiento por la prestación de servicios en el sector oficial, como lo fue el desempeño 22 Folio 71, 82 a 83, 113 y 528. 16 Número interno: 4181-2022 Demandante: Ugpp Demandado: María Edith Reyes de Aguirre de la demandada como funcionaria de la seguridad social del Instituto de Seguros Sociales, primero otorgada por este en condición de empleador; y luego, como asegurador en virtud de la figura jurídica de la compartibilidad pensional.
La parte demandada replicó tal decisión, y adujo que las asignaciones pensionales recibidas por su prohijada son compatibles, toda vez que “tienen un origen diferente; es decir, una convención colectiva fruto de una negociación sindical y lo cotizado por la señora Reyes de Aguirre en el desarrollo de su vida laboral, aun cuando este sea a partir de lo laborado en el sector público”.
Visto lo anterior se desprende que (i) María Edith Reyes de Aguirre nació el 29 de diciembre de 1935; (ii) por Resolución 014455 de 17 de julio de 1989 el Gerente del Terminal Marítimo de Buenaventura le reconoció pensión de jubilación a partir del 3 de abril de 1989 en cuantía de $76.682.26 de conformidad con el artículo 137, numeral 1 de la Convención Colectiva de Trabajo vigente para los años 1987-1988, por haber laborado en “EN EL MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA – INSTITUTO NACIONAL DE SALUD- CAMPAÑA INVESTIGACIÓN MALARIA ZONA 2 BUENAVENTURA Octubre 1 de 1956 – Diciembre 31 de 1956;
DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA - SERVICIO DE SALUD VALLE Abril 1 de 1967 - Marzo 31 de 1968, EN PUERTOS DE COLOMBIA (CAJANAL) Enero 1 de 1969 – Mayo 17 de 1969; PUERTOS DE COLOMBIA Mayo 18 de 1969 - Diciembre 31 de 1987; Diciembre 6 de 1988 – Abril 2 de 1989; (iii) Mediante Resolución 0060 de 10 de enero de 1992 el ISS le reconoció prestación de jubilación a partir del 31 de diciembre de 1991 en la suma de $265.980.00, bajo el amparo de lo normado en el Decreto 1653 de 1977 y 1045 de 1978, por haber trabajado por más de 20 años en dicho instituto “desde el 5 de enero de 1970 al 30 de diciembre de 1991 =7.916 días; menos 73 días de licencia y/o tiempo no laborado 7.843 días (…) 21 años, 9 meses y 13 días”;
(iv) A través de Resolución 010007 de 29 de noviembre de 1995 le otorgó una pensión de vejez en aplicación del artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990 en concordancia con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; y (v) que el último cargo desempeñado por María Edith Reyes de Aguirre fue el de médico. 17 Número interno: 4181-2022 Demandante: Ugpp Demandado: María Edith Reyes de Aguirre Puestas, así las cosas, se evidencia de las pruebas avizoradas en el plenario, que las prestaciones pensionales de las cuales goza la demandada son incompatibles; dado que, ambas provienen del erario.
Ello en atención a que, tanto el pago de la pensión compartida de vejez reconocida por el ISS (como empleador y luego como asegurador), y la convencional concedida por Puertos de Colombia, tuvieron origen en los servicios prestados por la accionada en el sector público; esto es, en el Departamento del Valle del Cauca y en la Empresa Puertos de Colombia.
Luego, dichos reconocimientos fueron consecuencia de los aportes provenientes de dineros del Estado; y, por ende, infringen la Constitución y las normas relacionadas en precedencia que prohíben de manera tajante la doble erogación del tesoro público. Ahora bien, y respecto al recurso de alzada impetrado, esta Subsección precisa que no le asiste razón al recurrente al decir que “las asignaciones pensionales recibidas tienen un origen diferente”, pues quedó demostrado que la pensión convencional reconocida por Puertos de Colombia tuvo origen en servicios prestados en entidades públicas; y que, la pensión compartida se sufraga con dineros del erario.
Mas aún, que la señora Reyes de Aguirre se desempeñó como funcionaria de la seguridad social del ISS, y le fue otorgada la pensión por éste en condición de empleador; y luego, como asegurador en virtud de la figura jurídica de la compartibilidad pensional. Condensando lo anterior, esta subsección concluye que no le era dable a la administración reconocer pensión de jubilación a María Edith Reyes de Aguirre, toda vez que la prestación pensional reconocida tanto por Colpuertos y el ISS resultan incompatibles por ser entidades de carácter estatal, y sufragadas con dineros del tesoro público; motivo por el cual, la sentencia de primera instancia se confirma.
No obstante, se advierte que en el sub examine es dable anular el acto enjuiciado, sin que por ello se desconozca el derecho de la beneficiaria a optar por la más beneficiosa económicamente; esto es, entre la pensión convencional otorgada por la Empresa Puertos de Colombia y la reconocida por el ISS; dado que, la primera asciende a la suma de $76.682, y la 18 Número interno: 4181-2022 Demandante: Ugpp Demandado: María Edith Reyes de Aguirre segunda $265.980; por lo que, es a la accionada a quien le corresponde escoger la prestación pensional que le sea más favorable.
Sobre la condena en costas Es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite del proceso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas.
III. DECISIÓN En atención a las anteriores consideraciones, la Sala desestima el recurso de apelación presentado por la accionada; por ende, confirma la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que accedió a las súplicas de la demanda, y declaró la nulidad del acto acusado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 31 de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las súplicas de la demanda y declaró la nulidad del acto acusado, por lo expuesto en la parte motiva de la presente decisión.
SEGUNDO. - Sin condena en costas en las dos instancias.
TERCERO. - DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Discutida y aprobada en sesión de la fecha. 19 Número interno: 4181-2022 Demandante: Ugpp Demandado: María Edith Reyes de Aguirre
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmada electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmada electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmada electrónicamente)