Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 11001 03 25 000 2012 00156 00 (0673-2012) Demandante: Juan Alberto Ramos Coronell Demandado: Nación (Procuraduría General de la Nación) Temas: Disciplinario (Destitución) SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA __________________________________________________________________ Se decide la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentó Juan Alberto Ramos Coronell contra la Procuraduría General de la Nación. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el señor Juan Alberto Ramos Coronell, por conducto de apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad de los actos administrativos expedidos el 25 de abril y el 26 de julio de 2005, por la Procuraduría 2 Radicado: 11001 03 25 000 2012 00156 00 (0673-2012) Demandante: Juan Alberto Ramos Coronell Provincial de Barranquilla y la Regional del Atlántico, respectivamente, mediante los cuales se le declaró disciplinariamente responsable por los cargos formulados y se le impusieron las sanciones de destitución e inhabilidad general para desempeñar cargos públicos, por el término de diez años; y se confirmó tal decisión, respectivamente.
Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó (i) conceder la indemnización de los perjuicios materiales actuales y futuros generados con ocasión de la expedición de los actos acusados, en el equivalente a trescientos cincuenta millones de pesos o lo que resulte demostrado en el proceso, de acuerdo con lo establecido en el artículo 308 del Código de Procedimiento Civil; y la suma de quinientos salarios mínimos legales mensuales, por concepto de los perjuicios morales causados;
(ii) actualizar el monto a reconocer; y (iii) disponer el cumplimiento de la sentencia dentro de los términos señalados en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, los apoderados1 del demandante señalaron los siguientes:2 (i) Una ciudadana formuló denuncia ante la Procuraduría Provincial de Barranquilla, por las presuntas irregularidades ocurridas en la entrega en concesión, por el término de 20 veinte años, del cobro y recaudo de dineros por concepto de impuestos municipales, que dio origen al inicio de la investigación disciplinaria con radicado 140-3963- 2003, por presuntos hechos relacionados con la ilegalidad en la expedición y aprobación del Acuerdo 019 de 2002, y por la celebración de los contratos autorizados mediante dicho acuerdo. 1 En este caso, se refiere a los apoderados, teniendo en cuenta que uno fue quien interpuso la demanda e invocó hechos y cargos en contra de las decisiones censuradas y otra fue quien aclaró el libelo y complementó lo pertinente, de modo que tanto la relación de hechos a que se contrae este acápite, como la de los cargos formulados, que se expondrán más adelante, compilan lo planteado por los profesionales que han ejercido, en el curso del proceso, la representación del accionante. 2 Se sintetizan tanto los relacionados en la demanda, como en la aclaración de esta. 3 Radicado: 11001 03 25 000 2012 00156 00 (0673-2012) Demandante: Juan Alberto Ramos Coronell (ii) Producto de tal denuncia, se iniciaron 2 investigaciones, en una de ellas, se abstuvo de abrir investigación hasta que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo decidiera acerca de la legalidad y validez del acuerdo municipal en cuestión. Tal decisión se adoptó, por parte de la Procuraduría Provincial de Barranquilla, en el radicado 140-3969-2003, mediante providencia del 31 de mayo de 2005; la otra, se dirigió en contra del exalcalde —demandante de este proceso— bajo el radicado 140-3963-2003, en la que se le formuló pliego de cargos mediante auto del 15 de marzo de 2004.
Las conductas imputadas fueron las siguientes: a. remitir a la Cámara de Comercio de Barranquilla el oficio del 10 de enero de 2003, comunicando sobre la apertura y cierre de la licitación, lo que impidió a las personas interesadas presentar las propuestas; b. no publicar, en un lugar visible, el aviso en que indicara la entidad en la cual se podía consultar, en forma gratuita, el pliego de condiciones o términos de referencia; c. celebración de contrato sin autorización legal, porque se comprometieron recaudos del municipio por el término de 20 años, en violación del artículo 76 de la Ley 617 de 2002; d. celebración del contrato del 31 de marzo de 2003, con la firma Vista Ltda., con inclusión de una cláusula lesiva para los intereses del municipio, con lo cual se habrían desatendido los artículos 3 y 26, numerales 1 y 3, y 29 de la Ley 80 de 1993.
(iii) El demandante, mediante apoderado, dio las explicaciones y argumentos pertinentes frente al pliego de cargos, mediante escrito presentado el 7 de junio de 2004. Allí, señaló que era un despropósito abordar el desconocimiento del artículo 76 de la Ley 617 de 2000, para lo cual se apoyó en la sentencia dictada por el Consejo de Estado el 22 de febrero de 2001, magistrado ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, en la cual se explica y da alcance a la aplicación de dicha norma.
(iv) Una vez concluidas las instancias del proceso disciplinario, la Procuraduría Provincial emitió la decisión del 25 de abril de 2005, que se sustentó en iguales argumentos que el pliego de cargos, la cual fue notificada al demandante, quien la impugnó oportunamente. Su reproche consistió en que se incurrió en una vía de hecho al aplicar la prohibición del artículo 76 de la Ley 617 de 2000, en torno al procedimiento licitatorio adelantado en cumplimiento del Acuerdo 019 de 2002 del Concejo de Juan de Acosta, porque dicha norma no es aplicable respecto de dicho 4 Radicado: 11001 03 25 000 2012 00156 00 (0673-2012) Demandante: Juan Alberto Ramos Coronell acuerdo.
Además, es cuestionable que esa agencia fiscal se abstuviera de aplicar el derecho a la igualdad, pues en el caso de los concejales del municipio, por iguales circunstancias, la entidad de control se abstuvo de dar continuidad a la investigación hasta que se decidiera sobre la legalidad del acuerdo ya referido. (v) En la decisión disciplinaria de segunda instancia, el ente de control encontró algunos hechos que permitían desestimar tres de los cuatro cargos formulados; por lo tanto, el único que se mantuvo fue el tercero, consistente en haber comprometido las rentas del municipio por un periodo superior al de su mandato como alcalde, y en virtud del cual se habría incurrido en transgresión del artículo 76 de la Ley 617 de 2002.
Con base en ello, se confirmó la sanción impuesta. (vi) La injusticia inmersa en las decisiones demandadas ha llevado al demandante a contratar servicios profesionales de abogados y pagarles altos honorarios para que asuman su defensa, tanto ante la Procuraduría como ante la justicia ordinaria, valores que superan la suma de $40.000.000 obtenidos mediante préstamos a interés otorgados por amigos y familiares, lo cual se puede demostrar con las declaraciones de Hernán Mauri Santiago y Wilton J. Molina Siado.
Además, como consecuencia de la sanción e inhabilidad, ha dejado de recibir ingresos por más de $2.500.000 mensuales. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 28 de la Constitución Política; 76 de la Ley 617 de 2000; y 4, 6, 15 y 20 de la Ley 734 de 2002. Al desarrollar el concepto de violación,3 los apoderados del demandante expusieron los siguientes argumentos: (i) Los actos administrativos que se cuestionan incurrieron en una indebida aplicación de la Ley 617 de 2000, en lo que respecta a su artículo 76, según el cual 3 Tanto lo que se indicó en la demanda como en su aclaración. 5 Radicado: 11001 03 25 000 2012 00156 00 (0673-2012) Demandante: Juan Alberto Ramos Coronell «no se podrá titularizar las rentas de una entidad territorial por un periodo superior al mandato del gobernador o alcalde».
(ii) Para entender lo anterior, se debe partir de identificar lo que significa titularización de rentas, según lo definido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así: «los procesos de titularización [son] operaciones de financiamiento que anticipan la realización de activos, inversiones o rentas de tales entidades, y comprometen su capacidad de endeudamiento en cuanto pueden representar una disminución de sus ingresos» «la titularización es una operación financiera, mientras que la fijación de una gestión específica a un recurso de la entidad territorial es una manifestación de su autonomía, independientemente de las operaciones que en función de dicha destinación puedan llevarse a cabo respecto al recurso cuya destinación se ha fijado».
(iii) La decisión sancionatoria se sustentó en el artículo 76 de la Ley 617 de 2000 por haber dado cumplimiento a un acuerdo que lo autorizaba para «realizar contratos que le generaran fuentes de recursos, para financiar otras obras, como fue el contrato de gestión tributaria del municipio a 20 años, donde se busca la modernización, actualización y debido recaudo de los tributos, a títulos de honorarios al resultado» el cual no compromete las rentas del municipio, pues no lleva implícito el traslado de bienes de la entidad territorial, anticipos de activos, títulos o cualquier operación de titularización. El contrato constituye una gestión de esfuerzo o de exclusividad y la norma que se dice desconocida no modificó la Ley 80 de 1993, que es la que rige en materia de contratación, procesos de licitación y contratación por concesiones; por lo tanto, las actuaciones autorizadas por el acuerdo municipal son legales, se ajustan al ordenamiento jurídico y a la ley de contratación. (iv) Los actos censurados transgreden el principio de legalidad, el cual debe ser entendido desde varias perspectivas, la primera de ellas, como límite de la potestad disciplinaria del Estado y, la segunda, como una garantía ciudadana.
En ese sentido, los operadores de las normas tienen como límite político y jurídico, las disposiciones emanadas del legislador. Tal principio está inmerso en el inciso 6 Radicado: 11001 03 25 000 2012 00156 00 (0673-2012) Demandante: Juan Alberto Ramos Coronell segundo del artículo 29 constitucional y fue desconocido en el caso que se analiza.
(v) Existe una diferencia entre un contrato de concesión y uno de titularización de rentas, que se puede corroborar con el concepto emitido el 19 de septiembre de 2002, bajo el radicado 4660-02, de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda. Ante tal circunstancia, el artículo 76 de la Ley 617 de 2000 se tenía que analizar en todo su contexto, por parte de los operadores disciplinarios, y atendiendo la jurisprudencia en torno al significado legal y natural de lo que constituye la titularización de rentas.
De haber sido así, se habría llegado a la conclusión de que no era viable declarar disciplinariamente al demandante, pues no hubo transgresión de la normativa invocada. (vi) En efecto, el artículo 76 de la Ley 617 de 2000 solo es aplicable respecto del periodo con que cuenta un gobernante elegido por voto popular para implementar y ejecutar un proceso de titularización de rentas, bajo la perspectiva de lo establecido en materia de operaciones de financiamiento que anticipen la realización de activos, inversiones y rentas de las entidades territoriales, de acuerdo con las condiciones y parámetros establecidos por el Ministerio de Hacienda para la estructuración de ese tipo de proceso, para anticipar ingresos, es decir, recibir recursos sin que estos se hayan causado, pero que esperan recibirse, hecho que no se estructuró en el contrato de concesión que se analiza, en el cual se autorizó la cesión de unas rentas, recursos o tasas como contraprestación por el cumplimiento del objeto contratado, según lo establecido en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, vigente para la época de suscripción del contrato.
Ante tal diferencia, no era viable que el operador disciplinario se valiera de normas inaplicables con el objeto de configurar una conducta reprochable disciplinariamente. 1.2. Contestación de la demanda y de su aclaración La Procuraduría General de la Nación, por intermedio de sus apoderadas,4 contestó 4 Las contestaciones de la demanda y de su aclaración fueron presentadas por dos apoderadas diferentes. 7 Radicado: 11001 03 25 000 2012 00156 00 (0673-2012) Demandante: Juan Alberto Ramos Coronell la demanda5 y su aclaración,6 y se opuso a la prosperidad de sus pretensiones, con base en los siguientes argumentos: (i) Las decisiones enjuiciadas están ajustadas a derecho y fueron expedidas en virtud del poder disciplinario atribuido a ese ente de control; además, al actor se le respetaron todos los derechos, en calidad de investigado, y ejerció su defensa y contradicción en cada una de las etapas procesales.
(ii) Del texto de la demanda solo se puede extraer, someramente, la cita acerca de algunos artículos de la Constitución Política sin que se haya precisado, en forma clara, la manera en que estos habrían resultado desconocidos, vaguedad que debería conducir a una sentencia inhibitoria. (iii) En todo caso, en lo que respecta a la responsabilidad disciplinaria, en materia contractual, se debe señalar que los principios rectores de la contratación administrativa fueron desconocidos en cada una de las actuaciones desarrolladas por el actor y que dieron lugar a la imposición del reproche disciplinario, especialmente el principio de responsabilidad que impone deberes en cabeza de todos los funcionarios que intervienen en procesos de contratación y, en particular, que en la etapa precontractual exige que en los pliegos de condiciones o términos de referencia «se definan reglas objetivas, justas, claras y completas que permitan la confección de ofrecimientos de la misma índole, aseguren la escogencia objetiva y eviten la declaratoria de desierta de la licitación o concurso».
(iv) En el caso del actor las acusaciones por omisión en las gestiones contractuales desvirtuaron la naturaleza y objeto de los procesos de valorización y se desconoció la selección objetiva y la mejor garantía de calidad. Adicionalmente, la declaratoria de nulidad de los actos administrativos solo procede ante la configuración de las causales de nulidad establecidas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo.
Y, en este proceso, no se desvirtuó la presunción de legalidad de la 5 Folio 255. 6 Folios 159 a 166. 8 Radicado: 11001 03 25 000 2012 00156 00 (0673-2012) Demandante: Juan Alberto Ramos Coronell que están investidos los actos administrativos. (v) El fallador disciplinario de primera instancia encontró probados los cuatro cargos que le fueron imputados el actor y, en particular, en torno a la licitación pública cuestionada, se observó que aunque su finalidad se dirigía a contratar, mediante el sistema de concesión, las funciones de administración, recaudo, registro, control, investigación, fiscalización y gestión tributaria integral del ente territorial, al final, se suscribió un contrato de consultoría, pese a que el alcalde no contaba con facultades para ello.
Adicionalmente, se advirtió que hubo maniobras engañosas para adjudicar el contrato a la sociedad Visca Escaff Ltda. (vi) En la decisión disciplinaria de segunda instancia, aunque se desvirtuaron los cargos 1, 2 y 4, que se habían endilgado al actor, se mantuvo el tercero de ellos, lo que dio lugar a mantener la sanción disciplinaria impuesta, pues es evidente que el contrato celebrado fue de consultoría y no de concesión; además, en él se comprometieron recursos de la entidad territorial por más de 20 años, determinación que contravino las previsiones del artículo 76 de la Ley 617 de 2000.
Valga aclarar que, «al estar dentro del objeto del contrato referido el recaudo de unas rentas e impuestos del ente territorial estaba inmersa la figura de la titularización de rentas establecida en la norma mencionada». 1.3. Alegatos de conclusión Las partes demandante y demandada guardaron silencio durante esta etapa procesal.7 1.4.
Concepto del Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.8 La Sala decide, previas las siguientes 7 Folio 228. 8 Folio 228. 9 Radicado: 11001 03 25 000 2012 00156 00 (0673-2012) Demandante: Juan Alberto Ramos Coronell 2. Consideraciones 2.1.
El problema jurídico Se circunscribe a establecer si se configuraron los vicios planteados en la demanda respecto de las decisiones disciplinarias objeto de censura. Previo a ello, se deberá analizar la legalidad de estas teniendo en consideración que recayeron sobre un servidor público elegido por voto popular, de modo que, para ese efecto, se verificará si se sujetan a la normativa que rige en materia de restricción de los derechos políticos y las garantías judiciales, a la luz de lo establecido en la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 2.2.
Marco normativo 2.2.1. Acerca de las competencias de la Procuraduría General en materia disciplinaria El régimen de responsabilidad de los servidores públicos está delimitado por lo previsto en el artículo 6 de la Constitución Política, según el cual «los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.
Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones»9. El artículo 125, inciso 4, constitucional establece que el retiro del servicio en los órganos y entidades del Estado se produce por «calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley»10.
Por su parte, los artículos 277 y 278, numerales 6 y 1, ibidem, respectivamente, confieren en el procurador general de la Nación las funciones de «[e]jercer vigilancia 9 Negrilla de la Sala. 10 Negrilla fuera de texto. 10 Radicado: 11001 03 25 000 2012 00156 00 (0673-2012) Demandante: Juan Alberto Ramos Coronell superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley» y «[d]esvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir de manera manifiesta la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo».
Entre tanto, para la época en que ocurrieron los hechos que se investigaron y dieron origen a la sanción disciplinaria impuesta al demandante, regía la Ley 734 de 2002, en cuyo artículo 3 otorgaba a la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio del poder preferente, la facultad de «iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas»11 y según el libro I del título I ibidem, el ejercicio del poder disciplinario se debe regir por los principios de legalidad, debido proceso, presunción de inocencia, favorabilidad, proporcionalidad, motivación, entre otros; además, la actuación procesal debe estar sujeta a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y contradicción, al tenor de lo dispuesto en el artículo 94 ibidem.
Producto de una investigación de tal naturaleza, el ente de control podía imponer las sanciones a que alude el artículo 44 de la ley citada, dentro de las cuales están: i) destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima; ii) la suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial, para las faltas graves dolosas y gravísimas culposas; iii) la suspensión, para las 11 Tal previsión también estaba contemplada en el artículo 3 de la Ley 200 de 1995. 11 Radicado: 11001 03 25 000 2012 00156 00 (0673-2012) Demandante: Juan Alberto Ramos Coronell faltas graves culposas; v) la multa, para faltas leves dolosas; y v) la amonestación escrita, para las faltas leves culposas.
En particular, las faltas gravísimas que daban lugar a imponer la sanción de destitución e inhabilidad general, están expresamente señaladas en el artículo 48 de la ley en comento, entre ellas, las de los numerales 1 y 17, que consisten en «[r]ealizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo» y [a]ctuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de intereses, de acuerdo con las previsiones constitucionales y legales», que le fueron atribuidas al demandante y que dieron lugar a la imposición de la sanción que se cuestiona en este proceso. 2.2.1.
Acerca de los derechos políticos y sus restricciones El artículo 40 de la Constitución Política establece el derecho de los ciudadanos a «participar en la conformación, ejercicio y control del poder político» y, para hacer efectivo este derecho pueden, entre otras cosas, «elegir y ser elegido[s]»; sin embargo, tal derecho no es ilimitado, toda vez que encuentra restricciones, entre ellas, las señaladas en los artículos 98, 122, 172, 177 y 171 ibidem relacionados con la pérdida o suspensión del ejercicio de la ciudadanía, la comisión de delitos, la nacionalidad y la edad, respectivamente.
Por su parte, en la Ley 734 de 2002, concretamente en su artículo 44, se estableció como sanción disciplinaria, entre otras, la destitución, que tiene como destinatarios a aquellos que hubieren cometido las faltas gravísimas de que trata el artículo 48 ibidem, cometidas a título de dolo o culpa gravísima. En ese sentido y como el artículo 277 constitucional confirió al procurador general de la Nación la función de ejercer la potestad disciplinaria y, en ese marco, sancionar a los infractores, entre ellos, a quienes desempeñen funciones públicas, incluso, si fueren elegidos por voto popular, se infiere que ese marco normativo le daba la competencia para imponer la aludida sanción a este tipo de servidores. 12 Radicado: 11001 03 25 000 2012 00156 00 (0673-2012) Demandante: Juan Alberto Ramos Coronell No obstante lo anterior, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, aprobada por Colombia a través de la Ley 16 del 30 de diciembre de 1972, en materia de derechos políticos se estableció lo siguiente: Artículo 23.
Derechos Políticos. 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) De participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) De votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) De tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2.
La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena por juez competente, en proceso penal. (Se resalta) 2.3. Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: 2.3.1.
Acerca de las decisiones disciplinarias censuradas (i) El 25 de abril 2005,12 la procuradora provincial de Barranquilla emitió decisión disciplinaria de primera instancia, en contra del señor Juan Alberto Ramos Coronell, por conductas disciplinariamente reprochables cometidas durante el periodo en que se desempeñó como alcalde del municipio de Juan de Acosta.
En particular, el ente de control consideró que el actor incurrió en desconocimiento del principio de transparencia, en el proceso de licitación pública 002 de 2003 12 Folios 247 a 262. 13 Radicado: 11001 03 25 000 2012 00156 00 (0673-2012) Demandante: Juan Alberto Ramos Coronell dirigido a «contratar mediante el sistema de concesión las funciones de administración, recaudo, registro, control, investigación, fiscalización y gestión tributaria integral territorial del municipio y todo lo que ella implique mediante sistemas tecnológicos».
Lo anterior, teniendo en cuenta que no publicó, en un lugar visible, un aviso en el que se indicara el lugar en donde se podía consultar, en forma gratuita, el proyecto del pliego de condiciones y términos de referencia, lo que impidió que se presentaran varias propuestas y que la única que se presentó haya correspondido a la compañía a la que el alcalde le quería adjudicar el contrato, es decir, se ocultó el proceso licitatorio a quienes pudieran haberse interesado en él. Adicionalmente, se constató que aunque la licitación tuvo como objeto la contratación mediante el sistema de concesión, finalmente, lo que se suscribió fue uno de consultoría, es decir que se cambió la modalidad del contrato que se había definido en forma inicial.
Por otra parte, con la cláusula segunda, numeral 5, del aludido contrato de consultoría, en la cual se ordena «irrevocablemente al contratista a cobrarse y deducir los honorarios que le correspondan por concepto de su gestión tributaria el valor mínimo estimado por la gestión objeto de este contrato que es de Cien Millones de Pesos por año equivalente a los costos operacionales» se puso en situación crítica el presupuesto del municipio, al no contar con los recursos necesarios para cumplir con esa cláusula, lo que constituye una extralimitación, que ocurrió en detrimento de la entidad territorial y transgredió los artículos 3, 26 y 29 de la Ley 80 de 1993, en materia de principios de la contratación estatal, máxime cuando de conformidad con el artículo 76 de la Ley 617 de 2000 no se puede titularizar rentas de una entidad territorial por un periodo superior al mandato del gobernador o alcalde.
En ese orden, se concluyó que el disciplinado había desatendido los deberes enunciados en el artículo 34, numerales 1 y 2, de la Ley 734 de 2002 y había incurrido en la prohibición referida en el numeral 1 del artículo 35 ibidem. 14 Radicado: 11001 03 25 000 2012 00156 00 (0673-2012) Demandante: Juan Alberto Ramos Coronell Todo lo anterior conllevó la imposición de las sanciones de destitución e inhabilidad general por 10 años para ejercer la función pública.
(ii) El 26 de julio de 2005,13 la Procuraduría Regional del Atlántico resolvió el recurso de apelación interpuesto por el demandante, en contra de la decisión anterior y la confirmó en su integridad. 2.3.2. En relación con las pruebas solicitadas y recaudadas en este proceso judicial (i) En el escrito de demanda,14 el actor solicitó tener como pruebas las siguientes: 1)- Se oficie a la procuraduría Provincial de Barranquilla, se remita copia autenticas (sic) de todos los documentos y providencias del proceso disciplinario radicado No. 140-3963-2003 - Copia de la denuncia - auto de pliego de cargo de fecha 15 de marzo del 2004 - Escrito de respuestas al pliego de Cargo, de fecha junio 7/2004 - Fallo de primera Instancia de fecha Abril 25/2005 - Escrito de Apelación al fallo de primera instancia de fecha Mayo 24/2005 - Fallo de segunda instancia de la procuraduría Regional del Atlántico de fecha Julio 26/2005. 2)- providencias del proceso disciplinario No. 140-3969-2003 -apertura de investigación -providencia del 31 de Mayo del 2005 3) Sírvase recepcionar declaraciones a los señores Hernan (sic) Maury Santiago, willi menkel padilla, (sic) wilton (sic) J. Molina Siado y Dimas Alberto Arteta Alba, para que declaren sobre los hechos de los perjuicios económicos causados, los cuales se les pueden notificar en la dirección del demandante [Se destaca] (ii) El 4 de julio de 2019,15 el despacho ponente recibió la declaración del señor Dimas Alberto Arteta y se dejó constancia de que no se pudo recaudar el testimonio del señor Hernán Maury Santiago, pues se desconocía el lugar de residencia para citarlo, ni la del señor Willi Menkel Padilla, comoquiera que está residenciado en 13 Folios 263 a 269. 14 Se precisa que en el escrito de aclaración de la demanda no hubo ninguna solicitud probatoria que hubiera complementado la que aquí se refiere. 15 Folios 205 a 208. 15 Radicado: 11001 03 25 000 2012 00156 00 (0673-2012) Demandante: Juan Alberto Ramos Coronell Alemania y no le es posible viajar a Colombia.
De la exposición rendida por el señor Arteta, se extrae lo siguiente: Cuando él salió, salió sin el mínimo vital […] yo le prestaba a él, le presté dinero para que él subsistiera […] yo le presté a él en esa época, más o menos me acuerdo como 10 millones de pesos, me firmó una letra y con el tiempo que ha pasado, me fue abonando […] y gracias a Dios me alcanzó a cancelar eso y eso ha sido mi labor con Juan desde que salió de la Alcaldía. […] no solamente mi persona le colaboraba sino que su familia y varios de sus amigos le colaboraron [ ] Preguntado.
Cuál fue el estado de ánimo del señor Juan Alberto Ramos Coronell tan pronto él salió de la alcaldía, en el año 2005 y siguientes. Contestó. Su estado de ánimo era depresivo [ ] cuando a uno lo inhabilitan, que no puede conseguir trabajo [ ] lógicamente que entra en depresión, entra en estrés, eso es lo que entiendo [ ] nosotros aconsejándolo [ ] que no se preocupara, que echara pa´lante, que él estaba joven, en esa época estaba más joven y le dábamos ánimo para que siguiera luchando […] tengo yo entendido que […] comerciales, por ejemplo, […] la venta de una finquita, él buscaba el cliente y se ganaba su comisión, más o menos con eso se defendía […]él desde que salió de alcalde quedó completamente inhabilitado, se dedicó fue a lo que le dije, a buscar oportunidades […] actividades comerciales [ ] [Negrilla de la Sala] (iii) El 4 de julio de 2019, (folios 219 a 221) el despacho ponente recibió la declaración del señor Wilton José Molina Siado Preguntado.
Sírvase precisar al despacho si conoce al señor Juan Alberto Ramos Coronell, en caso afirmativo cuánto hace y por qué lo conoce. Contestó. Sí al señor Juan Ramos Coronell lo conozco desde por allá en el año 2000 [ ] en mi condición como abogado él a veces me absolvía consultas y yo se las respondía, lo mismo que él me contrató como abogado para atender el proceso en la Procuraduría y unas acciones de una tutela referente frente al fallo de la Procuraduría y también inicialmente para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. [ ] el proceso de contratación del litigio desde el año 2003 cuando se presentaron las demandas disciplinarias ante la procuraduría y posteriormente por los fallos tuvimos que presentar unas acciones de tutela porque la inhabilidad generaba un perjuicio, entonces se presentaron las acciones de tutela, las que fueron negadas por improcedentes porque estaba la vía contenciosa administrativa. [ ] Preguntado.
Sírvase decirle al despacho si le constan los hechos que le han ocasionado, o los perjuicios que le han ocasionado o [en] que ha estado incurso este señor Juan Alberto Ramos Coronell en razón de su destitución impuesta por la Procuraduría, lo cual es objeto del proceso. Contestó. Sí me consta, inicialmente cuando [a] él le abrieron pliego de cargos en la Procuraduría, ese pliego de cargos los presentó otro abogado, no preciso el nombre ahora, al cual él le pagó unos honorarios acorde con su trabajo, posteriormente entré yo y también estaba pagando mis honorarios.
Entre las dos instancias, la gestión de la primera instancia y la segunda instancia y las acciones de tutela él me pagó alrededor de cuarenta millones de pesos, en forma, de a dos millones, de a cinco millones, de a tres, de acuerdo a como fuera avanzando y como él fuera consiguiendo los recursos, porque la gestión en este proceso demanda los costos que un profesional del derecho debe 16 Radicado: 11001 03 25 000 2012 00156 00 (0673-2012) Demandante: Juan Alberto Ramos Coronell ganar [ ] Él tenía aproximadamente 37 años cuando le impusieron la sanción por parte de la Procuraduría. [ ] Preguntado.
Sírvase precisarle al despacho con qué frecuencia usted se encontraba con el señor Juan Alberto Ramos Coronell del año 2005 a la fecha, más o menos haga una evolución cronológica, para saber qué tan cercano estaba con él. Contestó. [ ] la frecuencia normal que se ve un abogado con su cliente cuando requiere de la gestión de la defensa y para sufragar los gastos necesarios para desenvolverse como abogado [ ] El despacho deja constancia que el doctor Wilton J. Molina Siado fue quien presentó la demanda y quien fue inicialmente quien fungió como apoderado ante esta jurisdicción de lo contencioso, lo anterior para efectos de que sea tenido en cuenta y valorado al momento de decidir el asunto. [Se destaca] 3.
El caso concreto. Análisis de la Sala En el asunto sub examine, se somete a consideración de la Sala el estudio de la legalidad de las decisiones disciplinarias emitidas por la Procuraduría General de la Nación, a través de las cuales se impusieron, en contra del señor Juan Alberto Ramos Coronell, las sanciones de destitución e inhabilidad general por 10 años, para desempeñar cargos públicos, producto de conductas que se reprocharon en su condición de alcalde del municipio de Juan de Acosta.
Pues bien, según se anunció en el acápite marco normativo de esta providencia, la Constitución Política de Colombia revistió al procurador general de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, de la función de investigar y sancionar a los infractores de la ley disciplinaria, incluso de aquellos de elección popular, y, para tal efecto, imponer los correctivos que se establecen en la ley, entre ellos, la destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos.
Sin embargo, en estudio reciente, realizado por la Sala de la Sección Segunda de esta Corporación16 se llegó a la conclusión de que si bien es cierto la Constitución y la ley colombianas confirieron tales facultades en el aludido funcionario, la normativa al respecto riñe con la garantía de derechos políticos de los servidores elegidos por voto popular, en los términos previstos en el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y conforme a la interpretación que la Corte Interamericana de Derechos Humanos le ha dado a tal normativa, toda 16 Providencia respecto de la cual, el ponente de la presente aclaró el voto. 17 Radicado: 11001 03 25 000 2012 00156 00 (0673-2012) Demandante: Juan Alberto Ramos Coronell vez que la limitación de tales derechos tan solo procede por parte de un juez competente.
Así se discurrió:17 74. Por ello, en virtud de esta competencia constitucional y legal, el Procurador General de la Nación se encuentra facultado para investigar y sancionar a los servidores públicos, incluso los de elección popular, “conforme a la Ley”. (Negrilla y cursiva propia del texto transcrito) […] 86. En este sentido, para la Sección Segunda del Consejo de Estado es importante puntualizar que la interpretación que debe darse al concepto de “condena, por juez competente, en proceso penal”, contenido en el artículo 23.2 de la Convención, está referido no solo al proceso regulado en el Código de Procedimiento Penal, sino a cualquier tipo de proceso desarrollado en ejercicio del poder punitivo del Estado, que sea de carácter judicial, como lo es la pérdida de investidura, por ejemplo, en el que su fin, además de ser una medida sancionadora, correctiva y restablecedora de la ética en las corporaciones públicas de elección popular, es connaturalmente ejemplarizante. [Resalta esta Sala] Como consecuencia de lo anterior, en la providencia citada, la sala de la Sección Segunda realizó un estudio armónico entre las previsiones de la Constitución Política con las de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en torno a la restricción de los derechos políticos de los servidores públicos elegidos por voto popular, en el siguiente sentido: 88.
La Sección Segunda del Consejo de Estado en su deber de aplicar preferentemente las normas constitucionales y a la vez cumplir con los instrumentos internacionales, máxime cuando hacen parte del bloque de constitucionalidad por el carácter vinculante que le otorga la misma Constitución Política, considera que, con el fin de consolidar la efectividad de los derechos humanos, los artículos 277.6 de la Constitución Política y el 23 de la CADH deben armonizarse, mediante una interpretación integradora, finalista y sistemática. […] 90.
Efectivamente, en este proceso de armonización debe quedar claro que no se puede privar de contenido ni la CADH ni la Constitución Política; corresponde al interprete conciliar, hacer efectivas las dos normas en el sentido de reconocer que, si bien es cierto, conforme con el artículo 9 Superior, las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional y en el respeto a la autodeterminación de los pueblos; también lo es que, conforme a la misma disposición y a los artículos 26 y 27 de la Ley 32 de 1985, aprobatoria de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados de 1969, esta relación se fundamenta en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia, entre ellos, el deber de 17 Sentencia del 11 de octubre de 2023, radicado: 15001 23 33 000 2014 00564 01 (5828-2018), M.P. César Palomino Cortés. 18 Radicado: 11001 03 25 000 2012 00156 00 (0673-2012) Demandante: Juan Alberto Ramos Coronell cumplir los tratados de buena fe, principio pacta sunt servanda. 91.
Pues bien, sobre el principio de jurisdiccionalidad que se encuentra ínsito en el artículo 23.2 de la CADH, de cara a las facultades de la Procuraduría para destituir a funcionarios públicos de elección popular, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, reconoció que el inciso 6º del artículo 277 y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución Política de Colombia no eran incompatibles con el artículo 23 de la Convención Americana, pero su interpretación debía darse de manera que no quebrantara dicha disposición. […] 92.
La interpretación del artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que ha efectuado la CIDH, como quedó explicado en el acápite anterior, tiene fuerza vinculante, comoquiera que es el intérprete auténtico de la Convención, por lo tanto, en esta labor armonizadora, se debe tener en cuenta no solo las normas convencionales sino la interpretación que de ella ha hecho la Corte Interamericana. 93.
De acuerdo con lo anterior, y en la perspectiva de una interpretación integradora de la Constitución Política con la CADH, y dado el alcance fijado por la CIDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, la Sección Segunda de la Corporación considera que el artículo 277.6 de la Carta es una norma que goza de todo su rigor y que la Procuraduría General de la Nación, como autoridad autónoma, tiene intacta sus atribuciones para investigar y sancionar disciplinariamente a servidores públicos de elección popular, cuando dicha sanción no implique la restricción de sus derechos políticos, por lo tanto, una lectura armónica y sistemática del bloque de constitucionalidad significa que frente a tales servidores el órgano de control puede aplicar otro tipo de sanciones, pero que no lleve a suspender o inhabilitar el ejercicio de derechos políticos. 94.
En ese orden la norma constitucional es compatible con la Convención, pues el artículo 277.6 no enuncia el tipo de sanción que puede imponer la PGN en ejercicio de la potestad disciplinaria; este artículo claramente remite a la Ley, que es la que contiene el catálogo de sanciones. En este contexto, la Procuraduría goza de la potestad disciplinaria frente funcionarios elegidos democráticamente, siempre que las sanciones a imponer no restrinjan sus derechos políticos. 95.
No sucede lo mismo con los artículos 4418 y 4519 del Código General Disciplinario, sobre los cuales, la CIDH, en el fallo del 8 de julio de 2020, consideró que sí eran 18 Cita propia del texto transcrito «ARTÍCULO 44. Clases de sanciones. El servidor público está sometido a las siguientes sanciones: 1. Destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima. 2.
Suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas. 3. Suspensión, para las faltas graves culposas. 4. Multa, para las faltas leves dolosas. 5. Amonestación escrita, para las faltas leves culposas.» 19 Cita propia del texto transcrito «ARTÍCULO 45. Definición de las sanciones. 1.
La destitución e inhabilidad general implica: a) La terminación de la relación del servidor público con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de carrera o elección, o b) La desvinculación del cargo, en los casos previstos en los artículos 110 y 278, numeral 1, de la Constitución Política, o c) La terminación del contrato de trabajo, y d) En todos los casos anteriores, la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera. 2.
La suspensión implica la separación del ejercicio del cargo en cuyo desempeño se originó la falta disciplinaria y la inhabilidad especial, la imposibilidad de ejercer la función pública, en cualquier cargo distinto de aquel, por el término señalado en el fallo. 3. La multa es una sanción de carácter pecuniario. 4. La amonestación escrita implica un llamado de atención formal, por escrito, que debe registrarse en la hoja de vida.
Si al momento del fallo el servidor público o el particular sancionado presta servicios en el mismo o en otro cargo similar en la misma entidad o en otra entidad oficial, incluso en período diferente, deberá comunicarse la sanción al representante legal o a quién corresponda, para que proceda a hacerla efectiva.» 19 Radicado: 11001 03 25 000 2012 00156 00 (0673-2012) Demandante: Juan Alberto Ramos Coronell incompatibles con la Convención, por violación del principio de jurisdiccionalidad, en los siguientes términos: [se cita lo pertinente] 96.
Este pronunciamiento de la CIDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia es claro en señalar que la vigencia de las normas que facultan a la Procuraduría a imponer sanciones de inhabilitación o destitución a funcionarios democráticamente electos, previstas en el Código Disciplinario Único constituyen un incumplimiento al deber de adoptar disposiciones de derecho interno; por ello, el Estado es responsable por la violación al artículo 23 de la Convención Americana. […] 98.
Ante este panorama, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ordenó al Estado colombiano que efectuara los ajustes al ordenamiento interno, a través de medidas legislativas, como también así lo había exhortado la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el fallo del 15 de noviembre de 201741, al que hace referencia la CIDH en su sentencia del 8 de julio de 2020. […] 102.
De acuerdo con lo anterior, pese a la intención de la Ley 2094 de 2021 de ajustar la competencia de la Procuraduría General de la Nación al sistema interamericano de derechos humanos que consagra la reserva judicial para los casos de sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad de servidores de elección popular, lo cierto es que, conforme al pronunciamiento de la Corte Constitucional, este ente de control en tanto es una autoridad que ejerce función disciplinaria de orden administrativo, la naturaleza de sus actos sancionatorios siguen siendo administrativos.
Y, a partir del anterior análisis, la Sección Segunda del Consejo de Estado concluyó: 103. La Sección Segunda del Consejo de Estado considera que es imperioso para el juez contencioso administrativo, en sede del control de legalidad de los actos sancionatorios disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación que restringen los derechos políticos de servidores públicos elegidos popularmente, tener en cuenta los postulados trazados por el derecho convencional, aun de forma oficiosa, por el deber de respeto como Estado parte de la CADH. 104.
Lo anterior, por varias razones; la primera, porque, conforme al artículo 9 de la Constitución Política y los artículos 26 y 27 de la Ley 32 de 1985, aprobatoria de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados de 1969, el Estado colombiano reconoce los principios de derecho internacional y debe cumplir los tratados de buena fe, principio pacta sunt servanda; sin que sea permitido invocar disposiciones de derecho interno para incumplir los tratados internacionales20. […] 109.
Así las cosas, el Estado colombiano, al haber suscrito el documento internacional, tiene la obligación de cumplir los derechos reconocidos en el texto, así como el deber de efectuar el control de convencionalidad de manera obligatoria, tarea 20 Cita propia del texto transcrito «Artículo 26. Pacta Sunt Servanda. Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe.
Artículo 27. El derecho interno y la observancia de los tratados. Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado.» 20 Radicado: 11001 03 25 000 2012 00156 00 (0673-2012) Demandante: Juan Alberto Ramos Coronell en cabeza de toda autoridad administrativa y judicial.
Este control difuso de convencionalidad a un caso concreto constituye la aplicación de la excepción de inconvencionalidad. 110. Adicionalmente, porque el control de legalidad que efectúa la jurisdicción de lo contencioso administrativa, sobre las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, es pleno, comoquiera que no está supeditado a limitaciones ni restricciones, sin que por ello se constituya en una tercera instancia21; e integral, pues incluye un juicio sustancial del acto sancionador a la luz del respeto por la garantía de los derechos fundamentales del disciplinado22. […] 112.
Bajo el anterior contexto, el juez del control de legalidad debe considerar, y tener en cuenta al momento de emitir sentencia, el entorno de la realidad en virtud del derecho viviente que obliga a todas las autoridades, sin excepción alguna -cuanto más a quienes administran justicia-, a realizar una interpretación de la normativa interna de cara a los postulados y mandatos trazados por órganos judiciales internacionales, frente a los cuales no se puede oponer. […] 119.
Por ello, sin duda alguna, la sentencia proferida el 8 de julio de 2020 por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, marca un precedente en relación con la manera como deben interpretarse y acatarse en nuestro ordenamiento jurídico, las disposiciones de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, por cuanto el instrumento jurídico internacional y las sentencias proferidas por la CIDH constituyen, en conjunto, la convencionalidad como fuente normativa en la teoría del derecho viviente23. […] 121.
El juicio de convencionalidad efectuado por la CIDH al sistema normativo interno para condenar al Estado colombiano como responsable por la violación del derecho político del demandante, protegido por el artículo 23 del tratado internacional, sentó como ratio decidendi que el Código Disciplinario Único le otorgó a la Procuraduría General de la Nación la facultad de imponer sanciones como la destitución a funcionarios públicos elegidos democráticamente, contraviniendo la norma convencional que excluye dicha competencia por vía de autoridad administrativa. […] 128.
Ahora bien, el control de convencionalidad efectuado por la CIDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia no se agotó con el principio de jurisdiccionalidad; su estudio abarcó también el examen al cumplimiento de los derechos a las garantías judiciales 21 Cita propia del texto transcrito «Sentencia del 11 de julio de 2013 radicación interna (1982-09) M.P. Gerardo Arenas Monsalve.» 22 Cita propia del texto transcrito «Este control integral comprende, por supuesto, el tema de la ilicitud sustancial, al considerar que el juez está autorizado para realizar el análisis de racionalidad, razonabilidad y/o proporcionalidad respecto de esta, al punto que, si el asunto lo exige, puede valorar los argumentos que sustenten la afectación sustancial del deber funcional y las justificaciones expuestas por el disciplinado.» 23 Cita propia del texto transcrito «A pesar de que la Ley 16 del 20 de diciembre de 1972 mediante la cual se aprobó la Convención Americana sobre Derechos Humanos en nuestro sistema normativo, fue expedida con anterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, lo cierto es que sus preceptivas tienen total aplicación en virtud del artículo 93 superior que le reconocen prevalencia en el ordenamiento interno, por tratarse de un tratado internacional ratificado por el Congreso de la República que reconoce derechos humanos.» 21 Radicado: 11001 03 25 000 2012 00156 00 (0673-2012) Demandante: Juan Alberto Ramos Coronell previstas en el artículo 8 Convencional, lo que a juicio de la Sala significa, adicionalmente, la aplicación del principio de favorabilidad, in dubio pro disciplinado o pro homine, que, tratándose del ius puniendi tiene una importancia superlativa, como pasa a explicarse. […] 136.
Entonces, de acuerdo con lo anterior, la resolución de los casos en que se analice la conformidad de sanciones disciplinarias impuestas por la PGN a servidores de elección popular, debe atender al principio de favorabilidad, el cual se encuentra reforzado por el hecho de estar involucrados sus derechos políticos que son protegidos por la CADH y sus derechos laborales, que, como se señaló al principio de este acápite, deben garantizarse en virtud del principio pro homine, conforme con el artículo 53 Superior. […] 150.
Ciertamente, a juicio de la Sala, dentro de la actuación disciplinaria debe garantizarse una independencia e imparcialidad de parte de quien investiga como de quien sanciona y no que se constituya al mismo tiempo en juez y parte, como sucede en el proceso disciplinario previsto en la Ley 734 de 2002. 151. De acuerdo con lo anterior, adicional a la vulneración al principio de jurisdiccionalidad, como quedó analizado en el acápite anterior, se evidencia, a partir de la interpretación de las normas convencionales, en especial del artículo 8, que en el proceso sancionatorio disciplinario adelantado por la PGN, conforme a las disposiciones de la Ley 734 de 2002, no se cumplen con las garantías judiciales para el disciplinado de (i) ser oído por un juez imparcial;
(ii) presumirse su inocencia y (iii) ejercer realmente su derecho de defensa. 152. Ahora bien, la excepción de inconvencionalidad aplicada con base en las consideraciones efectuadas en los acápites anteriores sobre los principios de jurisdiccionalidad y de las garantías judiciales, de conformidad con las normas convencionales y con el fallo del 8 de julio de 2020, proferido por la CIDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, debe ser adoptada por los jueces y por la administración en los asuntos de supuestos jurídicos similares, no solo por virtud de la obligatoriedad de su aplicación por el hecho que el país hace parte del Pacto de San José de Costa Rica, y por el principio de favorabilidad, como quedó explicado sino por derecho a la igualdad y a la protección judicial […] En ese sentido, a partir de la decisión judicial en comento, es criterio de la Sección Segunda que «en los casos en que se controvierten sanciones disciplinarias que restringen los derechos políticos de los funcionarios de elección popular debe aplicarse el control de convencionalidad, no solo como expresión del derecho viviente sino porque dichos disciplinados tienen derecho a la misma protección judicial.».
Así las cosas, en aplicación de la excepción de inconvencionalidad respecto de las normas que radican en el procurador general de la Nación, en su condición de autoridad administrativa, la competencia para imponer sanciones como la 22 Radicado: 11001 03 25 000 2012 00156 00 (0673-2012) Demandante: Juan Alberto Ramos Coronell destitución a empleados elegidos por voto popular, y en procura de garantizar los principios de jurisdiccionalidad, que exige que ese tipo de sanción solo provenga de una autoridad judicial, y favorabilidad en materia laboral, según el cual se debe preferir la interpretación más beneficiosa para el trabajador, en caso de que una norma permita dos o más interpretaciones, así como en garantía de los derechos a la igualdad y a la protección judicial, la Sala declarará la nulidad de los actos administrativos cuestionados en este proceso, comoquiera que, a través de ellos, se impuso en un servidor público elegido popularmente, la sanción de destitución, lo que conlleva una restricción de derechos políticos, facultad que, según el criterio antes expuesto, está reservada a las autoridades judiciales competentes.
Ahora bien, en las pretensiones de restablecimiento del derecho formuladas en la demanda, el señor Ramos Coronel reclamó «[el] pago de perjuicios materiales, actuales y futuros, los cuales se estipulan como minimo [sic] en la suma de Trescientos Cincuenta Millones de pesos (350.000.000) o conforme a lo que resulte probado dentro del proceso y se regule de conformidad con el artículo 308 del C.P.C., actualizando sus valores, y perjuicios morales los taso en la suma equivalente a 500 salarios mínimos mensuales».
Sobre el anterior aspecto, según se relacionó en el acápite 2.3.2. de esta providencia, las pruebas que pretendían demostrar la causación de los perjuicios que fundamentaban la pretensión de restablecimiento del derecho se concretaron en las testimoniales requeridas, respecto de los señores Hernán Maury Santiago, Willi Menkel Padilla, de quienes no se pudo recibir su versión, conforme a lo señalado en el acápite respectivo, y Wilton Molina Siado y Dimas Alberto Arteta Alba, que rindieron las versiones del caso.
Además, según se indicó en el acápite probatorio de la demanda, los testigos depondrían acerca de los perjuicios económicos causados con las decisiones disciplinarias, los cuales, según los hechos segundo y tercero de la demanda, se concretaron en la contratación de abogados que ejercieran la defensa del demandante tanto en sede administrativa como en judicial «que superan la suma de los Cuarenta millones de pesos los cuales debe en prestamos [sic] al interés a 23 Radicado: 11001 03 25 000 2012 00156 00 (0673-2012) Demandante: Juan Alberto Ramos Coronell varios amigos y familiares» y la imposibilidad de recibir ingresos producto de la inhabilidad impuesta, por lo cual habría recibido «mas [sic] de $2.500.000.oo de pesos mensuales».
Pues bien, en lo que atañe a los perjuicios materiales, se debe señalar que estos derivan de los daños patrimoniales que se hubieran generado a la parte que los reclama, con ocasión de los hechos que se invocan como dañinos y comprenden el daño emergente y el lucro cesante; el primero de ellos se refiere al «perjuicio o la pérdida que proviene de no haberse cumplido la obligación o de haberse cumplido imperfectamente, o de haberse retardado su cumplimiento», mientras que el segundo corresponde a «la ganancia o provecho que deja de reportarse a consecuencia de no haberse cumplido la obligación, o cumplídola imperfectamente, o retardado su cumplimiento».24 En relación con el daño emergente, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha precisado: El daño emergente supone, por tanto, una pérdida sufrida, con la consiguiente necesidad ⎯para el afectado⎯ de efectuar un desembolso si lo que quiere es recuperar aquello que se ha perdido.
El daño emergente conlleva que algún bien económico salió o saldrá del patrimonio de la víctima. Cosa distinta es que el daño emergente pueda ser tanto presente como futuro, dependiendo del momento en que se haga su valoración. De este modo, el reconocimiento y pago ⎯que la parte actora solicita⎯ de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde el momento en que se produce la suspensión del demandante en el ejercicio de sus funciones, no puede catalogarse como una modalidad del daño emergente, sino de lucro cesante.25 Entre tanto, frente al lucro cesante, la aludida sección ha sostenido que: De conformidad con la jurisprudencia reiterada57 y unificada58 de esta Sección, el perjuicio material a indemnizar, en la modalidad de lucro cesante, debe ser cierto y, por ende, edificarse en situaciones reales, existentes al momento de ocurrencia del evento dañino, toda vez que el perjuicio eventual o hipotético, por no 24 Las definiciones entre comillas corresponden al texto del artículo 1614 del Código Civil. 25 Consejo de Estado, Sección Tercera, Consejo de Estado.
Sentencia del 4 de diciembre de 2006, número interno 13168. 24 Radicado: 11001 03 25 000 2012 00156 00 (0673-2012) Demandante: Juan Alberto Ramos Coronell corresponder a la prolongación real y directa del estado de cosas producido por el daño, no es susceptible de reparación.26 (Se resalta) En aplicación de los anteriores precedentes, se concluye que el daño emergente deviene de la pérdida de algún bien económico que salió o saldrá del patrimonio de la víctima, producto del incumplimiento o cumplimiento tardío de la obligación, mientras que el lucro cesante corresponde a la ganancia o provecho que se dejó de obtener como resultado de tal incumplimiento o cumplimiento tardío. En torno a ese particular, en la demanda, a título de perjuicios materiales se reclamó la suma de $350.000.000 o lo que resulte demostrado en el proceso, los cuales, en sentir del accionante, están representados, por un lado, en los gastos en que incurrió por los honorarios que tuvo que pagar para ejercer su defensa tanto en el proceso disciplinario ante la Procuraduría, como en la «justicia ordinaria», que superaron los $40.000.000, que fueron obtenidos producto de préstamos otorgados por amigos y familiares, y que, entiende la Sala, constituyen el daño emergente y, por otro lado, el equivalente a $2.500.000 mensuales, que dejó de recibir, a causa de la inhabilidad impuesta, que comprenderían el componente de lucro cesante.
No obstante lo anterior, la Sala observa que los hechos que se pretenden aducir para demostrar los perjuicios materiales causados, no se encuentran probados, como pasa a explicarse. Por un lado, en lo que respecta a la prueba de los préstamos que le otorgaron al actor, solo aparece la declaración rendida por el señor Dimas Alberto Arteta, quien, como se anotó en el acápite 2.3. de esta providencia, manifestó que le concedió un préstamo de dinero al demandante, para lo cual éste suscribió como respaldo una letra de cambio.
En torno a ello, la Sala concluye que ese testimonio es inconducente para demostrar ese hecho. 26 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 13 de noviembre de 2018, radicación 68001-23-31-000-2006-02670-01, número interno 42966, M.P: Consejera Ponente: María Adriana Marín. 25 Radicado: 11001 03 25 000 2012 00156 00 (0673-2012) Demandante: Juan Alberto Ramos Coronell Frente a lo anterior, se considera oportuno señalar que el testimonio no es el medio probatorio idóneo para demostrar «hechos sobre los cuales la ley impone otro medio de prueba, como son los actos sometidos a requisitos ad substantiam actus o ad probationem», dentro de los cuales están los «títulos valores: cheques, pagarés, etcétera».27 Siendo así, si el demandante suscribió una letra de cambio para respaldar la deuda adquirida con el señor Arteta, el medio probatorio conducente para demostrarlo era allegar copia del título valor respectivo, pues si bien es cierto el artículo 225 del Código General del proceso señala que «cuando se trate de probar obligaciones originadas en contrato o convención, o el correspondiente pago, la falta de documento o de un principio de prueba por escrito, se apreciará por el juez como un indicio grave de la inexistencia del respectivo acto, a menos que por las circunstancias en que tuvo lugar haya sido imposible obtenerlo, o que su valor y la calidad de las partes justifiquen tal omisión» también lo es que aunque el señor Ramos Coronell adujo que los declarantes rendirían testimonio acerca de la configuración de perjuicios económicos producto de los actos demandados, en momento alguno invocó alguna circunstancia que le impidiera aportar los documentos que demostraran deudas como la referida por el declarante, por ello, la sola declaración en esa materia es insuficiente para demostrar el hecho pretendido.
Además, la Sala considera que si el demandante pretendía demostrar los perjuicios materiales, sustentado en que tuvo que contratar abogados para ejercer su defensa, este hecho no se comprobaba con la mera declaración del abogado que habría contratado para el desarrollo de esa actividad profesional, pues, para tal efecto, era necesario que allegara el contrato de prestación de servicios profesionales y la factura o constancia que acreditara el pago de tales servicios al abogado. 27 NISIMBLAT Nattan, Derecho probatorio Técnicas de Juicio Oral, págs. 392, 502 y 503. 26 Radicado: 11001 03 25 000 2012 00156 00 (0673-2012) Demandante: Juan Alberto Ramos Coronell Sobre ese aspecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó los criterios en torno al reconocimiento y a la liquidación de los perjuicios materiales causados por los honorarios profesionales prestados por abogados,28 de la siguiente manera: Tratándose del reconocimiento del daño emergente derivado del pago de honorarios profesionales del abogado que intervino en defensa de quien fue privado injustamente de la libertad, esta Sección ha admitido como prueba de ese perjuicio la documental consistente en los recibos de pago que dan cuenta de la cancelación de los honorarios profesionales29 y, en su defecto, las certificaciones emitidas por los profesionales del derecho, acerca del pago de sus honorarios30.
Sin embargo, debe recordarse que el artículo 615 del Estatuto Tributario dispone que las personas que ejercen profesionales liberales, es decir, profesiones en las cuales “… predomina el ejercicio del intelecto, que han sido reconocidas por el Estado y para cuyo ejercicio se requiere la habilitación a través de un título académico”31, están obligadas a “… expedir factura o documento equivalente, y conservar copia de la misma por cada una de las operaciones que realicen, independientemente de su calidad de contribuyentes o no contribuyentes de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales.
En virtud de lo anterior, debe entenderse que, como el derecho es una profesión liberal, quienes lo ejercen están obligadas a expedir la respectiva factura o su documento equivalente (el cual debe satisfacer los requisitos previstos en el artículo 617 del mismo estatuto32); por tanto, si los abogados están obligados a expedir una factura por el valor de sus honorarios profesionales, es dable concluir que ésta es la prueba idónea del pago.
Así, en armonía con las referidas normas tributarias, en los eventos de privación injusta de la libertad, cuando el demandante pretenda obtener la 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia del 18 de julio de 2019, exp. 44.572, M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. 29 Cita propia del texto transcrito: “Entre otras, sentencia del 14 de marzo de 2018, expediente: 46.666”. 30 Cita propia del texto transcrito: “Entre otras, sentencia del 24 de octubre de 2016, expediente: 41.861”. 31 Cita propia del texto transcrito: “Tomado de www.ccb.org.co”. 32 Cita propia del texto transcrito: “ARTICULO 617.
REQUISITOS DE LA FACTURA DE VENTA: Para efectos tributarios, la expedición de factura a que se refiere el artículo 615 consiste en entregar el original de la misma, con el lleno de los siguientes requisitos: “a. Estar denominada expresamente como factura de venta. “b. Apellidos y nombre o razón (sic) y NIT del vendedor o de quien presta el servicio.
“c. Apellidos y nombre o razón social y NIT del adquirente de los bienes o servicios, junto con la discriminación del IVA pagado. “d. Llevar un número que corresponda a un sistema de numeración consecutiva de facturas de venta. “e. Fecha de su expedición. “f. Descripción específica o genérica de los artículos vendidos o servicios prestados.
“g. Valor total de la operación. “h. El nombre o razón social y el NIT del impresor de la factura. “i. Indicar la calidad de retenedor del impuesto sobre las ventas”. 27 Radicado: 11001 03 25 000 2012 00156 00 (0673-2012) Demandante: Juan Alberto Ramos Coronell indemnización del daño emergente derivado del pago de honorarios profesionales cancelados al abogado que asumió la defensa del afectado directo con la medida dentro del proceso penal, quien haya realizado el pago deberá aportar: i) la prueba de la real prestación de los servicios del abogado y ii) la respectiva factura o documento equivalente expedido por éste, en la cual se registre el valor de los honorarios correspondientes a su gestión y la prueba de su pago, de suerte que, si solo se aporta la factura o solo se allega la prueba del pago de la misma y no ambas cosas, no habrá lugar a reconocer la suma pretendida por concepto de este perjuicio [Negrilla fuera de texto].
En ese orden de ideas, la declaración del abogado, sin soporte documental del contrato que dé cuenta del acuerdo de voluntades sobre la prestación de ese servicio profesional y, adicionalmente, de las facturas o constancias de pago por su gestión, impiden demostrar que, en efecto, tales perjuicios se causaron e imposibilitan acceder a la pretensión de restablecimiento al respecto.
Por otro lado, el señor Ramos Coronell adujo que como consecuencia de la inhabilidad dejó de recibir el equivalente a $2.500.000 mensuales, los cuales, entiende la Sala, se reclaman a título de lucro cesante. En relación con lo anterior, la Sala observa que al demandante no solo se le impuso la sanción de destitución, sino la de inhabilidad para el acceso a cargos públicos, lo cual le habría impedido devengar un salario en ese sector, por el término de diez años; sin embargo, tal determinación, en sentir de la Subsección, no vulnera el derecho al trabajo ni le impide el desarrollo de alguna actividad profesional que le permita recibir ingresos, pues la limitación de acceso a un empleo solo se presentó en la esfera del empleo público, razón por la cual no podría decirse que la decisión disciplinaria, por sí sola, conlleva la materialización de perjuicios materiales y morales.
Ahora bien, respecto de ese componente indemnizatorio, tampoco hubo una prueba conducente que permita demostrar su causación, pues la suma indicada no tiene soporte que permita inferir que surge de situaciones reales, susceptibles de ser reparadas, sino de un valor que eventual o hipotéticamente pudo recibir mensualmente el actor, durante el tiempo en que transcurrió la inhabilidad. 28 Radicado: 11001 03 25 000 2012 00156 00 (0673-2012) Demandante: Juan Alberto Ramos Coronell Nótese que las únicas pruebas que se pidieron y recaudaron con fin de demostrar tales daños fueron las testimoniales ya citadas, de las que no se deriva un daño real y directo que demuestre los perjuicios irrogados, sino las aseveraciones, por un lado, de un amigo cercano del actor, quien sostuvo que con posterioridad a las decisiones cuestionadas, este empezó a desarrollar actividades comerciales de intermediación para la compra de bienes inmuebles y de ahí derivó sus ingresos y, por otro lado, del abogado que ejerció la defensa del actor en el proceso disciplinario y en parte de esta acción judicial, que, en forma genérica, producto de la edad que tenía el señor Ramos Coronell a la fecha de imposición de la sanción, se refirió a la frustración de su ejercicio profesional que impediría recibir recursos derivados de él, pero de las que no se constata, en forma real y efectiva, la cesación para aquel del recaudo de la suma mensual pretendida, lo que impide acceder la pretensión resarcitoria en ese aspecto.
Finalmente, en lo que se refiere a los perjuicios morales, «se encuentra[n] compuesto[s] por el dolor, la aflicción y en general los sentimientos de desesperación, congoja, desasosiego, temor, zozobra, etc., que invaden a la víctima directa o indirecta de un daño antijurídico, individual o colectivo.»33 Para resarcir tales daños, en la demanda se reclamó la suma de quinientos salarios mínimos legales mensuales, y para demostrar su causación, al igual que respecto de los demás perjuicios reclamados, tan solo se recaudó la prueba testimonial a la que se ha hecho referencia. En ambos testimonios se mencionó la situación de aflicción, depresión y estrés que habría sufrido el demandante y que, en sentir de los declarantes, se habría originado en las decisiones disciplinarias; sin embargo, dichos testigos no son idóneos ni técnicos para corroborar, por un lado, que, en efecto, el señor Ramos Coronell estaba padeciendo tales patologías y, por otro lado, el nexo de estas con las decisiones disciplinarias censuradas, pues uno de ellos, 33 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de unificación del 28 de agosto de 2014, radicación 66001-23-31-000-2001-00731-01, número interno 26251, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 29 Radicado: 11001 03 25 000 2012 00156 00 (0673-2012) Demandante: Juan Alberto Ramos Coronell según su versión, es economista y, el otro, abogado, de donde se infiere que no tienen una especialidad médica que les permita realizar esa aseveración. Ante tales circunstancias, lo que surge de sus declaraciones es solo una percepción del estado anímico del actor que carece de valor probatorio para acreditar la causación de los perjuicios reclamados y que impide acceder a la pretensión al respecto.
Así las cosas, se debe concluir que no es viable acceder a los perjuicios reclamados, pues para que procediera su reconocimiento era indispensable que el actor los demostrara, pues se trata de una carga probatoria que, al tenor de lo establecido en artículo 17734 del entonces vigente Código de Procedimiento Civil le eran exigibles. En todo caso, como la sanción impuesta al actor fue registrada en División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación,35 se ordenará oficiar a dicha dependencia para que incorpore esta decisión en el Sistema de Información de Registro de Sanciones e inhabilidades, SIRI, y, en consecuencia, proceda a efectuar la desanotación de la respectiva sanción. 4.
La condena en costas El artículo 174 del Decreto 01 de 1984, modificado por el artículo 55 de Ley 446 de 1998, en materia de costas establecía que, «en todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil».
Bajo la anterior consideración y comoquiera que, en el sub lite, no se advierte que las partes hayan incurrido en alguna conducta dilatoria del trámite y que sus argumentos estuvieron dirigidos a defender sus planteamientos, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 34 «Artículo 177. Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. […]» 35 Por virtud de lo ordenado en el numeral tercero de la parte resolutiva de la decisión del 25 de abril de 2005, confirmada en segunda instancia disciplinaria. 30 Radicado: 11001 03 25 000 2012 00156 00 (0673-2012) Demandante: Juan Alberto Ramos Coronell 5.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que (i) se logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos acusados, lo que da lugar a su anulación;
(ii) se dispondrá oficiar a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación para que, en sus sistemas de información, registre esta decisión y efectúe la desanotación de la sanción impuesta al demandante; (iii) no hay lugar a reconocer los perjuicios reclamados, por las razones antes descritas; y (iv) no hay lugar a imponer condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. ANULAR las decisiones disciplinarias emitidas el 25 de abril de 2005 y el 26 de julio de 2005 por la Procuraduría Provincial de Barranquilla y la Procuraduría Regional del Atlántico, en las cuales se declaró responsable al señor Juan Alberto Ramos Coronell, y se le impuso sanción de destitución e inhabilidad general por el término de diez años para ejercer la función pública, según lo expuesto en las consideraciones que anteceden.
Segundo. OFICIAR a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación para que registre esta decisión en el Sistema de Información de Registro 31 Radicado: 11001 03 25 000 2012 00156 00 (0673-2012) Demandante: Juan Alberto Ramos Coronell de Sanciones e inhabilidades, SIRI, y, en consecuencia, proceda a efectuar la correspondiente desanotación de las anteriores sanciones.
Tercero. Negar las demás pretensiones de la demanda, según lo expuesto en las consideraciones que anteceden. Cuarto. No imponer condena en costas. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DDG