Radicado: 11001-03-15-000-2025-06215-00 Demandante: Luz Dary Valencia Arbeláez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-06215-00 Demandante: LUZ DARY VALENCIA ARBELÁEZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: IMPROCEDENCIA DE LA SOLICITUD DE AMPARO POR FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Los reproches formulados por la demandante carecen de carga argumentativa y constituyen una reiteración de los argumentos debatidos en el proceso contencioso-administrativo.

La Sala1 decide la acción de tutela instaurada por la señora Luz Dary Valencia Arbeláez contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. I. A N T E C E D E N T E S A. Pretensiones, hechos y argumentos de la demanda 1. El 2 de octubre de 20252, la señora Luz Dary Valencia Arbeláez interpuso acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, con motivo del fallo del 30 de septiembre de 2024 y de los autos del 20 de junio y del 14 de agosto de 2025, proferidos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado 76111-33-33-001-2019-00043-01.

Formuló las siguientes pretensiones (transcripción con posibles errores incluidos): 1.- AMPARAR mis derechos humanos fundamentales y constitucionales 53, 93; 25; 4; 48; 43; 13; 29, al debido proceso; tutela judicial efectiva; seguridad jurídica vulnerados por los accionados TCA Valle y la Sección segunda – Subsección A del C.E. en medio. 1 Se advierte que, el 23 de octubre de 2025, ingresó el expediente al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. 2 Samai, índice 2.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06215-00 Demandante: Luz Dary Valencia Arbeláez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.- AMPARAR otros derechos Constitucionales, humanos y legales, -principios de las normas laborales- no citados, así como el principio de Convencionalidad, por falta de aplicación de los tratados y convenios internacionales de protección a la mujer, el derecho a la defensa y contradicción, debido proceso y los derechos humanos en los términos de la Corte IDH. 3.- ORDENAR a los accionados, dejar sin efecto la sentencia 328 de 2024 del TCA del Valle M.P. Paola Andrea Gartner Henao y proferir los que en derecho correspondan o en subsidio dejar sin efecto los autos del 20/06/2025 Y 14/08/2025 NI 0123-2025 de la S2 Sub A C.E. en aplicación del principio iura novit curia, traducido al español como “el juez conoce del derecho”, con la Interpretación amplia y flexible de los requisitos formales y técnico-jurídicos 4.- ORDENAR a los accionados, en el término de 30 días dar cumplimiento y aplicación al fallo constitucional. 2.

De la demanda de tutela y de las pruebas aportadas, la Sala extrae los siguientes hechos y argumentos jurídicamente relevantes: 3. La señora Luz Dary Valencia Arbeláez ejecutó labores en el Servicio Nacional de Aprendizaje, en adelante SENA, a través de la suscripción de contratos de prestación de servicios entre septiembre de 2009 y el 31 de diciembre de 2017. 4.

En diciembre de 2018, ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la declaratoria de la relación laboral encubierta detrás de los contratos de prestación de servicios. 5. Al proceso le correspondió el radicado 76-111 33-33-001-2019-00043-00 y en primera instancia lo conoció el Juzgado Primero Administrativo de Buga, el cual accedió a las pretensiones de la demanda mediante sentencia del 26 de abril de 2022, por considerar que del material probatorio allegado se deducía la presencia de los tres elementos que configuran la relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación. 6.

Inconforme con la anterior decisión, el SENA interpuso recurso de apelación, alegando la existencia de una mera relación de coordinación entre las partes que suscribieron los contratos de prestación de servicios profesionales allegados al plenario. También sostuvo que, si bien se realizaba control sobre las actividades realizadas, ello era únicamente con el fin de garantizar el cumplimiento eficiente de las tareas encomendadas. 7.

Por su parte, la actora apeló el fallo por considerar que desconoció la sentencia SUJ-025 de 2021 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por cuanto no tuvo en cuenta el término de treinta días para determinar la solución de continuidad entre la suscripción de uno y otro contrato. 8. Mediante sentencia del 30 de septiembre de 2024, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca revocó la decisión apelada y, en su lugar, denegó las súplicas.

Esto, tras encontrar que no se demostró el elemento de subordinación, propio de la relación laboral reclamada. 9. Seguidamente, por considerarlo procedente, el apoderado judicial de la parte actora interpuso el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, que se rechazó de plano mediante auto del 20 de junio de 2025, proferido por el magistrado Radicado: 11001-03-15-000-2025-06215-00 Demandante: Luz Dary Valencia Arbeláez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Luis Eduardo Mesa Nieves, integrante de la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado. 10.

Contra tal providencia, la parte interesada interpuso el recurso de súplica, el cual se resolvió desfavorablemente mediante auto del 14 de agosto de 2025. 11. La parte actora adujo que el fallo del 30 de septiembre de 2024 y los autos del 20 de junio y del 14 de agosto de 2025 implicaron la configuración de los defectos sustantivo, fáctico, procedimental por exceso ritual manifiesto y de desconocimiento del precedente, porque obviaron la jurisprudencia existente en la materia, concretamente, las sentencias de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 y CE-SUJ2 5 de 25 de agosto de 2016. 12.

Además, expuso que en la sentencia aludida no se tuvieron en cuenta los criterios de subrogación y temporalidad, en virtud de los cuales el SENA no podía contratar, bajo la modalidad de prestación de servicios, labores propias, misionales y permanentes de la entidad, como las asignadas a los cargos de instructor o de docente, ni para que estas se desarrollaran sin los límites temporales correspondientes, con lo cual desconoció que ese tipo de vinculación —la contratación de prestación de servicios— solo es válida cuando se realiza por el tiempo estrictamente indispensable. 13.

En ese orden, la parte actora adujo que la contratación de las mencionadas labores y su ejecución permanente conllevan la subordinación y dependencia propias de la relación laboral, toda vez que implican que el contratista desarrolle sus actividades en las mismas condiciones del personal de planta, lo cual, por ende, debió ser declarado por el operador judicial. 14.

Finalmente, sostuvo que los autos por los cuales se rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y se negó el recurso de súplica implicaron la configuración de un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, porque desconocieron el bloque de constitucionalidad y contuvieron decisiones arbitrarias, que no corresponden a los medios de prueba obrantes en el expediente.

B. Trámite impartido e intervenciones 15. Mediante auto de 10 de octubre de 20253, se admitió la solicitud de amparo y se ordenó notificar esa decisión a las autoridades judiciales demandadas y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Igualmente, se dispuso notificar a la gobernadora del departamento del Valle del Cauca y al director general del SENA en calidad de terceros con interés.. 16.

La magistrada Bertha Lucy Ceballos Posada, integrante del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 4, señaló que la demanda de tutela es improcedente porque no cumple el requisito de inmediatez, pues la providencia censurada se profirió el 30 de septiembre de 2024 y se notificó el 12 de noviembre 3 Samai, índice 4. 4 Samai, índice 10.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06215-00 Demandante: Luz Dary Valencia Arbeláez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de 2024, mientras que dicha demanda se presentó el 3 de octubre de 2025, es decir, 10 meses después. 17. La gobernadora del Departamento del Valle del Cauca 5 se opuso a las pretensiones de amparo y manifestó que carecen de fundamento de hecho y de derecho.

Además, sostuvo que no tiene legitimación en la causa por pasiva y, por lo tanto, solicitó ser desvinculada del proceso. 18. El SENA 6 advirtió que no se avizora la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la demandante, en tanto las autoridades judiciales accionadas profirieron sus decisiones conforme a derecho, razón por la cual es evidente que aquella pretende convertir la acción de tutela en una instancia adicional del proceso ordinario. 19.

Los magistrados de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado guardaron silencio, pese a haber sido notificados7 sobre el auto admisorio de la demanda. 20. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no intervino en esta oportunidad. II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Competencia 21. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de tutela de primera instancia, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y los artículos 29 y 37 del Decreto 2591 de 1991, en armonía con los artículos 13, 17 y 25 del Acuerdo 080 de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado).

D. Problema Jurídico 22. La Sala deberá verificar si se superan los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. Solo en el evento de que se reúnan estas exigencias, se analizará si las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos endilgados y, por ende, vulneraron los derechos fundamentales de la señora Luz Dary Valencia Arbeláez.

E. Análisis de la Sala Requisitos generales de procedibilidad 23. Legitimación en la causa8. Este requisito se cumple tanto por activa como por pasiva, pues la accionante es la titular de los derechos fundamentales cuya 5 Samai, índice 9. 6 Samai, índice 8. 7 Samai, índice 7. 8 En la sentencia T-495 de 2024, la Corte Constitucional explicó que, en esencia, la legitimación en la causa consiste en el «interés que ostentan quienes intervienen en el trámite constitucional, bien porque son titulares de los derechos cuyo restablecimiento se discute (activa) o porque tienen la capacidad legal de responder por la vulneración o amenaza alegada (pasiva)».

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06215-00 Demandante: Luz Dary Valencia Arbeláez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 vulneración se alega y la autoridad judicial demandada es su presunta causante, de modo que es la llamada a responder por ella si resulta comprobada. 24.

Inmediatez. Se cumple con este requisito, toda vez que si bien es cierto que la sentencia censurada fue proferida el 30 de septiembre de 2024 y notificada el 12 de noviembre de la misma anualidad, también lo es que, contra esa providencia, la parte accionante interpuso el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, que sustentó con argumentos muy similares a los que cimientan esta acción constitucional, relacionados con el supuesto desconocimiento de providencias de unificación dictadas sobre la materia. 25.

Ahora bien, el recurso extraordinario se rechazó mediante auto del 20 de junio de 2025, el cual, a su vez, fue objeto del recurso de súplica, resuelto desfavorablemente a través de auto del 14 de agosto del año en curso. Teniendo en cuenta todo ello y que la demanda de tutela se instauró el 2 de octubre de esta anualidad, se concluye que se radicó dentro de un término razonable. 26.

La providencia cuestionada no fue proferida en un proceso de tutela, un tipo de decisión que, por regla general, no admite cuestionamientos mediante otra acción de la misma naturaleza9. Tampoco se trata de aquellas dictadas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, que, en su orden, resuelven acciones de inconstitucionalidad o de nulidad por inconstitucionalidad10, ni de sentencias interpretativas (Senit) adoptadas por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la JEP, «como consecuencia de una petición específica de algún órgano de dicha Jurisdicción y que detenten exclusivamente un carácter general, impersonal y abstracto»11. 27.

Subsidiariedad. Este requisito también está acreditado, pues se agotaron todos los recursos procedentes en el proceso ordinario e, incluso, se interpuso el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, como se mencionó en precedencia. 28. Relevancia constitucional. Esta Subsección ha sido consistente en estimar que el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se limita a señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga (i) una carga 9 En la sentencia de unificación 627 de 2015, la Corte Constitucional explicó lo siguiente: «Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede ( ).

Si la sentencia de tutela ha sido proferida por [un juez o un tribunal distinto a la Corte Constitucional], la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando (…) se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta (…). Si la acción se de tutela se dirige contra (…) [una actuación anterior] a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela (…), la acción de tutela sí procede, (…).

Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato (…), la acción de tutela puede proceder de manera excepcional». 10 Al respecto, ver, entre otras, las sentencias SU-573 de 2017, SU-585 de 2017, SU-215 de 2022, SU 114 y SU-391 de 2023 de la Corte Constitucional. 11 Al respecto, pueden consultarse las sentencias de unificación 128 de 2021, 103 de 2022 y 215 de 2022, así como la sentencia T-131 de 2021.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06215-00 Demandante: Luz Dary Valencia Arbeláez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 argumentativa mínima y (ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador. 29. La tesis que viene de exponerse se ajusta al precedente12 reiterado de la Corte Constitucional que, de manera consistente y consolidada, sostiene que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad, de índole patrimonial o la interpretación propia de los jueces naturales.

De manera que este instrumento constitucional no es el idóneo si lo pretendido es que el juez de tutela se adentre en juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de cada especialidad. 30. De entrada, la Sala anticipa que la demanda de tutela deviene improcedente porque no supera el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que: (i) carece de una carga argumentativa mínima que permita abordar el análisis de fondo de la controversia y (ii) la accionante pretende reabrir un debate estrictamente legal y probatorio que ya fue definido por el juez de la causa.

Además, como se expondrá, la sentencia cuestionada no se aprecia irracional, caprichosa o arbitraria. 31. Recientemente, a modo de reiteración jurisprudencial, la Corte Constitucional13 recordó que la acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, únicamente cuando se acredite la concurrencia de los requisitos generales de procedencia14 —entre los que se encuentra la relevancia constitucional—, y al menos uno de los requisitos específicos que vicien la validez constitucional de la decisión cuestionada. 32.

Así, respecto de la relevancia constitucional, el alto tribunal constitucional15 sostuvo que, para que se cumpla tal requisito, se exige a la parte actora que cumpla con una carga argumentativa mínima que le permita al juez del amparo abordar el análisis del cargo planteado en la demanda. 33. En este caso, la accionante invoca los defectos sustantivo, fáctico, de desconocimiento del precedente y procedimental por exceso ritual manifiesto; sin embargo, no se ocupó de argumentar, en términos de relevancia constitucional, por qué el asunto trasciende la esfera de la mera legalidad para afectar sus derechos fundamentales. 34.

Obsérvese que la actora se limitó a señalar que la sentencia censurada está viciada con dichos defectos porque, en su sentir, desconoció las sentencias de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, y CE-SUJ2 5 de 25 de agosto de 2016 y no tuvo en cuenta los criterios de subrogación y temporalidad, los cuales, a su juicio, 12 Sobre este aspecto pueden consultarse las sentencias SU-128 de 2021, T-131 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional. 13 Corte Constitucional, sentencia T-495 de 2024, M.P. Juan Carlos Cortés González. 14 La Corte aclaró que los requisitos generales son los siguientes: «1) legitimación por activa y por pasiva, 2) relevancia constitucional, 3) subsidiariedad, 4) inmediatez, 5) irregularidad procesal decisiva, 6) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, y 7) que no se ataquen sentencias de tutela». 15 Corte Constitucional, sentencia T-166 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06215-00 Demandante: Luz Dary Valencia Arbeláez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 impedían que el SENA contratara labores propias, misionales y permanentes de la entidad. También indicó que, al suscribir los contratos de prestación de servicios para el cumplimiento de esas actividades, el SENA provocó la configuración de una relación laboral subyacente. 35.

En criterio de la Sala, no bastaba con que la parte accionante manifestara su desacuerdo con la valoración del material probatorio y con la tesis acogida por el operador judicial, sino que, por ejemplo, en relación con el defecto fáctico, debía precisar cuáles fueron los medios de prueba que no se analizaron o que supuestamente se valoraron de manera errónea, y debía explicar cómo la valoración errada o su ausencia arrojó un resultado distinto y por qué la conclusión de la autoridad judicial estuvo desprovista de cualquier rigor o fundamento. 36.

En este caso, lo que se advierte es un descontento genérico con la decisión objeto de reproche, originada en que, en criterio de la accionante, el tipo de labor contratada (propias del empleo de instructor) es suficiente para tener como consolidada una relación laboral porque, de la ejecución de las labores permanentes y misionales de la entidad, se colige el elemento de subordinación, lo cual es contrario a la tesis del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el cual estimó necesario que se demostrara la dependencia de la contratista, aspecto que no se desvirtuó con el material probatorio allegado, del cual se dedujo que las reuniones y controles que ejercía la entidad obedecían a la simple coordinación para la correcta y cumplida ejecución de las actividades contratadas. 37.

En otras palabras, pese a que el desacuerdo con la sentencia censurada es evidente, los argumentos expuestos por la demandante no cuentan con la suficiente carga para que el juez de tutela realice el estudio de fondo, pues no se preocupó por detallar las razones por las cuales considera que la providencia judicial cuesionada causó una violación de sus derechos fundamentales. 38.

Recuérdese que esta Corporación ha señalado que quien ejerce la acción de tutela contra una providencia judicial no puede conformarse con identificar de manera escueta alguna de las causales específicas de procedencia, sino que es necesario que tal señalamiento se sustente amplia y razonablemente, que sea producto de un discernimiento y, por supuesto, que se aterrice al caso concreto.

Como se sabe, detrás de las causales específicas de procedencia que ha fijado la Corte Constitucional, existen fuertes razones para limitar el uso abusivo y desmesurado de la acción de tutela contra las providencias judiciales16. 39. No basta, pues, con que la parte demandante alegue que se le vulneraron los derechos fundamentales para considerar que se cumple con el primer ítem del requisito de relevancia constitucional.

Para ello, en cambio, es necesario sustentar amplia y razonablemente el vicio endilgado a la providencia judicial, a fin de que el juez constitucional cuente con suficientes elementos para decidir si una providencia judicial vulnera o no derechos fundamentales. 16 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 29 de abril de 2015, expediente No. 2015- 00380-00, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06215-00 Demandante: Luz Dary Valencia Arbeláez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 40. Aunado a lo anterior, la Subsección encuentra que la señora Valencia Arbeláez pretende continuar con el debate probatorio suscitado en el proceso de origen, referente a la demostración la relación laboral subyacente, supuestamente iniciada el 29 de septiembre de 2009.

Ese debate ya fue abordado de fondo por la autoridad judicial de segunda instancia, quien, para resolver los recursos de apelación interpuestos por ambos extremos del litigio, examinó exhaustivamente el acervo probatorio y determinó que los medios de prueba obrantes en el expediente no fueron suficientes para demostrar la consolidación de una relación laboral entre las partes, toda vez que, si bien se probó la prestación del servicio personal, no se demostró la existencia de subordinación. 41.

En efecto, en la sentencia del 30 de septiembre de 2024, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca efectuó el siguiente análisis (transcripción con posibles errores incluidos): 1. Prestación personal del servicio Se advierte que, en los contratos de prestación de servicios se evidencia en el objeto del contrato que siempre se requería la prestación personal del servicio, como ejemplo de ellos, se copian algunos dentro de los contratos suscritos: (…) Se encuentra entonces probado con los contratos allegados, ya que el objeto de los mismos enmarca que debían ser ejecutados por la demandante y en los cuales la entidad definía los diferentes lineamientos e impartía directrices para la realización de las actividades a desarrollar. 2.

Subordinación Por otra parte, en cuanto a la subordinación, se tiene dentro del plenario los siguientes elementos probatorios: Radicado: 11001-03-15-000-2025-06215-00 Demandante: Luz Dary Valencia Arbeláez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Así mismo, reposa en el expediente informe de ejecución contractual enviado por parte de la demandante al supervisor del contrato, doctor Alexander Atehortúa González, en el que se plasma todas las actividades realizadas con el fin de demostrar el cumplimiento del contrato suscrito.

Por otra parte, en el expediente se evidencia Acta 15.02.2017 por medio de la cual se hace entrega de lineamientos y metas de centro SBDC en emprendimiento y ser del Centro Agropecuario de Buga. No quiere decir lo anterior que la demandante hubiere estado cumpliendo órdenes, sino que se evidencia que dichos correos se limitan a realizar jornadas para el seguimiento de los lineamientos del contrato de prestación de servicios suscrito entre las partes y de acompañamiento de los contratistas en el cumplimiento de tales lineamientos, sin que esto quiera decir que a la demandante se le haya fijado un horario para la respectiva prestación del servicio o tuviera que cumplir órdenes, razón por la cual, este último elemento no se encuentra probado en el presente asunto.

Así pues, no puede desconocerse entonces que el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual. 3.

Remuneración Finalmente, en lo que a la remuneración respecta, se encuentra comprobado el pago por los servicios prestados, que, en los términos de las cláusulas contractuales y comprobantes de pago obrantes en el plenario, se pagaba por cuotas mensuales. Por lo expuesto, esta Sala de Decisión revocará la sentencia de primera instancia al no encontrarse probado en el plenario el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios. 42.

Lejos de una interpretación arbitraria y caprichosa, lo que se evidencia es que el juez natural, al resolver el recurso de apelación, efectuó un análisis integral y razonado de la normativa aplicable, de la jurisprudencia vigente sobre la materia y de los medios probatorios obrantes en el expediente, a partir de lo cual concluyó que se evidenció una relación de simple coordinación entre las partes del contrato. 43.

Además, la autoridad judicial accionada fue clara en señalar que, pese a que se probaron los períodos en que se ejecutaron labores en virtud de la suscripción de contratos de prestación de servicios, la parte interesada no acreditó que dichas Radicado: 11001-03-15-000-2025-06215-00 Demandante: Luz Dary Valencia Arbeláez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 actividades se hubieran realizado bajo la subordinación de la entidad contratante, pues las pruebas existentes no permitían inferir que los contratos celebrados a partir del año 2009 se hubiesen ejecutado bajo las características propias de una labor subordinada. 44.

Por lo anterior, la Sala concluye que la controversia planteada por la señora Luz Dary Valencia Arbeláez constituye una reiteración de un debate estrictamente legal y probatorio, ya surtido ante el juez natural de la causa, por lo que carece de relevancia constitucional. 45. De otra parte, subsidiariamente, la accionante censura los autos17 mediante los cuales se rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y se negó el recurso de súplica interpuesto contra esa decisión. No obstante, tampoco expuso con claridad y suficiencia las razones por las cuales considera que esas providencias vulneran sus derechos fundamentales, pues se limitó a señalar que aquellas implicaron un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y desconocieron el bloque de constitucionalidad por el solo hecho de no haber acogido los argumentos planteados en el recurso. 46.

Para la Subsección, al contrario de lo manifestado por la demandante, en el auto del 20 de junio de 2025 la autoridad judicial analizó detenidamente los argumentos que sustentaron el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y descartó, una a una, las providencias que se invocaron y que no tenían la connotación de precedente de unificación. Además, frente a las que sí cumplían con esta condición, se pronunció de fondo, determinando que los supuestos fácticos del caso concreto no se ajustaban a las reglas de unificación allí señaladas, por lo que no resultaban aplicables ni obligatorias. 47.

En efecto, en el auto del 20 de junio de 2025, el magistrado Luis Eduardo Mesa Nieves expuso lo siguiente: 22. El Despacho rechazará el recurso incoado, dado que si bien cumple con los requisitos establecidos en los numerales 1°, 2° y 3° del artículo 262 del CPACA, pues se constata que se señalaron las partes, la sentencia impugnada y la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio, no sucede lo mismo con el numeral 4°, referido a la Indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento. 23.

En el recurso se hizo alusión a sentencias proferidas por esta Corporación, estas son: (…) 24. Advierte el Despacho que las providencias del 21 de octubre de 200915, 4 de febrero de 201616, 27 de enero de 201617, 6 de julio de 201518, 31 de mayo de 201219, 25 de julio de 201320, 21 de noviembre de 201321, 22 de octubre de 200922, 18 de septiembre de 201423, 15 de junio 201124, 13 de junio 201325, 9 de abril de 201426, 26 de junio de 201427; 19 de enero de 17 Auto del 20 de junio de 2025, proferido por el ponente Luis Eduardo Mesa Nieves, integrante de la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, mediante el cual se rechazó de plano el recurso, confirmado con auto del 14 de agosto de 2025.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06215-00 Demandante: Luz Dary Valencia Arbeláez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 201528, 15 de mayo del 201329, 28 de febrero de 201330, 17 de abril de 201331 y 20 de febrero de 198732, no son sentencias de unificación. 25. Por lo que el desconocimiento de las decisiones antes aludidas no es susceptible de ser estudiado a través del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, pues se reitera, este solo procede cuando la decisión impugnada contraríe sentencias de esta naturaleza que sean pronunciadas por el Consejo de Estado, en virtud de lo dispuesto en artículo 258 del CPACA. 26.

En cuanto a los fallos del 6 de julio de 201533, 28 de febrero de 201334 y 20 de febrero de 1987; si bien fueron proferidos por el pleno de sus respectivas secciones, de su lectura no se advierte que hayan sido proferidas con el ánimo de unificar jurisprudencia, y en todo caso, no guardan identidad fáctica y jurídica con el objeto de proceso, pues no corresponden al medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho relativo a la declaración de la relación laboral que subyace de contratos de prestación de servicios. 27.

Por último, respecto de las decisiones que, si son de unificación, estas no son aplicables al caso concreto, veamos: 28. Con la demanda se pretende la declaración de existencia de una relación laboral encubierta a través de contratos de prestación de servicios suscritos entre la demandante y el SENA, además del reintegro y el pago de acreencias laborales.

También indicó en el recurso que: «Hay lugar a reconocer las prestaciones que el contratista dejó de devengar y el tiempo de servicios con fines pensionales, pues su situación jurídica fue mediante un contrato estatal, pero que en su ejecución se dieron los elementos constitutivos de una relación laboral, que en caso de haber sido vinculado como empleado público hubiese tenido derecho a las mismas prestaciones que devengan los demás servidores de planta de la respectiva entidad.» 29.

Se expresó que la sentencia del 30 de septiembre de 2024 desconoció las sentencias de unificación CESUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, SUJ- 025 CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, del 19 de febrero de 2009, CE- SUJ2 núm. 003 de 201640 y del 2 de diciembre de 2013. 30. La sentencia del 25 de agosto de 2016 fue adoptada por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado y en la parte resolutiva dispuso: «1.° Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;

(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho;

(vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la Radicado: 11001-03-15-000-2025-06215-00 Demandante: Luz Dary Valencia Arbeláez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva. 2.° Unificase la jurisprudencia en lo referente a que en las controversias relacionadas con el contrato realidad, (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación.» 31.

Por otra parte, la sentencia del 9 de septiembre de 2021 fue adoptada por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido en vigencia del CPACA, que en la parte resolutiva dispuso lo siguiente: «PRIMERO. Unificar la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de precisar las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.

(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.» 32. En la Sentencia del 19 de febrero de 2009, identificada con el núm. interno: 3074-05, la Sala plena de la Sección Segunda, en vigencia del CCA, fijó la siguiente regla: «Esta Sala en anteriores oportunidades, ha declarado la prescripción trienal de los derechos que surgen del contrato realidad, aceptando que dicho fenómeno se interrumpe desde la fecha de presentación de la solicitud ante la Entidad demandada.

Sin embargo, en esta oportunidad replantea este criterio por las razones que a continuación se explican: […] Es a partir de la decisión judicial que desestima los elementos de la esencia del contrato de prestación de servicios que se hace exigible la reclamación de derechos laborales tanto salariales como prestacionales, porque conforme a la doctrina esta es de las denominadas sentencias constitutivas, ya que el derecho surge a partir de ella, y por ende la morosidad empieza a contarse a partir de la ejecutoria de esta sentencia.» 33.

Asimismo, en la Sentencia CE-SUJ2 núm. 003 de 2016, identificada con el número interno: 3420-2015, esta Sección estableció la siguiente pauta jurisprudencial: Radicado: 11001-03-15-000-2025-06215-00 Demandante: Luz Dary Valencia Arbeláez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 «PRIMERO. - Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en lo que tiene que ver con el reconocimiento del reajuste salarial reclamado por los soldados voluntarios que posteriormente, en aplicación de la Ley 131 de 1986, fueron incorporados como profesionales, en el entendido que el inciso 2° del artículo 1° del Decreto Reglamentario 1792 de 2000 establece que los uniformados que reúnan tales condiciones devengarán un salario mínimo legal vigente incrementado en un 60%.» 34.

En la sentencia del 2 de diciembre de 2013, con núm. interno: 41719, la Sección Tercera de esta Corporación dispuso fijar jurisprudencia así: «TERCERO: UNIFICAR jurisprudencia en punto al alcance legal de los objetos de los contratos de prestación de servicios y de apoyo a la gestión, conforme a las amplias consideraciones expuestas en esta providencia, específicamente en el punto 4 apartado ii) de su parte considerativa.» 35.

Así las cosas, encuentra el Despacho que respecto de la sentencia de unificación jurisprudencial del SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado; lo cierto es que no adelantó el estudio comparativo detallado que supone la norma y que ha sido exigido por esta jurisdicción para determinar la viabilidad del de recurso incoado. 36.

Su argumentación se limitó a señalar que, durante la ejecución de los contratos celebrados, se dieron los elementos constitutivos de una relación laboral, por lo que tiene derecho al pago de las acreencias laborales que perciben los empleados de planta de la entidad. Siendo esto un razonamiento relacionado con el juicio valorativo emitido por el Tribunal de instancia al realizar análisis probatorio y jurídico propio de la decisión de fondo. 37.

Así pues, los argumentos del recurso están dirigidos a controvertir la valoración fáctica y jurídica del juez de instancia y no el desconocimiento de la sentencia de unificación invocada. (…) 39. Igualmente, en alusión a la sentencia CESUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, pese a que esta fue mencionada en el recurso, no se explicó cómo la providencia impugnada desconoció el criterio de unificación fijado.

Máxime que, si bien la sentencia de unificación se refirió a la prescripción de los derechos reclamados, lo cierto es que las razones de las que se sirvió el tribunal para negar las suplicas del actor no guardan relación la exigibilidad del derecho, sino con la demostración de los elementos de la relación laboral. 40. Acerca de la sentencia del 19 de febrero de 2009, en materia de prescripción de los derechos derivados del contrato realidad, esta no contiene la regla de unificación vigente al momento en que se profirió el fallo de segunda instancia el 30 de septiembre de 2024, pues ya había sido proferida la sentencia CESUJ2 núm. 5 del 25 de agosto de 2016. 41.

En la providencia CE-SUJ2 núm. 003 de 2016 la pauta definida tiene que ver con el reconocimiento del reajuste salarial reclamado por los soldados voluntarios que posteriormente fueron incorporados como profesionales, en aplicación de la Ley 131 de 1986. 43. Ninguna de estas decisiones guarda identidad con lo aquí discutido, esto es los requisitos del contrato realidad y su acreditación. Así las cosas, en virtud del artículo 265 del CPACA el despacho rechazará el recurso, e insiste en que el presente recurso extraordinario no puede convertirse en una instancia adicional para que las partes insistan en los argumentos plasmados en el proceso ordinario.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06215-00 Demandante: Luz Dary Valencia Arbeláez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 48. Contra la anterior decisión, la parte accionante interpuso el recurso de súplica, que se resolvió desfavorablemente mediante auto del 14 de agosto de 2025, en el cual se indicó lo siguiente: 12.

Para dar respuesta al primer problema jurídico, esta Sala concluye que no era procedente inadmitir el presente recurso extraordinario de unificación con el fin de subsanar los yerros advertidos, toda vez que el escrito presentado cumplía con los requisitos formales exigidos en el artículo 262 del CPACA. En ese sentido, el defecto identificado por el despacho ponente no correspondía a una omisión subsanable, pues si bien algunas de las sentencias no tenían el carácter unificador, otras de las citadas si, sin embargo, todas estas presentaban una carencia sustantiva relacionada con la falta de similitud fáctica y jurídica con la decisión recurrida.

Por tanto, el rechazo de plano del recurso fue acorde con lo establecido en el parágrafo del artículo 265 del CPACA. 13. Por otra parte, en el recurso de súplica, la demandante sostuvo que las sentencias de unificación SUJ-025–CE–S2-2021 y CE SUJ2-005-2016 fueron desconocidas por la providencia impugnada, al no haberse reconocido la existencia de una relación laboral real a partir de los contratos de prestación de servicios suscritos con el SENA.

A juicio de la parte recurrente, dichas sentencias resultaban aplicables a su caso por abordar el fenómeno de contrato realidad. No obstante, tal como se analizó en el auto recurrido, si bien ambas providencias tienen carácter de unificación jurisprudencial, lo cierto es que ninguna de ellas resulta aplicable al caso concreto. En particular la sentencia CE SUJ2-005-2016 se refiere al cómputo de la prescripción y a los efectos jurídicos de los aportes al sistema de seguridad social, aspectos que no fueron determinantes en la providencia recurrida. 15.

Por su parte, la SUJ-025–CE–S2-2021, aunque aborda reglas sobre la ejecución de contratos de prestación de servicios y la continuidad entre ellos, no guarda identidad fáctica ni jurídica con el asunto debatido, pues no versa sobre la acreditación de una relación laboral encubierta como eje de la decisión, sino sobre condiciones generales de temporalidad contractual.

En ese sentido, tampoco resulta procedente invocar dicha providencia como parámetro de comparación para efectos del recurso extraordinario. 16. Por el contrario, esta Sala evidencia que el recurso extraordinario fue utilizado para controvertir la valoración probatoria realizada por el Tribunal en segunda instancia, en especial frente a la inexistencia de subordinación como elemento esencial del vínculo laboral.

En efecto, en la sentencia recurrida se indicó de forma expresa que no se acreditó la existencia de una relación laboral encubierta entre la demandante y el SENA, pues no se logró demostrar el elemento de la subordinación, indispensable para configurar el contrato realidad. 17. Los argumentos expuestos en el recurso no están orientados a evidenciar una contradicción con jurisprudencia de unificación, sino a reabrir el debate ya resuelto por el juez natural, desvirtuando la naturaleza y finalidad del recurso extraordinario, el cual no está concebido como una tercera instancia, sino como un mecanismo excepcional para preservar la uniformidad en la interpretación del derecho. 18.

En ese sentido, no existe coincidencia fáctica ni jurídica tal como lo indica el auto recurrido, entre el caso sometido a estudio y las providencias invocadas como precedente unificado. Tal disimilitud impide predicar una verdadera contradicción, conforme lo exige el artículo 265 del CPACA para la admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. 19.

De lo anterior, se colige que las sentencias de unificación invocadas, no resultan aplicables al caso concreto, lo cual justifica el rechazo del recurso extraordinario, tal como se expuso en auto del 20 de junio de 2025. Por tanto, se confirmará dicha decisión. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06215-00 Demandante: Luz Dary Valencia Arbeláez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 49.

Con dicho análisis, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado concluyó definitivamente que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia se quedó corto en la explicación o argumentación del desconocimiento de las providencias invocadas y que, en todo caso, ninguna de las sentencias de unificación invocadas resultaba aplicable al escenario fáctico esgrimido por la demandante. 50.

La Sala no advierte que, en dichas decisiones, el operador judicial haya adoptado una interpretación arbitraria y caprichosa. A contrario sensu, lo que se evidencia es que el juez natural, al resolver sobre la admisibilidad del recurso extraordinario, efectuó un análisis integral y razonado de la normativa aplicable y de los argumentos esbozados por la recurrente, en virtud del cual concluyó que no se cumplían los requisitos señalados en el artículo 265 del CPACA para la admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, frente a lo cual no se formuló reparo alguno en la demanda de tutela. 51.

En ese orden de entendimiento, los argumentos expuestos por la autoridad accionada son razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional. El hecho de que la parte actora no los comparta no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido razonablemente por el juez natural de la causa, con suficiente motivación. 52.

Entonces, es aún más evidente que en el proceso de origen se planteó la misma discusión que ahora se trae a este trámite constitucional, con argumentos muy similares a los que cimentan la solicitud de amparo, lo que, a todas luces, evidencia la intención de la parte actora de reabrir el debate ya surtido, que fue zanjado por el juez natural de la causa. 53.

Finalmente, conviene decir que la acción de tutela sigue siendo un mecanismo subsidiario y excepcional y, por ende, no puede convertirse en el único y el preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses, menos aún, cuando la providencia que se cuestiona contiene una justificación fáctica y jurídica del sentido de la decisión. 54.

Conforme a todo lo razonado, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo presentada por la señora Luz Dary Valencia Arbeláez, por incumplimiento del requisito general de relevancia constitucional. 55. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO. Declarar improcedente la acción de tutela instaurada por la señora Luz Dary Valencia Arbeláez, de conformidad con lo razonado en la parte motiva de esta providencia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06215-00 Demandante: Luz Dary Valencia Arbeláez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. Si no se impugna esta sentencia, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF