Radicado: 11001 03 24 000 2012 00067 00 Demandante: Mario Valencia Tristán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Salvamento de Voto Consejero de Estado: PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Bogotá D.C., seis (6) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001 03 24 000 2012 00067 00 Actor: Mario Valencia Tristán Demandado: Instituto Colombiano del Deporte - Coldeportes De manera respetuosa salvo mi voto respecto a la decisión adoptada por la mayoría de la Sala, en sentencia del 9 de octubre de 2025.

Lo anterior con base en las siguientes razones: 1. En el referido fallo, la Sala declaró la ilegalidad del artículo 38 del Acuerdo 000011 del 21 de octubre de 2009, expedido por el Instituto Colombiano del Deporte - Coldeportes, tras considerar que la medida allí prevista no resultaba idónea ni adecuada para garantizar la compensación de las desigualdades que enfrentan los deportistas con limitaciones económicas para su adecuada preparación física. 2.

Ahora bien, para adoptar dicha decisión, la mayoría también consideró procedente la acción de nulidad simple ejercida por el actor, y en consecuencia desestimó la excepción de indebida escogencia de la acción propuesta por la parte demandada. Para ello sostuvo que el acto acusado era de carácter general y que, aun si se declaraba su ilegalidad, ello no implicaría el restablecimiento automático de un derecho subjetivo en favor del demandante. 3.

No obstante manifiesto, con el debido respeto con mis colegas de la Sección, que no comparto dicha determinación, por las siguientes razones: Radicado: 11001 03 24 000 2012 00067 00 Demandante: Mario Valencia Tristán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.1. En primer lugar, debo advertir que, al tratarse de un proceso adelantado bajo la vigencia del Decreto 01 de 1984, resulta aplicable la denominada Teoría de los Móviles y Finalidades, conforme a la cual es posible promover la acción de nulidad contra actos particulares o la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos generales, siempre dentro de un marco de excepcionalidad y bajo el cumplimiento de ciertos requisitos.

Ello exige, especialmente, analizar el criterio de la «pretensión litigiosa» como elemento diferenciador entre ambas acciones, así como la causa petendi que sustenta la demanda. 3.2. Al respecto, resulta ilustrativo el pronunciamiento del 12 de marzo de 2020, en el que esta Sección señaló respecto de la Teoría de los Móviles y Finalidades lo que sigue: « 8.4.2.

Como ha sido reseñado por esta Corporación1, desde el primer Código Contencioso Administrativo, esto es la Ley 130 de 1913, se estableció un control contencioso contra los actos de las corporaciones o empleados administrativos, a través de las acciones de nulidad y de lesividad, esta última referida a revisar dichos actos “en el concepto de ser lesivos de derechos civiles”, caso en el cual se procedía a petición de quienes tuvieran interés en ello.

En la Ley 167 de 1941, segundo Código Contencioso Administrativo, se estructuró de manera más clara las acciones, denominándolas de nulidad y de plena jurisdicción, correspondientes a los contenciosos objetivo y subjetivo. En el Decreto 01 de 1984, tercer Código Contencioso Administrativo, se regulan las dos acciones denominándolas de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho.

Sostuvo esta Corporación que dichas acciones se diferencian, entre otros aspectos, en cuanto a la titularidad de la acción; así, la de nulidad es una acción pública, abierta a todas las personas, cuyo ejercicio no necesita del ministerio de un abogado; en tanto que el uso de la acción de nulidad y restablecimiento está condicionado a la existencia de un interés, de manera que podrá ejercerla quien considere que su derecho ha sido lesionado y es necesario para tal efecto el apoderamiento de un profesional del derecho; otro aspecto que distingue a las dos acciones tiene que ver con su procedibilidad, el cual se vincula directamente con la teoría de los motivos y finalidades, explicada así: “Algunos meses después, la teoría de los móviles y finalidades encuentra su formulación acabada en la sentencia de agosto 10 de 1961, tomo LXIII, núms. 392-396, p. 202), con ponencia de CARLOS GUSTAVO ARRIETA ALANDETE, en donde se dijo: ¨No es la generalidad del ordenamiento impugnado el elemento que determina la viabilidad del contencioso popular de anulación. Son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha señalado la ley, los elementos que sirven para identificarla jurídicamente y para calificar su procedencia. los únicos motivos determinantes del contencioso popular de anulación son los de tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en esos estatutos superiores, y que sus finalidades son las de someter la administración pública al imperio del derecho objetivo.

(…) la Corporación reiteró y precisó 1 CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola. Sentencia de 4 de marzo del 2003. Radicación: 11001-03-24-000-1999-05683-02 (IJ-030). Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR. Radicado: 11001 03 24 000 2012 00067 00 Demandante: Mario Valencia Tristán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la doctrina de 1961, al introducir la idea de “pretensión litigiosa”, como elemento de distinción entre las dos acciones.

Se dijo en esa oportunidad, en auto de 8 de agosto de 1972, Mag. Pon. Dr. HUMBERTO MORA, que las acciones de nulidad y de plena jurisdicción se distinguían en el sentido de que la primera buscaba la tutela del orden jurídico abstractamente considerado, sobre la base del principio de jerarquía normativa, lo cual originaba un proceso que, en principio, no llevaba implicado un litigio o contraposición de pretensiones; en tanto que la segunda, tenía por objeto la garantía de derechos privados, vulnerados por actuaciones de la administración, lo cual se lograba mediante el restablecimiento del derecho o el resarcimiento del daño”.2 Tal posición jurisprudencial, conservada por varios lustros, fue recogida en la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en donde además se precisó que el medio de control de nulidad procede contra los actos generales, y el de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos particulares, cuestión que no estaba así discernida de manera expresa en las normas que le antecedieron.

También, prohijó como norma positiva los criterios jurisprudenciales señalados relacionados con la teoría de móviles y finalidades y los casos en los que procede el medio de control de nulidad contra actos particulares y el de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos generales, siempre dentro de un margen de rigor excepcional y bajo el cumplimiento de ciertos requerimientos sobre todo en lo que concierne al criterio de “pretensión litigiosa”, como elemento de distinción entre las dos acciones, así como a partir de su “causa petendi”, cuestión que es la alegada en el asunto bajo examen y que será analizada a renglón seguido.

El mencionado parámetro se define como aquella situación según la cual, si de conformidad con las pretensiones del demandante, o del fallo de nulidad que eventualmente se produjera, no se genera un restablecimiento automático del derecho a favor de aquel o de un tercero, la acción procedente podría ser la de nulidad y no la de nulidad y restablecimiento del derecho como procedería en principio»3 (Subrayas mías). 3.3.

En otras palabras, para determinar si en este asunto la acción procedente era, en efecto, la de nulidad, era necesario examinar las pretensiones y la causa petendi del libelo introductorio, a fin de establecer si el demandante perseguía el restablecimiento de un derecho subjetivo o la protección del orden jurídico en abstracto. 3.4.

Ahora bien, es cierto que el acto acusado, esto es, el Acuerdo 000011 del 21 de octubre de 2009 tiene naturaleza general, ya que en este se expidió la Carta Deportiva Fundamental de los XIX Juegos Deportivos Nacionales «Carlos Lleras Restrepo» – 2012. Así las cosas, si lo que se pretendía era controvertir su validez en abstracto, la 2 Ibídem. 3 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 12 de marzo de 2020. Proceso radicado número: 25000 23 24 000 2010 00025 01. Magistrado Ponente: Oswaldo Giraldo López. Radicado: 11001 03 24 000 2012 00067 00 Demandante: Mario Valencia Tristán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acción que correspondería ejercer, en principio, sería la prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. 3.5.

Sin embargo, del análisis de las pretensiones y del concepto de la violación lo que se evidenció es que el demandante no acudió a la jurisdicción con el propósito de defender el orden jurídico, sino más bien para obtener el restablecimiento de un derecho propio, a saber, que no se aplique el criterio de exclusión previsto en la disposición censurada del Acuerdo 0001 de 2009, que le impedía participar en los Juegos Deportivos Nacionales de 2012.

Las pretensiones del libelo introductorio lo expresan claramente al solicitar: «[…] DECLARACIONES 1o. Que es nulo el artículo 38 del Acuerdo No.0000011 de octubre de 21 de 2009, expedido por el Consejo Directivo del Instituto Colombiano del Deporte (COLDEPORTES), el cual prohíbe la participación del deportista Mario Valencia Tristan en los XVII Juegos Deportivos Nacionales a realizarse en este año 2012» (Subrayas mías). 3.6.

A su vez, en la causa petendi de la demanda, se invocó como vulnerado el derecho fundamental al libre desarrollo de la personalidad del accionante, por cuanto la disposición acusada le impedía ejercer libremente su actividad deportiva y acceder a una justa deportiva en condiciones de igualdad frente a los demás competidores. 3.7. Por lo tanto, estimo que en este asunto resultaba aplicable la Teoría de los Móviles y Finalidades.

En consecuencia, debió concluirse que la acción idónea no era la de nulidad simple, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho, por tratarse de un acto general cuya aplicación concreta generaba la afectación directa de un derecho subjetivo del actor. En estos términos y con el mayor respeto dejo expuesto mi salvamento de voto. Fecha ut supra.

PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado CONSTANCIA: El presente salvamento de voto fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.