CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticuatro (2024) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 28 de abril de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones El señor Guillermo José Mossos Leal, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de las Resoluciones RDP 035859 del 26 de septiembre de 2016, RDP 044073 del 25 de noviembre de 2016 y RDP 049273 del 7 de diciembre de 2016, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) le negó el reconocimiento de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, pide se ordene a la entidad demandada el aludido reconocimiento, actualizar las sumas adeudadas; al pago de intereses, se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; y se condene en costas.

Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: Relata el actor que nació el 3 de octubre de 1950 y se desempeñó como docente durante los siguientes periodos: Nombrado como docente en propiedad por la gobernación del Tolima, mediante Resolución 086 de 20 de mayo de 1976, desde el 1º de abril hasta el 31 de octubre de 1976; y por Resolución 0439 del 29 de julio de 1977, desde el 1 de febrero hasta el 30 de noviembre de 1977.

Mediante Resolución 640 del 1 de octubre de 1996; desde el 1 hasta el 31 de octubre de 1996 Desde el 21 de enero de 1997 hasta el 12 de enero de 2017, nombrado en propiedad por la gobernación del departamento del Valle del Cauca, mediante Decreto 009 del 7 de enero de 1997 Desde el 10 de diciembre de 2003 hasta el 12 de enero de 2017, nombrado en propiedad por el municipio de Santiago de Cali, por Decreto 500 del 21 de octubre de 2003.

Indicó que al considerar que cumplía con la totalidad de los requisitos, el 27 de mayo de 2016, solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, petición negada con los actos acusados, al considerar que no acreditó la vinculación a la docencia territorial o nacionalizada por 20 años. 1.2 Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, los artículos 1°, 2, 13, 25, 29, 46, 48, 53, 90, 121, 125, 128, 209.

De la Ley 114 de 1913, los artículos 1°, 2, 3 y 4. De la Ley 116 de 1928, el artículo 6. De la Ley 37 de 1933, el artículo 3. La 43 de 1975 y su decreto reglamentario 223 de 1977. De la Ley 6 de 1945 el artículo 17 De la Ley 33 de 1985, el inciso 2 del artículo 1 De la Ley 91 de 1989, el artículo 154 numeral 2 literal A. La parte actora sostuvo que la demandada incurrió en una vía de hecho al negar el reconocimiento de la prestación, además desconoció los derechos constitucionales al debido proceso y de igualdad.

Indicó que el legislador consciente de la importancia del oficio de la docencia quiso otorgar una gracia especial a estos servidores públicos otorgándoles una gracia especial, sin realizar discriminación alguna entre ellos respecto de su nombramiento o tipo de vinculación, Argumentó que esta prestación fue regulada por las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y conforme a ellas el demandante al cumplir el estatus adquirió el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, pues contaba con más de 50 años, se vinculó a la docencia antes del 1 de enero de 1981, trabajar con buena conducta y honradez por más de 20 años. 2.

Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda frente a la reclamación de la demandante, relativa al reconocimiento de la pensión gracia, adujo que la negativa obedeció al incumplimiento del requisito de tiempo de servicio prestado al magisterio, establecido en el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, que precisó un término no menor a 20 años de servicio al magisterio mediante una vinculación nacionalizada, departamental o municipal.

Como excepciones propuso las que denominó, inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, ausencia de vicios en los actos administrativos demandados y prescripción. 3. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Valle del Cuca, mediante sentencia proferida el 28 de abril de 2023, accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que el señor Guillermo José Mossos Leal acreditó la totalidad de los requisitos legales y jurisprudenciales exigidos para ser beneficiario de la pensión gracia de jubilación, por cuanto se vinculó con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 como docente departamental, ejerció su labor docente en plazas de carácter territorial o nacionalizado y cumplió 50 años de edad.

Sobre la prescripción observó que «[…] el demandante [adquirió] su estatus el 21 de agosto de 2015 y solicitó el reconocimiento de la pensión gracia el 27 de mayo de 2016 tal como se extrae de los actos acusados. Por lo tanto, se acredita que no operó el fenómeno de prescripción en tanto que no transcurrieron más de tres años desde la fecha del status hasta la presentación de la petición y desde esta última hasta la presentación de la demanda (01 de agosto de 2018)» En consecuencia, declaró la nulidad de las Resoluciones RDP 035859 del 26 de septiembre y RDO 044073 del 25 de noviembre, ambas de 2016 y ordenó el reconocimiento de la pensión gracia a favor del actor en cuantía equivalente al 75% del promedio de la totalidad de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación del status pensional, esto es el 21 de agosto de 2015. 4.

El recurso de apelación La parte demandada solicitó revocar la sentencia de primera instancia. Indicó que, de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que el actor fue vinculado como docente antes del 31 de diciembre de 1980, pese a ello, esta vinculación no se le puede dar el carácter de oficial con posesión del cargo como docente, pues su vinculación con nombramiento en propiedad como maestro lo fue a través del Decreto No. 009 el 07 de enero de 1.997 Añadió que el actor pretende que para efectos del reconocimiento de la pensión graciosa se le tenga en cuenta todos los tiempos acreditados como docente, sin embargo, existen tiempos posteriores al 1 de enero de 1990 que no son susceptibles de tenerlos en cuenta por la unificación del régimen prestacional de los docentes.

Concluyó que los docentes vinculados después del 31 de diciembre de 1990, tienen el mismo régimen prestacional de los servidores públicos nacionales, y por ello solo son acreedores a una sola pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Que, a partir del 1 de enero de 1990, existe un régimen pensional unificado para el personal docente oficial sin importar su tipo de vinculación, lo que implica que los docentes territoriales nombrados con posterioridad a dicha calenda, aun cuando hubiesen laborado antes del 31 de diciembre de 1980, no pueden reclamar el reconocimiento de la pensión gracia a su favor. 5.

Alegatos de conclusión En auto del 22 de marzo de 2024, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por el demandante y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA.

De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las pretensiones.

Para el efecto, se analizará si a la accionante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, como lo concluyó el a quo o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años como maestro con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales.

Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia; 2.2. La incorporación de los profesores a los entes territoriales, en virtud de la descentralización de la educación pública; 2.3. Hechos probados; y 2.4. Caso concreto. 2.1 Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.

La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar está a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.

Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.

Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional, en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.

De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años, en virtud de la naturaleza de su vinculación, y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.2 La incorporación de los profesores a los entes territoriales, en virtud de la descentralización de la educación pública.

Como se expuso en el acápite precedente, por medio de la citada Ley 39 de 1903, el legislador fijó los parámetros iniciales de la «Instrucción Pública», es decir, la educación primaria y secundaria, entre otras, la primera «[…] a cargo y bajo la inmediata dirección y protección de los Gobiernos de los Departamentos» (artículo 3°), y la segunda asumida por «[…] la Nación e inspeccionada por el Poder Ejecutivo» (artículo 4°).

Luego, con la Ley 43 de 1975 se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos (2) categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales. Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional.

Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial. Son los vinculados por nombramiento de ente territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 10 de la Ley 43 de 1975.

La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial). A través de la Ley 60 de 1993, el Congreso de la República dio paso a la descentralización del servicio educativo, para lo cual dejó en cabeza de los entes locales su administración, incluida la del personal docente, mientras que la Nación sería responsable de su regulación, coordinación y asistencia: Artículo 2°.

Competencias de los municipios. Corresponde a los Municipios, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas municipales competentes […]: 1. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y a las disposiciones legales sobre la materia: - Administrar los servicios educativos estatales de educación preescolar, básica primaria y secundaria y media. […] Artículo 3°.

Competencias de los departamentos. Corresponde a los departamentos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas departamentales competentes, conforme a la Constitución Política, la ley, a las normas técnicas nacionales y a las respectivas ordenanzas: […] A. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y las disposiciones legales sobre la materia: - Dirigir y administrar directa y conjuntamente con sus municipios la prestación de los servicios educativos estatales en los niveles de preescolar, básica primaria y secundaria y media. - Participar en la financiación y cofinanciación de los servicios educativos estatales y en las inversiones de infraestructura y dotación. - Asumir las funciones de administración, programación y distribución de los recursos del situado fiscal para la prestación de los servicios educativos estatales. […] La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los departamentos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter departamental, distribuida por municipios, de acuerdo con las necesidades de prestación del servicio; de todas maneras la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6. de la presente Ley. […] Artículo 4°.

Competencias de los distritos. Corresponde a los distritos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas competentes, conforme a la Ley, a las normas técnicas nacionales y a los respectivos acuerdos: […] La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los distritos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter distrital; de todas maneras, la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6°. de la presente ley. […] Artículo 5°.

Competencias de la nación. En relación con las materias de carácter social, corresponde a la Nación, a través de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás organismos y autoridades de la administración central o de las entidades descentralizadas del orden nacional, conforme a las disposiciones legales sobre la materia: - Formular las políticas y objetivos de desarrollo. - Establecer normas técnicas, curriculares y pedagógicas que servirán de orientación a las entidades territoriales. - Administrar fondos especiales de cofinanciación. […] - Impulsar, coordinar y financiar campañas y programas nacionales en materia educativa y de salud. […] - Distribuir el situado fiscal; reglamentar la delegación y delegar en las entidades territoriales la ejecución de las campañas y programas nacionales, o convenir la asunción de las mismas por parte de las entidades territoriales, cuando fuere el caso, con la asignación de los recursos respectivos para su financiación o cofinanciación; establecer los programas de cofinanciación en forma acorde a las políticas y a las prioridades nacionales. […] (se subraya).

Conforme a la aludida Ley 60 de 1993, los departamentos y distritos certificados asumieron la prestación de la labor educativa; en materia prestacional, se contemplaron mecanismos que no afectaran (i) a los maestros nacionales o nacionalizados incorporados sin solución de continuidad a las entidades territoriales y a los nuevos, a quienes les sería aplicada la Ley 91 de 1989, (ii) mientras que quienes laboraban en los departamentos, distritos y municipios que acogieron el personal descentralizado, continuarían con las prerrogativas ya reconocidas por estos, según el caso.

Posteriormente, se expidió la Ley 715 de 2001, que derogó la 60 de 1993 y dispuso que los municipios y distritos certificados en educación tendrían a su cargo ese servicio en los niveles de preescolar, básica y media, incluidos nombramientos, ascensos y traslados, pero «[…] sin superar en ningún caso el monto de los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones asignado a la respectiva entidad territorial […]» (artículos 6° y 7°).

Además, los artículos 34 y 37 de la Ley 715 determinaron que «Las plantas de cargos docentes y de los administrativos de las instituciones educativas serán organizadas conjuntamente por la Nación, departamentos, distritos y municipios […]», los servidores «[…] que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad» y «[…] los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que se financien con recursos del Sistema General de Participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta» (artículo 38).

En atención a que la normativa trascrita, como ya se anotó, prescribió que una vez «Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos […] mantendrán su vinculación sin solución de continuidad» (se subraya), la sala mayoritaria de esta subsección, al desatar medios de control instaurados por docentes estatales con el ánimo de obtener la pensión gracia, ha dicho que «[…] si bien es cierto que el Departamento […] para asumir la administración del sector de la educación dentro del modelo de descentralización administrativa, incorporó a su planta de personal a algunos docentes, directivos docentes y administrativos, […] también lo es que esto no conllevó a que la calidad de la vinculación de estos mutara de nacional a territorial, pues […] el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional […] son personal nacional.

Además, la nominación es una sola y es diferente a la incorporación» (sic; se subraya). En suma, la postura adoptada por la sala de decisión aquí integrada se contrae a que a los maestros nacionales incorporados a los entes territoriales con ocasión de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 no pueden ser acreedores de la pensión gracia, puesto que, además de que no existe sinonimia entre los términos nombramiento («nominación») y homologación, en todo caso esta no comporta cambio del tipo de vinculación, pues fue sin solución de continuidad. 2.3 Hechos probados 1) Según la cédula de ciudadanía la demandante nació el 3 de octubre de 1950. 2) Oficio Radicado 20241430200024061 del 14 de junio de 2022, de la alcaldía de Santiago de Cali, secretaría de educación en el que certificó que revisada la carpeta laboral del señor Guillermo José Mossos Leal, que reposa en la oficina de archivo de la Secretaría de Educación del distrito especial de Santiago de Cali se establece que: Por Resolución 086 del 20 de mayo de 1976, proferida por el gobernador del departamento del Tolima se nombró a partir del 1 de abril de 1976 hasta el 31 de octubre de 1976 como profesor alfabetizador en la institución educativa Juan Lozano y Lozano de la ciudad de Ibagué. A través de Resolución 430 del 29 de julio de 1977 preferida por el gobernador del Tolima fue nombrado, a partir del 1 de febrero de 1977 hasta el 30 de noviembre de 1977, como profesor alfabetizador en la misma institución. Que durante este periodo laboró como docente territorial, pagado con recursos propios del municipio de Ibagué. Vinculado desde el 21 de enero de 1997 hasta el 3 de octubre de 2020 como docente nacional en la secretaría de educación del distrito especial de Santiago de Cali. 3) Formato Único para la expedición de historia laboral de la secretaría de educación de Santiago de Cali, consecutivo No. 8946, del 20 de mayo de 2021, en el cual hace constar que el actor se vinculó como docente, con régimen de pensiones nacionalizado, en educación básica secundaria, por Resolución 086 del 20 de mayo de 1976; laboró desde el 1 de abril hasta el 31 de octubre de 1976 y por Resolución 0439 del 29 de julio de 1977 prestó servicios desde el 1 de febrero hasta el 30 de noviembre de 1977. 4) Formato Único para la expedición de historia laboral de la secretaría de educación de Santiago de Cali, consecutivo No. 8946, del 20 de mayo de 2021, en el cual hace constar que el actor se vinculó como docente, con régimen de pensiones nacional, en educación básica secundaria, por Decreto 0009 del 7 de enero de 1997; laboró desde el 21 de enero de 1997 hasta el 3 de octubre de 2020. 4) Formato Único para la expedición de historia laboral de la secretaría de educación de Santiago de Cali, consecutivo No. 56935, del 5 de enero de 2017, en el cual hace constar que el actor se vinculó como docente de educación básica secundaria, por Resolución 0439 del 29 de julio de 1977; laboró desde el 1 de febrero de 1977 hasta el 30 de noviembre de 1977. 4) Decreto 0009 del 7 de enero de 1997, por medio del cual el gobernador del Valle del Cauca nombró al demandante, en el área de comerciales (contabilidad) en el Instituto Técnico Comercial del Valle, del municipio de Palmira, Distrito Educativo No.2. 5) Acta de posesión número 007 del 5 de febrero de 1968, ante el alcalde de Potosí. 7) Formato para la expedición de certificado de salarios, consecutivo número 13882 del 15 de junio de 2016, de la Secretaría de Educación de Santiago de Cali, en donde consta que el actor se encontraba vinculado como docente de básica secundaria, con régimen de pensiones nacional, en la institución educativa comercial Hernando Navia Varón y desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre de 2014 percibió como factores salariales: asignación básica, bonificación, prima de antigüedad, prima de navidad, prima de vacaciones y desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre de 2015: asignación básica, bonificación, prima de antigüedad, prima de navidad y prima de vacaciones. 2.4 Caso concreto El señor Guillermo José Mossos Leal acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la anulación de los actos administrativos por los cuales se le negó el reconocimiento de la pensión gracia, porque la UGPP estima que no acreditó su vinculación por 20 años a la docencia con carácter territorial o nacionalizado.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió a las pretensiones de la demanda, por considerar que el demandante sí cumplió con todos los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia. La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, en el que insiste en que el vínculo del actor era nacional.

En el sub lite se tiene que el demandante nació el 3 de octubre de 1950 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En primer lugar, la Sala procede a definir si la demandante prestó sus servicios en calidad de docente oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y si el respectivo tiempo puede ser tenido en cuenta para efectos de cumplir con el requisito exigido en el literal a) numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

En este orden de ideas, conforme está probado en el sub lite, se tiene que el accionante fue vinculado desde el 1° de abril hasta el 31 de octubre de 1976 y desde el 1 de febrero de 1977 hasta el 30 de noviembre de 1977 se evidencia que obra en el plenario certificación de la alcaldía de Santiago de Cali en la que consta que de acuerdo con el expediente laboral que reposa en esa entidad, fue designado por Resolución 086 del 20 de mayo de 1976, proferida por el gobernador del Tolima, así mismo se encuentra el formato para la expedición de historia laboral de la Secretaría de Educación de Santiago de Cali; motivo por el cual ese interregno es susceptible de ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia deprecada.

Sobre el particular, la Sala precisa que, respecto a la valoración de pruebas pertinentes para acceder a un derecho de carácter pensional, la jurisprudencia de esta Sala unificó su jurisprudencia en la sentencia CE-SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2), indicando lo siguiente34: «Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial».

(Negrilla fuera de texto) Sobre el argumento de la accionada respecto a que este periodo de tiempo no puede ser tenido en cuenta pues para el reconocimiento de la pensión graciosa solo se puede computar el nombramiento en propiedad, esta Subsección recuerda lo expuesto en la sentencia de 21 de junio de 2018, en la que se precisó que lo relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que concierne a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad y no el tipo de vinculación. Así las cosas, para la Sala son válidos, a efectos reconocimiento de pensión gracia de jubilación, los tiempos de servicio acreditados por el accionante con la certificación y el formato para la expedición de historia laboral.

En segundo lugar, en lo concerniente al lapso laborado por el demandante desde el 7 de enero de 1997 hasta el 21 de agosto de 2015 (fecha en la que adquirió el estatus pensional), obra Decreto 0009 del 7 de enero de 1997, que da cuenta que el gobernador del departamento del Valle del Cauca lo nombró como docente del área de comerciales de básica secundaria y el acta de posesión 4514 del 21 de enero de 1997, suscrita ante el gobernador y el jefe de la división de personal de la gobernación del Valle del Cauca; además, el formato para la expedición de historia laboral que confirma que se vinculó en esa fecha como docente, así como el formato para la expedición de salarios; de lo que se colige entonces que su vinculación es de naturaleza territorial.

De otra parte, la UGPP alegó que se trata de una vinculación nacional porque en el formato para el certificado de sueldos se advierte que es una docente nacional. En cuanto a la valoración probatoria del formato único para la expedición de certificado de salarios en el que se indica que el régimen de pensiones es nacional, se precisa que en este caso la entidad territorial se refiere al régimen prestacional aplicable a la actora y no al tipo de vinculación docente que ostentaba.

De suerte que dicha certificación no impide definir que el docente contaba con vinculación territorial, circunstancia que se desprende efectivamente del acto administrativo de nombramiento y la posesión. Al respecto, esta Corporación, en sentencias como la del 29 de agosto de 1997; del 22 de enero de 2015; del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022, estableció criterios interpretativos uniformes que resultan acertados e inequívocos para definir la categoría de una plaza docente y el tipo de vinculación, en los siguientes términos: «Así las cosas, el criterio que ha aplicado la jurisprudencia de esta Sección para concluir si una plaza docente es de carácter nacional, nacionalizado, departamental, municipal o distrital parte de que así lo haya definido el legislador.

La prueba de la naturaleza de la vinculación requiere copia de los actos administrativos de nombramiento o certificaciones de que la plaza a ocupar tenga tal condición, lo cual se acompasa con lo dispuesto por el artículo 1.° de la Ley 91 de 1989 y con las consideraciones expuestas en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, en torno a la conservación de la expectativa que se consagró en el artículo 15 ibidem para lograr el reconocimiento de la pensión gracia luego de la entrada en vigor de la misma Ley 91 de 1989.

Ahora bien, aspectos tales como el régimen salarial y prestacional, la entidad de previsión social a la que se realizaron los aportes para pensión y la entidad que asume la financiación de la pensión ordinaria de jubilación no se han considerado determinantes para que se estime que una plaza docente es de carácter nacionalizado o territorial.

Ello como consecuencia de la evolución normativa de la prestación, así como de la competencia para expedir las normas salariales y prestacionales de los empleados públicos». Entonces, la naturaleza de la vinculación se determina con la copia de los actos de nombramiento y posesión. Finalmente, la accionada, sostuvo que, en atención a la vigencia de la Ley 91 de 1989, los docentes vinculados al servicio sólo gozarán del régimen vigente para pensionados del sector público nacional.

En consecuencia, los tiempos prestados por el accionante con posterioridad al 21 de enero de 1997, son nacionales y, por ello, no son válidos para efectos de pensión gracia. Al respecto precisa la Sala que el régimen prestacional no debe confundirse con el tipo de vinculación del docente; de modo que si bien la Ley 91 de 1989 fijó las reglas que debían regir a los maestros vinculados con anterioridad y posterioridad a dicho momento y la asunción de responsabilidades por parte de la nación y las entidades territoriales, lo cierto es que ello no conllevó a que el tipo de vinculación del docente mutara a nacional, pues esta se encuentra determinada por «la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».

Así las cosas, concluye la Sala que el tiempo de servicio desde el 21 de enero de enero de 1997, es de carácter territorial y, en consecuencia, puede ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia, como lo concluyó el a quo. En el mismo sentido, la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 fijó como regla jurisprudencial la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, refiriendo que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

A manera de corolario, se tiene que el demandante colmó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en condición de maestro territorial por veinte (20) años, vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 (1 de abril de 1976), contar con 50 años de edad (los cumplió el 3 de octubre de 2000) y observar una buena conducta en su desempeño como docente (lo cual no ha sido objeto de controversia), razones por las que es dable acceder al reconocimiento de la referida prestación, como lo dispuso el a quo. 2.5 Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]».

Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida. III. DECISIÓN Visto lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo del Valle del Cuca, que accedió a las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 28 de abril de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Ausente con permiso JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.