w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., once (11) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2016 01832 02 (2777-2021) Demandante: José Rafael Cortés Otalora Demandado: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (FONPRECON) Temas: Ajuste mesada pensional.

Ejecución sentencia C- 258 de 2013 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA – LEY 1437 DE 2011 I. ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 19 de mayo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que negó las pretensiones de la demanda.

II.

ANTECEDENTES 1. Demanda El señor José Rafael Cortés Otalora en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2016 01823 02 (2777-2021) Demandante: José Rafael Cortés Otalora artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 1 (en adelante CPACA), formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones Que se declare la nulidad de las Resoluciones 463 del 30 de julio y 652 del 14 de octubre, ambas de 2015, que establecieron que su pensión de jubilación es objeto de las previsiones de la sentencia C-258 de 2013 y confirmaron esa determinación. Como consecuencia de la anterior, pidió que se ordene al Fondo de Previsión Social del Congreso (en adelante FONPRECON) a pagar la diferencia, debidamente actualizada, que se generó por la aplicación de la sentencia C-258 de 2013 y la Resolución 443 del 12 de julio de 2013 2 desde el 1º de julio de 2013; y a reconocer intereses moratorios, conforme a los artículos 192 y 195 del CPACA.

Hechos El demandante relató que (i) FONPRECON a través de la Resolución 443 del 12 de julio de 2013 adoptó medidas tendientes a dar cumplimiento a la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional; (ii) esta Corporación, a través del fallo de tutela del 23 de octubre de 2014, amparó el derecho al debido proceso suyo y de otros accionantes, con miras a que en el marco de una actuación administrativa se verificara la procedencia del ajuste de su mesada pensional al tope de los 25 smlmv; y (iii) dicho 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en adelante CPACA 2 Adoptó medidas tendientes al cumplimiento de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2016 01823 02 (2777-2021) Demandante: José Rafael Cortés Otalora procedimiento, finalmente, terminó con la expedición de las resoluciones acusadas. Normas violadas y concepto de violación El actor citó como disposiciones violadas el preámbulo y los artículos 1, 2, 6, 13, 21, 29, 3, 42, 46, 48, 58, 83 y 209 de la Constitución Política; 3, 93 y 162 de la Ley 1437 de 2011.

Al desarrollar el concepto de violación, expuso que FONPRECON soslayó que «para la reducción de las mesadas pensionales se requería de un procedimiento de carácter particular en el que se vinculara a los afectados, con el fin de que […] ejercieran sus derechos de audiencia y defensa, para así lograr la debida aplicación de la referida providencia» C-258 de 2013.

Esta Corporación en varios pronunciamientos señaló que el fondo demandado no ha «llevado a cabo los trámites necesarios para asegurar a los afectados sus derechos fundamentales» y, por ende, desconoció los fallos de tutela. 2. Contestación de la demanda 3 FONPRECON por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación: 4 No hay «argumentación alguna encaminada a demostrar la presunta ilegalidad de los actos administrativos acusados, esto es, las Resoluciones 463 del 30 de julio de 2015 y 652 del 14 de octubre 3 Folios 146 a 174. 4 Folios 294 al 310 del cuaderno principal Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2016 01823 02 (2777-2021) Demandante: José Rafael Cortés Otalora de la misma anualidad, mediante las cuales […] dio cumplimiento al fallo de tutela de 23 de octubre de 2014, proferido por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado […]».

En el asunto sub judice se ataca «en su integridad la Sentencia C- 258 de 2013, proferida por la Corte Constitucional y la Resolución 443 del 12 de julio de 2013, acto de ejecución no susceptible de control jurisdiccional y que no está demandado en la presente litis». A la fecha cursa demanda de lesividad presentada en contra del demandante, que puede tener incidencia en el presente caso, porque su pensión será reajustada «al porcentaje del 50% del ingreso mensual promedio tan pronto como sea resuelto el recurso de súplica y, por tal razón, es factible que su pensión no supere el monto de los 25 smlmv y lo decidido en Sentencia C-258 de 2013 le sea inaplicable».

De conformidad con lo dispuesto en la sentencia C-258 de 2013 «no era necesario iniciar trámite administrativo alguno a fin de reajustar las mesadas pensionales en tanto tal modificación sería de carácter automático». No se puede desconocer que la pensión fue reconocida irregularmente, pero «dado que ya había sido objeto de demanda LA CUAL TIENE FALLO FAVORABLE A FONPRECON EN LAS DOS INSTANCIAS no era viable iniciar una actuación administrativa o judicial al respecto, por lo que debía ajustarse la pensión a 25 smlmv, mientras queda en firme el fallo del H. Consejo de Estado, MOMENTO PARA EL CUAL SE REAJUSTARÁ LA MESADA PENSIONAL, LA CUAL NO SERÁ SUSCEPTIBLE DE AJUSTE AUTOMÁTICO A 25 SMLMV, pues será seguramente inferior a dicha cifra».

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2016 01823 02 (2777-2021) Demandante: José Rafael Cortés Otalora Propuso las excepciones de: ineptitud sustantiva de la demanda, por falta de concepto de violación de la norma y porque los acto s demandados no son susceptibles de control jurisdiccional; y falta de causa jurídica para pedir. 3.

Audiencia inicial 5 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en diligencia del 26 de enero de 2017, estableció (i) que no existe ninguna irregularidad que genere nulidad y (ii) declaró no probada la excepción de inepta demanda. FONPRECON apeló esta última determinación, la cual fue confirmada por esta Corporación, mediante proveído del 19 de junio de 20206.

En la audiencia de continuación del 16 de marzo de 2021 7, se fijó el litigio en los siguientes términos: En este proceso se deberá determinar si están o no viciados de nulidad por los cargos expuestos en la demanda, los actos demandados, esto es, (i) la Resolución No. 0463 del 30 de julio de 2015; y de su confirmatoria, (ii) la Resolución No. 00652 del 14 de octubre de 2015, mediante las cuales se determinó que la pensión del demandante, señor José Rafael Cortés Otalora es objeto de la aplicación de la sentencia C-258 de 2013 proferida por la Corte Constitucional y, en consecuencia, la ajustó al tope de 25 SMLMV a partir del 1º de julio de 2013 y negó el restablecimiento del monto de la mesada pensional devengada con anterioridad al 1º de julio de 2013, así como el pago de las diferencias.

En especial se debe precisar si a la pensión del demandante, le es aplicable o no la sentencia C-258 de 2013 de la H. Corte Constitucional, en lo que a tope pensional se refiere. Definido el punto anterior, se resolverá sobre las pretensiones 5 Folios 247 a 255. 6 Folios 260 a 264. 7 Folios 279 a 281. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2016 01823 02 (2777-2021) Demandante: José Rafael Cortés Otalora consecuenciales. 4.

La sentencia apelada 8 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia del 19 de mayo de 2021, negó las pretensiones de la demanda y la condena en costas, con fundamento en lo que sigue: La «pensión del demandante es objeto del ajuste automático ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013, al monto de los 25 smlmv, habida cuenta que fue ajustada conforme al régimen especial regulado en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, norma sobre la cual el Alto Tribunal hizo el estudio de constitucionalidad, y por tanto dicha decisión no puede discutirse en este proceso, porque hizo tránsito a cosa juzgada co nstitucional y es de obligatorio cumplimiento».

Los «actos administrativos demandados, por medio de los cuales se ajustó la mesada pensional del actor al tope de los 25 smlmv a partir del 1º de julio de 2013, se encuentran ajustados al ordenamiento jurídico y deben permanecer incólumes […], puesto que a través de ellos la entidad demandada se limitó a dar pleno cumplimiento a lo dispuesto en la sentencia C-258 de 2013 y al Acto Legislativo 01 de 2005, para cuyos efectos, la Corte Constitucional no ordenó tramitar procedimiento administrativo alguno».

No hay lugar a condenar en costas, en la medida en que el accionante planteó una discusión de buena fe y no incurrió en conductas dilatorias o temerarias. 8 Folios 299 a 311 cuaderno principal Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2016 01823 02 (2777-2021) Demandante: José Rafael Cortés Otalora 5.

El recurso de apelación 9 El demandante interpuso recurso de apelación 10 y lo sustentó así: FONPRECON «no cumplió, bajo ningún criterio, con lo ordenado para tales efectos por la Sentencia C-258 de 2013 y la ley, al aplicar de tajo, un descuento que debía haberse realizado llevando a cabo un procedimiento administrativo de carácter particular, como mínimo, mediante el cual se le asegurarán al ciudadano afectado sus derechos de audiencia y defensa, a lo sumo y ojalá aplicando para tales efectos lo dispuesto por los artículos 34 a 44 del CPACA».

La Resolución 443 de 12 de julio de 2013 no fue publicada por la entidad demandada de la forma que ordena el artículo 65 de la ley 1437 de 2011, que obligaba a emitir «actos de carácter particular con respecto a cada afectado por su actividad» Hay lugar a reconocerle las sumas que le fueron descontadas hasta, por lo menos, la fecha en que «quedó ejecutoriada la sentencia de segunda instancia proferida por el máximo tribunal de lo contencioso administrativo dentro del Radicado No. 25000232500020080012000 […]». 6.

Alegatos de conclusión en segunda instancia El ponente, por auto del 24 de septiembre de 2021, admitió la impugnación y, en concordancia con el artículo 212 del CPACA y el ordinal 5.° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 a través del cual 9 Folios 313 y 313vto. 10 Folios 402 al 415 del cuaderno principal Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2016 01823 02 (2777-2021) Demandante: José Rafael Cortés Otalora se modificó el artículo 247 del CPACA, dispuso que, por Secretaría, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de la mencionada providencia, pasara el expediente al Despacho para dictar sentencia, salvo que las partes presentaran solicitud probatoria.

En cumplimiento de lo anterior y en atención a la constancia del 16 de noviembre de 2021, proferida por la Secretaría, en la cual se indicó que no hubo solicitud de pruebas, se procede a decidir de fondo el asunto. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia, acorde con lo dispuesto en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011 ( CPACA).

Asimismo, conforme con lo dispuesto en el artículo 328 11 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. 2. Problema jurídico 11 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.

En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2016 01823 02 (2777-2021) Demandante: José Rafael Cortés Otalora Se circunscribe a establecer si era dable ajustar, de manera automática, la mesada pensional percibida por el demandante, al monto de 25 SMLMV, a partir del 1.º de julio de 2013, en cumplimiento de la sentencia C-258 de 2013, emitida por la Corte Constitucional.

Para resolver lo anterior, la Sala desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) marco normativo y (ii) caso concreto. 2.1 Marco normativo y jurisprudencial. Sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional. La Corte Constitucional, en relación con el tope de 25 smlmv que deben tener las mesadas de las pensiones reconocidas con fundamento en el régimen especial de congresistas, puntualizó que no constituye una medida regresiva y atiende el límite que siempre se ha fijado en el ordenamiento jurídico, en especial, en Ley 797 de 2003 y el Acto Legislativo 1 de 2005: Tal como se señaló en las sentencias C–089 de 1997 y C–155 de 1007, debe acudirse a las reglas de tope contenidas en la normativa legal y constitucional vigente, pues ellas reflejan la decisión democrática del Congreso en ejercicio de su facultad de establecer leyes y de reformar la Constitución. Así, tanto la Ley 797 de 2003 como el Acto Legislativo 01 de 2005 coinciden en una regla de tope de 25 smmlv, ese ha sido el criterio razonable fijado por el Congreso a partir de amplios debates y con fundamento en diferentes estudios aportados por el Ministerio de Hacienda y otros organismos públicos encargados de velar por la sostenibilidad del sistema de pensiones.

De igual manera, y como se explicó en precedencia, en ausencia de norma expresa en el régimen especial, rige la del sistema general de pensiones, conforme a la cual las pensiones sí están sujetas tope y, ese tope es 25 smlmv. Para la Sala, ese criterio razonable debe tomarse en consideración en esta oportunidad con miras a eliminar los obstáculos que la inexistencia de topes en el régimen derivado del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 genera.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2016 01823 02 (2777-2021) Demandante: José Rafael Cortés Otalora También planteó tres hipótesis respecto de la aplicación de la sentencia C-258 de 2013, así: (i) a partir de la referida providencia, ninguna pensión de jubilación causada bajo el régimen especial de congresistas (artículo 17 de la Ley 4ª de 1992), puede reconocerse o liquidarse «por fuera de las condiciones que fijan la interpretación conforme a la Constitución»;

(ii) como efecto inmediato del aludido fallo y sin necesidad de reliquidación, desde el 1º de julio de 2013, ninguna mesada podrá exceder 25 SMLMV, por lo que « […] deberán ser reajustadas automáticamente a este tope por la autoridad administrativa»; y (iii) para efectos de revocar o liquidar las pensiones de jubilación reconocidas conforme al artículo 17 de la ley 4ª de 1993, obtenidas con fraude a la Ley o con abuso del derecho, deberá adelantarse un procedimiento administrativo que observe el debido proceso, y las decisiones serán susceptibles de controvertir ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.

Respecto del último punto ordenó: Cuarto.- Las pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con abuso del derecho o con fraude a la ley, en los términos del acápite de conclusiones de esta sentencia, se revisarán por los representantes legales de las instituciones de seguridad social competentes, quienes podrán revocarlas o reliquidarlas, según corresponda, a más tardar el 31 de diciembre de 2013.

Ahora bien, resulta pertinente señalar que el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional diferenció entre las pensiones adquiridas con o sin fraude a la ley o abuso del derecho. Dentro de la última hipótesis (pensiones adquiridas sin fraude a la ley o abuso del derecho), distinguió dos situaciones: • La primera referida a aquellos derechos pensionales causados al amparo del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 y que fueron adquiridos cumpliendo todos los requisitos legales, atendiendo los criterios jurisprudenciales vigentes, bajo la convicci ón de estar actuando de buena fe y bajo los factores salariales de cotización Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2016 01823 02 (2777-2021) Demandante: José Rafael Cortés Otalora establecidos por el Gobierno Nacional no por voluntad del cotizante. • En la segunda, se encuentran aquellas situaciones en las que, aun cuando no encuadran en las hipótesis de abuso del derecho ni fraude a la ley, resulta improcedente predicar de ellas un completo cumplimiento de las condiciones para beneficiarse del régimen pensional dispuesto en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992.

Esta distinción obedece, a que el máximo tribunal constitucional observó que el régimen del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, se extendió a funcionarios que al 1° de abril de 1994 no estaban cobijados por el régimen especial, y por ende, en su criterio no podían ser beneficiarios del mismo, por lo que a su juicio dichos servidores “obtuvieron una liquidación o reliquidación de la pensión con clara desproporción, en relación con la que les habría correspondido en una aplicación conforme a la Constitución del mencionado régimen”.

La Corte Constitucional previó para las dos situaciones descritas un trato diferente por parte de las entidades de seguridad social. En efecto, en cuanto a los derechos pensionales causados al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, de aquellos beneficiarios que se encontraban efectivamente en el régimen al 1º de abril de 1994 y que cumplieron todos los requisitos legales, la Corte reiteró que las mesadas correspondientes debían “ser ajustadas, sin necesidad de hacer reliquidaciones caso por caso, hasta bajar a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, tope pensional que fue dispuesto por el Constituyente como razonable.

Es decir, aquí no se trata de una reliquidación sino de un ajuste hacia el futuro”. Mientras que frente aquellos derechos pensionales que fueron reconocidos con fundamento en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2016 01823 02 (2777-2021) Demandante: José Rafael Cortés Otalora pero sin tener en cuenta la totalidad de las exigencias para la aplicación de dicho régimen (según la interpretación realizada por la Corte Constitucional), sin que pueda predicarse que existió abuso del derecho a fraude a la ley, el alto tribunal constitucional estableció que las entidades de seguridad social competentes, mediante el procedimiento administrativo previsto en los artículos 19 o 20 de la Ley 797 de 2003, deben entrar a revisar o reliquidar las mesadas pensionales correspondientes, aun cuando estén por debajo del tope de 25 smlmv, pero sin afectar el derecho al mínimo vital.

En este punto, la Corte Constitucional dispuso: Quinto.- En los demás casos de pensiones reconocidas de manera contraria a lo dispuesto en los numerales i 12, ii 13 y iii 14 del ordinal tercero, quienes tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones decretadas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 deberán en el marco de su competencia tomar las medidas encaminadas para hacer efectivo el presente fallo, aplicando en lo pertinente, los artículos 19 y 20 la Ley 797 de 2003, en los términos del apartado de conclusiones de esta sentencia. Actuación administrativa para acatar la sentencia C-258 de 2013 en relación con el ajuste automático de las mesadas pensionales al tope de 25 smlmv.

Fonprecon expidió la Resolución 443 de 12 de julio de 2013, con la cual, fundada en la obligatoriedad del aludido fallo judicial, estipuló: 12 (i) No puede extenderse el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, no se encontraren afiliados al mismo. 13 (ii) Como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas. 14 (iii) Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2016 01823 02 (2777-2021) Demandante: José Rafael Cortés Otalora ARTÍCULO PRIMERO: Adoptar las medidas tendientes al cumplimiento de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013.

ARTÍCULO SEGUNDO: Ordenar a la Oficina Asesora de Planeación y Sistemas del Fondo de Previsión Social del Congreso que se realicen las modificaciones pertinentes al Sistema de Nómina de Pensionados del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, parametrizándolo a efecto de que a partir del 1 de julio de 2013, ninguna mesada pensional supere los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes. […]

ARTÍCULO CUARTO: Comunicar a todos y cada uno de los pensionados del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República cuya mesada pensional supere 25 smmlv, que a partir del 1 de julio de 2013 su mesada pensional será ajustada al tope de 25 smmlv conforme a lo ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013. La Corte Constitucional, en sentencia T-615 de 201515, estableció que la Resolución 443 de 2013 es un acto general de cumplimiento de una sentencia judicial no susceptible de control de legalidad, en los siguientes términos: En consecuencia, se advierte que la Resolución No. 0443 de 12 de julio de 2013, no constituyó un acto general que arbitrariamente y de manera irrazonable hubiese modificado la situación jurídica de los accionantes y que hubiera debido expedirse como un acto administrativo de carácter particular.

Por el contrario, éste reúne las características de un acto de cumplimiento de una sentencia judicial proferida por la Corte Constitucional, la cual debe ser acatada por todas las autoridades públicas. Sobre el particular, es menester resaltar que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que los actos dirigidos a dar cumplimiento a una orden de carácter judicial, no son susceptibles del control de legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ni pueden ser objeto de acciones judiciales, porque ello implicaría desconocer una decisión 15 Corte Constitucional, sentencia T -615 de 28 de septiembre de 2015, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2016 01823 02 (2777-2021) Demandante: José Rafael Cortés Otalora judicial con carácter de cosa juzgada. En efecto, ha indicado el Consejo de Estado que, aún si en gracia de discusión se aceptase la procedencia de la nulidad sobre un acto administrativo de ejecución, la consecuencia jurídica de ello sería la repetición de lo ordenado en la sentencia. En este sentido, la iniciación interminable de acciones judiciales o de recursos en la vía gubernativa dirigidos a controvertir actos de ejecución, devendría en la inobservancia del principio de cosa juzgada, e impediría la resolución efectiva de los conflictos suscitados en el marco de las distintas jurisdicciones.

Esta Corporación, en un caso dirigido a obtener la nulidad de la Resolución 443 de 201316, también estableció que dicho acto no es susceptible de control judicial, por haberse expedido en cumplimiento de una sentencia, así: FONPRECON se limitó a dar cumplimiento a la decisión adoptada por la Corte Constitucional en la Sentencia C - 258 del 2013, y a las órdenes contenidas en ésta, específicamente, en lo concerniente al reajuste de las mesadas pensionales al límite impuesto en el Acto Legislativo 01 del 2005, sin exceder los alcances de la mencionada providencia judicial. […] En este sentido, el reajuste inmediato realizado por FONPRECON no sólo dio estricto cumplimiento a la orden impartida por la Corte Constitucional, sino que dio correcta aplicación a una norma constitucional, como es el caso del artículo 48 superior, adicionado por el Acto Legislativo 01 del 2005, la cual había sido inobservada antes de la expedición de la Sentencia C - 258 del 2013.

Topes pensionales El ordenamiento jurídico ha establecido limitaciones al reconocimiento pensional, incluso de las prestaciones reconocidas 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 30 de septiembre de 2016, expediente 250002342000201400189 01 (1183 -2016), C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2016 01823 02 (2777-2021) Demandante: José Rafael Cortés Otalora en el marco de regímenes especiales amparados por la transición, así: • La Ley 4ª de 21 de enero de 1976 17, en su artículo 2º 18, estableció la prohibición de que el valor de la pensión excediera de 22 smlmv. • La Ley 71 de 19 de diciembre de 1988 19, en su artículo 2º20, dispuso un límite de 15 smlmv. • El Decreto 1160 de 2 de junio de 1989 21, en su artículo 3º22, reiteró un límite máximo para la pensión de jubilación por aportes de 15 smlmv. • La Ley 100 de 23 de diciembre de 1993 23, en el parágrafo 3º de su artículo 18 24, autorizó al Gobierno Nacional a limitar el monto de la pensión en el régimen de prima media con prestación definida a 20 smlmv. • El Decreto 314 de 4 de febrero de 1994 25, en su artículo 2º, fijó que las pensiones a cargo del Instituto de Seguros Sociales no podrán ser superiores a 20 smlmv 26. 17 «por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones». 18 «Las pensiones a que se refiere el Artículo anterior no podrán ser inferiores al salario mínimo mensual más alto, ni superiores a 22 veces este mismo salario» (negrita con subrayas fuera del texto). 19 «por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones». 20 «Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual, ni exceder de quince (15) veces dicho salario; salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales» (negrita con subrayas fuera del texto). 21 «por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 71 de 1988 ». 22 «Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual, ni exceder de quince (15) veces dicho salario, salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales ». 23 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». 24 «Cuando el Gobierno Nacional límite la base de cotización a veinte (20) salarios mínimos, el monto de las pensiones en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida no podrá ser superior a dicho valor ». 25 «Por el cual se limita la base de cotización obligatoria del Sistema General de Pensiones». 26 «En desarrollo del parágrafo tercero del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, el monto de las pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes, para los Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2016 01823 02 (2777-2021) Demandante: José Rafael Cortés Otalora • La Ley 797 de 29 de enero de 2003 27, en el inciso 4º de su artículo 5º 28, señaló un tope pensional de 25 smlmv. • El Acto Legislativo 01 de 22 de julio de 2005, en el parágrafo 1º del artículo 1º 29, elevó a rango constitucional el límite para el reconocimiento pensional a 25 smlmv.

Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que el derecho a la pensión adquirido en virtud de la extensión de los regímenes especiales no impide el reconocimiento y la reliquidación pensional con limitación, así la norma rectora no lo consagre, por cuanto prevalecen los principios de igualdad, sostenibilidad financiera del sistema, interés general y distribución equitativa de los recursos limitados del Sistema de Seguridad Social30.

En efecto, en sentencia C-089 de 1997, plasmó de forma inequívoca su postura frente a la aplicación del monto máximo de 20 smlmv para los servidores públicos excluidos del Sistema de Seguridad Social Integral (Ley 100 de 1993), por cuanto « una interpretación diferente, conduciría a la existencia de un grupo de pensionados privilegiados, excluídos [sic] de los límites máximos afiliados al Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, no podrá ser superior a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales ». 27 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales ». 28 «El límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado.

Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales». 29 «A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública». 30 Ver sentencias de la Corte Constitucional C-089 de 1997 y T-360 de 2018.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2016 01823 02 (2777-2021) Demandante: José Rafael Cortés Otalora que la ley ha previsto para el reconocimiento y valor de las pensiones»31. Luego, en fallo C-155 de 1997, insistió en que es legítimo que la ley fije un límite máximo al monto de la pensión, sin que por ello se entienda conculcado el derecho a la seguridad social 32.

En la sentencia C-258 de 2013, previamente analizada, precisó que resulta «desproporcionado y contrario a los principios constitucionales del Estado Social de Derecho y a los que inspiran el sistema general de pensiones, la interpretación conforme a la cual las mesadas de quienes se encuentran en transición no están sujetas a tope»33.

Por lo expuesto, en providencia T-360 de 2018, concluyó que «debido a que los topes pensionales han sido una constante en el ordenamiento jurídico, resultaría contradictorio que, por ejemplo, una autoridad judicial interprete que una mesada pensional por el hecho de ser especial, tiene una cuantía ilimitada», y recordó que «en caso de que las normas especiales de tales regímenes no dispusieran un límite cuantitativo para las mesadas, debía aplicarse el tope señalado en las reglas generales, específicamente en la Ley 100 y las disposiciones que la modifican en lo pertinente» 34. 2.2 Caso concreto. 31 Corte Constitucional, sentencia C-089 de 26 de febrero de 1997, M. P. Jorge Arango Mejía. 32 Corte Constitucional, sentencia C-155 de 19 de marzo de 1997, M. P. Fabio Morón Díaz. 33 Corte Constitucional, sentencia C-258 de 7 de mayo de 2013, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 34 Corte Constitucional, sentencia T -360 de 31 de agosto de 2018, M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2016 01823 02 (2777-2021) Demandante: José Rafael Cortés Otalora De conformidad con el análisis normativo y jurisprudencial realizado en los párrafos que preceden, en el caso del señor Luis Eduardo Sanguino Soto se encuentra acreditado lo siguiente: ➢ El 18 de junio de 1987, Fonprecon por Resolución 628, reconoció al señor José Rafael Cortés Otalora una pensión de jubilación equivalente al 75% de lo devengado en el último año de servicio y efectiva a partir del 20 de julio de 1986, fecha en la que acreditó el retiro del servicio 35.

Tuvo en cuenta que el antes nombrado (i) nació el 31 de diciembre de 1935 y (ii) acreditó 21 años, 4 meses y 25 días de servicio, prestados en el departamento de Cundinamarca, la Superintendencia de Sociedades y a la Cámara de Representantes. ➢ El 16 de diciembre de 1993, Fonprecon por Resolución 1212, reconoció al demandante «un Reajuste Especial en su mesada pensional por una sola vez, de tal manera que su pensión en ningún caso podrá ser inferior al 50% de la que tendrían derecho los actuales Congresistas» 36. ➢ El 28 de diciembre de 1994, Fonprecon por Resolución 1581 y con fundamento en la sentencia T-456 de 1994, reconoció un reajuste especial, equivalente al 75% a partir del 1º de enero de esa anualidad 37. ➢ El 9 de febrero de 1996, Fonprecon mediante Resolución 66 y con fundamento en la sentencia T-463 de 1995, reconoció al accionante un reajuste especial, equivalente al 75%, a partir 35 Folios 35 a 37, cuaderno anexo. 36 Folios 43 a 45, cuaderno anexo. 37 Folios 48 a 52 cuaderno anexo.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2016 01823 02 (2777-2021) Demandante: José Rafael Cortés Otalora del 1º de enero de 1992 38. ➢ El 23 de octubre de 2014, la Sección Segunda, Subsección B, de esta Corporación, por un fallo de tutela, amparó a varios accionantes, entre ellos el actor, y ordenó a Fonprecon que «garantice el derecho al debido proceso administrativo de [esos] tutelantes en desarrollo de las actuaciones que deba adelantar en virtud de las decisiones adoptadas en la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional» 39. ➢ El 13 de noviembre de 2014, Fonprecon por medio de la Resolución 904, (i) acató lo decidido por esta Corporación en el fallo de tutela de 23 de octubre de la misma anualidad y (ii) determinó que la pensión de jubilación reconocida al demandante es «objeto de aplicación de la Sentencia C-258 de 2013, en consecuencia del ajuste automático al tope de 25 smlmv [ ] a partir del 1º de julio de 2013» 40, así: Que como puede apreciarse con base en las instrucciones impartidas por la Corte Constitucional que tienen aplicación preferente y obligatoria, es claro que la orden de ajuste automático a 25 smlmv no requiere de la expedición de un acto administrativo para su ejecución por tratarse de un mandato incorporado al ordenamiento jurídico a través de una sentencia de Constitucionalidad con efectos erga omnes.

Que no obstante lo anterior, en pleno acatamiento de la sentencia proferida por la Subsección B de la Sec ción Segunda del Consejo de Estado en la Sentencia del 23 de octubre de 2014, con el presente acto se adecua a la forma ordenada por la referida Corporación la aplicación del ajuste automático de la mesada pensional de la que es titular el accionante, brin dando la posibilidad de enjuiciar el acto administrativo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de conformidad con lo establecido en la 38 Folios 61 a 64 cuaderno anexo. 39 Folios 79 a 123. 40 Folios 208 a 225 cuaderno anexo.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2016 01823 02 (2777-2021) Demandante: José Rafael Cortés Otalora Ley 1437 de 2011, así como la posibilidad de interponer el recuro de reposición. ➢ El 13 de enero de 2015, Fonprecon por Resolución 14, confirmó «en todas sus partes la Resolución No. 904 del 13 de noviembre de 2014, mediante la cual se ordenó el ajuste al tope de 25 smlmv ordenado por la Sentencia C-258 de 2013 [ ]» 41. ➢ El 27 de mayo de 2015, Fonprecon mediante Resolución 288, en cumplimiento de una orden emitida en un incidente de desacato dejó sin efecto las Resoluciones 904 de 2014 y 14 de 2015, para disponer «de manera inmediata el inicio de una actuación administrativa tendiente a la aplicación de la sentencia C-258 de 2013 [ ]» 42. ➢ El 30 de julio de 2015, Fonprecon vía Resolución 463 del 30 de julio de 2015, (i) acató lo decidido por esta Corporación en el fallo de tutela de 23 de octubre de la misma anualidad y (ii ) determinó que la pensión de jubilación reconocida al demandante es «objeto de aplicación de la Sentencia C-258 de 2013, en consecuencia del ajuste automático al tope de 25 smlmv [ ] a partir del 1º de julio de 2013» 43.

En este acto se evidenció que el aludido fondo inició un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (en la modalidad de lesividad) en contra del ahora actor, en los siguientes términos: Que es de resaltarse que con anterioridad a la sentencia C -258 de 2013, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República ya había cumplido con el deber legal de impugnar la legalidad de los actos administrativos que reajustaron la pensión del señor JOSÉ RAFAEL CORTÉS OTALORA en cuantía superior a la permitida por la Ley. 41 Folios 242 a 254 cuaderno anexo. 42 Folios 281 a 286 cuaderno anexo. 43 Folios 302 a 315 cuaderno anexo.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2016 01823 02 (2777-2021) Demandante: José Rafael Cortés Otalora Que según lo anterior se evidencia que el Fondo de Previsión Social del Congreso impetró Acción de Lesividad radicada bajo el número 25000232500020080012002 proceso que se encuentra en trámite, en consecuencia no hay lugar al inicio de una nueva acción; en tanto, en el proceso judicial en curso se debate una decisión administrativa que ordenó el reajuste de una pensión con el propósito de equiparar la pensión del interesado a la de otro congresista que se pensionó con base en un ingreso superior, sin que existiera norma que ordenara tal equiparación. Que de acuerdo con lo anterior, no es cierto que se presente una “litispendencia” como la señalada por el peticionario, en tanto la Acción de lesividad tiene por objeto una reliquidación por debajo de 25 smlmv, mientras que el ajuste a dicho tope opera en relación con todas las mesadas pensionales y es una medida de carácter autónomo» ➢ El 24 de agosto de 2015, el demandante interpuso recurso de reposición contra la Resolución 463 de la misma anualidad 44. ➢ El 14 de octubre de 2015, Fonprecon por Resolución 652, confirmó en todas sus partes la resolución recurrida 45, porque «la efectividad del ajuste automático ordenado por la Sentencia C-258 de 2013 corresponde a la materialización de una orden Constitucional y la pretensión de efectuar pagos superiores a 25 smlmv resulta contraria a la constitución, tal como lo acl aró la Corte Constitucional en la Sentencia T-615 de 2015 [ ]». ➢ El 23 de septiembre de 2015, la Sección Segunda, Subsección A, de esta Corporación 46 (i) confirmó lo decidido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través de la sentencia del 16 de junio de 2011;

(ii) declaró probada la excepción de caducidad respecto de las Resoluciones 1572 de 1996 y 269 44 Folios 67 a 73. 45 Folios 74 a 78. 46 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 23 de septiembre de 2015, radicado 25000 23 25 000 2008 00120 02, M.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez (E). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2016 01823 02 (2777-2021) Demandante: José Rafael Cortés Otalora de 1997, expedidas por Fonprecon y (iii) declaró la nulidad de las Resoluciones 1581 de 1994 y 66 de 1996, «la primera que reconoció y ordenó el pago del reajuste especial en el equivalente al 75% del ingreso mensual promedio devengado por un congresista en el año 1994 y efectiva a partir del 1º de enero de ese año, y la segunda en cuanto reconoció el reajuste especial en ese mismo porcentaje durante los años 1992 y 1993 [ ]».

En ese orden de ideas, como el ex congresista señor RAFAEL CORTÉS OTÁLORA fue pensionado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992, tenía derecho a que su pensión fuera reajustada hasta alcanzar el 50% de la pensión que devengaba un Congresista para el año 1994. Como las Resoluciones Nos. 1581 de 29 de diciembre de 1994 (fls. 48 a 52 c.p) y 00066 de 9 de febrero de 1996 (fls. 61 a 64), reconocieron el reajuste especial al señor CORTÉS OTÁLORA por encima del porcentaje establecido por el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 modificado por el artículo 7 del Decreto 1293 de 1994, y con efectos fiscales diferentes al que señaló, por cuanto lo reconoció a partir del 1 de enero del año 1992, es razón más que suficiente para decretar su nulidad, como en efecto lo hizo el Tribunal en la sentencia de primera instancia, sin que haya lugar a la devolución de lo pagado en exceso, por haberlo recibido de buena fe. 2.2.1 Análisis sustancial Conforme a lo expuesto en acápites precedentes y lo acreditado en el plenario, la Sala concluye que Fonprecon no desconoció el ordenamiento superior al ajustar la mesada pensional del accionante al monto de 25 smlmv; por el contrario, se limitó a ejecutar una orden judicial que se tornaba de obligatorio cumplimiento para las autoridades del territorio nacional.

Esta tesis se funda en los siguientes razonamientos: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2016 01823 02 (2777-2021) Demandante: José Rafael Cortés Otalora Fonprecon le reconoció al señor José Rafael Cortés Otalora una pensión de jubilación, la cual fue ajustada y, luego limitada en su tope: Lo último, en consideración a las precisas órdenes impartidas por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013.

Medida que era automática y, por ende, no requería de un procedimiento administrativo previo. No obstante, el fondo demandado, a través de las resoluciones enjuiciadas, atendió las órdenes impartidas en el fallo de tutela del 23 de octubre de 2014, encaminadas a garantizar el debido proceso del señor Cortés Otalora y, de forma consecuente, verificar la procedencia del ajuste de su mesada pensional al tope de los 25 smlmv, en el marco de una actuación administrativa que se adelantó. Así las cosas, el argumento planteado por el actor, consistente en que Fonprecon aplicó en forma equivocada la Sentencia C-258 de 2013 y desconoció lo señalado por esta Corporación en el fallo de tutela del 23 de octubre de 2014, queda sin fundamento por cuanto, como quedó visto, el aludido fondo sí adelantó la respectiva actuación administrativa y garantizó los derechos de def ensa y contradicción, a pesar de que no estaba obligado a ello conforme lo indicó la sentencia C-258 del 2013.

Lo anterior, por cuanto esa decisión de la Corte Constitucional fijó una regla inequívoca, cuyo cumplimiento era imperativo para los fondos de pensiones so pena de incurrir en un abierto desacato a una orden judicial impartida en sede de control de constitucionalidad. Así las cosas, Fonprecon no tenía una alternativa diferente a disponer el ajuste automático de la pensión que venía devengando Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2016 01823 02 (2777-2021) Demandante: José Rafael Cortés Otalora el demandante en aras de que se aviniera a los mandatos constitucionales allí reivindicados. 47 En consecuencia, dicha determinación no constituyó una actuación arbitraria o irrazonable; por el contrario, reúne las características de un acto de cumplimiento de una sentencia judicial proferida por la Corte Constitucional, vinculante para todas las autoridades públicas.

En efecto, a través de las sentencias T-892 de 2013, T-320 de 2015, T-360 de 2018, T-073 de 2019, la mencionada alta corte reafirmó la obligatoriedad de la sentencia C-258 de 2013, al señalar que la aplicación del límite al monto pensional resulta imperativo para las entidades encargadas del pago de estas prestaciones, pues se trató de un mandato constitucional que rige para todas las pensiones qu e se paguen con recursos públicos.

En ese orden, la ejecución de la Sentencia C-258 de 2013 resultaba inexorable para Fonprecon y comportaba una materialización d el Acto Legislativo 1 de 2005, así como los principios de sostenibilidad 47 Esta tesis también ha sido sostenida, entre otras, en las siguientes providencias: De la Corte Constitucional. Sentencias T -892 de 2013, T-320 de 2015, T-360 de 2018, T-073 de 2019, SU-575 de 2019 y Auto 478 de 3 de diciembre de 2020, expediente: T-7.780.673 i) Del Consejo de Estado. - Sección Segunda, Subsección B, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia de 13 de noviembre de 2020, radicado: 25000 -23-42-000-2016- 01911-01 (5824-2018). - Sección Segunda, Subsección B, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia de 30 de octubre de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2014-02515- 02 (4114-2018). - Sección Segunda, Subsección B, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, auto de 21 de febrero de 2019, radicado: 63001-23-33-000-2018-00103-01 (4771- 18). - Sección Primera, C.P. Dr. Oswaldo Giraldo López, auto de 16 de agosto de 2018, radicado: 11001-03-15-000-2014-04194-01(AC) A. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2016 01823 02 (2777-2021) Demandante: José Rafael Cortés Otalora financiera, igualdad, solidaridad, eficiencia, universalidad y progresividad que orientan el sistema de seguridad social integral.

En este punto, no se puede soslayar que los límites máximos de la prestación fueron previstos en el ordenamiento desde la Ley 4 de 1976 y se siguieron reiterando en las Leyes 71 de 1988, 100 de 1993 y 797 de 2003. Por último, no sobra señalar que la Resolución 443 de 2013 no se aplicó directamente al caso del accionante, de ahí que en nada incide si este acto general de trámite fue notificado en debida forma o no. En conclusión, como el marco el marco normativo y jurisprudencial esbozado en acápite precedente, permite establecer que las mesadas pensionales están sujetas a un tope máximo, lo cual está acorde con lo ordenado en la sentencia C-258 de 2013 y acatado por Fonprecon a partir del 1º de julio de 2013, se confirmará la decisión del a quo que negó las pretensiones de la demanda.

En esa medida, no le asiste derecho al actor a la devolución de las diferencias que pretende. 3. Condena en costas El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho, los llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo gastos ordinarios del proceso y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2016 01823 02 (2777-2021) Demandante: José Rafael Cortés Otalora como peritos y de secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. Conforme a las anteriores reglas, la Sala no condenará en costas de segunda instancia al demandante, pese a que no prosperó el recurso de apelación que interpuso, por cuanto la entidad demandada no intervino en esta instancia presentando alegatos de conclusión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 19 de mayo de 2021, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que negó las pretensiones de la demanda formulada por el señor José Rafael Cortés Otalora en contra del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (Fonprecon), por las razones expuestas en las consideraciones que anteceden.

SEGUNDO. ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el programa «SAMAI».

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2016 01823 02 (2777-2021) Demandante: José Rafael Cortés Otalora Esta providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del once (11) de mayo de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado