Radicado: 20001-23-33-000-2018-00048-01 (3616-2019) Demandante: Nelly del Rosario Quintero Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 20001-23-33-000-2018-00048-01 (3616-2019) Demandante: Nelly del Rosario Quintero Rodríguez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Inepta demanda Decisión: Resuelve apelación AUTO INTERLOCUTORIO 1.
Decide el despacho el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandada, contra la decisión del 30 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que declaró no probada la excepción previa de falta de requisitos para demandar, previos los siguientes: I.
ANTECEDENTES 2. La señora Nelly del Rosario Quintero Rodríguez, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, en la cual solicitó la nulidad de las Resoluciones RDP 037591 del 12 de diciembre de 2014 y RDP 016205 del 24 de abril de 2015. 3. Como consecuencia de lo anterior, se condene a la demandada, el reconocimiento y pago de la diferencia en las mesadas pensionales reconocidas desde el 12 de abril de 2009 hasta el 25 de agosto de 2011, debidamente indexada, entre otras condenas. 4.
Relató que la demandante solicitó el reconocimiento de la pensión gracia ante CAJANAL el 8 de octubre de 2009, reclamación que fue negada mediante la Resolución UGM 020080 del 12 de diciembre de 2011. Antes de transcurridos tres años desde esta decisión, presentó una nueva petición, que también fue rechazada mediante la Resolución RDP 028035 del 20 de junio de 2013.
El 18 de octubre de ese mismo año interpuso otra solicitud, pero no fue resuelta de fondo, ya que la entidad reiteró las decisiones anteriores. Radicado: 20001-23-33-000-2018-00048-01 (3616-2019) Demandante: Nelly del Rosario Quintero Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.
Tras el archivo de una denuncia en su contra, la señora Quintero Rodríguez reactivó su solicitud pensional ante la UGPP el 26 de agosto de 2014. Mediante la Resolución RDP 037591 del 12 de diciembre de 2014, la UGPP reconoció la pensión gracia con efectos retroactivos desde el 12 de abril de 2009, pero con efectos fiscales únicamente desde el 26 de agosto de 2011, aplicando la prescripción trienal. 6.
Ante la negativa de pagar las mesadas anteriores a esa fecha, la demandante solicitó su reconocimiento el 6 de abril de 2015, petición que fue rechazada por la UGPP mediante la Resolución RDP 016205 del 24 de abril de ese año. Trámite de primera instancia y providencia recurrida1 7. El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante auto del 10 de mayo de 2018, admitió la demanda y ordenó su notificación a la UGPP, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público.
En su contestación, la UGPP propuso como excepciones la inexistencia de la obligación, la falta de requisitos para demandar y la prescripción. 8. Mediante auto del 30 de mayo de 2019, el Tribunal resolvió no declarar probada la excepción de inepta demanda por falta de requisitos para demandar. La entidad demandada argumentó que la actora no había agotado los recursos establecidos legalmente para controvertir la Resolución RDP 016205 de abril de 2015.
Sin embargo, el Tribunal consideró que en dicho acto administrativo no se precisaba con claridad cuál recurso era procedente, si reposición o apelación, generando ambigüedad y confusión en el administrado. 9. Además, el a quo observó que el acto demandado hacía referencia al derogado Decreto 01 de 1984 (antiguo Código Contencioso Administrativo), y no a la norma vigente (Ley 1437 de 2011), lo cual aumentó la incertidumbre sobre el trámite adecuado.
En consecuencia, estimó que se impuso una carga innecesaria y desproporcionada a la demandante, quien además es una persona adulta mayor con especial protección constitucional, según la Ley 1251 de 2008. Por todo ello, desestimó la excepción planteada por la UGPP. Recurso de apelación2 10. La parte demandada indicó que la actora no agotó la vía gubernativa, ya que no interpuso los recursos que establece el artículo 161 del CPACA contra el acto administrativo que negó el reconocimiento de la pensión gracia. 11.
Indicó que en dicho acto, específicamente en el artículo segundo, se informó 1 Folios 131-135 del expediente físico. 2 Escuchar Cd min. 11:02 folio 135 del expediente físico. Radicado: 20001-23-33-000-2018-00048-01 (3616-2019) Demandante: Nelly del Rosario Quintero Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co claramente al interesado que podía presentar los recursos de reposición y/o apelación dentro de los diez días siguientes a su notificación, conforme al Código Contencioso Administrativo.
A juicio del recurrente, esto demostraba que se brindaron las garantías constitucionales y legales necesarias para ejercer la reclamación administrativa, y que el demandante, pese a tener la posibilidad de presentar uno de los recursos, no lo hizo. En consecuencia, argumentó que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de agotar la vía gubernativa, configurándose una causal de inadmisión de la demanda, razón por la cual solicitó revocar la decisión impugnada.
II. CONSIDERACIONES Procedencia y competencia 12. El auto que niega las excepciones es susceptible del recurso de apelación, conforme lo establece el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, en su texto original. 13. El Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, comoquiera que el presente proceso tiene vocación de doble instancia de conformidad con el artículo 150 CPACA. 14.
Decisión que corresponde al magistrado ponente en atención a lo previsto en el artículo 125 de la mencionada codificación. Problema jurídico 15. Le corresponde al despacho establecer si hay lugar a revocar el auto emitido por el Tribunal Administrativo del Cesar que no declaró probada la excepción de inepta demanda por la no interposición de los recursos que establece la norma.
Para resolver el problema jurídico, se abordará el estudio de los siguientes aspectos: i) inepta demanda, ii) recursos en sede administrativa, y iii) caso concreto. Inepta demanda 16. Las excepciones previas son herramientas procesales creadas por el legislador con el objetivo de examinar aspectos formales de la demanda. Su finalidad es corregir errores que puedan afectar el curso del proceso o evitar decisiones inhibitorias que impidan un pronunciamiento de fondo. 17.
En el proceso ordinario contencioso-administrativo, regulado por la Ley 1437 de 2011 tanto en su versión original como en sus reformas, las excepciones previas se rigen por lo previsto en el artículo 100 del Código General del Proceso. Esta norma establece un listado de causales que pueden ser alegadas por el demandado dentro del término de traslado de la demanda, entre las cuales se incluye la ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales o por indebida Radicado: 20001-23-33-000-2018-00048-01 (3616-2019) Demandante: Nelly del Rosario Quintero Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acumulación de pretensiones. 18.
Según la jurisprudencia del Consejo de Estado3, la excepción por ineptitud de la demanda se presenta por el incumplimiento de los requisitos exigidos en los artículos 162 y 166 del CPACA, es decir, cuando no contiene los elementos mínimos para permitir su admisión y el avance del proceso. También se configura por la indebida acumulación de pretensiones lo que puede generar confusión procesal o falta de claridad en los hechos y fundamentos de derecho.
Recursos en sede administrativa 19. El artículo 74 del CPACA establece los recursos que pueden interponerse contra los actos administrativos durante la actuación administrativa. En general, se reconocen tres tipos de recursos: reposición, apelación y queja. El recurso de reposición se presenta ante la misma autoridad que expidió el acto, con el fin de que lo aclare, modifique, adicione o revoque.
El de apelación se dirige al superior jerárquico o funcional de quien tomó la decisión, y tiene la misma finalidad. 20. No obstante, la norma establece excepciones: no procede la apelación cuando la decisión proviene de altos funcionarios como ministros, superintendentes, directores de Departamentos Administrativos o representantes legales de entidades descentralizadas, ni tampoco frente a decisiones de autoridades del nivel territorial. 21.
Por su parte, el recurso de queja puede usarse cuando se ha negado el recurso de apelación. Este debe interponerse directamente ante el superior del funcionario que emitió la decisión, y debe acompañarse de copia del acto que negó la apelación. Se dispone de cinco días para presentar este recurso después de notificada la decisión. 22.
En relación con la oportunidad y el carácter obligatorio de estos recursos, el artículo 76 del CPACA aclara que únicamente el recurso de apelación es obligatorio para acceder a la jurisdicción contencioso-administrativa. Es decir, si no se interpone este recurso cuando procede, no se cumple con el requisito para demandar. Los recursos de reposición y queja, por el contrario, son facultativos. 23.
Ahora bien, si la administración no informa en el acto administrativo qué recursos son procedentes, el ciudadano queda habilitado para acudir directamente 3 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, Sección Segunda, Subsección A. consejero ponente Luis Eduardo Mesa Nieves. 30 de enero de 2025 radicado 25000-23-42-000-2013-01024-01 «El numeral 5° del artículo 100 del Código General del Proceso prevé, como excepción previa, la «ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones».
Esto da lugar a su configuración en dos eventos: i) cuando se incumplan alguno de los requisitos de la demanda regulados en los artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA, y ii) cuando las pretensiones de la demanda se acumulen indebidamente, desconociendo el artículo 165 del CPACA. Radicado: 20001-23-33-000-2018-00048-01 (3616-2019) Demandante: Nelly del Rosario Quintero Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a la vía judicial, conforme a lo establecido en el artículo 161 del CPACA.
Esta disposición regula los requisitos previos para presentar una demanda, y establece que cuando se impugna un acto administrativo de carácter particular, es obligatorio agotar previamente los recursos previstos por la ley. Solo si la administración no brinda la oportunidad de interponerlos, dicho requisito no será exigible. 24. La finalidad de exigir la interposición de los recursos antes de acudir a la jurisdicción es brindar a la administración la oportunidad de corregir sus decisiones, evitando así litigios innecesarios.
Asimismo, garantiza el respeto por el derecho de defensa y el debido proceso del administrado, al permitirle discutir la legalidad del acto dentro del procedimiento administrativo. 25. El Consejo de Estado ha reiterado en múltiples pronunciamientos4, que la interposición del recurso de apelación cumple tres funciones fundamentales: primero, permite al ciudadano ejercer su derecho de defensa frente a la actuación de la administración; segundo, le da a esta la oportunidad de revisar y, si es necesario, corregir sus propias decisiones; y tercero, constituye un presupuesto procesal para presentar una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción. 26.
En conclusión, la interposición de los recursos administrativos obligatorios, particularmente el de apelación cuando sea procedente, es un presupuesto procesal del medio de control. Solo cuando la administración omite señalar los recursos disponibles o impide su ejercicio, el ciudadano puede acudir directamente a la jurisdicción contencioso-administrativa.
Caso concreto. 27. Del análisis del expediente, se advierte que la señora Nelly del Rosario Quintero Rodríguez, nacida el 12 de abril de 1959, solicitó por primera vez el reconocimiento de la pensión gracia ante Cajanal en 2009, solicitud que fue negada mediante acto administrativo del 12 de diciembre de 2011. Posteriormente, presentó nuevas solicitudes en 2013 y 2014, esta última culminó en el reconocimiento pensional por parte de la UGPP mediante Resolución 037591 del 12 de diciembre de 2014, con efectos retroactivos al 12 de abril de 2009 y fiscales desde el 26 de agosto de 2011, en razón de la prescripción trienal. 28.
Inconforme con la aplicación de la prescripción, la demandante presentó reclamación en abril de 2015, en la cual solicitó el pago de las mesadas no reconocidas, petición que fue negada mediante Resolución RDP 016205 del mismo mes y año. No obstante, no interpuso los recursos de reposición o apelación contra dicho acto. 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, M.P: César Palomino Cortés, sentencia del 28 de febrero de 2018, radicado 05001-23-33-000-2014-01730-01 y Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, M.P: Rafael Francisco Suárez Vargas, sentencia del 20 de enero de 2022, radicado 66001-23-33-000-2019-00173-01.
Radicado: 20001-23-33-000-2018-00048-01 (3616-2019) Demandante: Nelly del Rosario Quintero Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29. De acuerdo con lo acreditado en el expediente, el despacho observa que el apoderado de la entidad demandada sostiene que a la demandante se le brindaron todas las garantías constitucionales y legales para agotar los recursos en sede administrativa.
Lo anterior, en razón a que en la parte resolutiva del acto administrativo acusado, Resolución RDP 016205 del 24 de abril de 2015, se señaló expresamente: «…ARTÍCULO SEGUNDO: Notifíquese al doctor SERGIO HORACIO GUTIÉRREZ OLAYA, haciéndole saber que en caso de inconformidad contra la presente providencia, puede interponer por escrito los recursos de reposición y/o apelación ante la subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales.
De estos recursos podrá hacerse uso dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación, manifestando por escrito las razones de inconformidad, según el C.C.A.» 30. Frente a este señalamiento, es necesario precisar que, efectivamente, la demandante no interpuso recurso alguno contra dicho acto administrativo, lo cual se confirma con el hecho de que en la presente demanda únicamente se solicita su nulidad, así como la del acto mediante el cual se reconoció parcialmente su pensión gracia. 31.
Pese a lo anterior, considera el despacho que la falencia señalada no encuadra dentro de los supuestos que configuran la excepción de inepta demanda. Como se explicó previamente, esta excepción únicamente procede ante el incumplimiento de los requisitos formales previstos en los artículos 162 y 166 del CPACA, o por la indebida acumulación de pretensiones, circunstancias que no se presentan en el caso bajo análisis. 32.
Sin embargo, la omisión en la interposición de los recursos en sede administrativa de carácter obligatorio en tanto corresponde a un requisito de procedibilidad establecido en el artículo 161 del CPACA, específicamente para los actos administrativos de carácter particular, también puede conducir a la terminación anticipada del proceso en caso de incumplimiento. 33.
No obstante, este Despacho no pasa por alto que, si bien la entidad demandada informó en la resolución la posibilidad de interponer recursos, dicha notificación no cumplió con los estándares exigidos por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En efecto, al indicar que podían interponerse “los recursos de reposición y/o apelación”, no se precisó de forma clara y suficiente que la apelación era de obligatorio agotamiento para habilitar el acceso a la jurisdicción. Esta ambigüedad genera incertidumbre jurídica y puede inducir a error, lo cual ha sido reconocido por la jurisprudencia del Consejo de Estado. 34.
Así las cosas, ante la falta de claridad en la información suministrada por la entidad sobre la procedencia y obligatoriedad de los recursos, no resulta exigible en este caso la interposición del recurso de apelación como requisito de procedibilidad. Esta interpretación ha sido respaldada por esta Corporación en Radicado: 20001-23-33-000-2018-00048-01 (3616-2019) Demandante: Nelly del Rosario Quintero Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co múltiples pronunciamientos5. 35.
A ello se suma que la demandante, además de encontrarse en condición de adulto mayor al momento de la expedición del acto administrativo, reclama el reconocimiento pleno de un derecho pensional, lo cual le otorga una especial protección constitucional, conforme a lo previsto en el artículo 46 de la Constitución Política y la Ley 1251 de 2008.
Estas circunstancias justifican, en aplicación del principio pro personae y del acceso efectivo a la justicia, una flexibilización en la exigencia estricta del cumplimiento de la actuación administrativa previa. 36. En consecuencia, al concurrir tanto la ambigüedad en la información sobre los recursos como la condición de especial protección de la demandante, se confirmará el auto apelado, pero por las razones expuestas, esto es no haberse incumplido el requisito de procedibilidad contenido en el numeral 2 del artículo 161 del CPACA «hacerse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios» 37.
En mérito de lo expuesto, el Despacho,
RESUELVE
Primero: Confirmar el auto del 30 de mayo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, pero por las razones expuestas en la parte motiva de providencia. Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa SAMAI y, una vez ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero de Estado en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley, de conformidad con el art. 186 del CPACA. 5 Véase entre otras, las sentencias del 25 de noviembre de 2010, del 20 de enero de 2020, del 23 de marzo de 2023, entre otras.