Radicado: 11001-03-15-000-2022-03832-01 Accionante: Rosalba Vera Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., veinte (20) de octubre de dos mil veintidós (2022) F.T: 263 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-03832-01 Accionante: ROSALBA VERA HENAO Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C, Y OTRO Temas: Acción de tutela en contra de providencias judiciales, emitidas en medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante las cuales se negó el reconocimiento y pago de una sustitución pensional.
Cumplimiento del requisito general de la relevancia constitucional. Ausencia de los defectos estudiados. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia proferida el 15 de septiembre de 2022 por la Sección Cuarta de esta corporación.
HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho La señora María Celmira Monroy Sierra instauró demanda en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), con el fin de obtener la nulidad de las resoluciones 16526 del 2 de julio de 2002, mediante la cual le fue reconocida y pagada provisionalmente una pensión de sobrevivientes; 01766 del 5 de febrero de 2003, a través de la que se dejó en suspenso el reconocimiento y pago de dicha prestación; 07826 del 21 de abril de 2003 y 07459 del 31 de diciembre de 2003, por medio de las cuales se resolvieron de manera desfavorable los recursos de reposición y apelación, respectivamente, interpuestos contra el anterior acto administrativo.
Adicionalmente, a título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión mencionada, en calidad de compañera permanente y con ocasión al fallecimiento del señor Diógenes Becerra Gómez. Por su parte, la señora Rosalba Vera Henao presentó demanda en contra de la UGPP, para obtener el reconocimiento y pago de la sustitución pensional, en calidad Radicado: 11001-03-15-000-2022-03832-01 Accionante: Rosalba Vera Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 de cónyuge supérstite del causante y, a título de restablecimiento del derecho, la indexación de dicha sustitución pensional a partir del 1.° de diciembre de 2017, fecha en la que le fue suspendida su pensión, y el reconocimiento y pago de los reajustes previstos en las leyes 4a de 1976, 71 de 1988 y 100 de 1993, junto con los intereses moratorios.
El 17 de junio de 2019 el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá decretó la acumulación de la demanda presentada por la señora Rosalba Vera Henao al primer proceso. El 14 de febrero de 2020 la autoridad judicial precitada accedió a las pretensiones de la señora María Celmira Monroy Sierra y negó las súplicas formuladas por la señora Vera Henao, por lo cual esta última y la UGPP interpusieron recurso de apelación en contra de la anterior decisión. El 16 de febrero de 2022 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, modificó parcialmente la sentencia de primera instancia, en el sentido de revocar la condena en costas impuesta a una de las recurrentes. b) Inconformidad La accionante consideró que el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, vulneraron sus derechos fundamentales a la vida digna, mínimo vital, igualdad, salud y seguridad social, puesto que incurrieron en los siguientes defectos: 1.
Defecto sustantivo, al emplear los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993 y no aplicar el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, la cual le permite acceder a la pensión de sobrevivientes en un porcentaje del 100 %, en su calidad de cónyuge, al convivir durante 18 años, 3 meses y 16 días con el causante. 2. Desconocimiento del precedente judicial, al no tenerse en cuenta las sentencias C-1094 de 2003, C-1035 de 2008, C-336 de 2014, T-076 de 2018 y SU-108 de 2020 proferidas por la Corte Constitucional y la sentencia emitida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en el proceso con número de radicado 2006-06657-01 (1785-08), en virtud de las cuales aun si se ha producido una separación de hecho es posible reconocer la pensión de sobrevivientes, cuando se han mantenido los lazos de solidaridad y afecto. 3.
Decisión sin motivación, puesto que la decisión se basó en la controversia entre el cónyuge y la compañera permanente sobre el derecho de la pensión de sobrevivientes, lo cual obligaba a que los servidores judiciales motivaran sus providencias con base en los fundamentos fácticos y jurídicos que expusiera la demandada, quien no los presentó, ni mencionó el régimen aplicable, sino que simplemente se limitó a mencionar la citada controversia. 4.
Violación directa de la Constitución Política, al transgredir los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 29, 42, 46, 47, 48, 53 y 79, literal a, de aquella. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03832-01 Accionante: Rosalba Vera Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Adicionalmente, afirmó que las accionadas valoraron de forma indebida los elementos probatorios aportados con la demanda dirigidos a demostrar que, a pesar de que se disolvió y liquidó la sociedad conyugal, la señora Rosalba Vera Henao y el señor Diógenes Becerra Gómez mantuvieron el vínculo matrimonial y afectivo, así como los lazos de ayuda y auxilio mutuo, por lo que le asistía el derecho al reconocimiento de la pensión como cónyuge sobreviviente.
Asimismo, precisó que el requisito de convivencia durante los cinco años inmediatamente anteriores al fallecimiento del causante se acreditó a través de las declaraciones de los testigos que fueron rendidas en el proceso y con el documento suscrito por el causante con fecha del 4 de marzo de 2002, en el que aquel manifestó que ella es la única beneficiaria de la pensión, en los términos del artículo 1.º de la Ley 44 de 1980, la cual radicó personalmente ante Cajanal.
PRETENSIONES La parte accionante solicitó proteger sus derechos fundamentales antes citados y, en consecuencia, requirió revocar la sentencia proferida el 16 de febrero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante la cual se accedieron a las súplicas de la demanda instaurada por la señora María Celmira Monroy Sierra, para, en su lugar, (i) reconocer y pagarle la pensión de sobrevivientes, en un porcentaje del 100 %, como cónyuge supérstite del señor Diógenes Becerra Gómez;
(ii) indexar la suma reconocida de acuerdo con las normas vigentes; (iii) ordenar a la UGPP que, en el término de las cuarenta y ocho horas contadas a partir de la notificación de la presente providencia, le pague las mesadas adeudadas desde el 1.° de diciembre de 2017, con los ajustes respectivos, y aplique la sentencia en los términos previstos en el artículo 192 del CPACA y (iv) condenar en costas a la parte accionada.
CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá El juez Giovanni Andrés Cepeda Sanabria precisó que no dictó la decisión cuestionada, pues se posesionó en el cargo el 24 de febrero de 2022. Sin embargo, consideró que el trámite procesal se adelantó con total garantía de los derechos de defensa y contradicción de las partes; la decisión adoptada tuvo en cuenta la normativa aplicable y el criterio jurisprudencial imperante para la época y se analizó el caso a la luz del material probatorio aportado por las partes, por lo que no se evidencia la configuración de una vía de hecho que haga procedente la acción de tutela.
Al respecto, explicó que para el momento del fallecimiento del causante el artículo 42 de la Ley 100 de 1993 previó como requisito para acceder al reconocimiento de la sustitución pensional dos años de convivencia antes de la muerte del causante, lo que no fue demostrado por la señora Rosalba Vera Henao, en tanto que la prueba testimonial no fue contundente y no presentaba con claridad las fechas y las Radicado: 11001-03-15-000-2022-03832-01 Accionante: Rosalba Vera Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 características de la vida en común con el señor Diógenes Becerra Gómez.
En contraste, señaló que los testimonios aportados por la señora María Celmira Monroy Sierra fueron coincidentes, contundentes y concurrentes en evidenciar las características de la convivencia con el causante durante los dos años anteriores al fallecimiento, así como los lazos de solidaridad y apoyo mutuo. Por lo expuesto, solicitó tener en cuenta que ese despacho actuó dentro de los parámetros del ordenamiento jurídico colombiano. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. El magistrado Samuel José Ramírez Poveda indicó que en el asunto bajo estudio no se cumple las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, por lo que el presente mecanismo se torna improcedente.
En todo caso, luego de hacer un recuento de las actuaciones judiciales adelantadas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2013-000441 (acumulado 2019-00080), afirmó que la sala mayoritaria, en la sentencia del 16 de febrero de 2022, estudió y decidió en derecho los recursos interpuestos y los puntos que de conformidad con la ley debían ser objeto de pronunciamiento.
Para el efecto, explicitó que se analizó el material probatorio obrante en el expediente, las normas aplicables al asunto, esto es, aquellas que regían la sustitución pensional solicitada y que eran las vigentes al momento del fallecimiento del causante, y la jurisprudencia emitida por la Corte Constitucional al respecto. María Celmira Monroy Sierra La señora María Celmira Monroy Sierra, como tercera interesada, solicitó declarar improcedente la acción de tutela, al considerar que no se cumplen los requisitos de procedibilidad para discutir providencias judiciales.
En cuanto a ello, precisó que, de un lado, no se encuentra satisfecho el presupuesto de la relevancia constitucional, comoquiera que la accionante interpuso la acción de amparo como una instancia adicional, para que se acoja el criterio expuesto en el salvamento de voto de la sentencia de segunda instancia, y, del otro, no se cumple la exigencia de subsidiariedad, puesto que la peticionaria dispone de la acción de revisión, en donde puede discutir que se reconoció la sustitución pensional en favor de quien no cumplía los requisitos previstos para ello.
Agregó que no se acreditó la inminente configuración de un perjuicio irremediable, en tanto que no se demostró que la accionante no cuenta con recursos económicos que le permitan garantizar su subsistencia, pues únicamente se refiere a la avanzada edad y, además, el causante falleció hace más de veinte años sin que la señora Rosalba Vera Henao haya manifestado la imposibilidad de garantizar su mínimo vital.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03832-01 Accionante: Rosalba Vera Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 UGPP El subdirector de Defensa Judicial Pensional y apoderado judicial de la UGPP, Javier Andrés Sosa Pérez, aseguró que la acción de tutela es improcedente, toda vez que lo pretendido por la parte accionante es sustituir una decisión judicial que se encuentra ejecutoriada y que fue proferida por el juez natural de la causa, quien, con fundamento en la normativa y jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, vigente para la época de los hechos, negó las pretensiones formuladas por la señora Rosalba Vera Henao, con respecto a la pensión de sobrevivientes de la que aducía ser beneficiaria.
Sostuvo que: 1. El juez natural de la causa ya se pronunció sobre el litigio y realizó un estudio profundo y adecuado del caso, por lo que la decisión se encuentra en firme e hizo tránsito a cosa juzgada; 2. La acción de tutela no puede ser utilizada con un fin económico en busca de decisiones rápidas que olvidan a los jueces naturales de la causa, máxime cuando en el proceso se ha garantizado el principio de la doble instancia; 3.
El accionante no logró demostrar cómo la autonomía del juez y su decisión judicial vulneran sus derechos fundamentales y 4. Tampoco existe una argumentación demostrativa sobre los requisitos generales y específicos para que opere la procedibilidad del amparo constitucional. En consecuencia, solicitó declarar improcedente la acción de la referencia o, en su defecto, negar el amparo invocado, por no haberse vulnerado ningún derecho fundamental y, en ese sentido, peticionó ordenar el archivo del presente expediente.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 15 de septiembre de 2022 la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela, al concluir que no se encontraba superado el requisito general de relevancia constitucional, comoquiera que la accionante acudía a la acción de tutela para dar continuidad al mismo debate legal abordado en las dos instancias del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho e insistir en la solicitud de reconocimiento de la sustitución pensional en su favor, teniendo en cuenta que, en su criterio, cumplió el requisito de la convivencia previsto en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993.
En cuanto a la norma aplicable para definir el requisito de convivencia para acceder al reconocimiento de la sustitución pensional como cónyuge o compañera permanente, señaló que las autoridades judiciales accionadas indicaron que debido a que el fallecimiento del causante se produjo el 10 de abril de 2002, resultaba aplicable el texto original del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, antes de la reforma introducida por la Ley 797 de 2003, en el que se dispuso que era de dos años inmediatamente anteriores al fallecimiento.
Además, resaltó que la peticionaria no incluyó al menos una mínima referencia sobre los argumentos expuestos en las providencias cuestionadas para determinar que era de dos años y no de cinco como ella lo considera y no expone las razones Radicado: 11001-03-15-000-2022-03832-01 Accionante: Rosalba Vera Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 por las cuales estima que la hipótesis sostenida por las autoridades judiciales accionadas en esa materia constituye un yerro que conlleva la vulneración de los derechos fundamentales.
Asimismo, con respecto a la inconformidad sobre la valoración probatoria, indicó que estaba fundamentada en argumentos similares a los expuestos en el recurso de apelación. Sin embargo, afirmó que en ambas instancias aquella se efectuó de forma amplia y se expresaron los motivos para concluir que el interrogatorio realizado a la hoy accionante era contradictorio y no brindaba certeza sobre los hechos narrados.
Adicionalmente, frente al desconocimiento del precedente judicial, advirtió que la peticionaria no expuso las razones que la llevaron a considerar que las reglas de interpretación fijadas en esas providencias resultaban vinculantes para resolver el asunto concreto y, por lo tanto, habrían sido desconocidas. En todo caso, precisó que la referencia general que aquella hace del contenido de estos pronunciamientos es que aún en los eventos en que se haya producido la separación de hecho es posible acceder al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.
Sin embargo, explicó que, en el caso bajo estudio, la hoy accionante no demostró el requisito de la convivencia, ayuda mutua, la existencia de lazos de solidaridad y afecto durante los últimos dos años inmediatamente anteriores al fallecimiento del causante, circunstancia que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió aseveró que cumplía, por lo que resultaba claro que los asuntos que abordan las sentencias alegadas como desconocidas no tienen una relación temática con las pretensiones de la demanda y tampoco con los argumentos en los que se edificó la decisión proferida por las autoridades judiciales accionadas, pues no se abordó lo relativo a la separación de hecho, en el marco del cumplimiento del requisito de convivencia. Finalmente, resaltó que la acción de tutela no se habilita solo con invocar la protección de derechos fundamentales, sino que también es necesario, desde un escenario constitucional, poner de presente los errores en los que se considera incurrieron las autoridades judiciales accionadas en el proceso judicial y que originaron el desconocimiento de las garantías constitucionales respecto de las cuales se invoca la protección del juez de tutela, pues este mecanismo de protección constitucional no puede emplearse como una instancia adicional al proceso judicial ordinario.
IMPUGNACIÓN La parte accionante impugnó la sentencia de primera instancia, para lo cual sostuvo que si bien en el concepto técnico del 5 de septiembre de 2002, emitido por el grafólogo forense, aparecía que no existía uniprocedencia manuscritural, lo cierto es que el documento fue suscrito del puño y letra del causante, quien lo radicó e hizo presentación personal de este.
Además, resaltó que tuvo aproximadamente un mes para sustituir a la beneficiaria de la pensión y no lo hizo, por lo que es innegable Radicado: 11001-03-15-000-2022-03832-01 Accionante: Rosalba Vera Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 que la voluntad del causante, expresada de manera libre y explicita, tuvo como propósito garantizar la subsistencia de la mujer que él mismo reconoce por escrito como su cónyuge.
Ahora, con respecto al argumento expuesto por el fallador de primer grado, consistente en que la accionante no incluyó al menos una mínima referencia sobre los argumentos expuestos en las providencias cuestionadas para establecer que el requisito de la convivencia era de dos años y no de cinco como ella lo considera, expresó su desacuerdo, puesto que en el escrito de tutela manifestó que debía acreditarse el tiempo de convivencia mínima de cinco años en cualquier tiempo, los cuales cumple, por cuanto convivió con el causante durante 18 años 3 meses y 16 días, mientras que la señora María Celmira Monroy Sierra, en calidad de compañera, dijo haber convivido con el causante 4 años y 3 meses.
Como fundamento de lo anterior, trajo a colación la sentencia SU-108 de 2020 proferida por la Corte Constitucional. Por último, alegó que las accionadas incurrieron en decisión sin motivación, puesto que esta «se basó en la controversia entre la cónyuge y la compañera permanente en el derecho de la pensión de sobrevivientes, dicha situación obligaba a que los servidores judiciales motivaran sus decisiones con base en los fundamentos fácticos y jurídicos de la parte demandada.
Parte demandada que no los presentó, esto es, no presento (sic) fundamentos fácticos ni jurídicos, no mencionó el régimen aplicable, simplemente se limitó a mencionar la mencionada controversia; en consecuencia, dichas decisiones no están legitimadas. Es precisamente en esa motivación que reposa la legitimidad de su órbita funcional por parte de las servidoras judiciales».
CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 25 del Acuerdo 080 de 20191, en cuanto regula que «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto».
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada 1 Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03832-01 Accionante: Rosalba Vera Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 y uniforme de la Corte Constitucional2 y del Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
La posición ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, entre otras providencias, y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Estos son los siguientes:(i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) cuando se alegue una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la sentencia que se controvierte y afectar derechos fundamentales; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio y (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.
Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T- 051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. 3Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03832-01 Accionante: Rosalba Vera Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico Antes de plantear el problema jurídico, se aclara que el análisis se centrará únicamente en la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, al ser la autoridad que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto que confirmó parcialmente la sentencia emitida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Así las cosas, el problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 1.
¿La acción de tutela de la referencia satisface el requisito de relevancia constitucional? En caso de una respuesta afirmativa a lo anterior, se resolverán los ulteriores interrogantes: 2. ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, valoró la prueba enunciada por la parte accionante, de conformidad con las reglas de la sana crítica? 3.
¿La autoridad judicial accionada desconoció la sentencia de unificación citada por la accionante? Para resolver el problema así planteado, se abordará la siguiente temática: (I) relevancia constitucional, (II) análisis del requisito de relevancia constitucional en el caso bajo estudio, (III) defecto fáctico, (IV) estudio del desacuerdo frente a la valoración probatoria realizada por la autoridad accionada, (V) desconocimiento del precedente judicial y (VI) examen del desconocimiento del precedente de unificación invocado.
Veamos: - Primer problema jurídico ¿La acción de tutela de la referencia satisface el requisito de relevancia constitucional? Radicado: 11001-03-15-000-2022-03832-01 Accionante: Rosalba Vera Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 I. Relevancia constitucional La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido reiterativa al sostener que el juez de tutela solamente puede analizar casos que tengan una marcada y evidente relevancia constitucional5.
Por el contrario, cuando la discusión se limite a aspectos eminentemente legales, en los que no esté involucrado un derecho fundamental, no hay lugar a un estudio de fondo del caso. En cuanto a ello, el máximo tribunal constitucional ha determinado que este requisito tiene tres finalidades: 1. Evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; 2.
Impedir que dicha acción se convierta en una instancia adicional y 3. Preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. La afirmación precedente encuentra sustento en el entendido de que la omisión de este requisito genera que el juez de tutela se pronuncie sobre asuntos que han sido asignados a autoridades judiciales específicas y, por ende, termine adoptando decisiones que excederían su marco de acción y que podrían causar inseguridad jurídica.
En ese orden, solo cuando un asunto tenga marcada relevancia constitucional, y cumpla los demás requisitos generales, puede entenderse que aquel está habilitado para el estudio del fondo de los reproches planteados. En esa línea de ideas, para verificar esta exigencia general, resulta esencial realizar un examen de lo alegado por la parte accionante en el escrito de tutela, con el fin de definir si los derechos referidos como amenazados o vulnerados revisten la condición de fundamentales al ser protegidos por la Constitución Política, para lo cual es necesario comprobar, además, las finalidades de este requisito.
II. Análisis del requisito de relevancia constitucional en el caso bajo estudio La señora Rosalba Vera Henao impugnó la sentencia de primera instancia, mediante la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado determinó que no se encontraba superada la exigencia de relevancia constitucional, comoquiera que la accionante acudía a la acción de tutela para dar continuidad al mismo debate legal abordado en las dos instancias del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho e insistir en la solicitud de reconocimiento de la sustitución pensional en su favor, teniendo en cuenta que, en su criterio, cumplió el requisito de la convivencia previsto en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993.
Como fundamento de su recurso, expuso que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C,, de un lado, valoró indebidamente el documento con fecha del 4 de marzo de 2002, en el que el causante manifestó que aquella era la única beneficiaria de la pensión, ya que si bien en el concepto técnico del 5 de septiembre de la misma anualidad, emitido por el grafólogo forense, aparecía que no existía uniprocedencia manuscritural, lo cierto es que este fue suscrito del puño y letra del causante, y, por el otro, desconoció la sentencia SU- 108 de 2020 proferida por la Corte Constitucional, comoquiera que en su caso se 5 Ver entre otras sentencias de la Corte Constitucional: C-590 de 2005, T-160 de 2010 y SU-041 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03832-01 Accionante: Rosalba Vera Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 encontraba acreditado que convivió con el causante durante 18 años 3 meses y 16 días. Sobre el particular, la Subsección advierte que, contrario a lo definido por el juez de primera instancia, la presente solicitud de amparo sí goza de relevancia constitucional, pues se encuentran satisfechas las tres finalidades que persigue esta exigencia procesal, las cuales consisten en: 1.
Evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; 2. Impedir que dicha acción se convierta en una instancia adicional y 3. Preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. En efecto, se denota que los derechos señalados por la señora Rosalba Vera Henao como vulnerados tienen la condición de fundamentales, y el debate no recae en un asunto de mera legalidad y, en esa medida, se encuentra reunido el primer objetivo.
En el mismo sentido, sucede con la segunda finalidad, por cuanto la accionante, con los anteriores desacuerdos, no busca reabrir el debate jurídico, sino que lo que pretende es controvertir los argumentos consignados en las sentencias proferidas por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, porque, en su criterio, incurrieron en algunas de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales.
Por último, tampoco se denota que el propósito de aquella sea desconocer la autonomía e independencia del juez natural de la causa. Así las cosas, la Subsección concluye que el presente asunto reviste una clara y marcada importancia constitucional, por lo que se encuentra superado el requisito general de procedibilidad aquí estudiado.
En consecuencia, procederá a analizar las causales específicas, para lo cual se aclara que el examen se limitará al defecto fáctico y desconocimiento de precedente judicial, por ser los que fueron objeto del recurso de impugnación. -Segundo problema jurídico ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, valoró la prueba enunciada por la parte accionante, de conformidad con las reglas de la sana crítica? III.
Defecto fáctico De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Dicho defecto debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto y, adicionalmente, debe tener una incidencia directa en aquella.
La Corte Constitucional ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse defecto fáctico: 1) Una dimensión negativa que ocurre cuando el juez Radicado: 11001-03-15-000-2022-03832-01 Accionante: Rosalba Vera Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa u omite su valoración y sin justificación da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente; esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez, y 2) Una dimensión positiva, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas y al hacerlo el fallador desconoce la Constitución Política.
A pesar de lo expuesto, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. En primer lugar, el respeto por los principios de autonomía judicial y del juez natural impiden que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio.
Así, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, tampoco es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto.
IV. Estudio del desacuerdo frente a la valoración probatoria realizada por la autoridad accionada La señora Rosalba Vera Henao afirmó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, valoró de forma inadecuada el documento suscrito por el señor Diógenes Becerra Gómez con fecha del 4 de marzo de 2002, en el que aquel manifestó que ella es la única beneficiaria de la pensión, pues si bien en el concepto técnico del 5 de septiembre de la misma anualidad, emitido por el grafólogo forense, aparecía que no existía uniprocedencia manuscritural, lo cierto es que este fue suscrito del puño y letra del causante, quien lo radicó e hizo presentación personal de este.
Pues bien, para resolver lo anterior, se considera necesario realizar una transcripción de los argumentos principales consignados en la sentencia proferida por la autoridad judicial precitada el 16 de febrero de 2022, por medio de la cual confirmó la decisión adoptada por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá el 14 de febrero de 2020, consistente en negar las pretensiones formuladas por la señora Rosalba Vera Henao.
Así, con respecto al medio probatorio mencionado, se denota que en dicho proveído el Tribunal aquí accionado, sostuvo: «[…] En virtud de lo dispuesto en la norma precedente y considerando el documento referido como presentado por el señor Diógenes Becerra Gómez y radicado en Cajanal el 4 de marzo de 2002, la UGPP por Resolución No. 165 del 2 de julio de 2002, le concedió de manera provisional a la señora Rosalba Vera Henao en calidad de cónyuge supérstite, la pensión que el causante percibía en vida, a partir del 11 de abril de 2002.
Como quiera que, posteriormente, se presentó a reclamar la prestación la señora María Celmira Monroy Sierra, en calidad de compañera permanente con Radicado: 11001-03-15-000-2022-03832-01 Accionante: Rosalba Vera Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 declaraciones juramentadas de convivencia, la entidad resolvió dejar en suspenso la asignación de la pensión hasta que vía judicial fuera dirimido el conflicto.
En particular, se evidencia que por Resolución de 13 de febrero de 2006, la Fiscalía 71 delegada de la unidad de delitos contra el orden económico y social precluyó la investigación iniciada por la denuncia presentada el 28 de agosto de 2003 por la señora María Celmira Monroy Sierra contra los señores Rosalba Vera Henao y Fernando Becerra Gómez por falsedad y fraude procesal respecto del documento de 4 de marzo de 2002 citado en precedencia. Indicó la Fiscalía que, “no podría determinarse si el documento de solicitud de sustitución de la pensión de sobrevivientes que se utilizó es falso y si fue presentado además a CAJANAL con el objeto de inducirla y mantenerla en error para terminar por reconocer a una persona que no tendría derecho a la sustitución de la pensión de sobrevivientes”.
Igualmente, obra Informe 252 - concepto técnico, emitido el 5 de septiembre de 2002, por el Grafólogo Forense (sic) de la Subdirección de Prestaciones Económicas grupo de Seguridad y asuntos penales de Cajanal en el que se indicó que verificado el expediente prestacional del señor Diógenes Becerra Gómez y realizadas las consultas y diligencias para establecer la veracidad de la “rubrica estampada en el traspaso de pensión a folio 77” difería de los demás originales del causante […] en cuanto a características de orden morfodinámico como rasgos de iniciación y terminación, puntos de ataque y remates, desplazamiento caligráfico y espontaneidad, por consiguiente, se puede aseverar que no existe uniprocedencia manuscritural.
Es de anotar que a pesar de encontrar esa anomalía, la beneficiaria era la legítima esposa según el Registro Civil de matrimonio de fecha 25 de enero de 1984 que obra a folio 75”. En estas condiciones, no se determinó que la voluntad del señor Diógenes Becerra Gómez en vida era dejar designada de su pensión a la señora Rosalba Vera Henao y por consiguiente, no puede tenerse como prueba el documento radicado ante Cajanal el 4 de marzo de 2002 […]».
De la anterior transcripción, se tiene que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, sí valoró el documento del 4 de marzo de 2002, mediante el cual el señor Diógenes Becerra Gómez señaló que la única beneficiaria de la sustitución pensional era la señora Rosalba Vera Henao. Sin embargo, determinó que no podía darle valor probatorio a ese documento debido a que el grafólogo forense de la Subdirección de Prestaciones Económicas grupo de Seguridad y Asuntos Penales de Cajanal, por medio del concepto técnico emitido el 5 de septiembre de 2002, indicó que la firma del traspaso de la pensión no coincidía con las demás rubricas del causante, y, además, la Fiscalía 71 Delegada de la Unidad de Delitos contra el Orden Económico y Social había adelantado una investigación por falsedad y fraude procesal con respecto a ese documento de solicitud de sustitución, la cual precluyó porque no podía tenerse certeza si ese documento era falso o no. En esa medida, se colige que la autoridad judicial accionada valoró esa pieza procesal conforme a las reglas de la sana crítica, sin que logre evidenciarse una apreciación irracional o caprichosa, pues aquella autoridad analizó de manera conjunta el documento multicitado con el concepto emitido por el grafólogo forense de la Subdirección de Prestaciones Económicas grupo de Seguridad y Asuntos Penales de Cajanal y la Resolución expedida por la Fiscalía 71 Delegada de la Radicado: 11001-03-15-000-2022-03832-01 Accionante: Rosalba Vera Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Unidad de Delitos contra el Orden Económico y Social, por medio de las cuales pudo concluir que dicho documento no podía tenerse como prueba.
Así las cosas, la Subsección concluye que la accionada no incurrió en defecto fáctico, por lo que se negará la salvaguarda de los derechos fundamentales invocados con respecto a esta causal específica de procedibilidad. -Tercer problema jurídico ¿La autoridad judicial accionada desconoció la sentencia de unificación citada por la accionante? V. Desconocimiento del precedente judicial La Corte Constitucional ha sostenido que el desconocimiento del precedente jurisprudencial constituye una causal de procedibilidad de la acción de tutela6, pues si bien es cierto los jueces gozan de autonomía para adoptar la decisión a que haya lugar, también lo es que la misma tiene unos límites como es el respeto por el precedente judicial.
Debe precisarse que ese respeto no puede ser entendido de manera absoluta, ya que se trata de armonizar y salvaguardar los principios constitucionales. De allí que se ha admitido la separación de este siempre que se expongan las razones del apartamiento. En sentencia T-446/13, la Corte Constitucional sostuvo que para el efecto deben cumplirse dos requisitos: (I) hacer una referencia expresa del precedente aplicado a casos similares y (II) exponer las razones suficientes por las que considera que el mismo no resulta ajustado al asunto estudiado.
En ese orden de ideas, cuando un juez se aleja del precedente judicial sin exponer los motivos para hacerlo, tal actuación constituye una vulneración al derecho a la igualdad. Por último, debe precisarse que el desconocimiento del precedente judicial puede ser vertical, esto es, el que deben seguir los funcionarios judiciales que están en un nivel jerárquico inferior de los órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción o puede ser horizontal, el cual hace referencia a aquel que deben seguir los jueces de la misma jerarquía. VI.
Examen del desconocimiento del precedente de unificación invocado La señora Rosalba Vera Henao sostuvo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, al proferir la sentencia del 16 de febrero de 2022, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2013-000441, desconoció la sentencia SU-108 de 2020 proferida por la Corte Constitucional, comoquiera que en su caso se encontraba acreditado que convivió con el causante durante 18 años 3 meses y 16 días, mientras que la señora 6 Ver entre otras sentencias: T-446/13, T-360/14 y T-309/15.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03832-01 Accionante: Rosalba Vera Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 María Celmira Monroy Sierra, en calidad de compañera, dijo haber convivido con el causante 4 años y 3 meses. Pues bien, al revisar la sentencia objeto de reproche constitucional, se tiene que la autoridad judicial accionada precisó que, para tener derecho a la pensión de sobrevivientes, se debía demostrar la convivencia efectiva durante dos años o más con el causante, de manera continua con antelación a su muerte, conforme a lo previsto en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, y solo puede ser suplido con el hecho de haber procreado durante la relación uno o más hijos con el pensionado.
Sobre el particular, indicó que la Corte Constitucional, en su jurisprudencia, ha abordado la exigencia de la convivencia efectiva entre parejas y en ocasiones ha determinado que el referido requisito de convivencia mínima de 2 años previos a la muerte del causante no implica vivir bajo el mismo techo, siempre y cuando exista una causa justificada para la separación de cuerpos, por lo que debe analizarse cada caso en particular, para lo cual citó la sentencia SU-108 del 11 de marzo de 2020.
Seguidamente, señaló que, conforme a la jurisprudencia y a la norma mencionada, el derecho a la pensión de sobrevivientes obedece a la convivencia durante los dos años anteriores a la muerte del causante, salvo que hubiesen procreado hijos. En ese entendido, consideró que debía hacerse una evaluación de las particularidades concretas de cada asunto y determinar que existió una vida en común de pareja, que implica amor, auxilio, comprensión y apoyo mutuo con el causante y que no corresponde a una asistencia solo por motivo de enfermedad, sino que exista un verdadero núcleo familiar que no advierta una relación solo por el vínculo legal.
Así las cosas, al valorar los testimonios recibidos, afirmó que no podía determinarse que la señora Rosalba Vera Henao y Diógenes Becerra tuvieran una vida en común de afecto y solidaridad de manera permanente y constante en los últimos 2 años anteriores al deceso de este último y, además, que del interrogatorio realizado por aquella se denota que los hechos sobre los que declaró no son precisos, pues no se detalla la enfermedad del causante y su acompañamiento.
Aunado a ello, aclaró que, en atención a que tienen tres hijos en común, era posible que tuvieran relaciones circunstanciales u ocasionales, lo que incluía la comparecencia del causante a la casa de su hijo que vivía en Soacha, pero de ningún modo soporta la relación de convivencia plena entre la accionante y aquel. Por tanto, concluyó que en el plenario no obraba pruebas de las que pudieran extraerse elementos de juicio para demostrar el presupuesto que consagra el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, consistente en la conformación de una convivencia mínima de 2 años entre la señora Rosalba Vera Henao y el causante, anteriores a su deceso.
Del anterior repaso, se evidencia que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, analizó la jurisprudencia de la Corte Constitucional, sobre el requisito de la convivencia mínima para el reconocimiento Radicado: 11001-03-15-000-2022-03832-01 Accionante: Rosalba Vera Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 de la pensión de sobrevivientes.
En efecto, la autoridad judicial precitada estudió la sentencia SU-108 de 2020, en la que el máximo tribunal constitucional determinó que la interrupción de la convivencia –vida marital o cohabitación– de los cónyuges o compañeros no implica, necesariamente, la pérdida del derecho, por lo que el juez debe evaluar las circunstancias de cada caso, a fin de acreditar la configuración de una justa causa.
Sin embargo, al analizar el asunto, conforme a las pruebas obrantes, coligió que no se había logrado probar el requisito de la convivencia, la ayuda mutua, la existencia de lazos de solidaridad y el afecto durante los últimos dos años inmediatamente anteriores al fallecimiento del causante. En ese orden de ideas, no se advierte que la accionada haya desatendido el precedente fijado por la Corte Constitucional, sino que, todo lo contrario, luego de analizar las particularidades del caso y el ordenamiento jurídico, coligió que no se había demostrado el requisito de convivencia mínima durante los dos últimos años antes del fallecimiento del señor Diógenes Becerra, por lo que no era posible reconocer la sustitución pensional solicitada.
Por consiguiente, se concluye que aquella no incurrió en la causal especifica de desconocimiento del precedente judicial. De otra parte, en cuanto al defecto de decisión sin motivación, se repara en que no se cuenta con elementos de juicio que permitan realizar un estudio de fondo, comoquiera que los argumentos que aquella utilizó para fundamentar este defecto hacen referencia a que fue la parte demandada la que no presentó los fundamentos jurídico y fácticos ni mencionó el régimen aplicable y, en esa medida, no se advierte con claridad sobre que apartado fue que, en su criterio, la accionada dejó de pronunciarse o motivar la negativa de la sustitución pensional.
Así las cosas, al haberse superado el requisito general de relevancia constitucional y no haberse estructurado ninguna de las causales específicas de procedibilidad aquí estudiadas, la Subsección revocará la sentencia proferida el 15 de septiembre de 2022 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela, para, en su lugar, negar el amparo constitucional peticionado por la señora Rosalba Vera Henao, a través de la acción de tutela promovida en contra del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Revocar la sentencia proferida el 15 de septiembre de 2022 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela, para, en su lugar, negar el amparo constitucional solicitado por la señora Rosalba Vera Henao, a través de la acción de tutela promovida en contra del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y del Tribunal Administrativo de Radicado: 11001-03-15-000-2022-03832-01 Accionante: Rosalba Vera Henao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Contra la presente decisión no procede recurso alguno. Tercero: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Cuarto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firma electrónica RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firma electrónica ARF