Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 05001 23 33 000 2016 01374 02 (5948-2024) Demandante: María Elena Toro de Bueno Demandado: Nación (Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial) Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992.

Decisión: Se modifica la sentencia a efectos de excluir de los efectos prescriptivos los aportes de Seguridad Social en Pensiones los cuales ordenarán y deberán ser asumidos de forma proporcional por las partes. La Sala1 decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de primera instancia expedida el 13 de agosto de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

I.

ANTECEDENTES. Demanda 1. La señora María Elena Toro de Bueno instauró demanda en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad de la Resolución DESAJMR15-4427 del 6 de marzo de 2015 y del acto ficto configurado por la omisión de resolver el recurso de apelación contra el acto en mención2, mediante los cuales se negó su petición. 2.

A título de restablecimiento del derecho reclamó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales resultantes al incluir el 30% del salario descontado a título de prima especial «desde el año 1993 hasta el mes de octubre de 2000 inclusive». Por último, solicitó que se indexe la condena y se reconozcan intereses corrientes y moratorios. 3.

La demandante laboró como juez de la República desde 1993 hasta el año 2000, fecha en la que obtuvo su calidad de pensionada. El 5 de marzo de 2015 presentó 1 Si bien es cierto que el doctor Luis Eduardo Mesa Nieves se manifestaba impedido para conocer del asunto al tener vigente un proceso cuyas pretensiones estaban encaminadas al reconocimiento de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, también lo es, que por medio de la sentencia del 16 de septiembre de 2025 expedida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, fue resuelta dicha controversia; razón por la cual integra la sala que resuelve este asunto. 2 Se precisa que en la sentencia de primera instancia incluyó en la pretensión de nulidad la Resolución 5464 del 18 de agosto de 2016 mediante la cual se resolvió el recurso de apelación, bajo el entendido que para la fecha de expedición del acto no existía auto admisorio de la demanda, por lo que la entidad aun tenía competencia, además de lo previsto en el artículo 163 CPACA.

Radicación: 05001 23 33 000 2016 01374 02 (5948-2024) Demandante: María Elena Toro de Bueno 2 reclamación administrativa ante la entidad demandada con el fin de lograr el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales adeudadas, que fue resuelta desfavorablemente a través de los actos acusados, los cuales deben declararse nulos porque violan principios constitucionales y desconocen el precedente del Consejo de Estado sobre la materia, especialmente las sentencias del 2 de abril de 20093 y 29 de abril de 20144.

Contestación de la demanda5. 4. La Rama Judicial se opuso a las pretensiones de la demanda, se refirió a la existencia de dos regímenes salariales y concluyó que la demandante hace parte del personal acogido. Argumentó que la prima especial de la Ley 4a de 1992 no tiene efectos salariales salvo para efectos del cálculo de la base de cotización de los aportes pensionales.

Adicionalmente, precisó que acceder a las pretensiones de la demanda sobrepasaría el tope salarial para el cargo en cuestión. En la misma vía, mencionó que los decretos posteriores al 2008 se encuentran vigentes y que la declaratoria de nulidad de los decretos expedidos entre 1993 y 2007 solo tiene efectos hacia el futuro y no tiene incidencia en situaciones posteriores.

Por último, mencionó la existencia de un impedimento de orden presupuestal para cumplir la eventual condena. 5. Formuló las excepciones de falta de integración de litisconsorcio necesario por la no vinculación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Presidencia de la República y el Departamento Administrativo de la Función Pública; ausencia de causa petendi – inexistencia del derecho reclamado y cobro de lo no debido; legalidad de los actos y prescripción trienal.

Sentencia apelada6. 6. El Tribunal Administrativo de Antioquia declaró probada la excepción de prescripción sobre las pretensiones de la demanda de conformidad con lo previsto en las sentencias del 2 de septiembre de 20197 y 15 de diciembre de 20208; precisó que la exigibilidad de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992 surgió desde la expedición del Decreto 53 de 1993, es decir, desde el 7 de enero de ese año. En esa medida, como la demandante presentó la reclamación administrativa el día 5 de marzo de 2015, se configuró la prescripción de sus derechos desde el 6 de marzo de 2012, es decir que no hay lugar a reconocimiento alguno, pues para esa fecha ya se había producido la desvinculación del servicio.

Recurso de apelación. 3 Radicación: 11001 03 25 000 2007 00098 00 (1831-07). 4 Radicado 11001 03 25 000 2007 00087 00. 5 Folio 61 del expediente físico. 6 Índice 51 de SAMAI de Tribunal. 7 Sentencia del 2 de septiembre de 2019, radicación 41001 23 33 000 2016 00041 02 (2204-18) conjuez ponente, Carmen Anaya de Castellanos. 8 Sentencia del 15 de diciembre de 2020, radicación 73001 23 33 000 2017 00568 01 (5472-2018) conjuez ponente, Jorge Iván Rincón Córdoba.

Radicación: 05001 23 33 000 2016 01374 02 (5948-2024) Demandante: María Elena Toro de Bueno 3 7. Inconforme con la decisión, la demandante interpuso recurso de apelación9 en el que centró su inconformidad respecto la declaratoria de prescripción, pues la exigibilidad de la reliquidación y pago de las diferencias adeudadas por concepto de prima especial del 30% surgió con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014, expedida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, pues se trata de una sentencia declaratoria del derecho y no desde la expedición de los decretos reglamentarios, como lo entendió el a quo.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 8. Mediante auto del 13 de febrero de 2025 se admitió el recurso de apelación10. Las partes no se pronunciaron durante esta etapa. III. CONSIDERACIONES. Competencia. 9. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema jurídico. 10. En concordancia con el reparo concreto formulado en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si era procedente declarar la prescripción de los derechos reclamados por la demandante, en los términos en que se hizo en la sentencia de primera instancia. Análisis del problema jurídico 11. Examinado el caso concreto, la Sala anuncia que, si bien se confirmará la sentencia de primera instancia, será modificada con el fin de precisar que los efectos de la prescripción declarada en dicha providencia no serán aplicados respecto de los aportes pensionales y se ordenará realizar estos, los cuales deberán ser asumidos en las proporciones de ley tanto por el empleado como por el empleador y remitirse al fondo administrador. 12.

El problema jurídico planteado consiste en cuestionar el hecho de que el a quo no consideró que la exigibilidad del derecho a reclamar la reliquidación y pago de las diferencias adeudadas por concepto de prima especial del 30% surgió con la declaratoria de nulidad de los decretos salariales comprendidos entre 1993 y 200711 y, en su lugar, acogió la postura expuesta en las sentencias del 2 de septiembre de 2019 y 15 de diciembre de 2020 de esta Corporación12 en las que se concluyó que tales derechos se 9 Índice 53 de SAMAI de Tribunal. 10 Índice 6 de SAMAI 11 Dicha declaratoria se dio por medio de la Sentencia del 29 de abril de 2014, radicación 11001 03 23 000 2007 00087 00 (1686-07) conjuez ponente, María Carolina Rodríguez. 12 Revisar los pies de página 6 y 7.

Radicación: 05001 23 33 000 2016 01374 02 (5948-2024) Demandante: María Elena Toro de Bueno 4 podían reclamar desde la expedición de los decretos salariales anuales que disminuyeron la asignación básica mensual, para tenerla como prima especial. 13. Para resolver dicho planteamiento, es necesario establecer cuándo se hicieron exigibles los derechos reclamados por la demandante y para dicho efecto es preciso referirse al análisis efectuado en la sentencia del 2 de septiembre de 201913 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación así: Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 –acogidos al Decreto 57 de 1993-, se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor de decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993.

En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa. [Se destaca] 14. El anterior entendimiento es el que se aplica en forma pacífica por esta Corporación14, de manera que no se trata de escoger entre un criterio u otro, con miras a aplicar el que resulte más favorable a la demandante, pues la Sala comparte plenamente la interpretación realizada por la Sala de conjueces, en cuanto la exigibilidad de la diferencia salarial no surgió con la declaratoria de nulidad de los decretos que regularon anualmente la prima especial de servicios, sino desde la entrada en vigor del decreto que reglamentó por primera vez el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, esto es, el Decreto 57 de 1993. 15.

En ese contexto, resulta errado afirmar que el derecho se hizo exigible a partir de la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 de esta Corporación, ya que esta no fue constitutiva de derechos, sino que declaró la nulidad de los decretos reglamentarios expedidos durante los años 1993 al 2007, con base en la interpretación realizada respecto del texto constitucional y del artículo 14 de la Ley 4a de 1992.

En esa medida, el recurso no está llamado a prosperar. 16. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala advierte que en la sentencia de primera instancia no se ordenó realizar aportes pensionales con destino al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, de manera que si bien tal circunstancia no fue motivo de apelación, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 328 del CGP, según el cual la competencia 13 Ibidem. 14 Dicha postua ha sido acogida por el Consejo de Estado desde el año 2019.

Radicación: 05001 23 33 000 2016 01374 02 (5948-2024) Demandante: María Elena Toro de Bueno 5 del superior está restringida a los reparos concretos del recurso «sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley», se considera necesario adicionar dicha providencia para disponer lo pertinente, pues tales aportes constituyen un derecho imprescriptible e irrenunciable a favor del trabajador y por virtud de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 100 de 1993 tales cotizaciones son obligatorias. 17.

Con base a lo anterior, se ordenará a la entidad reajustar los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones agregando el porcentaje del salario que le fue descontado a la demandante a título de prima especial durante los periodos en los que estuvo vinculada con la entidad demandada comprendidos entre el 1o de enero 1993 y el 31 de octubre de 200015, pues debido a su carácter imprescriptible, no están cobijados por la declaratoria de dicha excepción. El pago de las diferencias por concepto de tales aportes deberá ser asumido tanto por el empleador como por la demandante en las proporciones de ley y remitiese al fondo al que haya estado afiliada.

En ningún caso, el reconocimiento podrá dar lugar a que la remuneración supere el tope salarial previsto por el Gobierno Nacional. Condena en costas. 18. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 19. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 20. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 21.

En este contexto, en el caso concreto no procede la condena en costas, toda vez que las peticiones del recurso de apelación están siendo concedidas de manera parcial16, por manera que no puede predicarse que alguna de las partes haya sido vencida en el proceso. En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas en esta instancia. 15 Tiempo durante el cual laboró en el cargo de juez de circuito, según constancia del 20 de septiembre de 2019.

Folio 65 del expediente físico. 16 En la medida en que no hay prescripción respecto de los aportes pensionales. Radicación: 05001 23 33 000 2016 01374 02 (5948-2024) Demandante: María Elena Toro de Bueno 6 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, IV.

RESUELVE

PRIMERO. MODIFICAR el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia del 13 de agosto de 2024 expedida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, así:

PRIMERO: DECLARAR probada la EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCION propuesta por la NACIÓN –RAMA JUDICIAL –DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, en la demanda interpuesta por la señora MARÍA HELENA TORO DE BUENO, salvo en lo que se refiere a los aportes a Seguridad Social en Pensiones.

SEGUNDO. ADICIONAR la sentencia de primera instancia, así: ORDENAR a la entidad demandada reliquidar los aportes a Seguridad Social en Pensiones de la demandante, agregando el porcentaje del salario que se había tenido como prima especial, entre el 1o de enero 1993 y el 31 de octubre de 2000. El pago de las diferencias por concepto de tales aportes deberá ser asumido tanto por el empleador como por la accionante en las proporciones de ley y remitirse al fondo administrador al que hubiere estado afiliada, según lo indicado en la parte motiva.

El anterior reconocimiento se condiciona a que en ningún caso se podrá superar el tope remuneratorio impuesto por el Gobierno nacional.

TERCERO. CONFIRMAR en lo demás la providencia recurrida.

CUARTO. Sin condena en costas en segunda instancia.

QUINTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente Con aclaración de voto JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DVM