Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 41001 23 33 000 2019 00216 02 (1056-2022) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandado: Gerardo Montenegro Leyton Temas: Declara probada de oficio la excepción de caducidad de conformidad con el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA _________________________________________________________________ 1.

La Sala decide2 el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia expedida el 11 de mayo de 2021 por el Tribunal Administrativo del Huila, por medio de la cual se accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, anunciando desde ya que será revocada. I.

ANTECEDENTES Demanda 2. La actora solicitó la nulidad de la Resolución 22745 del 17 de mayo de 2007 emitida por la hoy extinta CAJANAL3, por medio de la cual se le reconoció y reliquidó la pensión gracia al demandado sin el cumplimiento de los requisitos legales. 3. A título de restablecimiento del derecho solicitó condenar al maestro accionado a restituir a la entidad la suma correspondiente a los valores pagados a los que no tenía derecho. 4.

Como fundamento de lo anterior, la UGPP indicó que para el reconocimiento 1 En adelante, UGPP. 2 De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3 Caja Nacional de Previsión Social, E. I. C. E. 2 Radicación: 41001 23 33 000 2019 00216 02 (1056-2022) Demandante: UGPP de la mencionada prestación no se tuvo en cuenta que el docente había sido destituido el 6 de octubre de 2006, lo cual evidencia que se encuentra inmerso en la causal de mala conducta establecida en el artículo 46 del Decreto 2277 de 1979 y esto impide que sea acreedor de la pensión gracia. Contestación de la demanda 5.

El señor Gerardo Montenegro Leyton guardó silencio en el término de traslado de la demanda. Decreto de medida cautelar de suspensión provisional 6. El Tribunal Administrativo del Huila, a través de auto del 6 de diciembre de 2019, decretó la suspensión provisional de la Resolución 22745 de 17 de mayo de 2007. Dicha decisión fue confirmada por esta Subsección mediante providencia del 12 de diciembre de 2020.

II. SENTENCIA APELADA 7. El Tribunal Administrativo del Huila mediante sentencia del 11 de mayo de 20214 declaró la nulidad del acto administrativo acusado argumentando que el demandado estaba incurso en la causal de mala conducta definida en el artículo 46, literal j), del Decreto 2277 de 1979, pues fue destituido por abandono del cargo, lo cual le impedía gozar de la pensión gracia prevista en la Ley 114 de 1913. 8.

No obstante, frente a la petición de reembolso de las sumas devengadas estimó que no se evidenciaba mala fe por parte del educador máxime cuando el acto acusado se expidió en el ejercicio libre de las competencias y de manera voluntaria por la entidad. Además, explicó que no se probó que el señor Montenegro Leyton hubiese incurrido en maniobras fraudulentas o presentado documentos falsos en el trámite administrativo.

III. RECURSO DE APELACIÓN 9. La UGPP interpuso recurso de apelación contra la decisión de primer grado insistiendo en la devolución de las sumas pensionales pagadas al demandado pues no se evidencia su buena fe comoquiera que tenía pleno conocimiento de que no cumplía con los requisitos legales para hacerse merecedor de la pensión gracia, pese haber sido reconocida en sede de tutela por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Neiva mediante sentencia del 5 de diciembre de 2006 dentro del expediente 2006-00189. 4 Folio 379 al 383 del expediente. 3 Radicación: 41001 23 33 000 2019 00216 02 (1056-2022) Demandante: UGPP 10.

Así mismo, indicó que no está de acuerdo con la exoneración de condena en costas en contra del demandado por cuanto en el plenario se acreditó su causación ya que el abogado de la entidad atendió todas las cargas procesales, impulsó el proceso y asistió a todas las audiencias. 11. Paralelamente, el accionado apeló el fallo bajo el criterio de que siempre ha cumplido con los requisitos de la pensión gracia, en especial, el de la buena conducta.

Además, indicó que si bien es cierto mediante la Resolución 700 del «29 de abril de 1987» la Junta Seccional de Escalafón del departamento del Huila declaró que había incurrido en la causal de abandono del cargo por haber dejado de asistir a su lugar de trabajo durante 3 días seguidos, lo cual generó su destitución, también lo es que le corresponde al Consejo de Estado, conforme a su jurisprudencia5, «definir si en efecto el docente no cumplió con dicho requisito para la época, de la adquisición del status pensional».

IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 12. Por auto del 2 de junio de 2022 se admitieron los recursos de apelación y se les advirtió a las partes que tenían plazo hasta la ejecutoria de dicha providencia para pronunciarse sobre los memoriales de su contraparte. También se le indicó al Ministerio Público que podría emitir concepto hasta antes de que ingresara el expediente para emitir sentencia. 13.

Así, la UGPP solicitó modificar la sentencia de primera instancia en el sentido de que se ordene al demandado la devolución de las sumas pagadas por concepto de pensión gracia y se le condene en costas en primera y segunda instancia, para lo cual reiteró los fundamentos del recurso de apelación. 14. Por su parte, el señor Gerardo Montenegro y el Ministerio Público guardaron silencio6.

V. CONSIDERACIONES Problema jurídico 15. En principio correspondería a la Sala determinar si hay lugar a declarar o no la nulidad del acto administrativo que reconoció la pensión gracia en favor del señor Gerardo Montenegro Leyton y la eventual condena a restituir los valores recibidos; 5 Para tal efecto, el demandado citó la sentencia del 13 de junio de 2013, proferida por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, dentro del expediente 73001 23 31 000 2010 00361 01 (1395-12), con ponencia del magistrado Luis Rafael Vergara Quintero. 6 Constancia secretarial visible a folio 263. 4 Radicación: 41001 23 33 000 2019 00216 02 (1056-2022) Demandante: UGPP sin embargo, en uso de las facultades consagradas en el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, que ordena a los jueces declarar cualquier excepción que encuentren probada, incluso en segunda instancia (sin perjuicio de la reformatio in pejus), se analizará la posible existencia del fenómeno de la caducidad a la luz del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.

Marco normativo y jurisprudencial. Aplicación de la regla de caducidad establecida en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 a los procesos que se encontraban en curso para la fecha en que entró en vigor la norma. 16. El literal c del numeral 1 del artículo 164 del CPACA establece como regla general que, cuando se pretenda controvertir actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, la demanda podrá ser presentada en cualquier tiempo.

Ahora bien, en tratándose del reconocimiento de pensiones, el artículo 86 de la Ley 2381 de 20247 prevé una regla especial de caducidad según la cual: “ARTÍCULO

86. TÉRMINO PARA EJERCER ACCIONES ADMINISTRATIVAS Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS RESPECTO DE LAS PENSIONES RECONOCIDAS. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.

A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, Podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.” 17.

El alcance de la precitada regla especial de caducidad no ha sido ajeno a diversas disquisiciones en torno a la aplicación de lo previsto en el inciso segundo de la norma, según el cual este término será aplicable, incluso, a los procesos judiciales que se encontraran en curso para la fecha en que entró en vigor la ley. Frente a esta cuestión, la Subsección A se ha inclinado, de manera uniforme, por reconocer que la aludida disposición y por consiguiente sus consecuencias jurídicas impactan los asuntos a cargo de esta jurisdicción cuyo trámite se haya iniciado con 7 “Por medio de la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte Común, y se dictan otras disposiciones”. 5 Radicación: 41001 23 33 000 2019 00216 02 (1056-2022) Demandante: UGPP anterioridad a la mencionada norma8, entendiendo que ello tuvo lugar para la fecha misma de su promulgación, esto es, el 16 de julio de 20249. 18.

Con todo, no escapa a la Sala que la disposición legal que ha venido aplicando puede generar cierto grado de controversia habida cuenta que entrañaría una eventual vulneración de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, así como del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia (artículos 2, 5, 6, 29 y 83 de la Constitución Política).

En esa medida, podría pensarse que ello daría lugar a que, en virtud de lo previsto en el artículo 4 Superior, la norma fuera inaplicada por inconstitucionalidad, concretamente su expresión “[…] y que estén en curso […]”. 19. En este contexto, se hace relevante reiterar una vez más la posición de esta Subsección A en el sentido de considerar plenamente aplicable el término de caducidad de 5 años previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, tanto en los procesos promovidos después de la entrada en vigor de la norma como en aquellos que se encontraban en curso desde antes de esta modificación normativa. 20.

Al respecto, es lo primero recordar que la cláusula general de competencia legislativa prevista en el artículo 150 de la Constitución Política faculta al legislador para establecer las formas propias de todo tipo de actuaciones procesales judiciales o administrativas y, en particular, para fijar los términos en los cuales se enmarcan las acciones judiciales.

En cuanto a la competencia general para establecer todo tipo de reglas procesales, la Corte Constitucional ha encontrado justificada esta potestad en la necesidad de garantizar la efectividad del derecho fundamental al debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia, entre otros principios intrínsecos al Estado Social de Derecho encaminados a la realización de la justicia y la convivencia pacífica: 8 Véanse, entre otros, los siguientes fallos de la Subsección A: 2 de octubre de 2024, exp. núm. 2524-2022, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; 2 de octubre de 2024, exp. núm. 3265-2023, C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves; 23 de octubre de 2024, exp. núm. 1431-2023, Luis Eduardo Mesa Nieves; 23 de octubre de 2024, exp. núm. 3509 de 2024, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; 14 de noviembre de 2024, exp. núm. 4936-2024, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 9 “Sobre la aplicación inmediata de la Ley 2381 de 20246 se advierte que fue sancionada y publicada el 16 de julio de 2024, y en lo concerniente al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, conforme a lo señalado en el artículo 94, empezará a regir a partir del 1° de julio de 2025.

Sin embargo, no ocurre lo mismo con respecto a las demás disposiciones de la norma, ya que, al no establecerse una fecha en particular para su entrada en vigor, se entiende que tienen vigencia desde su promulgación. Lo anterior, teniendo en cuenta que la reforma en materia de caducidad no integra las modificaciones que se realizaron al aludido sistema de pensiones, el cual se difirió hasta el año 2025.

(…) Por lo expuesto, la Subsección concluye que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente. Sus efectos jurídicos resultan aplicables y obligatorios a partir de su promulgación en el Diario Oficial, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la Sentencia C-957 de 19977.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 2 de octubre de 2024, exp. núm. 3936-2018, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 6 Radicación: 41001 23 33 000 2019 00216 02 (1056-2022) Demandante: UGPP “(…) la cláusula general de competencia de la que goza constitucionalmente el legislador, - numeral 2º del artículo 150 del Estatuto Superior -, lo habilita con amplio margen de configuración, para regular los procedimientos, las etapas, los términos, los efectos y demás aspectos de las instituciones procesales en general.

(…) tal prerrogativa le permite al legislador fijar las reglas a partir de las cuales se asegura la plena efectividad del derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 C.P.), y del acceso efectivo a la administración de justicia (artículo 229 C.P.). Además, son reglas que consolidan la seguridad jurídica, la racionalidad, el equilibrio y finalidad de los procesos, y permiten desarrollar el principio de legalidad propio del Estado Social de Derecho.

(…) el proceso no es un fin en sí mismo, sino que se concibe y estructura como un instrumento para la realización de la justicia y con la finalidad superior de lograr la convivencia pacífica (Preámbulo y artículo 1° de la Carta) de los asociados. (…) Por ende, es extensa la doctrina constitucional que ha reiterado que acorde a lo establecido en los artículos 29, 150 y 228 de la Constitución, son amplias las facultades del legislador precisamente, para fijar tales formalidades procesales.”10 (Subrayado propio). 21.

Refiriéndose a la caducidad en concreto, la misma Corporación ha reconocido que el legislador es autónomo para fijar los plazos o términos que tienen las personas para ejercitar sus derechos ante las autoridades y que dicho margen ostenta gran amplitud al no existir un parámetro estricto para determinar la razonabilidad de los términos procesales; autonomía que se justifica, una vez más, en la necesidad de obtener seguridad jurídica y evitar la paralización del tránsito jurídico11. 22.

Vista la relevancia constitucional de la potestad que ostenta el legislador para regular los términos procesales, se torna igualmente necesario detenerse en la justificación y los antecedentes legislativos de la norma. Téngase en cuenta que su texto original únicamente preveía el término de caducidad de cinco (5) años para las actuaciones administrativas de revisión y revocación de las pensiones de que tratan los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 200312; y que fue en el segundo debate legislativo adelantado ante el plenario del Senado que se propuso y aprobó la redacción que hoy es Ley de la República. 23.

A lo largo de todo el trámite legislativo, la creación de un nuevo término de caducidad fue justificada a partir de lo previsto en la sentencia C-835 de 2003 que 10 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia C-227 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 11 Véanse, entre otros, los siguientes fallos de la Corte Constitucional: C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa;

C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-227 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 12 Texto originalmente propuesto: “Artículo 87: Término para adelantar acciones administrativas respecto de las pensiones reconocidas. Las acciones administrativas de revisión y de revocación de las pensiones de que tratan los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003, no podrá ser superior a los cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas dentro del Sistema de Seguridad Social Integral y dentro del Sistema de Protección Social Integral para la Vejez.” 7 Radicación: 41001 23 33 000 2019 00216 02 (1056-2022) Demandante: UGPP declaró la inexequibilidad de la expresión “en cualquier tiempo” contenida en los incisos primero y tercero del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al considerar que la inexistencia de un límite temporal para ejercer las actuaciones allí contenidas desconocía la seguridad jurídica y la confianza legítima que se originan en los derechos adquiridos, las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas y las sentencias debidamente ejecutoriadas, lo que deriva en la vulneración del debido proceso (art. 29 C.P.), de la pronta y debida justicia (art. 229 C.P.) y del imperio del Estado Social de Derecho (art. 1 C.P.): “Entonces, la expresión “en cualquier tiempo”, ¿es constitucional? La respuesta es no. En efecto, a partir del principio según el cual no hay derecho sin acción, ni acción sin prescripción o caducidad, salta a la vista la inseguridad jurídica en que se desplomaría el universo de los derechos adquiridos, de las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas en cabeza de una persona, de la confianza legítima, y por supuesto, de la inmutabilidad que toda sentencia ejecutoriada merece al cabo de un tiempo debidamente determinado por la ley: la resolución de los conflictos de derecho no puede abandonarse a la suerte de un ad calendas graecas.

Paradójicamente, considerando que el recurso extraordinario de revisión se instituyó para el restablecimiento de la justicia material, con la indeterminación que la norma exhibe se allanaría el camino para el advenimiento de lo contrario, pues, ¿de qué justicia social podría hablarse en un país en el que todos los actos que reconocen sumas periódicas de dinero o pensiones se hallarían sin remedio bajo la férula de una perpetua inseguridad jurídica? La norma bajo examen bien puede perseguir un fin constitucionalmente válido, como sería la defensa del Tesoro Público.

Sin embargo, a la luz de sus consecuencias resulta notoriamente irracional y desproporcionada. (…) En este orden de ideas la locución reseñada resulta lesiva del debido proceso (art. 29 C.P.), de la pronta y debida justicia (art. 229 C.P.) y del imperio del Estado Social de Derecho que a todos nos concierne observar y mantener (art. 1 C.P.), en la medida en que desborda y contradice el campo de acción que el artículo 89 superior le demarca al legislador, el cual, precisamente, le encomienda a éste la función de propugnar por la integridad del orden jurídico, que de suyo debe proteger los derechos de todas las personas frente a la acción u omisión de las autoridades públicas.

Consecuentemente, la Corporación declarará la inexequibilidad de la expresión examinada.”13 (Resaltado original, subrayado propio) 24. Aunado a lo anterior, la extensión de la norma de las actuaciones administrativas previstas en la Ley 797 de 2003 a todo tipo de actuaciones administrativas y acciones judiciales que recaigan sobre pensiones reconocidas fue sustentada ante la plenaria del Senado destacando la grave inseguridad jurídica a 13 Corte Constitucional, Sala Plena.

Sentencia C-835 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería. 8 Radicación: 41001 23 33 000 2019 00216 02 (1056-2022) Demandante: UGPP la que se encuentran sometidas las personas a quienes se les ha reconocido la pensión al no existir un límite temporal para que dicho reconocimiento sea cuestionado: “[…] en Colombia la única acción que no prescribe es aquella que tiene que ver con las pensiones.

Actualmente, en Colombia, cuando a una persona le reconocen una pensión, bien sea por vía administrativa o contenciosa administrativa, esa acción nunca prescribe, es decir, esa pensión que fue reconocida puede ser demandada a los 2, 5, 10 años, en cualquier momento; y esto plantea, sin duda, un grave problema de inseguridad jurídica y una pérdida de fortaleza del principio de la confianza legítima. […].

Es decir, cuando yo adquiero mi pensión no adquiero ninguna seguridad jurídica […]. No hay razón para que en Colombia una persona que se jubila esté sometida a la expectativa angustiante de ver revisada su pensión después de cinco (5) años de ser reconocida en cualquier momento de su vida, hayan transcurrido 10, 20, 30 años como ha pasado en muchas ocasiones.

Entonces yo hago un llamado para que entendamos el drama humano que ha encarnado esta circunstancia que no permite que las personas que le han servido bien al Estado o han trabajado durante toda su vida y han adquirido derecho a la pensión no tengan seguridad de obtener una decisión definitiva.”14 25. De la mentada exposición se colige que la razón fundamental del legislador para imponer un límite temporal a las actuaciones administrativas y las acciones judiciales que procedan en contra de las pensiones ya reconocidas es salvaguardar los principios constitucionales de seguridad jurídica y confianza legítima respecto de las pensiones debidamente reconocidas por las autoridades competentes.

En este escenario, no se puede perder de vista que la salvaguarda de los referidos principios en el contexto pensional redunda igualmente en la protección del principio de buena fe y de los derechos fundamentales a la seguridad social y al reconocimiento de la pensión de jubilación que ostentan todas las personas que cumplen con los requisitos establecidos en la ley para jubilarse. 26.

Salta a la vista que el establecimiento de la norma persigue un fin claro y constitucionalmente legítimo, tornándose entonces posible que en los procesos en curso en los que operaría la caducidad en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 se origine una tensión de principios y derechos constitucionales: por un lado, los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, y el derecho de acceso a la administración de justicia de los demandantes que pretenden cuestionar la pensión de jubilación que ya se encuentra reconocida; y, por otro lado, los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, y los derechos a la seguridad social y al reconocimiento de la pensión de jubilación de los trabajadores pensionados.

Contraposición en la cual, según el parecer de esta Sala, prevalecen los principios y derechos que ostentan los trabajadores a quienes se les reconoció la pensión de 14 Sesión Plenaria del Senado – 23 de abril de 2024 – 3h 18 min 45 seg. 9 Radicación: 41001 23 33 000 2019 00216 02 (1056-2022) Demandante: UGPP jubilación antes de los cinco (5) años previstos en la norma por la potísima razón de la primacía que le confiere nuestro ordenamiento jurídico a tales derechos a partir, justamente, de la cláusula de <<Estado Social>> consagrada en la Constitución. 27.

Es por todo lo anterior que, a pesar de los cuestionamientos constitucionales que puede suscitar la redacción del segundo inciso de la norma, según el parecer de esta Sala, no es ostensible ni flagrante una contradicción entre esta y la Constitución Política en punto de inaplicarla por inconstitucionalidad en los términos del artículo 4 Superior. 28.

Al respecto, esta Corporación ha precisado que “(…) para hacer uso de este medio excepcional es necesario que la contradicción sea manifiesta, esto es, que la norma constitucional y la legal riñan de tal manera que de simple cotejo resulte absolutamente incompatible su aplicación simultánea”15. 29. De lo anterior deviene que solamente será procedente que el Consejo de Estado declare la excepción de inconstitucionalidad, en ejercicio del control de constitucionalidad concreto16, cuando la contradicción sea manifiesta, presupuesto que no tiene lugar en el presente caso y cuya ausencia impone la presunción de constitucionalidad de la norma hasta tanto se declare lo contrario por la Corte Constitucional en su calidad de autoridad competente o siempre y cuando en el caso concreto la inconstitucionalidad sea ostensible. 30.

Finalmente, en relación con la fecha en que entró en vigor el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se impone reparar en las normas de vigencia que esta contempla, advirtiendo entonces que en su artículo 95 señala sin ambages que esta rige a partir de su sanción, de manera que el artículo 94 ejusdem solamente difirió en el tiempo la entrada en vigencia del Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de Origen Común a partir del 1° de julio de 2025; así las cosas, es menester afirmar que el artículo 86 entró en vigor el 16 de julio de 2024 fecha en que se sancionó y promulgó. 31.

Con todo, como ya había sido anunciado, se concluye que el término de caducidad de 5 años previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 es 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 11 de noviembre de 2010, rad. núm. 66001-23-31-000-2007-00070-01, C.P. María Elizabeth García González. 16 “La jurisprudencia constitucional ha reconocido en el sistema jurídico colombiano la existencia de un sistema mixto de control de constitucionalidad, pues mientras que a la Corte Constitucional y, de manera residual, al Consejo de Estado se les confía el control de constitucionalidad en abstracto (artículos 241 y 237, numeral 2°, de la Constitución Política), el control de constitucionalidad concreto tiene lugar en desarrollo del artículo 4° de la Carta Política cuando, al momento de aplicar una norma legal o de inferior jerarquía, el servidor encargado de aplicarla advierte su ostensible e indudable oposición a mandatos constitucionales.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

Sentencia del 14 de diciembre de 2006, exp. núm. 3975-4032, C.P. Darío Quiñonez. 10 Radicación: 41001 23 33 000 2019 00216 02 (1056-2022) Demandante: UGPP plenamente aplicable tanto en los procesos promovidos después de la entrada en vigor de la norma (16 de julio de 2024) como en aquellos que se encontraban en curso; exceptuándose, en todo caso, aquellas pensiones que hubieren sido otorgadas mediante fraude o con ocurrencia de algún delito. 32.

En consecuencia, en virtud de la facultad prevista en el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, será procedente que esta Sala declare la caducidad de la acción de encontrarse probado que han transcurrido más de cinco (5) años desde la fecha en que se efectuó el reconocimiento de la pensión, incluso si el proceso ya se encontraba en curso para la fecha en que entró en vigor el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024; esto último, aun si el demandante no la propuso como excepción. Caso concreto 33.

Conforme a lo expuesto, corresponde a la Subsección analizar el presente asunto en cumplimiento a lo estipulado en el artículo 86 de la mencionada Ley 2381 de 2024, pues dicho precepto es claro al señalar que los efectos de la caducidad se calculan desde el reconocimiento del derecho. Se precisa también que, conforme a los hechos y fundamentos de la demanda, no se está ante el supuesto de un derecho obtenido con fraude o con ocurrencia de algún delito; por lo tanto, no se aplica la excepción establecida en la disposición citada. 34.

Así pues, en este caso está probado que al señor Gerardo Montenegro le fue reconocida la pensión gracia de jubilación en los términos de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, a través de la Resolución 22745 del 17 de mayo de 200717. 35. También está acreditado que la demanda fue radicada ante el Tribunal Administrativo del Huila el 10 de abril de 201918, esto es, alrededor de 12 años después del reconocimiento pensional (2007). 36.

En consecuencia, habida cuenta que la demanda fue presentada después de cinco (5) años del reconocimiento de la pensión gracia, esta Subsección revocará la sentencia de primera instancia y en su lugar declarará probada de oficio la excepción de caducidad de la acción de conformidad con lo previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. 37.

Conviene precisar que la sentencia de primera instancia ordenó el levantamiento de la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución 17 Índice 11 de SAMAI, archivo: «ED_CUADERNO2NULIDADYRESTABLECIMIENTODELDERECHO_03ANEXOSDEMANDA(.pdf)»; págs. 152-155. 18 Samai, índice 001, rad. 41001233300020190021600, Tribunal Administrativo del Huila. 11 Radicación: 41001 23 33 000 2019 00216 02 (1056-2022) Demandante: UGPP 22745 del 17 de mayo de 2007 y dicha decisión no fue objeto de recurso por la parte demandada.

Por tanto, este es un aspecto que se encuentra debidamente ejecutoriado y no será alterado en esta sentencia, más aún cuando operó la caducidad de la acción tendiente a la nulidad del mencionado acto administrativo. Condena en costas 38. El artículo 188 del CPACA establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso); y que, en todo caso, se condenará en costas si la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal de conformidad con la modificación normativa introducida por la Ley 280 de 2021.

De lo anterior se colige que para la imposición de costas se deben emplear las reglas establecidas en el artículo 365 del CGP y, además, se debe determinar si la demanda carecía de fundamento legal o no. 39. Ahora bien, para la interpretación de las normas relativas a la disposición de condena en costas, la jurisprudencia de esta Subsección ha adoptado un criterio objetivo – valorativo según el cual deben encontrarse probados ambos elementos para que la condena resulte procedente: «b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes.»19 40. En cuanto al elemento objetivo, si bien en principio solamente se tenían en cuenta las reglas dispuestas en el Código General del Proceso, en la actualidad su análisis impone también el estudio de la regla introducida en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 en el artículo 188 del CPACA relativa a si la demanda carecía o no de fundamento legal. 41.

Descendiendo al caso concreto, frente al reparo de la UGPP por no haberse condenado en costas al demandado en primera instancia debe mencionarse que el Tribunal podía abstenerse de ello pues prosperó parcialmente la demanda, en cumplimiento del numeral 5 del artículo 365 del CGP. Sumado a que el pensionado 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 7 de abril de 2016, Rad.

No. 13001233300020130002201. C.P. Alfonso Vargas Rincón. 12 Radicación: 41001 23 33 000 2019 00216 02 (1056-2022) Demandante: UGPP expuso argumentos razonables sobre el requisito de la buena fe y el cumplimiento de los requisitos legales para gozar de la pensión gracia, por lo que tampoco se evidencia la carencia manifiesta de fundamento legal en sus actuaciones procesales.

Por tanto, este aspecto de la sentencia no será revocado. 42. En cuanto a la condena en costas en segunda instancia, se considera que no se encuentra configurado el elemento objetivo porque, si bien la sentencia de primera instancia fue revocada en su totalidad en los términos del numeral 4 del CGP, no se advierte que la demanda haya carecido de forma manifiesta de fundamento legal.

Tan es así, que la sentencia de primera instancia accedió a las pretensiones de la demanda por considerar procedentes los argumentos presentados por la entidad demandante; aunado a lo anterior, no se puede perder de vista que la declaratoria de oficio de la excepción de caducidad obedece a una norma que no existía para la fecha en que se presentó la demanda y por ello no le era exigible tenerla en cuenta. 43.

Al no encontrarse configurado el elemento objetivo, se prescindirá del estudio del elemento valorativo y se abstendrá de la condena en costas en segunda instancia. VI. DECISIÓN 44. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia dictada el 11 de mayo de 2021 por el Tribunal Administrativo del Huila, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda; con excepción del numeral tercero de la parte resolutiva que ordenó el levantamiento de la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución 22745 del 17 de mayo de 2007, de acuerdo con las razones explicadas en precedencia.

SEGUNDO: En su lugar, DECLARAR probada de oficio la excepción de caducidad de la acción, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Sin condena en costas en ambas instancias. 13 Radicación: 41001 23 33 000 2019 00216 02 (1056-2022) Demandante: UGPP CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – «SAMAI» y devolver el expediente al Tribunal de origen.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.