1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-03074-01 Accionante: Humberto Barragán Torres Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A y otro1 Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA PARA OBTENER CUMPLIMIENTO DE PROVIDENCIA JUDICIAL – No se han acatado órdenes impartidas en sentencias emitidas en medio de control de protección de derechos e intereses colectivos / CONFIRMA IMPROCEDENCIA – No cumple el presupuesto de subsidiariedad.
Tutelante puede acudir ante el juez natural de la causa para procurar el acatamiento de la decisión judicial presuntamente desatendida. Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida el 24 de julio de 2025 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró la improcedencia del trámite constitucional de la referencia. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.
El 21 de mayo de 2025, el señor Humberto Barragán Torres, quien actúa en nombre propio, promovió acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR-, con el fin de que se amparara su derecho fundamental al debido proceso y se iniciara el trámite incidental de desacato2, para obtener el cumplimiento de las sentencias emitidas el 25 de agosto de 2015 y 19 de diciembre de 2018 por la autoridad judicial accionada y la Sección Primera del Consejo de Estado, respectivamente, en la acción popular 25000-23-24-000-2010- 1 Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR. 2 En la solicitud de amparo se indicó que se pretendía que se ordenara “a los señores de la CAR y demás entidades a ser la reunión presencial (sic) con todas las entidades que están en el proceso y se diga la verdad y el estado en que se encuentra la zona y se cumpla el fallo como lo establece el artículo 87 de la C P de 1991”, lo cual no ofrecía certeza sobre lo perseguido a través de este mecanismo constitucional.
Por esa razón, mediante auto admisorio de 27 de mayo de 2025, se le requirió a la parte actora para que especificara si su pretensión estaba “encaminada a la apertura de un incidente de desacato para dar cumplimiento a la orden dispuesta en la sentencia popular, o, si, por el contrario, pretende cuestionar el trámite de verificación de cumplimiento al fallo”.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-03074-01 Accionante: Humberto Barragán Torres Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A y otro 2 00716-00 instaurada por él contra el entonces Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-Incoder (hoy Agencia Nacional de Tierras) y la Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 2.
La parte actora adujo que en la mencionada acción popular se ordenó, entre otras disposiciones3, que se conformara el comité de verificación de la sentencia, el cual debía estar integrado por el magistrado sustanciador, quien lo presidiría, el actor popular, un representante de los usuarios de la reforma agraria -asentados en los predios-, el Incoder, el municipio de Pacho, la CAR, el Ministerio de Medio Ambiente y la gobernación de Cundinamarca. 3.
En virtud de lo anterior, se han celebrado 3 audiencias de seguimiento con el comité. No obstante, las entidades involucradas han hecho caso omiso a acatar la decisión judicial, dada las falsedades que muestran en esas diligencias. 4. El 20 de mayo de 2025, la CAR presidió la reunión del comité de verificación de manera virtual. Señala que ese día presentó problemas de conexión de internet, a pesar de lo cual solicitó en repetidas ocasiones el uso de la palabra para poder manifestar sus inquietudes y solicitudes.
Sin embargo, el representante de dicha entidad no le garantizó su derecho de participación como integrante, contraviniendo la orden judicial, pues no le concedió el acceso a la reunión. Ello por cuanto ellos saben que él tiene “todas las pruebas de todo el problema de la destrucción (sic) de todas las fuentes hídricas y nacimientos que están (sic) en la zona”. 5.
Asimismo, indicó que el 12 de mayo de 2025 el personero de Pacho, junto con un funcionario de la CAR, hicieron una visita “a las fuentes hídricas (sic) que surten de agua el acueducto y ahí (sic) encontraron siembra de papa en las rondas de protección (sic) de las fuentes hídricas (sic) por tal razón (sic) ellos no admiten que yo intervenga para que no sean descubiertos por todo lo que hay de destrucción (sic) y contaminación (sic)”. 6.
Por consiguiente, resulta indispensable que se inicie el respectivo trámite de incidente de desacato, en la medida en que su participación en esas diligencias debe ser prioridad. La imposibilidad en participar pone en evidencia la intención de que la CAR “quiera callar [su] voz frente a las diferentes irregularidades en el cumplimiento del fallo”.
B. Sentencia de primera instancia 3 En ese asunto se ordenó “al Incoder; al Municipio de Pacho, Cundinamarca, a la CAR; al Ministerio del Medio Ambiente y a la Gobernación de Cundinamarca emprender todas las acciones necesarias con el propósito de dar cumplimiento a las recomendaciones efectuadas en los informes elaborados por la CAR el 10 de septiembre de 2012, con respecto a los predios objeto de esta litis; y por el Servicio Geológico Colombiano denominado "ZONIFICACIÓN DE SUSCEPTIBILDAD A MOVIMIENTOS EN MASA DEL PREDIO MAZA TLÁNJALISCO EN PACHO-CUNDINAMARCA", que obran en este expediente; sin perjuicio de las medidas adicionales que adopten buscando conciliar los derechos colectivos que aquí se protege con los de los usuarios de la reforma agraria asentados en los predios de que se trata”.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-03074-01 Accionante: Humberto Barragán Torres Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A y otro 3 7. Mediante sentencia de 24 de julio de 20254, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente el presente trámite constitucional, al no satisfacer el presupuesto de subsidiariedad.
La parte actora pretende obtener el cumplimiento del fallo proferido en la acción popular 25000-23-24-000-2010-00716-00, para cuyo propósito tiene a su alcance el incidente de desacato en dicha acción constitucional como mecanismo idóneo previsto en los artículos 27 y 41 de la Ley 472 de 1998. 8. También precisó que no es dable abordar la discusión acerca de que no se le garantizó su participación en el Comité de Verificación de cumplimiento de la sentencia, pues ese cuestionamiento debe ser alegado y decidido dentro del trámite del incidente de desacato de la acción popular, en mayor medida si se tiene en consideración que el tutelante es el demandante en dicho trámite constitucional. 9.
Sin perjuicio de lo anterior, dispuso remitir los escritos presentados por el actor a la autoridad judicial accionada, que es el juez de conocimiento de la acción popular en la que se dictaron las decisiones judiciales presuntamente desatendidas, para que, de ser el caso, adelante el trámite incidental correspondiente. C. La impugnación 10.
La parte actora presentó impugnación contra el fallo de primera instancia. Sostuvo que se niega la posibilidad de demostrar el estado de las fuentes hídricas y nacimientos de agua dentro de la zona objeto de protección de la orden judicial y, además, se debe ordenar la celebración de las audiencias presenciales y no virtuales, con el fin de demostrar que lo informado por las entidades es contrario a la realidad, como lo demuestra la visita realizada por el Personero de Pacho el 12 de mayo del año en curso, en el que se evidenció la destrucción que él alega y frente a la cual la CAR no se ha pronunciado.
II. C O N S I D E R A C I O N E S E. Competencia 11. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19915. 4 Decisión objeto de aclaración de voto por parte del consejero de Estado Luis Alberto Álvarez Parra, en el sentido de precisar que una vez el actor aclaró que mediante esta acción procuraba el inicio del incidente de desacato frente a la sentencia que puso fin al medio de control de protección de derechos e interese colectivos, se debió haber remitido de manera inmediata el asunto a la autoridad judicial accionada, en su calidad de juez de primer grado para lo de su competencia. Es decir, lo correcto y expedito en el trámite de la referencia consistía en enviar al tribunal las diligencias para que determinara lo correspondiente a la solicitud de apertura del incidente de desacato, esto, una vez el actor aclaró cuál era su pretensión, momento en el cual el objeto de la acción de tutela desapareció. 5 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-03074-01 Accionante: Humberto Barragán Torres Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A y otro 4 F. Análisis del caso concreto 12. La acción de tutela tiene una naturaleza residual y subsidiaria, esto es, que procede en los eventos en que el ordenamiento jurídico no disponga de otro instrumento diferente para obtener la protección constitucional que se invoca, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable (artículo 86 de la Constitución Política). 13.
Por consiguiente, para acudir a esta acción el interesado debe ejercer los medios que el ordenamiento jurídico pone a su disposición para obtener lo pretendido con la solicitud de amparo, pues, de lo contrario, deviene en improcedente. Conforme al artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, se tiene que la tutela no procederá “Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”. 14. En el sub lite el tutelante pretende que se disponga el inicio del correspondiente trámite incidental por desacato para que se atienda lo ordenado en la acción popular que él promovió. Pedimento que desborda la órbita de competencia del juez de tutela, en la medida en que, conforme al artículo 41 de la Ley 472 de 1998, ello se debe surtir ante la autoridad judicial que profirió la decisión judicial cuyo incumplimiento se alega. 15.
En ese sentido, si la intención del accionante era promover el trámite incidental tendiente a que se acataran las órdenes populares presuntamente inobservadas, debió haber acudido para ese propósito ante el juez natural quien las impartió, en este caso, ante la autoridad judicial accionada, con el fin de que se surtiera dicho trámite y no instaurar esta acción como mecanismo paralelo para ese propósito. 16.
Lo anterior, pone en evidencia, como se concluyó en primera instancia, la improcedencia de la acción, ante la falta de agotamiento de los instrumentos judiciales para propender por la salvaguarde del derecho fundamental presuntamente vulnerado. Le está vedado al juez de tutela pronunciarse sobre un aspecto que debe tramitarse ante el juez natural de la causa, a través del respectivo escrito encaminado a promover el incidente de desacato que pretendía iniciar por medio de esta acción. 17.
En dicho escrito el tutelante podrá poner exponer los planteamientos que aquí trajo a colación, como lo referente a la imposibilidad de asistir de manera virtual a la mesa de trabajo realizada el 20 de mayo del año en curso para propender por el cumplimiento de las órdenes judiciales presuntamente desatendidas, por cuanto ello le fue impedido por la CAR, así como la solicitud de que estas se celebren de manera Radicación: 11001-03-15-000-2025-03074-01 Accionante: Humberto Barragán Torres Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A y otro 5 presencial.
Ello en razón a que tales aspectos deben zanjarse por el juez de ese litigio. 18. Por consiguiente, no le es dable al señor Barragán Torres que acuda a esta acción constitucional como un medio alternativo para soslayar el trámite al que debe sujetarse el incidente de desacato que pretende promover, máxime cuando no ha presentado solicitud alguna con ese fin ante la autoridad judicial accionada. 19.
La Sala evidencia que el tutelante en su escrito de impugnación no presentó argumentación alguna tendiente a desvirtuar la improcedencia de la acción, sino a reiterar el presunto incumplimiento a las órdenes judiciales en que ha incurrido las autoridades accionadas en el mencionado medio de control. Aspecto que, se reitera, deberá ser dilucidado por el juez natural. 20.
Ahora bien, se observa que, además de declarar la improcedencia de la acción, el a quo dispuso remitir a la autoridad judicial accionada los escritos adosados por el accionante a este expediente, con destino a la acción popular por este incoada, con el objeto de que, si a bien lo tiene, adelante el correspondiente trámite incidental. 21.
Frente a ello, la Sala considera que si bien la presente acción deviene en improcedente, ello no le impide al juez de tutela impartir las medidas que considere necesarias para procurar la salvaguarda de las garantías superiores invocadas, máxime cuando, como se advirtió en primera instancia, el accionante acudió a este mecanismo constitucional en nombre propio, razón por la cual se estima pertinente dicha orden. 22.
Así las cosas, se confirmará la sentencia impugnada, que declaró la improcedencia del trámite constitucional, al no satisfacer el presupuesto de subsidiariedad. 23. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 24 de julio de 2025, proferida por la Sección Quinta de esta Corporación, que declaró improcedente la acción de tutela, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: Por Secretaría General, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión. Radicación: 11001-03-15-000-2025-03074-01 Accionante: Humberto Barragán Torres Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A y otro 6
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE6 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 6 VF