CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., once (11) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69.716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otro Proceso: Reparación directa MEDIO DE CONTROL PROCEDENTE-El juez puede adecuar las pretensiones cuando el actor haya invocado una vía procesal diferente, para encauzarlo por el medio de control que proceda de acuerdo con el verdadero origen del daño reclamado.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Procedente para pretender el resarcimiento de daños derivados de actos administrativos cuya legalidad se presume, por lo que debe ser desvirtuada para la respectiva indemnización. REPARACIÓN DIRECTA-No pueden encauzarse pretensiones que exijan la anulación de actos administrativos si no hay elementos suficientes para extraer los cargos de ilegalidad y si no se vinculó a la autoridad que los emitió. PROCEDIMIENTO DE LIQUIDACIÓN ADMINISTRATIVA FORZOSA DE EPS-Es un verdadero procedimiento administrativo regido por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, que compete a la Superintendencia Nacional de Salud.
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR EL EJERCICIO DE FUNCIONES DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL-Forma de intervención que se inscribe en la función de policía administrativa y por cuya omisión, retardo o extralimitación responde la Administración por los daños que se causen. DAÑO ANTIJURÍDICO-Aquel que el particular debe soportar. Los créditos insolutos en el marco de un procedimiento de liquidación no son daños antijurídicos porque obedecen a las reglas de la liquidación y a la prelación legal de pagos.
Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante en contra de la sentencia de 30 de enero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. La decisión fue la siguiente: “PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por la Magistrada Francy del Pilar Pinilla Pedraza, conforme lo expuesto en la parte motiva.
En consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda presentada por la sociedad MEDICUC IPS contra el [sic] NACIÓN-MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL y la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, MUNICIPIO DE BUCARAMANGA y el DEPARTAMENTO DE SANTANDER, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.
TERCERO: CONDENAR EN COSTAS en esta instancia procesal a la parte demandante, las cuales serán liquidadas por la Secretaría de la Corporación.
CUARTO: Una vez en firme esta providencia sin que las partes promuevan recurso alguno, por secretaría de la Corporación y previas las constancias de rigor en el Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Asunto: Reparación Directa 2 Sistema de Gestión Judicial SAMAI, archívese el expediente.”1.
I. SÍNTESIS DEL CASO La presente controversia gira en torno al daño que Medicuc IPS alega haber sufrido como consecuencia de un crédito que, a pesar de ser reconocido en el trámite de liquidación forzosa administrativa de Solsalud EPS, fue declarado insoluto por cuenta de la insuficiencia de recursos de la sociedad en liquidación, circunstancia que se le atribuye a la falla en el servicio de vigilancia, inspección y control de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud, el departamento de Santander y el municipio de Bucaramanga.
II.
ANTECEDENTES La demanda El 27 de julio de 2016, Medicuc IPS Ltda.2, presentó demanda, en ejercicio del medio de control de reparación directa, por la cual solicitó declarar patrimonialmente responsable a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, a la Superintendencia Nacional de Salud, al departamento de Santander – Secretaría de Salud departamental y al municipio de Bucaramanga – Secretaría de Salud municipal, por la omisión en sus deberes de control y vigilancia sobre Solidaria de Salud Solsalud EPS S.A., en los siguientes términos: “PRIMERO: Declarar administrativamente responsable a la NACION-MINISTERIO DE SALUD Y LA PROTECCION SOCIAL, LA SUPERITENDENCIA NACIONAL DE SALUD, EL DEPARTAMENTO DE SANTANDER- SECRETARIA DE SALUD DEPARTAMENTAL, y el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA -SECRETARIA DE SALUD MUNICIPAL, con antelación, como a posteriori al Proceso de Intervención Forzosa Administrativa para Administrar e Intervención Forzosa Administrativa para Liquidar a la ENTIDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD EPS S.A, tanto en las habilitaciones otorgadas para operar el régimen contributivo como subsidiado [sic].
SEGUNDO: Como consecuencia de la declaración, se reconozca en favor de la Sociedad de MEDICUC I.P.S LTDA, con NIT: 900.204.617-5, los valores por concepto de la prestación de servicios de salud a los afiliados del Sistema de Seguridad Social de Salud, adscritos a la ENTIDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD EPS S.A, por la suma de $ 1.377.189.041,00.
TERCERO: Declarar que al no atender oportunamente los graves problemas económicos, técnicos, financieros, administrativos, médicos y jurídicos, que aquejaban la ENTIDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD EPS S.A HOY LIQUIDADA, por parte de la NACION-MINISTERIO DE SALUD Y LA PROTECCION SOCIAL, LA SUPERITENDENCIA NACIONAL DE SALUD, EL DEPARTAMENTO 1 Índice SAMAI 94, expediente 68001233300020160080900 ante el Tribunal Administrativo de Santander. 2 Expediente digital ante el Consejo de Estado.
SAMAI – Visualización de expediente. 001 Primera Instancia – 008 Demanda. Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Asunto: Reparación Directa 3 DE SANTANDER- SECRETARIA DE SALUD DEPARTAMENTAL, y el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA -SECRETARIA DE SALUD MUNICIPAL, con antelación, como a posteriori al Proceso de Intervención Forzosa Administrativa para Administrar e Intervención Forzosa Administrativa para Liquidar a la ENTIDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD EPS S.A, tanto en las habilitaciones otorgadas para operar el régimen contributivo como subsidiado, no se dio aplicación de las Leyes 100 de 1.993, 715 de 2.001,1122 de 2007, 1438 de 2011, y Decretos 4747 de 2.007, de manera oportuna y eficientes como órganos rectores del SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (SGSSS), generándose una omisión a las facultades, de inspección, regulación, control y vigilancia, dentro del régimen de responsabilidad de falla en el servicio de vigilancia.
CUARTO: Como consecuencia de la declaración de la omisión, condenar a la NACION-MINISTERIO DE SALUD Y LA PROTECCION SOCIAL, LA SUPERITENDENCIA NACIONAL DE SALUD, SANTANDER- SECRETARIA DE SALUD DEPARTAMENTAL, y el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA -SECRETARIA DE SALUD MUNICIPAL, favor de la Sociedad de MEDICUC I.P.S LTDA, con NIT: 900.204.617-5, la suma de $ 413.156.712,3, o el valor que resulte probado dentro del proceso; monto que ha de ser actualizado y reconocido conforme lo previsto en el Articulo [sic] 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
QUINTO: Como consecuencia de la declaración dela [sic] omisión, condenar a la NACION-MINISTERIO DE SALUD Y LA PROTECCION SOCIAL, LA SUPERITENDENCIA NACIONAL DE SALUD, EL DEPARTAMENTO DE SANTANDER- SECRETARIA DE SALUD DEPARTAMENTAL, y el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA -SECRETARIA DE SALUD MUNICIPAL, favor de la Sociedad MEDICUC I.P.S LTDA, con NIT: 900.204.617-5, actualización monetaria y los intereses correspondientes, los mayores costos en los cuales incurrió relacionados en los hechos 29 y 33 y en los demás hechos y en lo que se pruebe durante el proceso que se adelante con ocasión de la presentación del presente libelo, pagándole por este concepto la cantidad que se pruebe, lo mismo que los perjuicios ocasionados.
SEXTO: Como consecuencia de la declaración de la omisión, condenar a la NACION- MINISTERIO DE SALUD Y LA PROTECCION SOCIAL, LA SUPERITENDENCIA NACIONAL DE SALUD, EL DEPARTAMENTO DE SANTANDER- SECRETARIA DE SALUD DEPARTAMENTAL, y el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA - SECRETARIA DE SALUD MUNICIPAL, a indemnizar a favor de la Sociedad de MEDICUC I.P.S LTDA, con NIT: 900.204.617-5, para que a título de lucro cesante, se ordene el pago de los réditos de las sumas de dinero que resulten como daño emergente, a las tasas de interés legal y la indexación monetaria por la devaluación ocurrida a las sumas pedidas y dando aplicación a la fórmula que para el efecto ha establecido el Honorable Consejo de Estado.
SEPTIMO: Como consecuencia de la declaración de la responsabilidad, condenar a la NACION-MINISTERIO DE SALUD Y LA PROTECCION SOCIAL, LA SUPERITENDENCIA NACIONAL DE SALUD, EL DEPARTAMENTO DE SANTANDER- SECRETARIA DE SALUD DEPARTAMENTAL, y el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA -SECRETARIA DE SALUD MUNICIPAL, en las costas y gastos del presente proceso.
OCTAVO: Se ordene que a la sentencia que ponga fin al proceso se deberá dar cumplimiento a los artículos 192 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y demás normas concordantes.
NOVENO: Las cantidades liquidadas y determinadas en el fallo devengaran intereses conforme lo previsto en del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” Como fundamento de las anteriores pretensiones, se expuso en los hechos de la demanda, que Solidaria de Salud Solsalud era una EPS del régimen contributivo y subsidiado, que fue sometida al proceso de intervención forzosa administrativa Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Asunto: Reparación Directa 4 mediante la Resolución 000671 de 27 de marzo de 2012 de la Superintendencia Nacional de Salud, posterior a lo cual, por directrices de dicha entidad, Medicuc IPS le prestó los servicios de salud a los usuarios de Solsalud, que luego fueron cobrados por la demandante a través de la presentación a la EPS intervenida de las respectivas facturas, que, junto con los requisitos exigidos por la ley, constituían un título ejecutivo.
Alegó que la medida de intervención fue prorrogada sucesivamente, hasta que la Superintendencia de Salud expidió la Resolución 000735 del 6 de mayo de 2013, por medio de la cual ordenó la toma de posesión y la intervención forzosa administrativa para liquidar el programa contributivo y subsidiado de la EPS, de modo que la IPS dentro del respectivo proceso concursal radicó oportunamente la reclamación por $1.099’452.694 por los servicios prestados en el régimen contributivo y $277’736.347 correspondientes a los del régimen subsidiado.
De acuerdo con el libelista, las Resoluciones 2347 y 1333 de 2014 proferidas por el agente liquidador se pronunciaron sobre las acreencias3, reconociendo únicamente una parte, y negando el resto por no existir recursos. El demandante interpuso recurso de reposición en contra de aquellas, que se resolvió4 en el sentido de reconocer un valor único y realizar unas glosas a un grupo de facturas, sin que a la fecha de la demanda se hubieran cancelado las mismas.
Se manifestó que el liquidador de Solsalud rindió un informe final (el cual no se identificó) de la liquidación ante la Superintendencia de Salud, con lo cual se extinguió la persona jurídica, dejando insolutas las deudas. La demanda insistió en que el daño le resultaba atribuible a las demandadas por la omisión de controlar, vigilar e inspeccionar la EPS, que redundó en la falta de capital de la entidad liquidada para asumir los pagos de los servicios prestados por la demandante.
Contestaciones de la demanda 1. Del departamento de Santander 3 Las pruebas documentales evidencian que las resoluciones mediante las cuales el agente liquidador se pronunció sobre las acreencias presentadas por la IPS son las 3574 y 3279 de 2014. Las indicadas en el escrito de la demanda no corresponden a ningún documento aportado. 4 En la demanda no se da cuenta de los números de estas decisiones.
Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Asunto: Reparación Directa 5 De manera oportuna5, presentó la excepción de (i) falta de legitimación en la causa por pasiva, en virtud de la cual expuso que no estaba probado, ni siquiera sumariamente, el hecho u omisión en la que incurrió el departamento, ni el título de imputación por el cual tendría que resarcir por unas acreencias no reconocidas, derivadas de unos contratos suscritos con el agente liquidador de Solsalud.
También formuló la excepción de (ii) ineptitud sustantiva de la demanda, en cuanto el medio de control que procedía era el de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las resoluciones 002388, 002404, 002492 y 01999 de 2014 del agente liquidador de Solsalud. Finalmente, alegó (iii) inexistencia de la obligación a cargo del departamento, pues los hechos que sirvieron de fundamento para demandar eran inexistentes respecto del demandado, ni era el llamado a responder por la expedición de las resoluciones 2374 y 1333 de 2014 emitidas por el agente liquidador. 2.
De la Nación – Ministerio de Salud y de la Protección Social También de manera oportuna6, alegó (i) ineptidud de la demanda por inexistencia de control judicial, puesto que la demanda realmente se dirigía en contra de las resoluciones 2347 y 1333 de 2014 —en las que se reconocieron parcialmente los créditos— emanadas del proceso de liquidación que, por haber finalizado, no eran pasibles de control judicial en los términos del artículo 169.3 del CPACA.
Agregó la excepción de (ii) falta de legitimación en la causa por pasiva, en la que manifestó que el Ministerio tenía a su cargo la formulación, adopción, dirección, coordinación, ejecución y evaluación de la política pública en materia de salud, pensiones y riesgos profesionales, y la dirección, orientación, coordinación y evaluación del Sistema General de Seguridad Social en Salud y el Sistema General de Riesgos Profesionales, sin que dentro de sus funciones se incluyera la de inspección, vigilancia y control sobre la EPS liquidada, por lo que no existía vínculo entre alguna de sus funciones y los hechos de la demanda.
Respecto de la (iii) caducidad, señaló que el origen del daño se remontaba a los 5 01PrimeraInstancia. 018ContestacionDemandaDepartamento. 6 01PrimeraInstancia. 019ContestacionDemandaNacionMinisterio. Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Asunto: Reparación Directa 6 actos administrativos mediante los cuales se reconoció parte de las acreencias reclamadas, de manera que la vía procesal procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho, que caducaba a los 4 meses desde la notificación del acto.
Aunó que la reparación directa también estaba caducada, puesto que habían transcurrido dos años desde el acto que resolvió la reposición en contra de la resolución 2347 y 1333 de 2014. Excepcionó (iv) inexistencia de daño antijurídico por parte del Ministerio, (v) inexistencia de la obligación e (vi) inexistencia del derecho, en cuya virtud reiteró que la falla no había correspondido al actuar de la entidad, ni era esta la encargada de reconocer al demandante la indemnización patrimonial.
Finalmente, formuló (vii) prescripción, de acuerdo con el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, en la medida en la que los derechos económicos se habían causado hacía más de tres años. 3. De la Superintendencia Nacional de Salud En la debida oportunidad7, alegó (i) cumplimiento del ordenamiento legal y de las funciones asignadas a la Superintendencia. Al punto relacionó las actividades que desplegó para tomar la decisión de liquidar a Solsalud, a partir de lo cual argumentó que la falla en el servicio endilgada en la demanda no era cierta y que, por el contrario, había ejercido diligentemente sus funciones de inspección, vigilancia y control desde el momento en que tuvo conocimiento de las irregularidades de la EPS, sin que le correspondiera coadministrar con el interventor ni liquidador.
(ii) Falta de legitimación en la causa por pasiva, en cuanto la causa del daño era la falta de pago de las acreencias del demandante, que se declararon como créditos insolutos en el proceso de liquidación mediante actos administrativos emitidos por el agente liquidador, y no por la Superintendencia. En la misma medida, expuso que (iii) los actos y omisiones del agente especial son autónomos e independientes de la Superintendencia, sin que el liquidador actúe en nombre o representación de la entidad, y sin que pueda predicarse la solidaridad de la responsabilidad por no pagar las acreencias al interior del proceso de liquidación. 7 01PrimeraInstancia. 021ContestacionSuperIntendencia. Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Asunto: Reparación Directa 7 Respecto de la (iv) inexistencia de la obligación e (v) inexistencia del nexo de causalidad, alegó que el presunto daño infringido a la demandante no podía serle atribuido, porque sus funciones de inspección, vigilancia y control no se extendían a la falta de pago de acreencias al interior de un proceso de liquidación, y no existía ninguna acción u omisión causante del daño atribuible a la entidad. 4.
Del municipio de Bucaramanga En su escrito8, formuló la excepción previa de (i) caducidad del medio de control de reparación directa, pues el término debía contarse a partir de que la demandante tuvo conocimiento de la omisión en el deber de vigilancia, que corresponde a la notificación de la Resolución 00671 del 27 de marzo de 2012, por lo que solicitó que se allegara al proceso la respectiva constancia. También arguyó su (ii) falta de legitimación en la causa por pasiva, con fundamento en que no era cierto que el artículo 44 de la Ley 715 de 2001 —según se adujo en la demanda— hubiera otorgado a los municipios funciones de inspección, vigilancia y control respecto de las EPS.
De fondo, alegó que el daño no le era imputable al municipio, pues la vigilancia, inspección y control recaía sobre la Superintendencia Nacional de Salud. Sentencia de primera instancia El 30 de enero de 2023, el Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia9 en la que negó las pretensiones. Para fundamentar su decisión, el a quo precisó, en primer lugar, que el daño reclamado consistía en la imposibilidad de recuperar $958’201.940 por concepto de los servicios médicos prestados a usuarios de la EPS Solsalud – liquidada –, que no fueron reconocidos por el agente liquidador, para lo cual manifestó que correspondía indagar si la pérdida resultaba jurídica y fácticamente imputable a las demandadas.
Asimismo, determinó que debía analizarse la presunta tardanza con la que se habían tomado las medidas de intervención y liquidación, y que redundaron en el 8 01PrimeraInstancia. 024ContestacionAlcaldiaBucaramanga. 9 Índice SAMAI 94, expediente 68001233300020160080900 ante el Tribunal Administrativo de Santander. Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Asunto: Reparación Directa 8 déficit fiscal de la entidad vigilada para asumir las deudas con las instituciones prestadoras de servicio, así como la falla en el procedimiento interno de liquidación. Sobre el primer aspecto, consideró que no se habían concretado las circunstancias de tiempo, modo y lugar de los presuntos incumplimientos a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud en sus funciones de control, inspección y vigilancia, sumado a que se había acreditado que dicha entidad había adoptado las medidas necesarias, razonables y oportunas que terminaron en la liquidación forzosa de la EPS y que daban cuenta de la observancia de sus obligaciones legales.
Y respecto del proceso interno de intervención, se advirtió que la Superintendencia realizó el seguimiento y la respectiva verificación del cumplimiento de las etapas legales del trámite, y ordenó la apertura del subsiguiente proceso de liquidación, dentro del cual cumplió con sus funciones en los términos del Decreto Ley 2555 de 2010, que implicaban el seguimiento, pero no la participación o intervención en la administración del agente liquidador, a quien le correspondía, exclusivamente, la decisión sobre la aceptación, rechazo, prelación y calificación de créditos.
Agregó que al Ministerio de Salud y Protección Social le concernía la dirección, orientación, coordinación y evaluación del Sistema General de Seguridad Social en Salud, sin que fuera posible atribuirle responsabilidad a título de omisión de las acciones requeridas para mitigar las consecuencias del estado de insolvencia de Solsalud. En igual sentido, estimó que ni al departamento de Santander ni al municipio de Bucaramanga les asistía la obligación de intervenir en la relación contractual entre la EPS y la IPS.
Concluyó que la causa del daño reclamado era la definición sobre la prelación de pagos natural en los procesos liquidatorios y no había evidencia de que el agente liquidador hubiera provocado la insuficiencia de recursos. Con base en la jurisprudencia, argumentó que el resultado negativo de una liquidación no podía tenerse como prueba de un daño antijurídico en sí mismo.
Además, que si la censura se centraba en el rechazo de las acreencias la demandante debía haber presentado una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las resoluciones que reconocieron y rechazaron las acreencias. Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Asunto: Reparación Directa 9 Recurso de apelación El impugnante10 sostuvo que el daño consistía en que la IPS prestó servicios de salud a los afiliados de la EPS —mientras ésta estaba intervenida para administrar por orden de la Superintendencia Nacional de Salud— que nunca le fueron pagados por el agente interventor ni, posteriormente, por el agente liquidador.
Señaló que, a pesar de haber presentado acreencias en el proceso liquidatorio, éstas no fueron reconocidas, en cuanto en la calificación de créditos se efectuaron glosas injustificadas y se graduaron en quinta clase, desconociendo que representaban servicios de salud prestados cuando la EPS estaba intervenida, y que la IPS presentó la solicitud oportunamente.
Expuso que el daño le era imputable a la Superintendencia por cuanto fue quien designó al agente interventor y liquidador que no pagó los servicios de salud prestados, así como también a las otras demandadas, porque no requirieron al liquidador para que cumpliera con estas obligaciones. Añadió que la responsabilidad de las demandadas se derivaba de la intervención para administrar, lo que «le permitió a la EPS quedar insolvente y no cumplir con sus obligaciones», y por haber nombrado un agente interventor y liquidador que no canceló las obligaciones derivadas de la intervención. Resaltó que los servicios de salud cuyo pago reclamó fueron prestados cuando ya se había intervenido a la EPS, momento para el cual las IPS no pueden negarse, so pena de ser sancionadas administrativamente por la Superintendencia Nacional de Salud, a quien la ley le asignó las funciones de control y vigilancia sobre las entidades del sector de la salud.
Así, arguyó que dicha entidad tenía la competencia para intervenir forzosamente y liquidar a Solsalud EPS, lo que, en los términos del artículo 90 de la Constitución, la convertía en garante de la prestación de los servicios de salud. Reprochó la conclusión según la cual correspondía demandar las resoluciones de reconocimiento de créditos, puesto que Solsalud había sido liquidada desde el 6 de junio de 2014 y, por tanto, no podía ser parte en un proceso, aunado a que la causa petendi se centraba en la falla del servicio de las entidades demandadas por la 10 01PrimeraInstancia. 116ApelaciónDemandante.
Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Asunto: Reparación Directa 10 omisión de sus deberes de vigilancia y control. Concluyó que el daño era atribuible a las demandas, bien a título de daño especial, porque a pesar de la legalidad del acto administrativo de calificación del crédito emitido por el liquidador, le había causado un daño anormal a la demandante, con el que rompió el principio de igualdad frente a las cargas públicas, pues implicó que la IPS financiara el sistema de seguridad social, sin tener la obligación de hacerlo; o bien a título de falla en el servicio, porque omitieron ejercer oportunamente la vigilancia, inspección y control sobre la situación jurídica, administrativa, financiera, técnica y económica de Solsalud, antes y durante el proceso de intervención y liquidación. Trámite en la segunda instancia Mediante proveído de 7 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo de Santander concedió el recurso presentado11 y fue admitido por el Consejo de Estado en auto del 28 de abril del mismo año12.
El 9 de mayo de 2023, estando dentro del término13, la Superintendencia Nacional de Salud14 presentó oposición al recurso de apelación en el que reiteró que la entidad había ejercido sus funciones de inspección, vigilancia y control; resaltó la discrecionalidad de la que gozaba para tomar la medida de toma de posesión para administrar o para liquidar; insistió en la independencia y autonomía que ostentaban los agentes interventores y liquidadores a quienes la Superintendencia designaba mediante acto administrativo, sin que éste actuara como su representante, y sin que la entidad pudiera coadministrar, correspondiéndole únicamente el seguimiento y monitoreo de su gestión. El departamento de Santander no se pronunció15, y no será tenida en cuenta la oposición al recurso presentada por el municipio de Bucaramanga, por haberse radicado extemporáneamente, el 26 de julio de 202316. 11 01PrimeraInstancia. 123AutoConcedeRecursoApelación. 12 Índice SAMAI 3. 13 El artículo 247.4 CPACA admite este pronunciamiento entre la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria del que la admite en segunda instancia. De acuerdo con el informe secretarial del 31 de mayo de 2023 (índice SAMAI 11) el término de traslado corrió desde el 10 hasta el 12 de mayo de 2023. 14 Índice SAMAI 9. 15 Índice SAMAI 11. 16 Índice SAMAI 12.
Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Asunto: Reparación Directa 11 Como no se decretaron pruebas en esta instancia, no se dio traslado para alegar de conclusión, de conformidad con el numeral 5 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 202117.
El Ministerio Público guardó silencio18. El 15 de mayo de 2023, la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social presentó alegatos de conclusión19 que, por no resultar procedentes, no serán tenidos en cuenta, ni siquiera como un pronunciamiento en relación con la impugnación, por cuanto, como tales, se presentaron vencido el término de ejecutoria del auto que admitió el recurso.
IV. CONSIDERACIONES 1. Como la demanda se presentó el 27 de julio de 2016, el régimen aplicable es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Conforme al artículo 308 del CPACA, éste empezó a regir el 2 de julio de 2012 y sólo se aplica a los procedimientos y actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren, con posterioridad a su entrada en vigencia. Adicionalmente, de acuerdo con el artículo 306 de este Código, en los aspectos no contemplados se seguirá el Código General del Proceso (CGP) en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
I. Presupuestos procesales 1. Jurisdicción y competencia 2. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 104 del CPACA, como ocurre en este caso en el que se atribuye responsabilidad a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, a la Superintendencia Nacional de Salud, al departamento de Santander – Secretaría de Salud departamental y al municipio de 17 Que entró a regir a partir de su publicación el 5 de enero de 2021. 18 Índice SAMAI 11. 19 Índice SAMAI 10.
Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Asunto: Reparación Directa 12 Bucaramanga – Secretaría de Salud municipal. 3. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 del CPACA, modificado por el artículo 615 del CGP, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 del CPACA, esto es, $329’727.00020. 2. Medio de control procedente – Deber de interpretar la demanda 4. De acuerdo con la jurisprudencia reiterada de esta Sección, en virtud de los artículos 135 a 148 del CPACA, el medio de control procedente no depende del arbitrio del demandante, sino del origen del daño alegado y el fin pretendido21, sin perjuicio de lo cual el juez, en cumplimiento de su deber de interpretar la demanda, y en ejercicio de la carga prevista en el artículo 171 del CPACA22, puede adecuar las pretensiones al medio de control que corresponda cuando el actor haya invocado una vía procesal diferente: “La disposición en comento [artículo 171] consagra la potestad de adecuar el medio de control a las pretensiones formuladas en la demanda, cuando la parte actora haya señalado la vía procesal inadecuada.
Esto, con el ánimo de salvaguardar el derecho de acceso a la administración de justicia y evitar eventuales fallos inhibitorios derivados de la denominada indebida escogencia de la acción, sin que ello implique que los demandantes puedan optar por el medio de control que más les convenga para eludir cargas procesales o el propio término de caducidad.
La determinación del medio de control adecuado resulta de gran relevancia debido a que con esto se marca la pauta en la verificación del cumplimiento de los presupuestos de la demanda y de la acción -requisito de procedibilidad, caducidad y formalidades de la demanda- y, en general, se establece la ritualidad con la que el juez y las partes van a seguir el proceso.”23.
(Negrillas fuera del texto original). 20 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2016 ($659.454) por 500. La cuantía de la pretensión mayor asciende a 1.377’189.041. 21 Criterio sostenido desde el CCA, en Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 19 de julio de 2007. Exp: 33628.
Y reiterado en vigencia del CPACA, entre otros, en auto del 12 de mayo de 2016, exp: 55032; y auto del 10 de diciembre de 2014, rad: 76001-23-33-000-2014-00387-01. 22 “El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada (…)” 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Auto del 27 de febrero de 2019. Exp: 60161. Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Asunto: Reparación Directa 13 La reparación directa —medio de control incoado— es el idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, cuya legalidad no se cuestiona24.
En cambio, cuando los daños reclamados provienen de actos administrativos, en términos generales, la vía procesal adecuada es la de la nulidad y restablecimiento del derecho, en la medida en la que “para que la reparación sea posible será necesario, de modo previo, dejarlo [el acto administrativo] sin efectos y ello, dada la presunción de legalidad que lo cobija, sólo será posible con la declaración judicial de anulación del mismo”25.
En orden a examinar si las pretensiones elevadas se correspondían con la vía procesal incoada, resulta imperioso precisar, de manera previa, algunos conceptos que conforman la causa petendi en este asunto, a fin de determinar cuál es, verdaderamente, la fuente de los daños reclamados. 2.1. Precisiones respecto de la causa petendi 5.
La demanda se sustenta en que, después de que la EPS Solsalud hubiera sido intervenida por la Superintendencia Nacional de Salud como medida preventiva para administrar los programas de régimen contributivo y subsidiado, la IPS demandante prestó unos servicios a favor de sus afiliados, que nunca le fueron pagados, por cuenta de que Solsalud entró en liquidación forzosa administrativa — en virtud de la decisión de la misma Superintendencia— sin que el patrimonio de la masa liquidatoria resultara suficiente para pagar la obligaciones.
A lo largo del escrito introductorio se les atribuye el daño a las entidades 24 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos cuya legalidad no se disputa, en casos de responsabilidad por daño especial. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia del 17 de junio de 1993. Exp: 7.303; y sentencia del 8 de marzo de 2007, Exp: 16.421 [fundamento jurídico 3]. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Auto del 13 de diciembre de 2001. Exp: 20.678. Si bien esta providencia se refiere a un proceso iniciado bajo la vigencia del CCA, sus consideraciones resultan igualmente aplicables, en virtud de la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos.
Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Asunto: Reparación Directa 14 demandadas con el argumento de que la insuficiencia de recursos se debió a la omisión en las funciones de inspección, control y vigilancia que les correspondía sobre la Entidad Promotora de Salud.
El a quo fijó el litigio en desarrollo de la audiencia inicial en este sentido26, ciñendo así el debate probatorio y la sentencia de primera instancia27. De esta manera, de la litis se excluyó la interpretación según la cual la vía procesal procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las resoluciones que rechazaron los créditos —como fuente del daño—, con fundamento en que las pretensiones se encaminaban a disputar la atribución de la falta de recursos a la falla del servicio por la omisión de las entidades.
Está visto que una parte del pedimento del libelista asciende a $1.377’189.04128 por concepto de las reclamaciones correspondientes a los servicios prestados en el régimen contributivo ($1.099’452.694) y en el subsidiado ($277’736.347)29, que no fueron pagados por la liquidación de la EPS. Y la otra parte de las pretensiones se dirige a que se condene a las demandadas por $413’156.712,330, sin que respecto de este valor se encuentre apoyo fáctico alguno en la demanda, por lo cual, desde ya, se dispone que esta solicitud no será estudiada. 6.
Habiendo delimitado el contexto fáctico y el petitum de la demanda, se procederá a determinar cuál fue la verdadera fuente del daño reclamado, para así establecer cuál era la vía procesal adecuada para ventilar las pretensiones. 7. De las pruebas allegadas al proceso, se advierte que Medicuc IPS presentó las reclamaciones de sus acreencias en el trámite de liquidación administrativa forzosa de Solsalud EPS, sobre las cuales se pronunció el liquidador de la siguiente manera: En cuanto a las reclamaciones por los servicios correspondientes al régimen 26 Acta de audiencia (01PrimeraInstancia. 034ActaAudienciaInicial) y grabación de la audiencia (DocumentaciónCDS.
AudienciaInicial. CP_0529105024975). 27 Que se limita a analizar la falla en el servicio endilgada a las demandadas de cara a la producción del daño. 28 Pretensión segunda. 29 Hecho 15 de la demanda. 30 Pretensión cuarta. Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Asunto: Reparación Directa 15 subsidiado, el liquidador profirió la Resolución 3279 de 201431 —confirmada mediante la 6049 de la misma anualidad32— en la que dispuso el rechazo total de los créditos presentados que ascendían a $277’736.347, con fundamento en las glosas realizadas a cada factura, consistentes en “duda sobre la procedencia o validez de la reclamación; soportes insuficientes; no anexó factura encontrándose obligado a ello”, “obligación extinguida por pago” u “obligación inexistente; duda sobre la procedencia o validez de la reclamación; consultas, interconsultas y visitas médicas”33; es decir, el rechazo se sustentó en motivos propios del procedimiento administrativo de liquidación. Y, respecto de las acreencias presentadas por los servicios del régimen contributivo, el liquidador expidió la Resolución 357434 —confirmada mediante la 622935, ambas del 2014— que da cuenta de que la IPS presentó una reclamación por $1.099’452.694, del cual únicamente se calificó y graduó en quinta clase un crédito por valor de $55’371.10436, rechazando el restante con base en las glosas a cada factura, relativas a “pago parcial”, “obligación extinguida por pago”, “no anexan orden médica requisito para el trámite a recobro”, “duda sobre procedencia o validez de la reclamación; soportes insuficientes; no anexó factura encontrándose obligado a ello” u “obligación inexistente”, entre otras, con lo cual se evidencia que este rechazo también obedeció a razones del interior del procedimiento administrativo de liquidación. Ahora, no puede desconocerse que las resoluciones en mención resolvieron “declarar como créditos insolutos los valores reconocidos (…) al no existir disponibilidad de recursos de SOLSALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN al haber agotado sus activos (…)”37.
Es decir, incluso respecto de las acreencias aceptadas, calificadas y graduadas —en el caso de los servicios del régimen contributivo—, el liquidador dispuso que no podrían ser pagadas porque no había recursos suficientes. 31 Págs. 379 a 466. 01PrimeraInstancia. 004AnexosDemanda. 32 Págs. 268 a 378. 01PrimeraInstancia. 004AnexosDemanda. 33 Págs. 467 a 504. 34 No se aportó copia de este acto administrativo, pero la Resolución 6229 da cuenta de su existencia y contenido. 35 Págs. 1234 a 1367. 01PrimeraInstancia. 004AnexosDemanda. 36 Liquidación del crédito presentado y reconocido (P. 1327) y parte resolutiva de la Resolución3574, de acuerdo con el texto de la Resolución 6229 (P. 1234). 01PrimeraInstancia. 004AnexosDemanda. 37 P. 1234. 01PrimeraInstancia. 004AnexosDemanda Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Asunto: Reparación Directa 16 Así, existen dos tipos de lesiones que conforman la pretensión resarcitoria elevada que esta Sala debe distinguir: (i) por un lado, los valores que fueron rechazados al interior del procedimiento administrativo de liquidación forzosa de Solsalud EPS, que ascienden a $1.321’817.937; y de otro, (ii) el valor de $55’371.104 que, a pesar de haber sido reconocido, no pudo ser pagado por cuenta de la insuficiencia de recursos de la masa liquidatoria. 2.2.
Procedimiento de liquidación administrativa forzosa de Solsalud EPS 8. Para el análisis sobre la vía procesal procedente respecto del daño consistente en el rechazo de los créditos al interior de la liquidación de la EPS deben establecerse las características del procedimiento correspondiente. 9. En primer término, concierne poner de presente que, de acuerdo con el parágrafo 2 del artículo 233 de la Ley 100 de 1993 “[e]l procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria [Financiera]”; concordante con el artículo 6 del Decreto 506 del 2005, que dispone que: “[l]as medidas cautelares y la toma de posesión de bienes haberes y negocios se regirán por las disposiciones contempladas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero”, y el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, según el cual: “La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos, cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud, en los términos de la ley y los reglamentos.” (Negrillas fuera del texto original).
Por su parte, el artículo 1 del Decreto 1015 de 2002, reglamentario del artículo 68 transcrito, establece que: “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, la Superintendencia Nacional de Salud aplicará en los procesos de intervención forzosa administrativa, para administrar o para liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como en los de intervención técnica y administrativa de las Direcciones Territoriales de Salud, las normas de procedimiento previstas en el artículo 116 del Decreto-ley 663 de 1993, la Ley 510 de 1999, el Decreto 2418 de 1999 y demás disposiciones que lo modifican y desarrollan.” Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Asunto: Reparación Directa 17 (Negrillas fuera del texto original).
Y el artículo 1 del Decreto 3023 del 2003, reglamentario de los artículos 230 de la Ley 100 de 1993 y 68 de la Ley 715 de 2001: “La Superintendencia Nacional de Salud, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, podrá en todo tiempo ejercer la intervención forzosa administrativa para la liquidación total de un ramo o programa del régimen subsidiado o contributivo en las Entidades Promotoras de Salud y Administradoras del Régimen Subsidiado, cualquiera sea su naturaleza, de conformidad con la evaluación previa, el grado y la causa de la falta, anomalía e ineficiencia en la prestación de los servicios de salud.
Para tales efectos, la Superintendencia Nacional de Salud aplicará las normas de procedimiento previstas en el Decreto-ley 663 de 1993, la Ley 510 de 1999 y el Decreto 2418 de 1999 y demás disposiciones que lo modifican y desarrollan.” (Negrillas fuera del texto original). Del anterior contexto normativo es diáfano que los procedimientos de intervención forzosa para liquidar que adelanta la Superintendencia Nacional de Salud respecto de las Entidades Promotoras de Salud se rigen por lo previsto en el Decreto-Ley 663 de 1993, Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF).
De acuerdo con el artículo 293 del EOSF, esta liquidación forzosa administrativa es un verdadero procedimiento administrativo, concursal y universal, adelantado por un liquidador, que actúa como auxiliar de la justicia, y que ejerce funciones públicas administrativas transitorias, según el tenor del artículo 295 del EOSF. La Corte Constitucional ha admitido que estas características son extensibles a los agentes liquidadores de Entidades Promotoras de Salud: “Ciertamente, igual a como lo prevé el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF) para los liquidadores designados por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, los agentes liquidadores designados por la Superintendencia de Salud son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas”38.
En torno a la naturaleza de los actos expedidos por el liquidador de una EPS intervenida y sometida a procedimiento de liquidación, el Consejo de Estado ha distinguido la presencia de dos tipos de decisiones. Por un lado, la posibilidad de dictar actos administrativos y, de otra, la de proferir actos de gestión. Así lo ha explicado: 38 Corte Constitucional.
Auto 343 de 2021. Reiterado en auto 687 de 2021, 1253 de 2022, 1210 de 2023 y 285 de 2023. Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Asunto: Reparación Directa 18 “De la normativa en referencia se desprende con claridad que el funcionario Liquidador, en desarrollo de su ejercicio, está facultado legalmente para proferir actos administrativos, cuya expedición en todo caso estará condicionada a que la materia que allí se recoja verse sobre aspectos íntimamente ligados a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos o a decisiones proferidas en ejercicio de la función administrativa de la cual está dotado transitoriamente39 y así mismo podrá realizar actos de gestión”40.
En este orden de ideas, el liquidador ostenta la competencia para expedir actos administrativos, entre los cuales se resalta el de aceptación, rechazo, graduación y calificación de créditos, contra el que, de conformidad con el numeral 2° del artículo 295 del EOSF41, procede el recurso de reposición y, una vez en firme, goza de presunción de legalidad, siendo impugnable ante esta jurisdicción. 10.
De este modo, esta Sala advierte que las resoluciones mediante las cuales el liquidador de EPS Solsalud admitió o rechazó las acreencias presentadas por Medicuc IPS —entiéndase, las 3279, 6049, 3574 y 6229 de 2014— son verdaderos actos administrativos, derivados de un procedimiento administrativo, pasibles de control en sede judicial por la vía de la nulidad y restablecimiento del derecho. 2.3.
Medio de control procedente en el caso concreto – reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho. 39 Original de la cita. Sentencia T-258 de 2007 de la Corte Constitucional, M.P. Clara Inés Vargas Hernández: “Dado que, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1º. del art. 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero el liquidador ‘ejercerá funciones públicas administrativas transitorias’, los actos del liquidador, de que trata el inciso 1º. del artículo 7º del Decreto-Ley 254 de 2000 (modificado por el art. 7º. de la Ley 1105 de 2006), en cuanto resulten manifiestamente contrarios a la ley, pueden llegar a ser subsumibles dentro de la hipótesis típica contenida en el artículo 413 del Código Penal, que describe el delito de prevaricato por acción. ‘De igual forma, en razón del ejercicio de funciones públicas administrativas transitorias por parte del liquidador, resulta aplicable a sus acciones y omisiones la Ley 734 de 2002, (Código Disciplinario Único), que establece la responsabilidad disciplinaria derivada de la realización objetiva de una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo (art. 48, numeral 1º.), erige como falta disciplinaria el incumplimiento de los deberes y la extralimitación en el ejercicio de los derechos y funciones (art. 23), y alude en forma expresa a la imparcialidad que el sujeto disciplinable ha de observar en el desempeño de las funciones propias de su cargo (art. 22).En el inciso final del parágrafo segundo del artículo 6º. del Decreto-Ley 254 de 2000 se establece que ‘El liquidador enviará a la Contraloría General de la República copia del informe correspondiente, para los efectos relacionados con su responsabilidad como liquidador.’.” 40 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 27 de noviembre de 2013.
Exp: 31431. 41 “Las impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el proceso liquidatorio // Contra los actos administrativos del liquidador únicamente procederá el recurso de reposición; contra los actos de trámite, preparatorios, de impulso o ejecución del proceso, no procederá recurso alguno.”.
Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Asunto: Reparación Directa 19 11. Debe señalarse que la afectación consistente en la negativa de reconocimiento de créditos emana de los actos administrativos en los que se consignaron estas decisiones.
En otras palabras, la fuente del daño es el rechazo de las acreencias por motivos que obedecieron al análisis propio del proceso de liquidación, que se consignaron en las resoluciones, y no la indisponibilidad de recursos. Por lo expuesto, el medio de control adecuado para pretender el resarcimiento de estos supuestos perjuicios era el de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las resoluciones mencionadas, en la medida en la que, en virtud de la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos, la prosperidad indemnizatoria presuponía la remoción de los mismos del ordenamiento jurídico.
No resulta admisible en esta oportunidad adecuar las pretensiones para encauzar el pedimento resarcitorio al medio de control que corresponde, en la medida en la que, como se advirtió en precedencia, la demanda fue reiterativa en indicar que se perseguía la responsabilidad de las entidades demandadas por la falla en el servicio de inspección, control y vigilancia sobre la EPS, además de que no se endilgaron cargos de nulidad en contra de las resoluciones, a lo que se suma que el liquidador de la EPS —en su calidad de autoridad administrativa decisoria— no fue vinculado.
Ahora, se resalta que en la impugnación se manifestó que el rechazo del pago se había sustentado en unas glosas injustificadas sobre las reclamaciones y en la graduación del crédito en quinta clase, en desconocimiento de que la IPS había prestado los servicios a los afiliados de la EPS. No obstante, este señalamiento constituye realmente una censura en contra de la legalidad del acto administrativo de rechazo de acreencias que, en consecuencia, ha debido formularse por la vía de la nulidad y restablecimiento, sin que pueda redirigirse el cauce procesal en el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia. En esta misma línea, no es de recibo el argumento según el cual no podía demandar los actos administrativos porque Solsalud había sido liquidada el 6 de junio de 2014 y, por ende, no podía ser parte en un proceso, porque lo cierto es que los actos administrativos fueron emitidos por el liquidador, que —según lo ya explicado— es un particular que cumple funciones administrativa de manera transitoria, de modo que es quien ostenta la legitimación en la causa por pasiva respecto de estas pretensiones.
Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Asunto: Reparación Directa 20 Si bien en algunos apartes de la demanda y de la impugnación, el extremo activo hace referencia a la reparación de la lesión con base en el título de imputación de daño especial derivado de la expedición de actos administrativos legales, debe reiterarse que la demanda se fundamenta en el incumplimiento de deberes normativos, que resulta ontológicamente incompatible con aquel del daño especial sustentado en los mismos hechos y argumentos, en tanto ese supuesto redundaría en un ataque contra la legalidad de esas decisiones.
Aún más, no existen elementos suficientes que permitan derivar la ruptura del equilibrio de las cargas públicas derivado de la decisión lícita de la Administración. Así, respecto de estos daños, la Sala concluye que existe una indebida escogencia de la acción, que resulta imposible encauzar por la vía procedente, por ende, se inhibirá para estudiarlos de fondo. 12.
En lo que concierne al crédito no pagado de $55’371.104, debe señalarse que, aun cuando también fue objeto de reclamación en el procedimiento administrativo, lo cierto es que esta acreencia fue aceptada y reconocida por el liquidador de la EPS, y el daño emerge de la indisponibilidad patrimonial de la masa liquidatoria que, según se alega, se derivó de las omisiones imputables a las demandadas.
Si bien la decisión de declarar este crédito insoluto también está consignada en la Resolución 3574 —confirmada en la 6229—, la libelista plantea que el origen de la insuficiencia de recursos se remonta a la falla en el servicio de las entidades demandadas, de modo que, en atención al modo en que se estructuró la causa petendi, no puede predicarse que el daño provenga de la decisión administrativa — a diferencia de lo que ocurre con la otra especie de daño reclamado—, por lo que no surgía la necesidad de demandarla, con lo que se abre paso a debatir esta situación en el escenario del medio de control impetrado, que no es otro que el de reparación directa. 13.
Corolario de todo lo expuesto, la reparación directa era la vía procesal adecuada para debatir el daño consistente en el no pago de los créditos reconocidos en la liquidación forzosa administrativa de Solsalud EPS, que asciende a $55’371.104, asunto al cual se limitará el análisis de la Sala, en virtud de que el otro tipo de daño germinaba en actos administrativos cuya presunción de validez no fue cuestionada.
Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Asunto: Reparación Directa 21 3. Demanda en tiempo de la reparación directa 14. De acuerdo con el artículo 164.2.i del CPACA, el término para presentar la demanda en ejercicio de este medio de control es de “dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior (…)” (negrillas fuera del texto original).
Se recalca que el daño reclamado por el extremo activo consiste en que no recibió el pago de las acreencias reconocidas en el proceso de liquidación forzosa administrativa de Solsalud EPS, debido a la insuficiencia patrimonial de la masa liquidatoria, causada por la omisión en la que incurrieron las entidades demandadas en el cumplimiento de sus obligaciones de inspección, vigilancia y control sobre la EPS.
Si bien el libelista no precisó cuáles fueron los momentos en los que las respectivas acciones resultaban exigibles, en orden a establecer la fecha de la ocurrencia de la omisión causante del daño, resulta posible concluir que Medicuc IPS únicamente tuvo conocimiento de la producción del daño con ocasión de la Resolución 6229 del 2014 (que confirmó la 3574 de la misma anualidad) que resolvió declarar insoluto el crédito reconocido por $55’371.104 por la mencionada insuficiencia de recursos.
Es decir, fue desde el conocimiento de esa decisión que la demandante pudo establecer, con certeza, que este pago no sería efectuado. En estas condiciones, la caducidad, en principio, debería computarse desde el día siguiente a la notificación de la Resolución 6229 de 2014, de lo que no hay prueba en el expediente, a pesar de lo cual, la Sala advierte que la decisión fue expedida el 13 de agosto de 2014, al paso que la demanda se presentó, oportunamente, el 27 de julio de 201642, antes de que transcurrieran los dos años previstos en la norma. 4.
Legitimación en la causa 42 Con el previo agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, según consta en la constancia de la Procuraduría General de la Nación, presentada el 7 de junio de 2016, y declarada fallida el 18 de julio de 2016. 01PrimeraInstancia. 005ConciliacionExtrajudicial. Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Asunto: Reparación Directa 22 15.
La demandante reclama que la causa de la indisponibilidad del dinero que justificó la declaratoria de crédito insoluto en el proceso de liquidación forzosa administrativa es atribuible a la omisión de las demandadas en sus obligaciones de inspección, vigilancia y control sobre la EPS. 16. Medicuc IPS está legitimada en la causa por activa, en cuanto demostró tener un crédito reconocido en el marco de la liquidación de la EPS Solsalud, que se declaró insoluto, en virtud de la insuficiencia patrimonial de la masa liquidatoria43. 17.
La Nación – Ministerio de Salud está legitimada en la causa por cuanto es la entidad encargada de la orientación, regulación, supervisión, vigilancia y control del Sistema General de Seguridad Social en Salud, y responsable de la atención de “políticas, planes, programas y prioridades del Gobierno en la lucha contra las enfermedades y en el mantenimiento y educación, información, y fomento de la salud”44, a la que la Ley 100 de 1993 le impuso las funciones previstas en su artículo 173, relativas, entre otras, a la supervisión, vigilancia y control de las EPS45. 18.
La Superintendencia Nacional de Salud también lo está, en virtud de que el artículo 230 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 4 del Decreto 1259 de 1994 le otorgan la inspección, supervisión y vigilancia respecto de las EPS, cualquiera que sea su naturaleza. 19. En lo que atañe al departamento de Santander y al municipio de Bucaramanga, se advierte que el artículo 174 de la Ley 100 y los artículos 43 y 44 de la Ley 715 de 2001 les otorgan a las entidades territoriales competencias relacionadas con la inspección y vigilancia en el sector salud, por lo que se concluye que están legitimadas por pasiva.
II. Problema Jurídico 20. Corresponde a la Sala determinar si el no pago del crédito reconocido en el proceso de liquidación de Solsalud EPS a favor de Medicuc IPS por cuenta de la indisponibilidad de recursos constituye un daño antijurídico. 43 Liquidación del crédito presentado y reconocido (P. 1327) y parte resolutiva de la Resolución3574, de acuerdo con el texto de la Resolución 6229 (P. 1234). 01PrimeraInstancia. 004AnexosDemanda. 44 Artículo 170 de la Ley 100 de 1993. 45 En concordancia con el literal h del artículo 181 de la Ley 100 de 1993.
Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Asunto: Reparación Directa 23 III. Análisis de la Sala 1. La responsabilidad del Estado por el ejercicio de funciones de inspección, vigilancia y control 21. Las funciones de inspección, vigilancia y control son una forma de intervención del Estado en la economía, que se justifica por la trascendencia de algunas actividades para el interés general46.
Se han catalogado bajo el concepto de poder de policía administrativa47 que, según se ha conceptuado, corresponde “al conjunto de medidas coactivas utilizables por la Administración para que el particular ajuste su actividad a un fin de utilidad pública”48, y que, debido a su naturaleza constrictiva, se rige por los principios de legalidad y necesidad: “Por tratarse de limitaciones a los derechos y libertades de las personas, las medidas de policía administrativa deben ejercerse con sujeción a una reglamentación previa, en cuanto sean necesarias y eficaces para la conservación y restablecimiento del orden público y, por lo tanto, han de ser proporcionales y razonables de acuerdo con las circunstancias y el fin perseguido, por lo que el remedio más enérgico ha de ser siempre la última opción.”49.
(Negrillas fuera del texto original). En este mismo sentido, la Corte Constitucional ha planteado que: “(…) tampoco resulta acertado concluir que el Estado puede intervenir en la economía de cualquier modo, bajo el argumento de cumplir con las finalidades antes planteadas. En contrario, la jurisprudencia de esta Corporación50 ha previsto que esa intervención será compatible con los preceptos que dispongan la intervención del Estado en el mercado solo resultarán acordes con la Carta Política 46 “Teniendo en cuenta que, por su transcendencia para el interés general, algunas de las áreas de actividad de los particulares son sometidas por el ordenamiento jurídico a la inspección, vigilancia y control del Estado”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 31 de mayo del 2016. Exp: 36540A. 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 11 de noviembre de 2009. Exp: 17501. 48 Fernando Garrido Falla, Alberto Palomar Olmeda y Herminio Losada González. Tratado de Derecho Administrativo.
Madrid. Ed. Tecnos. Vol. II, parte General, 2002, pág. 156. JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR. Estudios de Derecho Administrativo. Bogotá, Universidad Sergio Arboleda, 2005, pág. 292, resume los aspectos que la doctrina y la jurisprudencia han desarrollado sobre el concepto de Policía Administrativa como “el conjunto de medidas coercitivas utilizables por la Administración para que los particulares ajusten sus actividades a un fin de utilidad pública, con el objeto de lograr de esa manera la preservación del orden público, entendido como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos en general y que en el Estado Social de Derecho, es un valor subordinado al respeto a la dignidad humana, por lo cual, el fin último de la Policía, en sus diversas formas y aspectos, es la protección de los derechos humanos, los cuales constituyen entonces el fundamento y el límite de tal poder de policía”.
Cita original de la sentencia con expediente 17501. 49 Supra, exp: 17501. 50 Corte Constitucional, sentencia C-615/02, (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra). Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Asunto: Reparación Directa 24 cuando esta ‘i) necesariamente debe llevarse a cabo por ministerio de la ley; ii) no puede afectar el núcleo esencial de la libertad de empresa; iii) debe obedecer a motivos adecuados y suficientes que justifiquen la limitación de la referida garantía51; iv) debe obedecer al principio de solidaridad52; y v) debe responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad53’.”54.
(Negrillas fuera del texto original). Así, de acuerdo con esta Sección: “La policía administrativa se ejerce55: (i) por el Legislador mediante la expedición de leyes que limiten y regulen los derechos y libertades y, excepcionalmente por las autoridades administrativas a quienes constitucional o legalmente se les asigne la función de regular de manera general una actividad (es lo que se denomina ‘el poder de policía’ propiamente dicho);
(ii) por las autoridades administrativas de policía, a quienes corresponde hacer cumplir, a través de actos administrativos concretos, esas regulaciones de carácter general (es lo que se conoce como ‘función de policía’), una de cuyas manifestaciones es la potestad sancionadora de la administración, que asume dos modalidades ‘la disciplinaria (frente a los funcionarios que violan los deberes y prohibiciones) y la correccional (por las infracciones de los particulares a las obligaciones o restricciones en materia de higiene, tránsito, financiera, fiscal, etc.)56, y (iii) la actividad de policía, ‘que se manifiesta mediante operaciones materiales, de uso de la fuerza pública, tendientes a la ejecución de la función de policía, es decir, al cumplimiento de esas disposiciones particulares’57.”58.
(Negrillas fuera del texto original). La jurisprudencia se ha referido, particularmente, a las obligaciones de inspección, control y vigilancia de la siguiente manera: “Es así, que la facultad de inspección consiste en la atribución que tiene el Estado para solicitar, confirmar y analizar la información emitida por las entidades vigiladas sobre su situación jurídica, económica y administrativa, así como la potestad de adelantar investigaciones administrativas a dichos entes.
Por su parte, la facultad de vigilancia se erige como aquella función de policía administrativa encaminada a velar porque las entidades vigiladas en su formación y funcionamiento, y en desarrollo de su objeto social, se ajusten a la Constitución, la ley, los reglamentos y los estatutos que la rigen. Finalmente, la facultad de control se erige como aquella potestad que tiene la Administracion frente a las entidades vigiladas a efectos de ordenar todos los 51 Corte Constitucional.
Sentencia T-291 de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes. 52 Corte Constitucional. Sentencia T-240 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 53 Corte Constitucional Sentencia C-398 de 1995. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 54 Corte Constitucional. Sentencia C-228 de 2010. 55 Sobre esta distinción ver, por ejemplo, sentencia de la Sala de 8 de marzo de 2007, exp. 15.071; sentencia de la Corte Constitucional C-117 de 2006, y en la doctrina a JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR, ob.
Cit. 56 Sentencia de la Corte Constitucional C-214 de 1994. Sobre el objeto de esa función, la Sala en Sentencia de 22 de julio de 2009, exp. 25000-23-26-000-1999-0228-01, señaló: “La intervención del Estado en la actividad financiera tiene por objeto garantizar su transparencia y proteger a los ahorradores para que, en los eventos de crisis financieras, éstos puedan obtener sus recursos, actuaciones con las que se pretende generar confianza en el sistema financiero”. 57 Sentencia de la Sección del 8 de marzo de 2007, exp. 15.071. 58 Supra, exp: 17501.
Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Asunto: Reparación Directa 25 correctivos que se estimen necesarios tendientes a subsanar una situación crítica de orden jurídico, contable, económico y/o administrativo.”59. (Negrillas fuera del texto original).
Bajo este derrotero, surge que la Administración ejerce la función de policía administrativa, en el marco de la cual tiene el deber de adoptar las medidas necesarias y eficaces —entre las cuales se inscriben la vigilancia, inspección y control— para la preservación del orden público, con estricto apego a la reglamentación previa, y con atención a la proporcionalidad y razonabilidad de cara al fin perseguido.
Se destaca de lo anterior que las entidades a las que el ordenamiento jurídico les ha encomendado esta función deben respetar el principio de legalidad, por lo que la inspección, vigilancia y control que ejercen debe ceñirse a exigir y comprobar el cumplimiento de las normas que regulan la actividad específica. 22. En este orden de ideas, esta Corporación, de antaño, ha establecido que el Estado responde por los daños que se causen por la omisión, retardo o extralimitación de estos deberes60, lo que lo enmarca, esencialmente, en un régimen de falla en el servicio.
Véase que, entonces, la Administración no tiene obligación resarcitoria respecto de daños que no son producto de la falla del servicio de inspección, vigilancia y control, pues de estas funciones —y, en general, de la de policía administrativa— no se deriva la de garantizar el patrimonio de los administrados que han sufrido algún menoscabo en sus relaciones con las entidades vigiladas.
Así, al estudiar las funciones de inspección, control y vigilancia de las entidades financieras, se expuso que: “Cabe precisar que, en estos casos, en los que se demanda la omisión de los órganos de control en la inspección y vigilancia de las entidades financieras, no todos los daños sufridos por los administrados son indemnizables, en consideración a que la función de supervisión, como se verá más adelante, no consiste en garantizar el patrimonio de los depositantes o ahorradores contra cualquier pérdida, sino que lo que se pretende con dicha vigilancia es asegurar el cumplimiento de las normas del sector financiero por parte de las entidades 59 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia del 28 de junio de 2023. Exp: 47754. 60 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 11 de julio de 1994. Exp: 6693. Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Asunto: Reparación Directa 26 que desarrollan ese tipo de actividades.”61.
(Negrillas fuera del texto original). Tales consideraciones resultan igualmente extensibles a los demás sectores en los que se ejerce este tipo de intervención, en la medida en la que —se itera— la función de inspección, vigilancia y control consiste en comprobar que las entidades vigiladas se atengan a las regulaciones que les son aplicables y, en últimas, sancionar su inobservancia. En consecuencia, el Estado responde en estos eventos únicamente cuando se acredita que el daño fue causado por la falla del servicio de inspección, vigilancia y control, sin que, en su ausencia, exista título de atribución del que emane la obligación resarcitoria. 1.1.
Funciones de inspección, vigilancia y control en el sector de la salud 1.1.1. Superintendencia Nacional de Salud 23. En términos generales, a las Superintendencias, como “organismos administrativos del orden nacional con autonomía administrativa y fiscal” 62, les corresponde ejercer el poder de policía administrativa y, de contera, las “funciones de inspección, vigilancia y control que les hayan sido conferidas legalmente o delegadas expresamente por el Presidente de la Republica”63.
Al respecto se ha expuesto: “Dentro de este marco, la actividad de las superintendencias, corresponde al ejercicio de la función de policía, que se halla subordinada al poder de policía, lo que significa que su actuación está dirigida a la cumplida aplicación de las normas que regulan el campo de actividad sobre el cual aquellas ejercen las funciones de inspección, vigilancia y control que les son encomendadas, con miras además, a propender por la protección del sector económico o social objeto de control, por su desarrollo y estabilidad.
(…) Conforme a estas definiciones, se deduce que la finalidad primordial de las superintendencias no es la de establecer reglas de conducta para los destinatarios de su vigilancia y control, sino que es la de velar por el estricto cumplimiento del ordenamiento jurídico que regula el desarrollo y ejercicio de las actividades de las personas que actúan en los distintos campos en los que tales entidades ejercen sus funciones de inspección y vigilancia (…)”64. 61 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia del 22 de julio del 2009. Exp: 27920. 62 Supra, exp: 47754. 63 Ibídem. 64 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 8 de Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Asunto: Reparación Directa 27 (Negrillas fuera del texto original).
En lo que atañe al sector de la salud, el artículo 35 de la Ley 1122 de 2007 define puntualmente estos deberes a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud, así: “A. Inspección: La inspección, es el conjunto de actividades y acciones encaminadas al seguimiento, monitoreo y evaluación del Sistema General de Seguridad Social en Salud y que sirven para solicitar, confirmar y analizar de manera puntual la información que se requiera sobre la situación de los servicios de salud y sus recursos, sobre la situación jurídica, financiera, técnica-científica, administrativa y económica de las entidades sometidas a vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud dentro del ámbito de su competencia. Son funciones de inspección entre otras las visitas, la revisión de documentos, el seguimiento de peticiones de interés general o particular y la práctica de investigaciones administrativas.
B. Vigilancia: La vigilancia, consiste en la atribución de la Superintendencia Nacional de Salud para advertir, prevenir, orientar, asistir y propender porque las entidades encargadas del financiamiento, aseguramiento, prestación del servicio de salud, atención al usuario, participación social y demás sujetos de vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud, cumplan con las normas que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Salud para el desarrollo de este.
C. Control: El control consiste en la atribución de la Superintendencia Nacional de Salud para ordenar los correctivos tendientes a la superación de la situación crítica o irregular (jurídica, financiera, económica, técnica, científico-administrativa) de cualquiera de sus vigilados y sancionar las actuaciones que se aparten del ordenamiento legal bien sea por acción o por omisión.” El parágrafo 2 del artículo 230 de la Ley 100 de 1993 le asigna las “funciones de inspección, control y vigilancia respecto de las Entidades Promotoras de Salud, cualquiera que sea su naturaleza jurídica”, de modo que atañe a su competencia autorizar la operación de las EPS públicas, privadas o mixtas, siempre que cumplan con los requisitos previstos en el artículo 180 de la Ley 100, entre las cuales se destaca las de: “4.
Disponer de una organización administrativa y financiera que permita: a) Tener una base de datos que permita mantener información sobre las características socioeconómicas y del estado de salud de sus afiliados y sus familias; b) Acreditar la capacidad técnica y científica necesaria para el correcto desempeño de sus funciones y verificar la de las instituciones y profesionales prestadores de los servicios; c) Evaluar sistemáticamente la calidad de los servicios ofrecidos. marzo de 2007.
Exp: 15071. Reiterado en sentencia del 3 de octubre del 2012, exp: 22984. Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Asunto: Reparación Directa 28 5. Acreditar periódicamente un número mínimo y máximo de afiliados tal que se obtengan escalas viables de operación y se logre la afiliación de personas de todos los estratos sociales y de los diferentes grupos de riesgo.
Tales parámetros serán fijados por el Gobierno Nacional en función de la búsqueda de la equidad y de los recursos técnicos y financieros de que dispongan las Entidades Promotoras de Salud. 6. Acreditar periódicamente el margen de solvencia que asegure la liquidez y solvencia de la entidad promotora de salud, que será fijado por el Gobierno Nacional. 7.
Tener un capital social o fondo social mínimo que garantice la viabilidad económica y financiera de la entidad, determinados por el Gobierno Nacional. (…)”. (Negrillas fuera del texto original). En concordancia con el artículo 228 de la Ley 100 que dispone: “Las Entidades Promotoras de Salud, cualquiera sea su naturaleza, deberán tener un revisor fiscal designado por la asamblea general de accionistas, o por el órgano competente.
El revisor fiscal cumplirá las funciones previstas en el libro II, TÍTULO I, capítulo VII del Código de Comercio y se sujetará a lo allí dispuesto sin perjuicio de lo prescrito en otras normas. Corresponderá al Superintendente Nacional de Salud dar posesión al Revisor fiscal de tales entidades. Cuando la designación recaiga en una asociación o firma de contadores, la diligencia de posesión procederá con relación al contador público que sea designado por la misma para ejercer las funciones de revisor fiscal.
La posesión sola se efectuara una vez el Superintendente se cerciore acerca del carácter, la idoneidad y la experiencia del peticionario.” (Negrillas fuera del texto original). Igualmente, los artículos 118 y siguientes de la Ley 1438 de 2011 le asignan a la Superintendencia estas funciones sobre las EPS del régimen subsidiado y contributivo.
Finalmente, de acuerdo con lo ya expuesto, a esta entidad le compete ejercer la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas, incluyendo las EPS65. 1.1.2. Ministerio de Salud y Protección Social 24. El Ministerio de Salud es la entidad encargada de la orientación, regulación, supervisión, vigilancia y control del Sistema General de Seguridad Social en Salud, y responsable de la atención de “políticas, planes, programas y prioridades del Gobierno en la lucha contra las enfermedades y en el mantenimiento y educación, 65 Parágrafo 2 del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, artículo 6 del Decreto 506 de 2005, artículo 68 de la Ley 715 de 2001, artículo 1 del Decreto 1015 del 2002 y artículo 1 del Decreto 3023 de 2003.
Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Asunto: Reparación Directa 29 información, y fomento de la salud”66. Según el numeral 6 del artículo 173 de la Ley 100 de 199367, en concordancia con el literal h) del artículo 181 del mismo compendio legislativo, a esta cartera ministerial le corresponde, entre otras, la supervisión, vigilancia y control de las EPS.
Antes de la expedición del Decreto 788 de 199868, regía el Decreto 1922 de 1994, que disponía que el Ministerio de Salud podía intervenir administrativa o técnicamente —en ejercicio de las facultades de inspección, vigilancia y control—, entre otras, a las EPS, por motivos de orden público, administrativo o técnico que afectaran o pudieran afectar en forma grave la adecuada prestación de los servicios de salud, en cuyo marco el Ministerio podía asumir transitoriamente la gestión de las entidades de salud, además de la competencia de intervención para liquidar las EPS69.
El Decreto 788 estableció que “las funciones de intervención en el Sistema General de Seguridad Social en Salud sobre las Empresas Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de Salud cualquiera que sea su naturaleza jurídica, se ejercerán por la Superintendencia Nacional de Salud, sin perjuicio de las demás facultades atribuidas al Ministerio de Salud en el Decreto 1922 de 1994”, con lo cual le removió al Ministerio la habilitación para intervenir las EPS.
Si bien el Ministerio no es competente para intervenir las EPS, no es menos cierto que la Ley 100 de 1993, la Ley 1122 de 2002 y la Ley 1438 de 2011 le otorgaron distintas funciones que se asientan en las de inspección, vigilancia y control. 1.1.3. Entidades territoriales 25. De acuerdo con el artículo 174 de la Ley 100, corresponde a los departamentos, 66 Artículo 170 de la Ley 100 de 1993. 67 Debe ponerse de presente que esta norma fue derogada por el Decreto 1280 de 2002, expedida en ejercicio de las facultades extraordinarias previstas en el numeral 1° del artículo 111 de la Ley 715 de 2001 que, no obstante, fue posteriormente declarado inexequible mediante la sentencia C- 097 de 2003.
En consecuencia, el decreto corrió la misma suerte y, en consecuencia, revivió la norma que se había derogado con ocasión de la expedición de la norma declarada inexequible. 68 La reciente providencia de esta Subsección que analiza la responsabilidad del Ministerio de Salud por la inspección, vigilancia y control sobre las EPS se refiere a hechos previos a la expedición del Decreto 788 de 1998, cuando el Decreto 1922 de 1994 continuaba vigente en lo que concernía a la competencia del Ministerio sobre las medidas de intervención de las EPS.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 28 de junio de 2023. Exp: 47754. 69 Artículos 28 a 32. Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Asunto: Reparación Directa 30 distritos y municipios la dirección y organización de los servicios de salud para garantizar la salud pública y oferta de los respectivos servicios, además de que los artículos 43 y 44 de la Ley 715 de 2001 le otorgan una serie de funciones a las entidades territoriales relacionadas con la inspección y vigilancia en el sector salud.
Con respecto a las funciones que atañen a los recursos, se destaca que los departamentos deben supervisar y controlar el recaudo y aplicación de los recursos propios, los cedidos por la Nación y los del Sistema General de Participaciones con destinación específica para la salud70, y a los municipios les corresponde gestionar el recaudo, flujo y ejecución de los recursos con destinación específica para salud del municipio, así como financiar y cofinanciar la afiliación al Régimen Subsidiado de la población pobre y vulnerable y ejecutar eficientemente los recursos destinados a tal fin71.
Por otra parte, según el artículo 233 de la Ley 100, el Gobierno Nacional le puede delegar total o parcialmente la inspección y vigilancia de las EPS a los jefes de las entidades. 2. El daño: primer presupuesto de la responsabilidad 26. Conforme a lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución, el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables causados por la acción o la omisión las autoridades públicas.
En desarrollo de este postulado constitucional y con el fin de estructurar la responsabilidad patrimonial del Estado, corresponde el análisis sobre la existencia de un daño que, estando debidamente demostrado, determina el posterior juicio de imputación para efectos de imponer la eventual obligación reparatoria en cabeza del demandado.
En ese orden y para satisfacer la finalidad primaria de la responsabilidad patrimonial de Estado, el primer elemento que debe analizarse es la configuración de un daño, sin cuya existencia resulta improcedente adentrarse en el estudio de los demás requisitos estructurales de la responsabilidad, pues no habrá objeto para un juicio de imputación que incluye, entre otros, la calificación de antijuridicidad a las voces del artículo 90 C.P. 70 Artículo 43.1.4 de la Ley 715 de 2001. 71 Artículo 44.2.1 de la Ley 715 de 2001.
Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Asunto: Reparación Directa 31 De esta manera entonces, el daño entendido como la afectación, vulneración o lesión a un interés legítimo y lícito72-73 es el primer elemento que debe quedar certera y suficientemente probado —en tanto no es posible presumirlo—, sin cuya existencia y demostración no surge la obligación indemnizatoria.
En este sentido la doctrina nacional expone: “[E]l daño es la razón de ser de la responsabilidad, y por ello, es básica la reflexión de que su determinación en sí, precisando sus distintos aspectos y su cuantía, ha de ocupar el primer lugar, en términos lógicos y cronológicos, en la labor de las partes y juez en el proceso. Si no hubo daño o no se puede determinar o no se le pudo evaluar, hasta allí habrá de llegarse; todo esfuerzo adicional, relativo a la autoría y a la calificación moral de la conducta del autor resultará necio e inútil”74.
El daño —para que sea indemnizable— además de ser cierto75, personal,76 determinado o determinable77, debe ser también antijurídico, esto es que se trate de una “lesión de un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en la obligación de soportar, que no está justificado por la ley o el derecho”78 (negrillas fuera del texto original). 72 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 2 de junio de 2023.
Exp: 61.340. 73 Por su parte, el doctrinante Juan Carlos Henao define el daño como “(…) toda afrenta a los intereses lícitos de una persona, trátese de derechos pecuniarios o de no pecuniarios, de derechos individuales o de colectivos, que se presenta como lesión definitiva de un derecho o como alteración de su goce pacífico y que, gracias a la posibilidad de accionar judicialmente, es objeto de reparación si los otros requisitos de la responsabilidad civil –imputación y fundamento del deber de reparar- se encuentran reunidos”.
En: Le dommage. Analyse à partir de la responsabilité civile extracontractuelle de l’État en droit colombien et en droit français, tesis doctoral, Universidad de París 2 Panthéon- Assas, sustentada el 27 de noviembre de 2007. Definición reiterada en el artículo: Las formas de reparación en la responsabilidad del estado: hacia su unificación sustancial en todas las acciones contra el estado, publicado en la Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, n.º 28, enero-junio de 2015; y en la obra colectiva La responsabilidad extracontractual del Estado.
XVI jornadas internacionales de derecho administrativo. Universidad Externado de Colombia, 2015, p. 35. Esta definición de daño fue adoptada, además, por la Corte Constitucional en sentencia SU- 080 de 2020. 74 Hinestrosa, F. Responsabilidad extracontractual: antijuridicidad y culpa. Citado por Henao, Juan Carlos. El daño, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1998.
P. 36. 75 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 4 de diciembre de 2006. Exp: 13.186: “(…) el perjuicio debe ser cierto, como quiera que el perjuicio eventual no otorga derecho a indemnización. El perjuicio indemnizable, entonces, puede ser actual o futuro, pero, de ningún modo, eventual o hipotético.
Para que el perjuicio se considere existente, debe aparecer como la prolongación cierta y directa del estado de cosas producido por el daño, por la actividad dañina realizada por la autoridad pública”. Ver en el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 13 de abril de 2000, Exp: 11.892: “En el caso concreto, sin embargo, no es necesario avanzar en el análisis de la antijuridicidad del daño sufrido, pues como se dejó expuesto antes, no hay lugar a reparar el perjuicio moral reclamado porque no se probó su existencia.” 76 Henao, J.C. El Daño. Universidad Externado de Colombia, Primera Edición, julio 1998.
P. 88 y 104. 77 Que se puedan concretar claramente sus características. 78 Entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de 2 de marzo de 2000. Exp: 11945. Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Asunto: Reparación Directa 32 En efecto, a partir de la Constitución de 1991 la antijuridicidad se predica del daño y no de la conducta de la entidad, lo que centra el análisis en la soportabilidad del daño por parte de la víctima, que se refiere a un análisis del fundamento del deber de reparar; esto es, a la razón que justifica que la Administración responda.79 Finalmente, debe ser probado, teniendo en cuenta que es el actor quien tiene la carga de demostrarlo, de acuerdo con el artículo 167 del Código General del Proceso80. 3.
Caso concreto 27. Se recuerda que el daño que se reclama consiste en que no se pagaron los servicios médicos prestados a los afiliados de la EPS, ni siquiera en el proceso de liquidación forzosa administrativa, por cuenta de que en la Resolución 3574 de 201481, confirmada mediante la 622982 de 2014, se declaró insoluto el crédito presentado, calificado y graduado, en virtud de la insuficiencia de recursos. 28.
En este sentido, se destaca que el daño se origina en la insolvencia de la EPS que resultó de su liquidación de la EPS, debe reiterarse que el procedimiento de liquidación forzosa administrativa adelantado en este caso es un verdadero trámite administrativo, cuyas etapas están reguladas en el EOSF y que: “(…) tiene por finalidad esencial la pronta realización de los activos y el pago gradual y rápido del pasivo externo a cargo de la respectiva entidad hasta la concurrencia de sus activos, preservando la igualdad entre los acreedores sin perjuicio de las disposiciones legales que confieren privilegios de exclusión y preferencia a determinada clase de créditos.”83.
(Negrillas fuera del texto original). Se evidencia que la norma dispone expresamente que las acreencias reconocidas en el desarrollo del proceso se pagarán «hasta la concurrencia de los activos» de la sociedad en liquidación, de modo que el pago de cada crédito, según la 79 Entre otras Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia de 1 de febrero del 2012. Exp: 22464; Corte Constitucional. Sentencias C-254 de 2003 y C-333 de 1996. 80 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 31 de agosto de 2021. Exp: 50802 [fundamento jurídico 4.3]. 81 No se aportó copia de este acto administrativo, pero la Resolución 6229 da cuenta de su existencia y contenido. 82 Págs. 1234 a 1367. 01PrimeraInstancia. 004AnexosDemanda. 83 Artículo 293 del EOSF.
Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Asunto: Reparación Directa 33 graduación que le haya correspondido de conformidad con la prelación legal 84, depende de la existencia de recursos. 29. En otras palabras, el hecho de que los pasivos excedan los activos y, de contera, algunos créditos queden insolutos, no es un daño antijurídico en sí mismo, pues es un menoscabo que los particulares deben soportar en virtud de las reglas del procedimiento de liquidación de las sociedades.
Así lo ha determinado esta Sección de manera reiterada sobre los distintos procesos de liquidación, que comparten la naturaleza concursal y universal85: “(…) es de importancia puntualizar que la pérdida en venta de activos respecto del valor en libros y la insuficiencia de remanentes para los socios de la entidad en la liquidación judicial no constituye prueba de un daño antijurídico en sí mismo, toda vez que puede corresponder a las reglas del proceso liquidatorio, en el que se realiza un avalúo de los bienes que conforman la masa de la liquidación. Al proceso de liquidación judicial es concursal deben comparecer todos los acreedores que pretendan reclamar derechos.
Con la venta de los bienes afectos a la liquidación se pagan los gastos de administración y las acreencias, en el orden de prelación de créditos. En ese supuesto, la ausencia de remanentes es un resultado económico consecuente con la situación del patrimonio liquidable y con las funciones asignadas al juez de la liquidación. Si se mira con cuidado, en caso de ausencia de remanentes, para los socios no hay un detrimento patrimonial respecto de un derecho económico cuyo valor resulta igual a cero, porque equivale al resultado financiero de la liquidación, bajo las reglas del proceso y del contrato de sociedad.
En la liquidación judicial, la insuficiencia de activos para pagar los pasivos no constituye prueba de un daño antijurídico en sí mismo, toda vez que no habrá derecho económico vulnerado en tanto la actuación corresponda a las reglas del proceso liquidatorio -en el que hacen parte los acreedores de la sociedad- una de las cuales consiste en el avalúo de los bienes y el pago de los pasivos hasta concurrencia de los activos.
Por ello, si en respeto de las reglas de la liquidación, el producto de las ventas de los activos no alcanza para pagar los pasivos y al término del proceso no se generan remanentes para los socios, ellos están obligados a soportar la ausencia de excedentes y el finiquito de la empresa sin recuperar el capital invertido en la sociedad.”86.
(Negrillas y subrayados fuera del texto original). En otra oportunidad, la Sala señaló que: 84 Artículo 2493 a 2509 del Código Civil. 85 Sin perjuicio de si son judiciales, como aquel regulado en la Ley 1116 de 2006, o administrativos, como el que ahora ocupa la atención de la Sala. 86 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia del 10 de septiembre de 2020. Exp: 62018. Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Asunto: Reparación Directa 34 “Debe precisarse que el resultado negativo o la insuficiencia de remanentes para los socios de la entidad en la liquidación obligatoria no constituye prueba de un daño antijurídico en sí mismo, toda vez que puede corresponder a las reglas del proceso liquidatorio -en el que hacen parte los acreedores de la sociedad- una de las cuales es el pago de sus acreencias, en el orden de prelación de créditos.
Por ello, si en respeto de las reglas del proceso de liquidación, el producto de las ventas de los activos no alcanza para pagar los pasivos al término de ese proceso, los socios están obligados a soportar la inexistencia de excedentes o remanentes, es decir a no recuperar el capital invertido en la sociedad.”87. (Negrillas fuera del texto original).
Y, finalmente, sobre la liquidación administrativa de una caja de compensación familiar a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud expuso que: “Debe resaltarse que en el supuesto de la liquidación administrativa - que se echa de menos por las demandantes- el resultado negativo o la insuficiencia de activos para pagar el pasivo de la entidad intervenida no constituye prueba de un daño antijurídico en sí mismo, toda vez que puede corresponder a las reglas del proceso liquidatorio -en el que se deben hacer parte todos los acreedores - una de las cuales es el pago de sus acreencias, en el orden de prelación de créditos definido en la ley.
Asiste la razón al Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud al advertir que dentro de sus funciones no se encuentra la de garantizar o pagar las deudas de las empresas promotoras de salud o de las administradoras de riesgos subsidiados. Es más, esas entidades no tienen la posición garante de las obligaciones contractuales, como pretendió, en últimas, la parte demandante.”88.
(Negrillas fuera del texto original). En este asunto, al igual que en el de la última providencia transcrita, el demandante pretende que las entidades demandadas le reconozcan el crédito insoluto que correspondía a unos servicios prestados por la IPS a favor de los afiliados de la EPS, de lo cual se extrae con toda claridad que el pedimento consiste en que las demandadas asuman el deber jurídico de garantizar el pago de las obligaciones contractuales incumplidas por parte de la sociedad liquidada, sin que tal deber les corresponda, en atención a que de las funciones de supervisión, vigilancia y control no se desprende la de garantizar o pagar las deudas de las entidades vigiladas. 30.
En este orden de ideas, la ley de insolvencia dispone que los créditos pueden quedar insolutos si los recursos no alcanzan para asumirlos, por lo que este 87 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 13 de agosto del 2020. Exp: 50575. 88 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia del 4 de septiembre del 2020. Exp: 63631. Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Asunto: Reparación Directa 35 menoscabo es jurídicamente aceptable y, de contera, el particular debe soportarlo. Como en este caso se reclama precisamente el no pago del crédito reconocido en el procedimiento de liquidación de Solsalud EPS, que obedeció a las resultas del proceso liquidatorio en el que se declaró la insuficiencia patrimonial para cubrirlo, se concluye que el daño alegado no es antijurídico y, en consecuencia, no es resarcible. 31.
Más aún, y con el fin de evacuar los argumentos de la impugnación, esta Sala advierte que no existe ningún elemento de juicio arrimado al proceso que indique o permita establecer que la insuficiencia de los recursos de la liquidación de la EPS haya obedecido a algún incumplimiento de los deberes de inspección, vigilancia y control de las entidades demandadas.
En efecto, el escrito introductorio se limita a señalar, de manera genérica, las normas del sector salud que las entidades demandadas deben observar, sin exponer los hechos particulares y concretos a partir de los cuales se alega su incumplimiento. Por lo anterior, es infundada la conclusión de que la insolvencia que resultó del proceso de liquidación de la EPS fue causada por una falla en el servicio de las demandadas. 4.
Conclusión 32. De conformidad con el problema jurídico planteado, el daño reclamado, y que correspondía debatir por este medio de control, no es antijurídico pues se derivó del resultado del procedimiento administrativo de liquidación, en el que la Ley expresamente permite que los créditos queden insolutos si los activos de la masa liquidatoria no son suficientes para cubrir todos los pasivos, por lo que le corresponde a Medicuc IPS soportarlo.
Por lo expuesto, esta Sala modificará la sentencia de primera instancia para declararse inhibida en lo que atañe a los perjuicios derivados de la negatoria de reconocimiento de los créditos y, negará el resarcimiento del daño emanado de la insuficiencia de recursos. Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Asunto: Reparación Directa 36 IV.
Costas 33. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el Código General del Proceso. El artículo 361 del CGP establece que las costas “(…) están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso de proceso y por las agencias en derecho (…)”.
Estas últimas, vale aclarar, serán determinadas por las tarifas que, para el efecto, establezca el Consejo Superior de la Judicatura. El numeral 8 del artículo 365 del compendio procesal dispone que “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. En relación con las agencias en derecho correspondientes a esta instancia, el numeral 1 del mismo artículo establece que “se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación”.
Asimismo, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 366 del mismo estatuto, en su fijación se tendrá en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales si las hubiere. Como en el recurso no se accedió a ningún cargo elevado en el recurso presentado por la parte demandante, en atención a lo dispuesto en el Acuerdo No. 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha en que se presentó la demanda89, la Sala fijará las agencias en derecho, a cargo del extremo activo, en la segunda instancia, en la suma equivalente al 0.1% de las pretensiones negadas90, es decir, la suma de $1’790.345,7, la cual se reconocerá a favor de la Superintendencia Nacional de Salud, que fue la única entidad que desplegó actuaciones oportunas y procedentes en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre 89 El Acuerdo 1887 de 2003 fue derogado por el Acuerdo 10554 de agosto 5 de 2016 y aplicó en los procesos judiciales iniciados a partir de su publicación. La demanda se presentó el 27 de julio de 2016. 90 La parte demandante estimó la cuantía en $1.790’345.753,3.
Radicación: 68001-23-33-000-2016-00809-01 (69716) Demandante: Medicuc IPS Ltda. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Asunto: Reparación Directa 37 de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 30 de enero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en el siguiente sentido: “1°.- INHIBIRSE para fallar de fondo sobre la pretensión de resarcimiento de perjuicios derivados de la decisión de negar de reconocimiento de los créditos en el marco de la liquidación forzosa administrativa de Solsalud EPS, por indebida escogencia del medio de control. 2°.- NEGAR las demás pretensiones por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 3°.- CONDENAR EN COSTAS en esta instancia procesal a la parte demandante, las cuales serán liquidadas por la Secretaría de la Corporación. 4°.- Una vez en firme esta providencia, por secretaría de la Corporación y previas las constancias de rigor en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, archívese el expediente.”
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante en favor de la Superintendencia Nacional de Salud. Para el efecto, se fijan las agencias en derecho de segunda instancia, a cargo de la parte actora, en la suma de $1’790.345,7.
TERCERO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE91 WILLIAM BARRERA MUÑOZ NICOLÁS YEPES CORRALES 91 Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
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