Radicado: 11001-03-15-000-2025-03726-00 Demandantes: María Adelina Atehortúa Ramírez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-03726-00 Demandantes: MARÍA ADELINA ATEHORTÚA RAMÍREZ, ALBINO DE JESÚS ZULUAGA ATEHORTÚA, ALFREDO DE JESÚS ZULUAGA ATEHORTÚA, LEONEL DE JESÚS ZULUAGA ATEHORTÚA Y RUBIEL ANTONIO ZULUAGA ATEHORTÚA. Demandados: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN “A” Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Temas: Tutela contra providencia judicial.
Medio de control de reparación directa en el que se declaró la caducidad del término para presentar la demanda. Defecto fáctico por indebida valoración probatoria y desconocimiento del precedente. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por los señores María Adelina Atehortúa Ramírez, Albino de Jesús Zuluaga Atehortúa, Alfredo de Jesús Zuluaga Atehortúa, Leonel de Jesús Zuluaga Atehortúa y Rubiel Antonio Zuluaga Atehortúa, quienes actúan en nombre propio, contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A” y el Tribunal Administrativo de Antioquia.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 13 de junio de 2025, la parte demandante solicitó al juez constitucional la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, y a la igualdad, “en conexidad con los derechos a la verdad y a la justicia, supuestamente vulnerados por las autoridades judiciales accionadas.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: SIRVASE SEÑOR JUEZ: TUTELAR la vulneración, a la REPARACIÓN ADMINISTRATIVA, DERECHO A LA IGUALDAD, en conexidad con los DERECHOS A LA VERDAD Y A LA JUSTICIA, a la Reparación Integral de las víctimas de desplazamiento forzado Y HOMICIDIO, AMPARAR A LOS ACCIONADOS CON EL ART. 93 C, N, Y de los artículos 51 y 61 de la Convención Americana, para que sean aplicables a los hechos de la demanda, presentada por MARÍA ADELINA ATEHORTÚA RAMÍREZ, ALBINO DE JESÚS ZULUAGA ATEHORTÚA, ALFREDO DE JESÚS ZULUAGA ATEHORTÚA, LEONEL DE JESÚS ZULUAGA ATEHORTÚA y RUBIEL ANTONIO ZULUAGA ATEHORTÚA dentro del proceso de tutela que nos ocupa, y por tanto la ausencia de garantía del goce efectivo de éste derecho, en conexidad con los derechos a la verdad y a la justicia, como viene ordenado por dicha sentencia y sea aplicada, en este asunto, por el derecho a la igualdad.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03726-00 Demandantes: María Adelina Atehortúa Ramírez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 SEGUNDO: CONCEDER la acción de tutela de que trata el expediente objeto de esta acción y proteger el derecho a la reparación integral de la accionante víctimas de desplazamiento forzado Y HOMICIDIO art. 93 CN, (de los artículos 51 y 61 de la Convención Americana), y la sentencia su254/2013, como ACTOS DE GUERRA, ACTOS DE LESA HUMANIDAD, DAÑOS CONTINUADOS, la ley 1448/2011 art. 3, lo cual dice la Corte Constitucional, y en consecuencia, (ii) QUE SE declare la Responsabilidad patrimonial DE LA DEMANDADA, Y SE CONDENE A PAGAR LOS DAÑOS MATERIALES, INMATERIALES LUCRO CESANTE, DAÑOS MORALES POR LA MUERTE DEL PADRE DE LOS ACCIONANTES, DAÑO A LA VIDA RELACION, AFECTACIÓN A BIENES CONSTITUCIONAL Y CONVENCIONALMENTE PROTEGIDOS como viene pretendido, (iii) que mis mandantes sean exonerados del pago de costas en ambas instancias, por ser personas de especial protección constitucional sentencia SU254/2013.
TERCERO: QUE SE ORDENE A LAS DEMANDADAS SESAR (sic) TODO COBRO por causa de las costas del proceso contra mis mandantes debido a la gravedad de su estado de salud”. 2. Hechos Los accionantes relataron que desde el 2 de abril de 2002 fueron desplazados de la vereda San Pablo, ubicada en el municipio de San Luis, Antioquia, cuando la guerrilla llegó a la finca donde residían y les exigió colaboración, al negarse a cooperar decidieron abandonar el lugar progresivamente debido al temor de sufrir daños mayores o amenazas contra su integridad.
Manifestaron que la guerrilla de las FARC venía extorsionando a campesinos, ganaderos y terratenientes del municipio, exigían a los campesinos que les proporcionaran alimentos y mantenían una estricta “ley del silencio”, de tal forma que todo el pueblo estaba vigilado por este grupo ilegal. Agregaron que en medio de esta situación, el señor Carlos Emilio Zuluaga y la señora María Adelina Atehortúa permanecieron en la zona con sus hijos pequeños, sin embargo, un mes después, el señor Carlos Emilio fue asesinado, pues según se informó, la guerrilla descubrió que él vendía su cosecha en el pueblo más cercano y también suministraba productos al batallón del Ejército.
Por ese motivo, la guerrilla lo acusó de ser colaborador del ejército y lo asesinaron bajo esa acusación. Ante lo ocurrido, señalaron que la señora María Adelina Atehortúa Ramírez decidió abandonar la finca, la cual había vendido a un precio muy bajo debido a la muerte de su esposo y a las constantes amenazas por parte de ese grupo ilegal.
Precisaron que, como consecuencia, se desplazaron a la ciudad de Cartagena, sin embargo, agregaron que actualmente la finca permanece bajo el control de dicho grupo ilegal, que actúa al margen de la ley, por lo que se trata de un hecho continuado y evidente. Precisaron que “los anteriores hechos no han sido denunciados como tal porque la amenaza está vigente, hasta el punto que el proceso no ha sido recibido en las oficinas de restitución de tierra”.
En ese sentido, indicaron que en la actualidad se podía observar en los medios de comunicación que, aunque el Gobierno Nacional ha intentado públicamente alcanzar la paz con este frente guerrillero de las FARC, a la fecha no lo ha logrado. Y señalaron que lo anteriormente descrito evidenciaba que no existen garantías de vida ni de seguridad para que pudieran regresar a la finca.
Además, manifestaron que no habían recibido avances en el proceso de restitución de tierras, “y aún más cuando es negado una reparación por la vía administrativa como el proceso que hoy nos ocupa”. Refirieron que de conformidad con la Ley 1448 de 2011, fueron declarados como víctimas y registrados como tal en el Registro Único de Víctimas (RUV), y agregaron que “la ley 1448/2011 y el Decreto 1893 de 2021, permite que una vez registrados Radicado: 11001-03-15-000-2025-03726-00 Demandantes: María Adelina Atehortúa Ramírez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 en el RUV, las víctimas pueden reclamar ayudas humanitarias y la indemnización administrativa, y reparación judicial art.9 y 25”.
Manifestaron que presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional - Policía Nacional y la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, con el fin de que se declarara responsable administrativa y patrimonialmente a las entidades demandadas por los perjuicios causados por la “falta y falla en el servicio por el desplazamiento del que fueron víctimas y por la muerte del señor Carlos Emilio Zuluaga Salazar” y, en consecuencia, que fueran indemnizados por los perjuicios patrimoniales y extrapatrimoniales.
El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante sentencia de 15 de septiembre de 2021, declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa, al considerar que incluso tomando como punto de partida el término más favorable para la parte demandante, el cual iniciaba el día siguiente a la ejecutoria de la sentencia de unificación SU-254 de 23 de mayo de 2013, la demanda interpuesta el 24 de agosto de 2016, precedida por la solicitud de conciliación prejudicial ante el Ministerio Público presentada el 3 de diciembre de 2015, fue presentada por fuera del plazo legal, por lo que transcurrieron más de dos años, superando el plazo máximo establecido para presentar la demanda.
Contra la anterior determinación, la parte actora presentó recurso de apelación al considerar que al tratarse de un delito de lesa humanidad no le era aplicable el fenómeno jurídico de la caducidad. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, por medio de sentencia de 7 de marzo de 2025, confirmó la decisión de primera instancia de 15 de septiembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, al concluir que los demandantes no acreditaron la existencia de circunstancias que les hubieran impedido acudir oportunamente a la jurisdicción, pues de conformidad con un “examen oficioso” realizado se constató que, durante el período comprendido entre los años 2013 y 2015, no se evidenció la existencia de barreras que les impidieran acudir en tiempo a la administración de justicia. Finalmente los demandantes, precisaron que se encontraban frente a un hecho continuado porque “dentro de la demanda se prueba, que la finca aun continua en manos de los grupos al margen de la ley (DE LAS FARC Y ELN), la parte demandada no ha probado dentro de este proceso lo contrario a dicha a afirmación. Así lo podemos corroborar con los testimonios de los testigos, Y EL INTERROGATORIO DE PARTE, donde afirman que los demandantes les toco desplazarse a CARTAGENA ABANDONAR LA FINCA Y DARLA POR VENDIDA”. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora indicó que fundamentaba la acción de tutela en los artículos 86, 13, 29 y 93 de la Constitución Política, en las leyes 387 de 1997 y 707 de 2001, en el artículo 1° del Decreto 2591 de 1991 y en la sentencia de unificación SU-254 de 2013. Agregó que las decisiones recurridas incurrieron en los defectos orgánico, fáctico, procedimental absoluto y por exceso ritual manifiesto.
En relación con el defecto orgánico consideraron que en virtud de lo establecido en el artículo 93 de la Constitución Política y en la sentencia de unificación SU-254 de 2013, la decisión de 7 de marzo de 2025 proferida por la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado debió reconocer que los tratados y Radicado: 11001-03-15-000-2025-03726-00 Demandantes: María Adelina Atehortúa Ramírez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 convenios internacionales como los artículos 51 y 61 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que garantizan la prevalencia de los derechos humanos sobre el orden interno, son de aplicación prioritaria.
Y agregó que “esto se aplica cuando los tratados prohíben la limitación de los derechos humanos en estados de excepción (como ACTOS DE GUERRA, ACTOS DE LESA HUMANIDAD, DAÑOS CONTINUADOS), y no debió aplicar el orden interno, el Artículo 136. Caducidad de las acciones numeral 8 del CPACA, es decir, el magistrado viola el Rango constitucional y los artículos 51 y 61 de la Convención Americana”.
Ahora bien, respecto del defecto fáctico afirmaron que la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado no valoró las pruebas aportadas al proceso ordinario, específicamente, el hecho de que la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas reconoció a los demandantes como “víctima de desplazamiento forzado, continuado y homicidio del padre de los demandantes”, a lo que agregaron que actualmente la finca se encuentra ocupada por el grupo ilegal.
En lo que respecta al defecto procedimental absoluto sostuvieron que “el magistrado ponente DEL CONSEJO DE ESTADO, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, debió continuar con el amparo constitucional, por cuanto estamos frente a hechos amparados por art. 93 CN, y la sentencia su254/2013, y de los artículos 51 y 61 de la Convención Americana, COMO ACTOS DE GUERRA, ACTOS DE LESA HUMANIDAD, DAÑOS CONTINUADOS”.
Finalmente, en lo relacionado con el defecto por exceso ritual manifiesto indicaron que la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado se limitó a estudiar la caducidad “desde el orden interno, CPACA, el Artículo 136. Caducidad de las acciones numeral 8 del CPACA”, sin valorar el artículo 93 de la Constitución Política, los artículos 51 y 61 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la sentencia de unificación SU-254 de 2013. 4.
Trámite procesal Por auto de 16 de junio de 2025, el despacho sustanciador admitió la demanda y ordenó notificar a los accionantes y a las autoridades judiciales accionadas -Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A” y Tribunal Administrativo de Antioquia. Asimismo, a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional y la Unidad de Atención y Reparación Integral a las víctimas, como terceros interesados en el resultado del proceso y se vinculó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en virtud de lo previsto en el artículo 610 del Código General del Proceso.
La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios no. 83031 a 83038 del 18 de junio de 2025, con el fin de dar cumplimiento a la referida decisión1. 5. Oposición 5.1. Respuesta del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A” La magistrada ponente rindió informe en el que indicó que en la sentencia de 7 de marzo de 2025 se resolvió confirmar la decisión de 15 de septiembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, luego de analizar de manera amplia las pruebas allegadas al proceso, y con apoyo en la jurisprudencia de esta Corporación se estudió el ejercicio oportuno del medio de control de reparación 1 Índice 7 Samai Radicado: 11001-03-15-000-2025-03726-00 Demandantes: María Adelina Atehortúa Ramírez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 directa.
Resaltó que la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó su jurisprudencia en lo relacionado con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad y los crímenes de guerra. En esa sentencia de unificación se concluyó que para computar el término de caducidad no basta con la ocurrencia del hecho dañoso, pues es necesario establecer si la persona afectada tuvo conocimiento o pudo razonablemente conocer que el daño era imputable al Estado, ya fuera por acción u omisión, y solo a partir de ese momento nace el interés legítimo para ejercer el derecho de acción, además, debía tenerse en cuenta la configuración de algún supuesto objetivo que impidiera el acceso material a la jurisdicción. Sostuvo que de conformidad con el material probatorio allegado al proceso, se pudo determinar con el registro civil de defunción, la constancia de la Fiscalía General de la Nación y el certificado expedido por la Empresa Social del Estado - Hospital San Rafael del Municipio de San Luis, que el señor Carlos Emilio Zuluaga Salazar falleció el 12 de abril de 1998 y no el 2 de abril de 2002 como lo afirmaban los demandantes.
En ese sentido, de conformidad con la jurisprudencia unificada concluyó que desde las fechas anteriormente señaladas, los demandantes advirtieron la posibilidad de imputar la responsabilidad patrimonial del Estado, toda vez que desde esa fecha conocieron la omisión de las autoridades en cumplimiento de sus obligaciones. De conformidad con lo anterior, consideró que el término de caducidad fue superado, toda vez que la solicitud de conciliación prejudicial se presentó el 3 de diciembre de 2015 y la demanda se formuló el 24 de agosto de 2016.
Por otro lado, respecto del argumento de los demandantes, quienes manifestaron que por el homicidio de su familiar debieron desplazarse forzosamente y que esa situación por sí misma daba cuenta de un hecho imperativo para acudir a la jurisdicción, la titular del despacho precisó que en materia de desplazamiento forzado el término de caducidad se cuenta desde el momento en que el daño cesa.
Agregó que para resolver el recurso de apelación, resolvió: “i) la procedencia de la sentencia SU-254 de 2013 para el análisis de la caducidad en el caso concreto, ii) si no resulta aplicable el cómputo del término de caducidad por tratarse de un caso en el que se involucra un delito de lesa humanidad y, iii) la cesación del desplazamiento forzado, en virtud de la imposibilidad de retornar al lugar del que los actores salieron desplazados”.
En ese sentido, explicó que aplicó la sentencia de unificación SU-254 de 2013, donde realizó una descripción de lo decidido por la Corte Constitucional, precisó las condiciones para su aplicación y señaló que el cómputo de la caducidad no debía realizarse desde la expedición de la sentencia, sino desde su ejecutoria (22 de mayo de 2013).
Por lo anterior, encontró que la contabilización de la caducidad realizada por el juez de primera instancia con fundamento en la SU-254 de 2013 se hizo de manera adecuada. Agregó que “se verificó que la parte actora no alegó ni demostró alguna circunstancia que le hubiera impedido acudir a tiempo a la jurisdicción, ni un examen oficioso tampoco permite verificar que los actores hubieran enfrentado alguna barrera de acceso que les hubiera impedido acudir en tiempo a la administración de justicia”.
Por último, sostuvo que la parte actora con la acción de tutela pretende que surta un nuevo debate probatorio por el hecho de que la sentencia cuestionada no le fue favorable, e insistió en que se realizó una razonada valoración probatoria de las Radicado: 11001-03-15-000-2025-03726-00 Demandantes: María Adelina Atehortúa Ramírez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 pruebas allegadas al proceso ordinario, “por lo que la sentencia proferida en ejercicio de la autonomía e independencia que poseen los funcionarios judiciales no vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante, quien, se insiste, pretende reabrir de manera injustificada el debate probatorio y jurídico mediante esta acción constitucional”. 5.2.
Respuesta de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral para las Víctimas La apoderada judicial de la entidad rindió informe en el que indicó que la acción de tutela era improcedente porque no se acreditó el requisito de subsidiariedad, pues “es claro que el carácter subsidiario de la tutela implica para los interesados, en este caso los señores María Adelina Atehortúa Ramírez, Albino de Jesús Zuluaga Atehortúa, Alfredo de Jesús Zuluaga Atehortua, Leonel de Jesús Zuluaga Atehortúa y Rubiel Antonio Zuluaga Atehortúa poner en funcionamiento todo el andamiaje jurídico de defensa de sus derechos, previa radicación de la tutela, luego Señor Magistrado, nos encontramos frente a una clara omisión por parte de los Tutelantes en accionar los medios jurídicos procedentes a su alcance, previo a presentar la Acción Constitucional de Tutela, máxime cuando no se observa o percibe la violación de derecho fundamental alguno, luego lo que si se observa es la improcedencia de este mecanismo excepcional”.
Solicitó que se negara la acción de tutela, al considerar que se encontraban frente a una tutela infundada y carente de objeto, pues la naturaleza de este mecanismo constitucional es subsidiaria, por lo que se pretende evitar que se convierta en un instrumento supletorio cuando no se han utilizado oportunamente los medios ordinarios disponibles, o en una instancia adicional para reabrir debates que ya han sido concluidos.
Finalmente, agregó que “la acción de Tutela está diseñada para la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, situación que no se avizora dentro de la presente acción, donde se trata de circunstancias deben ser puestas en consideración del Juez Competentes para esta clase de procesos”. 5.3.
Respuesta del Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional La asesora del sector defensa del Área Jurídica de la entidad rindió informe en el que solicitó que se negaran las pretensiones del amparo ante la improcedencia de la acción de tutela por la inexistencia de la vulneración de los derechos fundamentales alegados por los accionantes.
Agregó que de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, era claro que los accionantes contaban con un término de dos años para ejercer la acción de reparación directa, contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de los hechos o del momento en que se tuvo conocimiento de ellos. En ese sentido, para el caso del homicidio del señor Carlos Emilio Zuluaga Salazar, el término comenzó a correr desde el 13 de abril de 1998 hasta el 13 de abril de 2000, y en cuanto al desplazamiento forzado, el plazo inició el 3 de mayo de 2002 y concluyó el 3 de mayo de 2004.
De conformidad con lo anterior, precisó que no era posible reconocer mediante vía de tutela, la posibilidad de revivir el término caducado para la acción de reparación directa, ya que esta era una figura procesal con un plazo perentorio para su ejercicio dentro del tiempo legalmente establecido. En ese sentido, dicho plazo no fue Radicado: 11001-03-15-000-2025-03726-00 Demandantes: María Adelina Atehortúa Ramírez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 cumplido por los accionantes en su momento oportuno, y en el proceso inicial obtuvo una decisión desfavorable.
Y agregó que “siendo consciente de dicha situación, acude a la presente acción superior buscando reactivar los términos procesales y acceder a la jurisdicción contenciosa administrativa”. Señaló que era evidente que los accionantes tenían conocimiento de los hechos desde su ocurrencia en los años 1998 y 2002, dado que podían haber ejercido el medio de control de reparación directa para hacer valer sus pretensiones.
No obstante, existía una tercera fecha límite para presentar la demanda que era la ejecutoria de la sentencia de unificación SU-254 de 2013, la cual fue aplicada al caso concreto. Por lo tanto, lo que la parte actora pretende es revivir los términos judiciales de caducidad del medio de control de reparación directa, con el fin de poder acceder nuevamente a la jurisdicción contencioso administrativa, por lo que resulta indiscutible que lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A “es coherente y ajustado a derecho.
Finalmente, consideró que en el caso concreto no se configuró un perjuicio irremediable ni una amenaza inminente e injustificada que amerite la procedencia de la tutela como mecanismo para acceder al reconocimiento de las pretensiones formuladas por los accionantes, máxime cuando el asunto ya fue debatido a través de otras vías jurisdiccionales, las cuales resultan idóneas para resolver la controversia planteada, lo que implica la improcedencia de la tutela, dado que esta es un mecanismo de protección subsidiario.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2. Delimitación del debate y planteamiento del problema jurídico Los accionantes en el escrito de tutela invocan los defectos orgánico, fáctico, procedimental absoluto y por exceso ritual manifiesto, sin embargo, al verificar los hechos, fundamentos y pretensiones planteados por la parte actora, así como el ejercicio de la competencia que ostenta el juez de tutela para interpretar la acción y formular el problema jurídico2, evidencia que la causal invocada se refiriere al defecto fáctico y desconocimiento del precedente constitucional, razón por la cual se abordará el estudio bajo esas causales especiales de procedencia de manera conjunta.
De igual modo, se circunscribirá el análisis únicamente a la decisión proferida por la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en tanto fue la decisión que resolvió, en segunda instancia, lo relativo a la declaratoria de la caducidad en el medio de control de reparación directa promovido por los demandantes. 2 Sentencia SU-245 de 2021.
“Esta competencia, evidentemente, no faculta al juez para omitir los problemas de relevancia constitucional que presentan los accionantes, sino que le confía la misión de defender los derechos de la manera más amplia posible, permitiéndole superar obstáculos puramente formales o argumentativos”. Además, resaltó que “el juez de tutela deberá estudiar los cargos que el accionante proponga contra la providencia judicial, siempre que pueda inferir con claridad las causales a las que se adecuan dichos cargos a partir de los hechos y los elementos de prueba que se acrediten en el expediente”.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03726-00 Demandantes: María Adelina Atehortúa Ramírez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Precisado lo anterior, le corresponde a la Sala determinar si es procedente la acción de tutela de conformidad con los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial y, en caso afirmativo, si la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado con el fallo de 7 de marzo de 2025 incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales de la parte actora al configurarse el defecto fáctico y desconocimiento del precedente constitucional. 3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos3 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos4, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).
Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20125, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcional de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de 5 de agosto de 20146, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.
En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20057. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;
(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico8;
(ii) Defecto procedimental absoluto9; (iii) Defecto 3 Aprobada por el Congreso de la República medio de la Ley 16 de 1972. 4 Aprobado por el Congreso de la República medio de la Ley 74 de 1968. 5 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 6 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 M. P. Jaime Córdoba Triviño. 8 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 9 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03726-00 Demandantes: María Adelina Atehortúa Ramírez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 fáctico10; (iv) Defecto material o sustantivo11; (v) Error inducido12; (vi) Decisión sin motivación13; (vii) Desconocimiento del precedente14 y (viii) Violación directa de la Constitución15.
Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado. Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo16 y de la Corte Constitucional17.
En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.
Estudio y solución del caso concreto 4.1. Verificación de los requisitos generales de procedencia En el asunto objeto de estudio, (i) la acción de tutela supera el presupuesto de relevancia constitucional porque debe definirse si se vulneraron a la parte accionante los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con la sentencia de 7 de marzo de 2025 que confirmó la decisión de primera instancia de 15 de septiembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
En el caso se observa que con los reparos expuestos no se propone una discusión legal, ni se reabre el debate litigioso, pues los argumentos que sustentan la solicitud se encaminan a demostrar que no operaba el fenómeno jurídico de la caducidad frente al medio de control de reparación directa presentado por los demandantes, máxime cuando se trata de un desplazamiento forzado que ha sido considerado como un flagelo que involucra graves violaciones a los derechos humanos, lo que de hallarse probado afectaría el contenido, alcance y goce de las garantías invocadas.
Adicionalmente, la discusión planteada por la parte actora involucra la garantía fundamental de la reparación integral, la cual establece que el Estado se encuentra obligado a resarcir los daños causados ya sea por acción u omisión. Y en ese mismo 10 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 11 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 12 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 13 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 14 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 15 Esas consideraciones se han reiterado por la Corte Constitucional en las recientes sentencias SU-114 de 2023 y SU-061 de 2023, M. P. Diana Fajardo Rivera. 16 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.
Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 17 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03726-00 Demandantes: María Adelina Atehortúa Ramírez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 sentido, se observa que los demandantes tienen la condición de personas desplazadas por la violencia, por lo que son sujetos de especial protección constitucional.
Por otra parte, (ii) se cumple el requisito de subsidiariedad, porque la parte actora no cuenta con otro medio de defensa judicial, teniendo en cuenta que la providencia que decidió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante del proceso ordinario, no es susceptible de recursos ordinarios, y no le son aplicables las causales del recurso extraordinario de revisión contemplado en los artículos 243 y 250 de la Ley 1437 de 2011, (iii) se cumple el requisito de la inmediatez, toda vez que la providencia objetada fue notificada a la entidad accionante mediante correo electrónico de 21 de marzo de 2025, por lo que se entiende notificada el 27 de marzo siguiente18, de conformidad con el artículo 205 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo que se encuentra dentro del término prudencial precisado por esta corporación;
(iv) se identificaron de manera razonable los hechos que generaron la supuesta vulneración de derechos fundamentales y (v) la acción no se dirige contra un fallo de tutela. 4.2. La autoridad judicial accionada no incurrió en defecto fáctico por indebida valoración probatoria y en desconocimiento del precedente Los señores María Adelina Atehortúa Ramírez, Albino de Jesús Zuluaga Atehortúa, Alfredo de Jesús Zuluaga Atehortúa, Leonel de Jesús Zuluaga Atehortúa y Rubiel Antonio Zuluaga Atehortúa, quienes actúan en nombre propio, presentaron acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A” y el Tribunal Administrativo de Antioquia, con el fin de que el juez constitucional acceda a la protección constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad “en conexidad con los derechos a la verdad y a la justicia, supuestamente vulnerados con las sentencias de 7 de marzo de 2025 y 12 de septiembre de 2021, respectivamente, mediante las cuales se declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa no. 05001-23-33-000-2017-00227-01, al configurarse los defectos orgánico, fáctico, procedimental absoluto y por exceso ritual manifiesto.
Los accionantes consideraron que la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la sentencia de 7 de marzo de 2025, incurrió en defecto fáctico y desconocimiento del precedente constitucional contenido en la sentencia SU-254 de 2013, toda vez que no valoró la totalidad de las pruebas aportadas al proceso ordinario a la luz de las reglas jurisprudenciales precisadas en la mencionada decisión proferida por la Corte Constitucional.
De conformidad con las actuaciones que reposan en el expediente que contiene las actuaciones del expediente ordinario con radicado no. 05001-23-33-000-2017- 00227-01, la Sala destaca que el 24 de agosto de 2016, la señora María Adelina Atehortúa Ramírez, actuando en nombre propio y en representación de su hijo Rubiel Antonio Zuluaga Atehortúa, y los señores Leonel de Jesús, Albino de Jesús y Román de Jesús, por conducto de apoderado judicial, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional - Policía Nacional y la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, con la pretensión de 18 Regla de unificación establecida en el auto de 29 de noviembre de 2022, proferido por la Sala Plena del Consejo de estado identificado con el radicado 68001-23-33-000-2013-00735-02, MP.
Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03726-00 Demandantes: María Adelina Atehortúa Ramírez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 que se declarara responsable a las entidades demandadas por los perjuicios causados por la “falta y falla en el servicio por el desplazamiento del que fueron víctimas y por la muerte del señor Carlos Emilio Zuluaga Salazar”, y en consecuencia que fueran indemnizados por los perjuicios patrimoniales y extrapatrimoniales.
El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante sentencia de 15 de septiembre de 2021, declaró probada la excepción de caducidad del del término para interponer la demanda, y profirió decisión inhibitoria respecto de las pretensiones formuladas, al considerar que incluso tomando como punto de partida el término más favorable para la parte demandante, el cual iniciaba el día siguiente a la ejecutoria de la sentencia de unificación SU-254 de 2013 de 23 de mayo de 2013, la demanda interpuesta el 24 de agosto de 2016, precedida por la solicitud de conciliación prejudicial ante el Ministerio Público presentada el 3 de diciembre de 2015, fue presentada por fuera del plazo legal, y transcurrieron más de dos años, lo que superó el plazo máximo establecido para presentar la demanda dentro del término legal correspondiente.
Contra la anterior decisión, la parte actora presentó recurso de apelación, al considerar que la Corte Constitucional estableció que el término de caducidad respecto de la población desplazada no se contará en tiempos pasados, sino “que el tiempo de caducidad se contará a partir de este fallo, aún a hechos ocasionados en años anteriores, es decir, que los términos de caducidad se empezarán a contar de nuevo a partir de la expedición de la presente sentencia de unificación, SU 254/2013, por ser esta población de especial protección constitucional” (…) Por lo anterior, mis mandantes se encuentran facultados y legitimados para presentar esta acción de reparación, sin que, para la misma haya operado el fenómeno de la caducidad, teniendo de presente la sentencia SU254/2013 de la Corte Constitucional”.
Adicionalmente, agregó que se desplazaron del municipio de San Luis al Distrito de Cartagena, donde actualmente se encuentran, “es decir, continúan desplazados, por tanto, padecen un daño continuo, hasta el momento el estado no ha garantizado su retorno”. La Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado por medio de sentencia de 7 de marzo de 2025, confirmó la decisión de 15 de septiembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, con fundamento en lo siguiente: “Para el asunto particular, el a quo para contabilizar la caducidad por el desplazamiento forzado tuvo en cuenta la fecha de ejecutoria de la sentencia SU 254 de 2013, para indicar que los demandantes podían acudir a la jurisdicción hasta el 23 de mayo de 2013, pero presentaron la solicitud de conciliación el 3 de diciembre de 2015 y la demanda el 24 de agosto de 2016, esto es, por fuera del término legalmente establecido.
En el recurso de apelación, la parte demandante también invoca la aplicación de la sentencia SU 254 de 2013, al afirmar que “no se contarán tiempos pasados, sino que tiempo de caducidad se contara a partir de este fallo, aún a hechos ocasionados en años anteriores, es decir, que los términos de caducidad se empezaran a contar de nuevo a partir de la expedición de la presente sentencia de unificación, SU254/2013, por ser esta población de especial protección constitucional”.
Al respecto, resulta necesario advertir que, en virtud del principio de favorabilidad y como garantía de acceso a la administración de justicia a un sector especial y vulnerable de la población, la Corte Constitucional estableció una regla excepcional en materia de caducidad por hechos relacionados con el desplazamiento forzado, según la cual los 2 años establecidos por la ley para presentar las respectivas demandas de reparación directa podían ser contabilizados a partir de la ejecutoria de la referida decisión judicial.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03726-00 Demandantes: María Adelina Atehortúa Ramírez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 En este sentido, expresó específicamente que “los términos de caducidad para población desplazada, en cuanto hace referencia a futuros procesos judiciales ante la jurisdicción contencioso administrativa, sólo pueden computarse a partir de la ejecutoria del presente fallo y no se han de tener en cuenta transcursos de tiempo anteriores, por tratarse, como antes se explicó, de sujetos de especial protección constitucional, en atención a sus circunstancias de vulnerabilidad extrema y debilidad manifiesta.
Bajo la anterior directriz, se precisa a la parte demandante que el cómputo de la caducidad no debe realizarse desde la expedición de la sentencia SU 254 de 2013, sino desde su ejecutoria -22 de mayo de 2013-. Así las cosas, la caducidad de la acción de reparación directa se encuentra configurada, como lo consideró el a quo, pues la oportunidad para demandar se dio entre el 23 de mayo de 2013 y el 23 de mayo de 2015; sin embargo, dicha fecha correspondió a un día no hábil; por tanto, el término se extendió hasta el 25 de mayo de 2015 y como se ha reiterado en párrafos anteriores, la solicitud de conciliación extrajudicial se radicó el 3 de diciembre de 2015 y la demanda se interpuso el 24 de agosto de 2016.
Finalmente, la Sala procedió a verificar, de oficio, si entre mayo de 2013 y mayo de 2015 (término de dos años para presentar la demanda, según la SU-254 de 2013), se presentó alguna barrera que impidió a los actores acudir a tiempo a la administración de justicia, sin que las pruebas obrantes en el plenario permitieran establecer la configuración de alguna situación de esas características.
La parte demandante argumentó que en el presente asunto no procedía la aplicación del término de caducidad establecido en el artículo 136 del C.C.A., por tratarse de un delito de lesa humanidad. (…) El anterior marco jurisprudencial permite destacar que resulta imperioso que exista un término de caducidad de las acciones judiciales con el fin de obtener una pronta y cumplida administración de justicia, el análisis debe hacerse en cada caso concreto, para identificar el momento en el que el afectado conoció de manera cierta el daño, debe revisarse en cada situación que el interesado tenga motivos razonablemente fundados para no haber conocido el hecho en un momento anterior y la existencia de barreras en el acceso a la justicia debe ser analizada por el juez competente, atendiendo a las particularidades de cada asunto.
En el presente caso, además de que la parte actora no alegó ni demostró alguna circunstancia que le hubiera impedido acudir a tiempo a la jurisdicción, un examen oficioso tampoco permite verificar que los actores hubieran enfrentado, en lapso comprendido entre mayo de 2013 y mayo de 2015, alguna barrera de acceso que les hubiera impedido acudir en tiempo a la administración de justicia. En el recurso de apelación, los demandantes afirmaron que se desplazaron desde el municipio de San Luis – Antioquia hasta el Distrito de Cartagena, donde se encuentran actualmente, en consideración a que el Estado no ha garantizado su retorno; sin embargo, se debe indicar que, por el contrario, las pruebas obrantes en el proceso demuestran que en varias ocasiones retornaron al municipio de San Luis, lugar del que fueron desplazados.
En efecto, en el plenario obra constancia en la cual se evidencia que la señora María Adelina Atehortúa Ramírez estuvo vinculada a programas de asistencia social en los cuales recibió beneficios económicos y en especie, así como afiliación a salud teniendo como ubicación de entrega de los beneficios San Luis – Antioquia entre los años 2005 hasta el año 2017 (fol. 90-93, c. ppal.), lo que evidencia que para esos años ya se encontraban en el lugar del que habían sido desplazados o que ya no persistían las condiciones de peligro que originaron el hecho, lo que además desfigura probatoriamente los argumentos de la demanda y el recurso de apelación sobre la imposibilidad de retornar de los demandantes al lugar de origen y de la continuidad del desplazamiento forzado”.
Ahora bien, en la demanda de tutela se indicó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico y en desconocimiento del precedente, porque no valoró de manera conjunta las pruebas aportadas al proceso ordinario, Radicado: 11001-03-15-000-2025-03726-00 Demandantes: María Adelina Atehortúa Ramírez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 específicamente el hecho de “que la unidad de víctimas reconoci[ó] a los demandantes como Víctima de Desplazamiento Forzado, Continuado homicidio del padre de los demandantes.
Hasta el punto que LA UARIV, reconoció y pagó la indemnización administrativa como esposa e Hijos. Como es el caso de la finca, el certificado de tradición y libertad que viene anexado, como prueba expedida por la oficina de instrumentos públicos de Antioquia. Actualmente año 2025, la finca se encuentra ocupada por este grupo ilegal”.
En torno al defecto fáctico, la Corte Constitucional ha considerado que se configura cuando “(…) se hayan dejado de valorar pruebas legalmente aducidas al proceso, o que en la valoración de las pruebas legalmente practicadas se haya desconocido manifiestamente su sentido y alcance y, en cualquiera de estos casos, que la prueba sobre la que se contrae la vía de hecho tenga tal trascendencia que sea capaz de determinar el sentido de un fallo.
Sólo bajo esos supuestos es posible la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, de manera que cuando los mismos no satisfagan estas exigencias, no procede el amparo constitucional pues se trata de situaciones que se sustraen al ámbito funcional de esta jurisdicción”. Así mismo, ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse el defecto fáctico: 1) una dimensión negativa que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.
Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez; 2) una dimensión positiva, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas y al hacerlo el fallador desconoce la Constitución19, o cuando se dan por establecidas circunstancias sin que exista material probatorio que respalde su decisión 20.
Es decir que, dado el carácter restringido y excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, no corresponde al juez constitucional reabrir el debate probatorio o de la interpretación de las normas legales utilizadas para resolver el caso. Por lo tanto, su labor se limita a evidenciar aquellos errores manifiestos del fallo, que lo hacen incompatible con los derechos fundamentales.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha dicho que la aplicación del precedente judicial implica que21: «un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación».
El precedente judicial es de dos tipos: (i) el horizontal, que incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía, y (ii) el vertical, que está conformado por las decisiones de los jueces de superior jerarquía, en especial, las decisiones de los órganos de cierre de cada jurisdicción. 19 Sentencia T-781 de 2011.
M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto. 20 Sentencia SU-453 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 21 Sentencia T-158 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03726-00 Demandantes: María Adelina Atehortúa Ramírez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 En cuanto al precedente vertical, la Corte Constitucional ha dicho que el respeto por las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía -y, en especial, de los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones- no constituye una facultad discrecional del funcionario judicial, sino que es un deber de ineludible cumplimiento.
Es decir, para garantizar un mínimo de seguridad jurídica y el derecho a la igualdad, los funcionarios judiciales se encuentran vinculados a la regla jurisprudencial que haya fijado el órgano de cierre de cada jurisdicción. En resumidas cuentas, para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas22: 1.
El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció23. 2. El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar. Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido. 3. Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar. 4.
Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial. Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez expone las razones para apartarse. 5.
El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi). La razón central de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto24. 6. Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho a la igualdad, la tutela judicial efectiva, el debido proceso y la garantía de la confianza legítima.
Descendiendo al asunto bajo examen, la Sala evidencia que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A” tuvo en cuenta el material probatorio aportado al proceso, cuya valoración se hizo al amparo de las reglas jurisprudenciales precisadas en la sentencia SU-254 de 2013, lo que le permitió concluir de manera razonable que, en este caso concreto, se configuraba el fenómeno de la caducidad, con fundamento en lo siguiente: Precisó que contrario a lo afirmado por la parte actora en la demanda en relación con la fecha de la muerte del señor Carlos Emilio Zuluaga Salazar, en la que indicó que se presentó el 2 de abril de 2002, lo cierto es que de conformidad con el registro civil de defunción, la constancia de la Fiscalía25 y el certificado expedido por la Empresa Social del Estado - Hospital San Rafael del Municipio de San Luis26, se demostró que el fallecimiento ocurrió el 12 de abril de 1998.
También indicó que en el plenario obraba constancia en la cual se evidenciaba que la señora María Adelina Atehortúa Ramírez estuvo vinculada a programas de asistencia social en los cuales recibió beneficios económicos y en especie, así como afiliación a salud teniendo como ubicación de entrega de los beneficios San Luis – 22 Sobre el tema, ver entre otras, la sentencia T-482 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 23 La Corte Constitucional ha dicho: “la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso.
Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumente- a partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis.
También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica” (se destaca). 24 Para la Corte Constitucional, la ratio decidendi es “la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica. Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva”.
Ver, por ejemplo, la sentencia T-443 de 2010. 25 Constancia expedida por la Fiscalía Cuarenta y Seite local – delegada ante el Juzgado Penal Promiscuo de Puerto Triunfo – Antioquia. 26 Donde consta que se realizó necropsia al cadáver del señor Carlos Emilio Zuluaga Salazar y donde se concluyó que su deceso obedeció a un homicidio. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03726-00 Demandantes: María Adelina Atehortúa Ramírez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Antioquia entre los años 2005 hasta el año 2017, lo que evidenciaba que para esos años ya se encontraban en el lugar del que habían sido desplazados o que ya no persistían las condiciones de peligro que originaron el hecho.
Anotó que en todo caso, la parte actora no alegó ni demostró alguna circunstancia que le hubiera impedido acudir a tiempo a la jurisdicción y un examen oficioso tampoco permitió verificar que los actores hubieran enfrentado, en el lapso comprendido entre mayo de 2013 y mayo de 2015, alguna barrera de acceso que les impidiera acudir en tiempo a la administración de justicia. Con fundamento en ello, concluyó que el cómputo de la caducidad no debía realizarse desde la expedición de la sentencia de unificación SU-254 de 2013, sino desde su ejecutoria -22 de mayo de 2013-, y explicó que la oportunidad que tenía la parte actora para demandar transcurrió entre el 23 de mayo de 2013 y el 23 de mayo de 2015, sin embargo, dado que esta última fecha correspondía a un día no hábil, el término se prorrogó hasta el 25 de mayo de 2015.
Pese a ello, la solicitud de conciliación extrajudicial fue radicada el 3 de diciembre de 2015 y la demanda se presentó el 24 de agosto de 2016, esto es, por fuera del término legal establecido. Asimismo, la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la decisión cuestionada explicó de manera amplia y suficiente que, en materia de desplazamiento forzado, el término de caducidad se cuenta a partir del momento en que cesa el daño, lo cual puede ocurrir desde la ejecutoria de la sentencia definitiva proferida en el proceso penal relacionado con los hechos, o desde la fecha en que las víctimas retornan o son restablecidas en su lugar de origen.
Además, dicho término puede comenzar a correr desde que se configuran condiciones objetivas de seguridad que hagan posible el retorno, independientemente de que los afectados efectivamente lo realicen. Igualmente, señaló que se ha considerado que el término de caducidad puede estar influido por circunstancias tales como el reasentamiento o arraigo de las personas inicialmente desplazadas en un nuevo lugar, o la existencia de elementos que permitan concluir que estaban en condiciones de acceder a la administración de justicia, factores que inciden en la determinación del momento a partir del cual debe computarse dicho término. Por otro lado, manifestó que en virtud del principio de favorabilidad y como una garantía del derecho de acceso a la administración de justicia para una población especialmente vulnerable, la Corte Constitucional estableció una regla excepcional en materia de caducidad tratándose de hechos relacionados con el desplazamiento forzado.
Dicha regla permite que el término de dos años previsto legalmente para la presentación de la demanda de reparación directa pueda ser contabilizado a partir de la ejecutoria de la respectiva decisión judicial. En ese sentido, la decisión cuestionada le explicó a la parte actora que se dio aplicación a esa excepción consagrada, pues se tuvo en cuenta la caducidad desde la fecha de ejecutoria de la sentencia de unificación SU-254 de 2013 (22 de mayo de 2013).
A su vez, esta Corporación sostuvo que no le asistía razón a los accionantes en afirmar que en el caso concreto no procedía la aplicación del término de caducidad por tratarse de un delito de lesa humanidad, pues lo cierto es que “la Corporación descartó la postura según la cual la imprescriptibilidad que opera en la acción penal frente a los delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra, daba lugar, por control de convencionalidad, a la inaplicación del plazo de caducidad para solicitar la declaración de responsabilidad patrimonial del Estado”.
Ahora bien, la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado sostuvo que los demandantes no acreditaron la existencia de circunstancias que les Radicado: 11001-03-15-000-2025-03726-00 Demandantes: María Adelina Atehortúa Ramírez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 hubieran impedido acudir oportunamente a la jurisdicción, pues la Sala realizó una verificación de oficio para determinar si, entre mayo de 2013 y mayo de 2015 (que corresponde al plazo de dos años establecido por la sentencia SU-254 de 2013 para presentar la demanda), existió alguna barrera que hubiera impedido a los actores acudir oportunamente a la administración de justicia. Sin embargo, las pruebas presentadas en el expediente no permitieron establecer la existencia de ninguna circunstancia que justificara dicho impedimento.
La autoridad judicial accionada manifestó que aunque se reconoce como un hecho notorio el grave drama humanitario que genera el desplazamiento forzado, así como la situación de extrema vulnerabilidad y debilidad manifiesta de las víctimas de este delito, lo cual en muchas ocasiones dificulta y obstaculiza su acceso a la administración de justicia, lo cierto es que en el expediente no se encontró ninguna prueba que demostrara que a la parte demandante le fue imposible acudir a la jurisdicción. De igual forma, explicó que en el caso concreto no era procedente readecuar el trámite en segunda instancia, tal como lo estableció la Corte Constitucional en la sentencia de unificación SU-167 de 2023, es decir, otorgarles a las partes un plazo adicional para que explicaran las razones que les impidieron acudir oportunamente a la administración de justicia, puesto que dicha sentencia fue proferida antes de que se resolviera la primera instancia de este proceso.
Por lo tanto, la parte actora tuvo varias oportunidades procesales, como el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia que declaró la excepción de caducidad y los alegatos de conclusión en segunda instancia, para exponer los motivos por los cuales no acudió a la jurisdicción, y no lo hizo, máxime cuando la decisión de 15 de septiembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la excepción de caducidad.
De conformidad con el recuento realizado de las consideraciones de la sentencia objeto de tutela, para la Sala no se configura el defecto fáctico ni el desconocimiento del precedente constitucional alegado por la parte actora, porque contrario a lo manifestado por los demandantes en la acción de tutela, la autoridad judicial accionada valoró en su integridad y de manera razonable y adecuada las pruebas allegadas al expediente ordinario e incluso la decisión cuestionada se adoptó teniendo en cuenta la jurisprudencia de la Corte Constitucional aplicable al caso, en particular de la sentencia de unificación SU-254 de 2013.
Por lo expuesto, la Sala observa que la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en particular, tuvo en cuenta que, debido al homicidio de su familiar, los demandantes se vieron obligados a desplazarse forzosamente, situación que por sí sola impedía acudir oportunamente a la jurisdicción. En ese sentido y bajo esas circunstancias, evaluó que el plazo para presentar la demanda por los hechos dañosos debía analizarse en conjunto con las disposiciones establecidas sobre el acceso a la administración de justicia para la población en situación de desplazamiento.
Así las cosas, la decisión cuestionada se dictó teniendo en consideración las pruebas, aplicó el principio de favorabilidad como garantía de acceso a la administración de justicia para un sector especial y vulnerable de la población, reconoció que la Corte Constitucional estableció una regla excepcional en materia de caducidad para casos relacionados con el desplazamiento forzado, según la cual el término de dos años previsto por la ley para presentar las demandas de reparación directa debía contarse a partir de la ejecutoria de dicha decisión judicial.
Y en ese sentido, estableció que el cómputo de la caducidad debía contabilizarse Radicado: 11001-03-15-000-2025-03726-00 Demandantes: María Adelina Atehortúa Ramírez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 desde la ejecutoria de la sentencia de unificación SU-254 de 2013 (22 de mayo de 2013).
Por lo anterior, la Sala concluye que la autoridad judicial explicó de manera clara y suficiente las razones para confirmar la decisión de primera instancia de 15 de septiembre de 2021, emitida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se declaró probada la excepción de caducidad de la acción sin que se advierta la advierte la configuración de la vulneración de los derechos fundamentales.
Por las razones expuestas, la Sala negará las pretensiones de la acción de tutela promovida por los señores María Adelina Atehortúa Ramírez, Albino de Jesús Zuluaga Atehortúa, Alfredo de Jesús Zuluaga Atehortúa, Leonel de Jesús Zuluaga Atehortúa y Rubiel Antonio Zuluaga Atehortúa, quienes actúan en nombre propio, contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A” y el Tribunal Administrativo de Antioquia.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- Negar las pretensiones de la acción de tutela presentada por los señores María Adelina Atehortúa Ramírez, Albino de Jesús Zuluaga Atehortúa, Alfredo de Jesús Zuluaga Atehortúa, Leonel de Jesús Zuluaga Atehortúa y Rubiel Antonio Zuluaga Atehortúa, quienes actúan en nombre propio, contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A” y el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones aquí expuestas.
Segundo.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador