CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá, D.C., quince (15) de octubre de dos mil veinticinco (2025). Número único: 11001-03-06-000-2025-00297-00. Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Dirección Seccional de Administración Judicial de Valledupar y Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cesar.
Vinculada: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Unidad de Control Interno Disciplinario. Asunto: autoridad competente para conocer y adelantar una investigación disciplinaria contra empleados por determinar de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Valledupar (Cesar). La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112 numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados, respectivamente, por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias de la referencia. I. ANTECEDENTES2 Con base en la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dieron origen al conflicto de competencias: 1.
Mediante informe de auditoría interna núm. UA24-IA019 de octubre de 2024, la Unidad de Auditoría del Consejo Superior de la Judicatura evidenció presuntas irregularidades en el procedimiento de asignación de los procesos judiciales identificados con los radicados nro. 20001-310-3001-2019-00123-00, 20001-310- 3001-2019-00270- 00, 20001-310-3002-2018-00106-00 y 20001-310-3005-2022- 00130-00, adelantado por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Valledupar (Cesar). 2.
El 12 de noviembre de 2024, la Unidad de Auditoría del Consejo Superior de la Judicatura trasladó los hallazgos con presunto alcance disciplinario a la Comisión 1 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción». 2 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto número 11001-03-06-000-2025-00297 que reposa en SAMAI.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00297-00 Seccional de Disciplina Judicial del Cesar, para que adelantara el trámite disciplinario correspondiente, de acuerdo con su competencia. 3. El 17 de marzo de 2025, mediante auto, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cesar declaró su falta de competencia para conocer de los hechos presuntamente irregulares, en contra de los empleados operadores del sistema de información del Centro de Servicios Administrativos de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Valledupar, y ordenó lo siguiente: […].
SEGUNDO: REMITIR por competencia el expediente de la referencia al Director Seccional de Administración Judicial de Valledupar [sic], para que adelante la actuación correspondiente. 4. El 29 de abril de 2025, mediante auto, la Dirección Seccional de Administración Judicial de Valledupar determinó su falta de competencia para tramitar la queja presentada contra los empleados operadores del sistema de información, y, por tal razón, remitió el asunto a la Sala de Consulta y Servicio Civil, para que dirima el conflicto de competencias.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 279 del 30 de mayo de 2025, en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco días, es decir, desde el 6 hasta el 12 de junio de 2025, para que las autoridades involucradas y los sujetos interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto.
Según informe secretarial del 30 de mayo de 2025, consta que se libraron comunicaciones a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cesar y a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Valledupar (Cesar). Lo anterior, con el fin de que presentaran sus alegatos o consideraciones. De otro lado, en informe secretarial del 13 de junio de 2025, consta que, dentro del término de fijación del edicto, las autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.
Mediante auto del 5 de agosto de 2025, el despacho ponente solicitó a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Valledupar «[C]opia del Informe de auditoría núm. UA24-IA019 realizado por la Unidad de Auditoría del Consejo Superior de la Judicatura». Al respecto, en informe secretarial del 15 de agosto de 2025, se indico que, vencido el termino concedido, la autoridad mencionada aportó los documentos solicitados.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00297-00 Posteriormente, mediate auto de mejor proveer del 19 de septiembre de 2025, el despacho ponente vinculó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Unidad de Control Interno disciplinario para que presentara sus alegatos o consideraciones. En informe secretarial del 29 de septiembre de 2025, consta que, dentro del término de fijación del edicto, la autoridad vinculada presentó consideraciones.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES3 3.1. Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cesar4 Esta autoridad no presentó escrito de alegatos. Sin embargo, sus argumentos se extraen del auto del 17 de marzo de 2025, mediante el cual declaró su falta de competencia, y explicó que, según el artículo 257 A de la Constitución Política, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial le compete la función disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
Manifestó que su competencia para ejercer la potestad disciplinaria sobre los empleados de la Rama Judicial se circunscribe a las conductas realizadas con posterioridad al 13 de enero de 2021, fecha de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Frente al caso en concreto, la autoridad manifiesta: […] De otro lado, tenemos que como resultado de dicha investigación se determinaron cuatro hallazgos administrativos, de los cuales dos tienen connotación penal, y cuatro disciplinaria, que aquellos que tienen alcance disciplinario guardan relación con la inexistencia de la base de datos BITACORA de las vigencias 2018 y 2019, la cual fue diseñada para manejar los datos de auditoría del sistema de información de reparto, y es sobre la cual se verifica la forma de creación de cada uno de los procesos judiciales, a través del seguimiento detallado de la información contenida en las tablas enunciadas de la base de datos S.A.R.J. [Negrillas del texto original].
Conforme a lo anterior, la competencia para investigar estos hechos no recae en esta Comisión Seccional, por el factor temporal en aplicación del principio de favorabilidad, por cuanto corresponde a una conducta de carácter continuada iniciada con anterioridad al 13 de enero de 2021. […]. De lo anterior, la autoridad concluye que el funcionario competente para adelantar la actuación disciplinaria, es el superior jerárquico del empleado encargado del área de sistemas de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Valledupar, que corresponde al director o quien haga sus veces. 3 Información extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto número 11001-03- 06-000-2025-00297 que reposa en SAMAI. 4.
Información extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto número 11001-03- 06-000-2025-00297 que reposa en SAMAI. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00297-00 3.2. Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Valledupar (Cesar]5 Esta autoridad no presentó escrito de alegatos. Sin embargo, sus argumentos se extraen del auto del 29 de abril de 2025, en el que señaló lo siguiente: Afirmó que, en virtud del artículo 257A de la Constitución Política, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial sustituyó al Consejo Superior de la Judicatura en cuanto al ejercicio de las funciones jurisdiccionales disciplinarias de los funcionarios judiciales y de los abogados en ejercicio de su profesión. Por tal razón, consideró que las conductas objeto de investigación son actuaciones de carácter continuado que involucran a un empleado adscrito a esa Dirección Seccional y de la cual se precisa como última fecha de los hechos el día 5 de julio de 2022, es decir, posterior a la entrada en vigencia de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial.
Concluyó que le corresponde a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales conocer de los hechos expuestos, y reitera su falta de competencia para conocer del presente asunto. 3.3. Dirección Ejecutiva de Administración Judicial6 Esta entidad presentó sus argumentos mediante memorial del 22 de septiembre de 2025, en donde, inicialmente, señaló: […].
Solicito al Honorable Consejero resolver el conflicto negativo de competencia propuesto por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cesar y la Dirección Seccional de Administración Judicial de Valledupar, declarando la falta de competencia de la Unidad de Control Interno Disciplinario de la DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, para ejercer la función disciplinaria frente a los hechos puestos en conocimiento mediante el informe núm. UA24-IA019, expedido por la Unidad de Auditoría del Consejo Superior de la Judicatura […].
Al respecto señaló que el artículo 98 de la Ley 270 de 1996 establece que la Dirección Ejecutiva de las Administración Judicial es el órgano técnico que tiene a cargo la ejecución de las actividades administrativas de la Rama Judicial con sujeción a las políticas y decisiones de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. 5 Información extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto número 11001-03- 06-000-2025-00297 que reposa en SAMAI. 6 Información extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto número 11001-03- 06-000-2025-00297 que reposa en SAMAI.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00297-00 Adicionalmente, indicó que mediante Acuerdo PCSJA20-11603 del 27 de julio de 2020, se creó la Unidad de Control Interno Disciplinario de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que estableció, entre otras, la función de «1. Conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores y ex servidores de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, y contra los Directores Ejecutivos Seccionales de Administración Judicial».
Sumado a lo expuesto, mencionó que el artículo 2.° de la Ley 1952 de 2019 establece que a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales. Finalmente, concluyó: […]. Así las cosas, revisados los hechos materia de investigación, se logró determinar que no es competente para conocer del presente asunto, en atención a que los hechos objeto de análisis tuvieron ocurrencia en fecha anterior al 13 de enero de 2021, fecha [sic] de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, pues de la queja se puede entender que los hechos a investigar datan de 25 de octubre de 2021.
Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto y en virtud de la actual normatividad y jurisprudencia, no le corresponde a la Unidad de Control Interno Disciplinario de la DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, conocer de la queja disciplinaria incorporada en el informe núm. UA24-IA019, la Unidad de Auditoría del Consejo Superior de la Judicatura. [Negrillas en el texto original].
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia. 1.1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios según la Ley 1952 de 2019 El artículo 99 de la Ley 1952 de 2019 regula el procedimiento cuando se presente un conflicto de competencias para conocer de una actuación disciplinaria suscitado entre autoridades que tengan un superior común, situación que no es aplicable al presente caso, pues las autoridades involucradas en el conflicto planteado, esto es, esto es, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Unidad de Control Interno Disciplinario y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Cesar, no tienen un superior común. 1.2.
Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa Radicación: 11001-03-06-000-2025-00297-00 De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) las autoridades en conflicto son del orden nacional; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, consistente en la compulsa de copias con ocasión del informe de auditoría que evidenció unas presuntas irregularidades en la asignación de los procesos judiciales por parte de sujetos indeterminados adscritos a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Valledupar (Cesar) y iii) todas negaron la competencia, sucesivamente, para adelantar la actuación administrativa.
Resalta la Sala que, si bien la Comisión Seccional de Disciplina Judicial ejerce funciones de carácter jurisdiccional, como está inmersa en el conflicto por lo menos una autoridad de carácter administrativo7, la Sala mantiene su competencia para resolver la controversia. Por consiguiente, con sujeción al debido proceso, que exige en estos casos definir una autoridad competente para que inicie o continue el proceso correspondiente por la autoridad que esté facultada para el efecto por el ordenamiento jurídico, la Sala debe emitir un pronunciamiento de fondo.
La indefinición de la autoridad competente o la duda sobre la misma afecta los bienes que se buscan tutelar con el proceso, y, en general, los derechos de cualquier sujeto sometido al jus puniendi estatal. Además, contradice el artículo 3º de la Ley 1437 de 2011, según el cual «las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, […] evitarán decisiones inhibitorias […]».
Todo lo anterior, en armonía con lo dicho por la Corte Constitucional mediante las providencias en las cuales ha reconocido la competencia de la Sala para dirimir conflictos de competencia en este tipo de casos8. 7 Decisión del 18 de septiembre de 2014 (radicación 2014-00168); decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación 2017-00200); decisión del 18 de junio de 2019 (radicación 2019-00063), entre otras. 8 Corte Constitucional, Autos 1044 de 2021 y 1691 de 2022. «Al respecto, esta Corporación, mediante Auto 1044 de 202116, señaló que en los conflictos de competencia sobre actuaciones disciplinarias entre una autoridad judicial y una autoridad administrativa que no tienen un superior común resulta “aplicable lo dispuesto por los artículos 39 y 112.10 de la Ley 1437 de 2011, según los cuales, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es competente para resolver los conflictos de competencia (i) entre autoridades del orden nacional, incluidas las entidades territoriales, o en los que esté involucrada, por lo menos, una entidad de ese orden, siempre que no estén sometidas a la jurisdicción de un mismo tribunal administrativo;
(ii) se refieran a un asunto de naturaleza administrativa y (iii) versen sobre un asunto particular y concreto”. Y reiteró la posición de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura según la cual, “la aplicación de un criterio Radicación: 11001-03-06-000-2025-00297-00 2. Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva9. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto En el presente caso, la Sala debe definir cuál es la autoridad competente para iniciar la actuación disciplinaria contra sujetos indeterminados adscritos a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Valledupar (Cesar), por presuntas irregularidades en el procedimiento de asignación de los procesos judiciales nro. 20001-310-3001-2019-00123-00, 20001-310-3001-2019-00270- 00, 20001-310- 3002-2018-00106-00 y 20001-310-3005-2022-00130-00.
La Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cesar declaró su falta de competencia por considerar que al ser una conducta de carácter continuado iniciada con anterioridad al 13 de enero de 2021, el funcionario competente para adelantar esta actuación es el superior jerárquico, es decir, el encargado del área de sistemas de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Valledupar (Cesar).
Por su parte, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Valledupar considera que las conductas investigadas al ser de carácter continuado estrictamente orgánico permite considerar que, a falta de restricción constitucional explícita en el artículo 237 de la Carta Política para que el Consejo de Estado dirima conflictos de competencia de naturaleza administrativa, será su Sala de Consulta y Servicio Civil la autoridad llamada a dirimir este tipo de colisión de competencias donde hay, por lo menos, una autoridad administrativa que se declara incompetente para ejercer sus funciones administrativas». [énfasis añadido]. 9 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00297-00 y cuya fecha de terminación se realizó hasta el día 5 de julio de 2022, es decir, posterior a la entrada en vigencia de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial (13 de enero 2021), es esta la autoridad competente para ejercer la acción disciplinaria. Por su parte, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Unidad de Control Interno Disciplinario manifestó que no es competente para conocer del presente asunto, en atención a que los hechos objeto de análisis tuvieron ocurrencia el 25 de octubre de 2021.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala hará referencia a los siguientes temas: i) La potestad disciplinaria y las finalidades que persigue en un Estado Social de Derecho. Reiteración. ii) Factores que determinan la competencia en materia disciplinaria. El factor subjetivo o personal. Reiteración. iii) Los servidores de la Rama Judicial.
Distinción entre funcionario y empleado judicial. Reiteración. iv) Autoridad competente para investigar a un empleado judicial antes y después de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Reiteración v) Los servidores de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (DEAJ) y el órgano de control interno disciplinario de esa entidad.
Reiteración. vi) Faltas disciplinarias que se prolongan en el tiempo. Aplicación de la ley procesal en el tiempo. Reiteración. vii) Análisis del caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. La potestad disciplinaria y las finalidades que persigue en un Estado Social de Derecho. Reiteración10 El ejercicio de la potestad disciplinaria está regulado, para el caso que ocupa la atención de la Sala, en el Código General Disciplinario, Ley 1952 de 2019, norma que prevé en su artículo 2°, modificado por el artículo 1º de la Ley 2094 de 2021, que el Estado es el titular de la potestad disciplinaria.
Así, la norma establece, en su artículo 5°, que la sanción disciplinaria tendrá una finalidad preventiva y correctiva, pues con ella se busca la garantía de la efectividad de los principios y fines consagrados en la Constitución, la ley y los tratados internacionales. Esto, por supuesto, sin dejar de lado las finalidades como la prevalencia de la justicia, el debido proceso de los intervinientes, la búsqueda de la 10 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicado núm. 11001-03-06-000-2023- 000708-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00297-00 verdad material y la efectividad del derecho sustantivo (artículo 11 de la Ley 1952 de 2019). El artículo 25 de la norma señala que «[s]on destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos11 aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en esta ley». Por su parte, el artículo 2612 prevé que, constituye falta disciplinaria la incursión en cualquier conducta13 que conlleve al incumplimiento de deberes o la extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones y la violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de interés. A la vez, según el artículo 2714, esta puede ser realizada por acción u omisión en el cumplimiento de derechos propios del cargo o función, o con ocasión de ellos.
Bajo esas premisas, el derecho disciplinario es entendido como el instrumento mediante el cual el Estado busca, de un lado, el cumplimiento de los principios que regulan el ejercicio de la función pública, y del otro, la garantía efectiva de los derechos y deberes consagrados en la Constitución. Ahora bien, de manera reiterada, la Sala ha expresado que la potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos está justificada en la necesidad de garantizar que, en el ejercicio de sus funciones, tales personas actúen con observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, que guían la función administrativa15. 11 En la Sentencia C-721 de 2015, sostuvo que «[…] el régimen disciplinario cobija a la totalidad de los servidores públicos a quienes corresponde estar al servicio del Estado y de la comunidad (C.P. art.123), dado que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y debe desarrollarse con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad (C.P. art. 209)» [Énfasis añadido]. 12 «Constituye falta disciplinaria y, por lo tanto, da lugar a la imposición de la sanción disciplinaria correspondiente la incursión en cualquiera de las conductas previstas en este código que conlleven incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en esta ley». 13 En la Sentencia C-244 de 1996, la Corte Constitucional sostuvo que la acción disciplinaria «[…] se produce dentro de la relación de subordinación que existe entre el funcionario y la Administración en el ámbito de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o la extralimitación en el ejercicio de las funciones, la violación de régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc., y su finalidad es la de garantizar el buen funcionamiento, moralidad y prestigio del organismo público respectivo […]» 14 «La falta disciplinaria puede ser realizada por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones». 15 «En el campo del derecho disciplinario esta finalidad se concreta en la posibilidad de regular la actuación de los servidores públicos con miras a asegurar que en el ejercicio de sus funciones se preserven los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que rigen la función administrativa, para lo cual la ley describe una serie de conductas que estima contrarias a esos cometidos, sancionándolas proporcionalmente a la afectación de tales intereses».
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 27 de octubre de Radicación: 11001-03-06-000-2025-00297-00 En esa medida, el control disciplinario es un instrumento jurídico destinado a proteger el buen nombre, la transparencia y la eficiencia de la Administración Pública16, y a que la función pública se ejecute en beneficio del bien común o interés general de la comunidad y de sus asociados, así como de sus derechos y libertades17.
Como se vio, la Ley 1952 de 2019 reconoce al Estado como titular de la potestad disciplinaria18. A la vez, radica la titularidad para el ejercicio de dicha potestad (acción disciplinaria) en la Procuraduría General de la Nación, las personerías distritales y municipales, las oficinas de control disciplinario interno de las entidades públicas, los funcionarios con potestad disciplinaria de todas las ramas, órganos y entidades del Estado y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ─a través de sus seccionales─.19 5.2.
Factores que determinan la competencia en el campo disciplinario. El factor subjetivo o personal. Reiteración20 En materia disciplinaria, la competencia, esto es, la atribución legítima conferida a una autoridad para el conocimiento y decisión de un asunto, se asigna, según el artículo 91 de la Ley 1952 de 2019, con fundamento en los siguientes factores o criterios: la calidad del sujeto disciplinable (factor personal o subjetivo), la naturaleza del hecho (factor objetivo o material), el territorio o lugar donde ocurrió la presunta falta (factor territorial), la instancia en la cual actúa el operador disciplinario (factor funcional) y el factor de conexidad.
En relación con el factor personal o subjetivo, el inciso 6° del artículo 2° de la citada Ley 1952 de 2019 modificado por el artículo 1° de la Ley 2094 de 2021, prevé que «a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la 2006, radicación núm. 11001-03-06-000-2006-00112-00 (1787).
Véase también el artículo 16 de la Ley 734 de 2002: «La sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública». 16 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 27 de octubre de 2006, radicación núm. 11001-03-06-000-2006-00112-00 (1787). 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 3 de marzo de 2011, radicación núm. 11001-03-06-000-2011-00002-00 (2046). 18 Ley 1952 de 2019, artículo 2°, modificado por el artículo 1 de la Ley 2094 de 2021. 19 Ley 1952 de 2019, artículo 2, modificado por el artículo 1 de la Ley 2094 de 2021:«El Estado es el titular de la potestad disciplinaria», «Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias». 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 5 de marzo de 2025 radicación 11001-03-06-000-2024-000704-00, entre otras.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00297-00 Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal o permanente». A su vez, el artículo 92 de la misma ley, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, dispone lo siguiente: Artículo 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable.
Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores.
El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros.
Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con todas las garantías del proceso disciplinario, para lo cual deberán contar con la infraestructura necesaria para su observancia. En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable.
Como se observa, los criterios21 del Código General Disciplinario para atribuir competencia por el factor subjetivo, son: i) la calidad de servidor público o de particular en ejercicio de funciones públicas que tenga el presunto infractor; ii) el cargo que ocupa u ocupó el servidor público o el particular investido de funciones públicas, y iii) la rama, el órgano, la entidad o el organismo para la cual trabaja o trabajó el servidor o el particular22. 21 Ley 1952 de 2019, artículo 91.
Factores que determinan la competencia. La competencia se determinará teniendo en cuenta la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio donde se cometió la falta, el factor funcional y el de conexidad. En los casos en que resulte incompatible la aplicación de los factores territorial y funcional, para determinar la competencia, prevalecerá este último. 22 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 14 de junio de 2022, radicación 11001-03-06-000-2022-00022-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00297-00 5.3. Los servidores de la Rama Judicial. Distinción entre funcionario y empleado judicial. Reiteración23 Conforme lo establecido en el artículo 125 de la Ley 270 de 199624 «[t]ienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales.
Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial». Sobre este punto, la Corte Constitucional25 ha dicho que existe una clara diferencia entre funcionarios y empleados judiciales, pues los primeros tienen la tarea principal de administrar justicia (jueces, magistrados y fiscales), mientras que los segundos trabajan para la Rama Judicial, en apoyo al cumplimiento de su misión, pero no administran directamente justicia. Pasará la Sala a precisar cuál era, antes del 13 de enero de 2021 (fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial), la autoridad que tenía la competencia para investigar a los empleados judiciales y, cuál, ostenta dicha función desde el inicio de funciones de la comisión. 5.4.
Autoridad competente para investigar a un empleado judicial antes y después de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Reiteración26 Conforme a lo establecido en el artículo 115 de la Ley 270 de 199627, correspondía «a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales [estos fueran] sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario […]».
En armonía con dicha ley, el artículo 2.º de la Ley 734 de 2002 disponía: «[C]orresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias». En ese sentido, el artículo 67 eiusdem indicaba a su vez que «la acción disciplinaria se ejerce[ría[ por la Procuraduría General de la Nación; los Consejos Superior y 23 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 7 de diciembre de 2022, radicación 11001 03 06 000 2022 00233 00; y Decisión del 5 de marzo de 2025, radicación 11001- 03-06-000-2024-000704-00, entre otras. 24 «Estatutaria de la Administración de Justicia». 25 Sentencia C-713 de 2008. 26 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisiones del 27 de noviembre de 2024, radicación núm. 11001-03-06-000-2024-00592-00; del 5 de junio de 2024, radicación 11001-03-06- 000-2024-00131-00; del 5 de marzo de 2025, radicación núm. 11001-03-06-000-2024-00704-00. 27 Artículo derogado por el artículo 92 de la Ley 2430 de 2024.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00297-00 Seccionales de la Judicatura […] las oficinas de control disciplinario interno […] y los nominadores y superiores jerárquicos inmediatos […]». Al interpretar el mencionado artículo 115 de la Ley 270 de 1996, en armonía con lo dispuesto en las normas citadas del Código Disciplinario Único, la Sala concluyó que el competente para investigar disciplinariamente a los empleados judiciales era su respectivo superior jerárquico o administrativo.
Posteriormente, el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 201528 introdujo una importante modificación en la materia, en tanto que dispuso: Artículo 19. El artículo 257 [257A] de la Constitución Política quedará así: Artículo 257 [257A]. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. […].
Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados […].
Parágrafo transitorio 1o. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial29. Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial.
Se garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad. [Resalta la Sala]. 28 «Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones». 29 La posesión de los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el día 13 de enero de 2021.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00297-00 Ante la derogatoria tácita del artículo 115 de la Ley 270 de 1996, - ahora derogado de manera expresa por la Ley 2430 de 2024 -, la Corte Constitucional en Sentencia C-373 de 2016 sostuvo lo siguiente: […] las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales se encontrarán a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento, y… dicha competencia se mantendrá hasta tanto la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas.
Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento [se resalta]. […] para la Corte es claro que las actuaciones de los empleados judiciales ocurridas con anterioridad a la puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial deberán ser examinadas por las autoridades que al momento de su ocurrencia sean las competentes.
Esta conclusión se desprende no solo de que la nueva regulación no contempla una prohibición de que así sea, sino también porque las garantías de legalidad y de juez natural adscritas al derecho al debido proceso (art. 29) y al derecho a la igualdad (art. 13) exigen que tal sea la interpretación del parágrafo transitorio del artículo 19.
En efecto, dado que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial así como las Comisiones Seccionales son órganos de naturaleza judicial y quienes han tenido a cargo el control disciplinario de los empleados judiciales, hasta ahora, son órganos que actúan cumpliendo funciones administrativas – superiores jerárquicos y Procuraduría General de la Nación-, para la Corte debe preferirse aquella interpretación de la Carta que ofrezca suficiente certeza respecto del curso que deberán seguir todas las actuaciones disciplinarias, de una parte, y de las autoridades que se encontrarán a cargo de iniciarlas y terminarlas, de otra.
Además, una conclusión contraria privaría a los empleados judiciales de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. A juicio de este Tribunal resulta pertinente la aplicación de la regla de inmodificabilidad de la competencia que, para este caso, supone que los nuevos órganos solo serán competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los actos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento. [Resalta la Sala].
A su vez, la Sala de Consulta y Servicio Civil ha sostenido lo siguiente30: Si los hechos generadores de la falta tuvieron lugar antes del 13 de enero de 2021, el competente para adelantar el proceso disciplinario, hasta su culminación, será el funcionario que, al momento de la realización de la conducta, estuviese ejerciendo como superior jerárquico del empleado judicial.
Por el contrario, si los hechos constitutivos de la falta tuvieron lugar con posterioridad al 13 de enero de 2021, será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a través de sus seccionales, la autoridad 30 Decisión del 14 de junio de 2022, proferida dentro del conflicto de competencias administrativas núm. 11001-03-06-000-2022-00022-00, entre otras.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00297-00 competente para investigar al empleado judicial, caso en el cual, en razón de la naturaleza de las decisiones que emiten dichos organismos, el proceso ya no será disciplinario-administrativo sino jurisdiccional-disciplinario. En síntesis, la competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales conforme al mandato constitucional, opera sobre hechos posteriores a su entrada en funcionamiento, esto es, luego del 13 de enero de 2021; y respecto de acciones y omisiones de los empleados judiciales anteriores a la referida fecha, estas deben continuar, en principio31, en conocimiento de las autoridades que hasta entonces eran competentes, es decir, quienes ostentaban la calidad de superiores jerárquicos. 5.5.
Los servidores de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (DEAJ) y el órgano de control interno disciplinario de esa entidad. Reiteración32 De conformidad con el artículo 98 de la Ley 270 de 199633, modificado por el artículo 44 de la Ley 2430 de 2024, la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial es un «órgano técnico y administrativo que tiene a su cargo la ejecución de las actividades administrativas de la Rama Judicial, con sujeción a las políticas y decisiones de gobierno y de administración a cargo del Consejo Superior de la Judicatura».
Por su parte, el artículo 125 de la Ley 270 de 1996, establece que «[t]ienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales. Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial».
Con lo expuesto se puede concluir que los servidores públicos de la DEAJ son empleados de la Rama Judicial. Ahora bien, el Consejo Superior del Judicatura34 determinó, dentro de la estructura de la DEAJ, una Unidad de Control Interno Disciplinario ubicada en el más alto nivel jerárquico de la entidad, de conformidad con lo establecido en la Ley 734 de 2002.
A esta unidad se le asignaron, entre otras funciones, la de «[c]onocer y fallar en 31 Salvo que se trate de faltas disciplinarias que se prolongan en el tiempo. La Sala de Consulta y Servicio Civil, en sesión del 18 de septiembre de 2024, consideró unificar su postura estableciendo que cuando se trata de una falta disciplinaria que se prolonga en el tiempo, la competencia la ejercerá la autoridad que, al momento de cesar: (i) la acción o la omisión; o (ii) el deber de actuar, tenga a su cargo el ejercicio de la acción disciplinaria. 32 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisiones del 29 de marzo de 2023 (radicado núm. 11001-03-06-000-2022-00271-00, del 23 de agosto de 2023 (radicado núm. 11001- 03-06-000-2023-00182) y del 24 de abril de 2024 (radicado núm. 11001-03-06-000-2024-00098-00) 33 Estatutaria de la Administración de Justicia. 34 Mediante Acuerdo PCSJA20-11603 del 27 de julio de 2020.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00297-00 primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores y ex servidores de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial». Lo anterior sin perjuicio, del ejercicio de la competencia atribuida a la Comisión Nación de Disciplina Judicial y sus seccionales, sobre actos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento, de conformidad el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015. 5.6.
Faltas disciplinarias que se prolongan en el tiempo. Aplicación de la ley procesal en el tiempo. Reiteración35 El Código General Disciplinario, Ley 1952 de 2019, en su artículo 26, prevé lo siguiente: Constituye falta disciplinaria y, por lo tanto, da lugar a la imposición de la sanción disciplinaria correspondiente[,] la incursión en cualquiera de las conductas previstas en este código que conlleven incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en esta ley.
Bajo esta normativa, las faltas disciplinarias pueden ser realizadas «por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, u ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones»36. Con base en lo anterior, la jurisprudencia del Consejo de Estado37 se ha pronunciado sobre los diferentes momentos en los que se configura o realiza una conducta.
Haciendo esta precisión, en el instante en que se comete la falta disciplinaria, puede hablarse de infracciones de ejecución instantánea o de aquellas que se prologan en el tiempo, las cuales, según se analizará, tiene varias connotaciones. En cuanto a las conductas de ejecución instantánea, son aquellas que se agotan en un solo momento, esto es, que «la realización de la conducta se perfecciona en el momento mismo en que se revela la acción u omisión descrita en el tipo disciplinario»38. 35 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil - Decisión del 18 de septiembre de 2024 (Radicado núm. 11001-0306-000-2024-00153-00). 36 Artículo 27.
Ley 1952 de 2019. 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 23 de julio de2020, Radicación núm. 11001- 03-25-000-2017-00073-00. M.P. William Hernadez Gómez. 38 Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Sentencia del 1 de marzo de 2023, Radicación núm. 250001102000201600081 01. M.P. Julio Andrés Sampedro Arrubla. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00297-00 Ahora bien, cuando se trata de faltas disciplinarias que se prologan en el tiempo39, la jurisprudencia se refiere a: i) las conductas de ejecución permanente, ii) las conductas de carácter continuado, y iii) las conductas reiteradas.
Al respecto, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ha establecido diferencias entre las dos primeras, de la siguiente manera: «las faltas permanentes se mantienen en el tiempo, de manera ininterrumpida y sin la segmentación de la conducta. En cambio, las de carácter continuado consisten en la realización de un conjunto de actos u omisiones que tiene una unidad de propósito, designio o finalidad»40.
Por su parte, la Sección Segunda del Consejo de Estado41, respecto de la clasificación de las faltas disciplinarias, ha sostenido que si bien las de ejecución instantánea se agotan «en un sólo momento», las de carácter permanente o continuado se presentan cuando «[…] la lesión del bien jurídico protegido por la norma sancionatoria se prolonga en el tiempo».
Adicionalmente, la Sección Quinta del Consejo de Estado se ha referido a una tercera categoría así: «[…] la conducta reiterada [consiste] en la incursión en varias actuaciones homogéneas, esto es, la repetición de un mismo comportamiento contrario a la norma […]»42. A su turno, la Corte Constitucional, en la Sentencia T-282A de 201243, precisó que, de acuerdo con las circunstancias modales y temporales en que ocurren las faltas disciplinarias, estas pueden ser de: […] i) Mera conducta, donde el comportamiento se adecua al incumplimiento simple y llano de la norma; ii) De resultado en las que se necesariamente se presenta un resultado o efecto naturalístico; iii) Instantáneas cuando la realización del comportamiento descrito como ilícito se agota en un solo momento, es decir cuando 39 Es preciso anotar que para efectos de la prescripción la Ley 1952 de 2019, en su artículo 33, también previó la distinción entre conductas de ejecución instantánea, permanente y continuadas, por acción y omisión:
ARTÍCULO 33. PRESCRIPCIÓN E INTERRUPCIÓN DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA. <Artículo modificado por el artículo 7 de la Ley 2094 de 2021. Entra a regir a partir del 29 de diciembre de 2023 (Art. 73). El nuevo texto es el siguiente:> La acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación, para las de carácter permanente o continuado, desde la realización del último hecho o acto y para las omisivas, cuando haya cesado el deber de actuar. 40 Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Radicación núm. 680011102000 201701800 01.
M.P. Mauricio Rodríguez Tamayo. 41 La clasificación también ha sido adoptada por la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado en diferentes pronunciamientos. Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 30 de junio de 2016, radicación núm. 11001-03-25-000-2011-00170-00 (0583-11);
Sentencia del 20 de junio de 2024 Radicación: 11001- 03-25-000-2012-00480-00 (1962-2012). 42 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 8 de febrero de 2018, Radicación núm. 25000- 23-24-000-2008-00045-02. M.P. Rocío Araújo Oñate. 43 Corte Constitucional. Sentencia T-282A de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00297-00 se exterioriza la acción o la omisión y, iv) Permanente o continuada, cuando el comportamiento se prolonga en el tiempo, de manera que la consumación de la falta se prolonga o perdura entre tanto dure la conducta. […] la conducta se puede agotar con una única actividad que despliegue el autor en un solo momento o por el contrario, se suceda durante un periodo de tiempo y solo al cabo del mismo puede decirse que el hecho se ejecutó44. [Se resalta] Así las cosas, en relación con la determinación de la competencia por faltas disciplinarias que se prolongan en el tiempo, es preciso mencionar que corresponde a la noción «situaciones jurídicas en curso».
Bajo tal supuesto, el análisis de la competencia se refiere a lo que en la doctrina se denomina aplicación de la ley procesal en el tiempo. En el antiguo Código Disciplinario Único, Ley 734 de 2002, tal aspecto se regulaba en el artículo 7º, así: ARTÍCULO 7o. EFECTO GENERAL INMEDIATO DE LAS NORMAS PROCESALES. <Artículo derogado a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019> La ley que fije la jurisdicción y competencia o determine lo concerniente a la sustanciación y ritualidad del proceso se aplicará desde el momento en que entre a regir, salvo lo que la misma ley determine.
Al respecto, vale la pena traer a colación la Sentencia C-181 de 2002 de la Corte Constitucional que frente a la aplicación de la ley en el tiempo determina lo siguiente: La regla general sobre la aplicación de la ley en el tiempo prescribe que las leyes rigen a partir de su promulgación, hacia el futuro y hasta su derogatoria. Este principio, ampliamente aceptado, ha sido recogido desde sus orígenes por la normatividad nacional pues constituye la principal garantía de conocimiento, por parte de los asociados, de la voluntad de su legislador; así como la base fundamental para la seguridad y la estabilidad del orden jurídico45.
En materia sancionatoria, la Corte Constitucional explica que la aplicación de la ley sobre situaciones de hecho que surgen durante su vigencia se traduce en la máxima jurídica, contenida en el artículo 29 de la Constitución, que dispone: «nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto se le imputa». Frente a esto, en la Sentencia se indica: El claro mandato que se incluye en la carta señala que, por regla general, la norma aplicable en un caso determinado es aquella que se encuentra vigente 44 Esta cita, según la sentencia de la Corte Constitucional, es un aparte de la decisión proferida, el 17 de julio de 2006, por la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios, en respuesta a una consulta PAD C-214-06. 45 Corte Constitucional, Sentencia C-181 de 2002, del 12 de marzo de 2002.
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00297-00 al momento de la comisión del hecho imputado, lo que en otros términos significa que los efectos de la norma jurídica no son retroactivos46. [Se destaca]. Ahora bien, en el aspecto procesal -como se indicó- la regla general, según lo menciona la Corte Constitucional, «es que la aplicación de la ley procesal en el tiempo es inmediata, debido al carácter público de la misma», y, además, «la ley nueva rige los procedimientos que se han iniciado bajo la vigencia de la ley anterior; excepto las diligencias, términos y actuaciones que hayan comenzado a correr o a ejecutarse bajo la vigencia del régimen derogado».
Así lo dispuso la Corte: En efecto, la normatividad, la doctrina y la jurisprudencia han entendido que la regla básica en este campo es la de la aplicación inmediata de las normas procesales, ya que el diseño de los trámites a que debe someterse una discusión jurídica no es asunto que incida necesariamente en el contenido del derecho sustancial, por lo que su alteración no modifica la intangibilidad de los derechos adquiridos, protegida constitucionalmente en el artículo 58 de la Carta.
Lo anterior, como ya se adelantó, debe complementarse con la salvedad que los trámites, diligencias y términos que hayan comenzado a realizarse con anterioridad a la entrada en vigencia de una ley, deben respetarse en las condiciones previstas por la ley anterior47. Este principio, para la Corte Constitucional, tiene como finalidad primordial la protección del principio de la seguridad jurídica, como pilar fundamental del orden público.
De igual manera, frente a la noción de aplicación de la ley procesal en el tiempo, y su efecto inmediato sobre «las meras expectativas o situaciones en curso» la Sala de Consulta y Servicio Civil se pronunció en el Concepto 2064 de 2011, así: A manera de resumen, es posible plantear cuatro reglas generales en el derecho colombiano, a saber: 1°.
Todas las leyes se aplican hacia el futuro a partir de su vigencia, en el entendido de que no pueden desconocer los derechos adquiridos o situaciones consolidadas y que producen efectos de manera inmediata sobre las meras expectativas y las situaciones en curso. 2°. Constitucionalmente existen dos límites expresos en cuanto a los efectos de las nuevas leyes que debe respetar el legislador: la existencia de derechos adquiridos con justo título en el artículo 58 constitucional y la irretroactividad legal en materia penal del artículo 29.
Como excepción que confirma la regla, el artículo 58 permite el sacrificio de los derechos adquiridos con justo título “por motivos de utilidad pública o interés social”, previa indemnización. 46 Ibidem. 47 Corte Constitucional, Sentencia C-181 de 2002, del 12 de marzo de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00297-00 3°.
El legislador puede definir la forma como cada ley en particular entra a regir, especialmente en relación con las situaciones en curso, estableciendo, si lo considera conveniente, un conjunto de reglas conocidas bajo el nombre de “régimen de transición,” que básicamente determinan las situaciones en curso sobre las cuales la ley derogada tiene efecto ultra activo, y en las cuales la ley nueva tiene efecto inmediato. 4°.
Ante el silencio del legislador sobre la aplicación de la nueva ley a las situaciones en curso, y sin que implique desconocer la vigencia, suele acudirse a las reglas contenidas en el Código Civil y en la Ley 153 de 188748. Asimismo, en el Concepto 2332 de 2017 la Sala hace énfasis en lo siguiente: Las normas procesales son por regla general de aplicación inmediata y deben aplicarse desde el momento en que deben comenzar a regir.
Por su parte, la jurisprudencia ha determinado que la aplicación inmediata de las normas procesales, como regla general, encuentra fundamento en virtud de que se trata disposiciones de orden público. Así por ejemplo, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha indicado: “En la citada providencia, con fundamento en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, tal como fue modificado por el Código General del Proceso, se identificaron las excepciones a la regla general de aplicación inmediata de la ley procesal, en la siguiente forma: “De la norma trascrita se pueden extraer dos conclusiones generales: a) que las normas procesales prevalecen sobre las anteriores desde su entrada en vigencia, y b) que no obstante la regla general anterior, existen unas excepciones que permiten aplicar la norma derogada –pero vigente al momento de la actuación, petición o solicitud– de manera ultraactiva para resolver: (i) los recursos interpuestos, (ii) la práctica de pruebas decretadas, (iii) las audiencias convocadas, (iv) las diligencias iniciadas, (v) los términos que hubieren comenzado a correr, (vi) los incidentes en curso, y (vii) las notificaciones que se estén surtiendo”49.
De conformidad con lo expuesto, para establecer la competencia de la autoridad que debe conocer de una actuación disciplinaria, cuando se trata de faltas disciplinarias que se prologan en el tiempo, puede resultar de carácter definitorio la aplicación de la ley procesal en el tiempo. Es decir, es posible que cuando se esté en presencia de una falta disciplinaria que se prolonga en el tiempo, para el momento de la vigencia de una ley «A», la competencia corresponda a una determinada autoridad disciplinaria, pero al prolongarse en el tiempo y entrar en vigencia una ley «B» sea competente una autoridad disciplinaria diferente. 48 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2064 de 2011 49 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia del 1º de agosto de 2016. Radicación número: 11001-03-26-000-2016-00038-00(56494). [Citado en Concepto 2332 de 2017, del 6 de septiembre de 2017, Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.] Radicación: 11001-03-06-000-2025-00297-00 Así, entonces, la Sala evidencia que, en los casos en que la falta disciplinaria se prolonga en el tiempo, la competencia la ejercerá la autoridad que al momento de cesar (i) la acción o la omisión; o (ii) el deber de actuar, tenga a cargo el ejercicio de la acción disciplinaria, por virtud de la ley, según corresponda en cada caso concreto. 6.
Caso concreto50 En razón de los antecedentes fácticos y las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil declarará competente tanto a la Unidad Control Interno Disciplinario de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial como a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cesar, para adelantar las actuaciones disciplinarias que correspondan, con ocasión a los hallazgos con presunto alcance disciplinario evidenciados en el informe auditoría interna núm. UA24-IA019 realizado por la Unidad de Auditoría del Consejo Superior de la Judicatura.
Lo anterior por las razones que se exponen a continuación: Informe de auditoría interna núm. UA24-IA01951. Del informe se evidenciaron los siguientes hallazgos con presunta incidencia disciplinaria: i) Hallazgo 1: Inexistencia de la base de datos BITACORA de las vigencias 2018 y 2019. La inexistencia de base de datos BITACORA de las vigencias 2018 y 2019, causada por la ausencia de los triggers o desencadenadores en la base de datos S.A.R.J., ni de copias de seguridad realizadas para dichas vigencias, impide la verificación y confrontación con las tablas de la base de datos S.A.R.J., para así determinar con mayor precisión la trazabilidad, novedades y el comportamiento de las variables con las que opera el sistema frente a la realización del reparto de procesos ordinarios. [Negrillas de la Sala]. ii) Hallazgo 2: Exclusión del reparto en un porcentaje del 50% para el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Valledupar, sin contar con fundamento normativo.
La medida restrictiva del reparto efectuada al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Valledupar mediante el Acuerdo CSJCEA16-197 del 30 de noviembre de 2016, dada por el termino de seis meses, solo fue levantada por parte de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Valledupar hasta el mes de diciembre de 2021, es decir, 3 años y medio después; generando con ello una reducción en la carga de trabajo que no se encontraba soportada normativamente. [ Negrillas de la Sala]. 50 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 29 de marzo de 2023, radicación núm. 2022-00271. Decisión del 23 de agosto de 2023, radicación núm. 2023-00182. Decisión del 24 de abril de 2024, radicación núm. 2024-00098. 51 15_MemorialWeb_Respuesta-ilove_merged20(.pdf) NroActua 8 (Expediente digital SAMAI). Radicación: 11001-03-06-000-2025-00297-00 iii) Hallazgo 3: Presunto direccionamiento del reparto del proceso con radicado 20001-31-03-001-2019-00123-00.
Se encontró que existió una posible modificación a los registros de la Base de Datos S.A.R.J., respecto a la asignación del proceso con radicado número 20001-31-03-001- 2019-00123-00, repartido el 24 de mayo de 2019 bajo la secuencia 588, que conllevó a un posible direccionamiento de este proceso para ser asignado al Juzgado Primero Civil del Circuito. [Negrillas de la Sala]. iv) Hallazgo 4: Presunto direccionamiento del reparto de las secuencias 1236 y 1238.
Se observó una posible modificación de los registros de la base de datos S.A.R.J., en el proceso de asignación para las secuencias de reparto 1236 y 1238, dado que los valores encontrados dentro de los registros del sistema, sugieren una probable afectación, evidenciando que los procesos repartidos en las secuencias anteriormente mencionadas, fueron alterados para direccionar la asignación de estos casos, a los despachos Segundo y Primero Civil del circuito, respectivamente. […] se advierte un comportamiento irregular en el estado de los valores puerta el día 30 de octubre de 2019 en los repartos asociados a la secuencia, […] [ Negrillas de la Sala].
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala observa que, inicialmente el Consejo Superior del Judicatura creó dentro de la estructura de la DEAJ, una Unidad de Control Interno Disciplinario, con el fin de adelantar las actuaciones disciplinarias correspondientes contra servidores y ex servidores en calidad de empleados judiciales, esto antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Posteriormente, el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 [artículo 257A] introdujo una importante modificación en la materia, y dispuso que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial por hechos ocurridos a partir del 13 de enero de 2021.
En este sentido, de acuerdo con los hallazgos y de acuerdo a la calidad de empleados que tienen los servidores judiciales presuntamente implicados, la Sala discriminará el tipo de conducta y la fecha de la misma, para determinar la autoridad competente para adelantar la acción disciplinaria: Para el hallazgo 2, «exclusión del reparto en un porcentaje del 50% para el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Valledupar, sin contar con fundamento normativo» la Sala debe aplicar la regla establecida para las conductas continuadas, toda vez que la misma perduró hasta el mes de diciembre de 2021, razón por la cual es la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cesar, la autoridad competente para adelantar las investigaciones disciplinarias correspondientes.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00297-00 En relación con los hallazgos 1, 3 y 4, se evidencia que son conductas de ejecución instantánea, perfeccionadas antes del 13 de enero de 2021 y por tanto, es la Unidad de Control Interno Disciplinario de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial la competente para adelantar la investigación disciplinaria, en ejercicio de sus funciones administrativas.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cesar para conocer y adelantar las actuaciones disciplinarias que correspondan contra sujetos indeterminados, con ocasión al hallazgo 2 ([E]xclusión del reparto en un porcentaje del 50% para el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Valledupar, sin contar con fundamento normativo) incluido dentro del informe de auditoría interna núm. UA24-IA019, realizado por la Unidad de Auditoría del Consejo Superior de la Judicatura.
SEGUNDO. DECLARAR COMPETENTE a la Unidad de Control Interno Disciplinario de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial para conocer y adelantar las actuaciones disciplinarias que correspondan contra sujetos indeterminados, con ocasión de los hallazgos núm. 1: inexistencia de la base de datos BITACORA de las vigencias 2018 y 2019; núm. 3: presunto direccionamiento del reparto del proceso con radicado 20001-31-03-001-2019-00123-00. y núm. 4: presunto direccionamiento del reparto de las secuencias 1236 y 1238., incluidos dentro del informe de auditoría interna núm. UA24-IA019, realizado por la Unidad de Auditoría del Consejo Superior de la Judicatura.
TERCERO. REMITIR el expediente a la Unidad de Control Interno Disciplinario de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cesar, para efectos de lo dispuesto en los numerales anteriores.
CUARTO. COMUNICAR, por Secretaría, esta decisión a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Valledupar (Cesar) y a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cesar.
QUINTO. RECONOCER personería al abogado César Augusto Contreras Suárez, como apoderado judicial de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y a la abogada Dennys Paola Jacome Lea como apoderada judicial de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Valledupar (Cesar), en los términos de los poderes conferidos.
SEXTO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00297-00 SEPTIMO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021.
La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala ANA MARÍA CHARRY GAITÁN JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejera de Estado Consejero de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.