CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., dos (2) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-06913-00 (10985) Accionante: Mirian Luz Ibargüen Ibargüen Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Subtema 2: incrementos porcentuales diferenciados entre los niveles A y B del grado 2 del escalafón nacional docente para el 2009. Subtema 3: defecto sustantivo. Subtema 4: defecto fáctico. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la solicitud de amparo interpuesta por Mirian Luz Ibargüen Ibargüen contra el Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión.
1. SÍNTESIS DEL CASO La señora Mirian Luz Ibargüen Ibargüen presentó acción de tutela con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados con ocasión de la sentencia del 30 de julio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado núm. 27001-33-33-006-2024-00123-01, en el que solicitó inaplicar por ilegal el Decreto 284 de 2024 y el pago de las diferencias salariales originadas en los incrementos porcentuales fijados para el 2009 entre los niveles A y B del grado 2 del Escalafón Nacional Docente.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06913-00 (10985) Accionante: Mirian Luz Ibargüen Ibargüen Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión 2 2.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela1 y de los demás elementos aportados por las partes al trámite constitucional2, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: 2. La señora Mirian Luz Ibargüen Ibargüen presta sus servicios como docente oficial en la categoría 2B del escalafón docente vigente, regulado por el Decreto Ley 1278 de 2002, pero el Gobierno nacional para el 2009 decretó aumentos porcentuales inequitativos en la asignación básica salarial del personal que tiene ese grado, toda vez que los maestros ubicados en categorías inferiores, como la 2A, fueron beneficiados con mayores incrementos salariales respecto de su categoría (2B), así: para el año 2009 el incremento para 2A fue del 15,61 %, en tanto que para 2B alcanzó el 7,67 %. 3.
Por lo anterior, presentó petición ante el Ministerio de Educación Nacional y la secretaría de educación del Chocó con el fin de que se le pagaran las diferencias salariales derivadas de los incrementos desiguales e injustificados decretados para el 2009, en los cuales se favoreció a los docentes de una categoría inferior (2A) en detrimento de quienes, como ella, se encontraban en una mejor posición en el escalafón (2B); la cual fue negada mediante los oficios CHO2024EE001589 del 23 de febrero del 2024 y 2024-EE-056678 del 27 de febrero del 2024, respectivamente. 4.
Con ocasión de los citados actos administrativos, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que solicitó la inaplicación por ilegalidad del Decreto 284 de 2024, que fijó la escala salarial del personal docente; la nulidad de dichos actos, y el pago de las diferencias salariales causadas durante los últimos tres (3) años anteriores a la presentación de la reclamación administrativa. 5.
El Juzgado Sexto Administrativo de Quibdó, mediante sentencia del 13 de diciembre de 2024, negó las pretensiones de la demanda, al estimar que la parte actora da una errada interpretación de la normativa invocada, al pretender equiparar las condiciones del grado 2 nivel B a las del grado 2 nivel A, pese a no ser las mismas, por lo que no es posible con fundamento en los artículos 13 y 53 de la Constitución Política, y los artículos 46 y 49 del Decreto Ley 1278 de 2002, declarar la nulidad de los actos acusados.
Inconforme con esta decisión, la señora Mirian Luz Ibargüen Ibargüen presentó recurso de apelación. 6. El Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión, a través de la providencia del 30 de julio de 2025, confirmó el fallo de primera instancia, porque consideró que no se evidenciaba que los incrementos porcentuales diferenciados 1 Samai, índice 2. 2 Samai, índice 11.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06913-00 (10985) Accionante: Mirian Luz Ibargüen Ibargüen Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión 3 aplicados por el Gobierno nacional durante el 2009 entre los niveles A y B del grado 2 docente atentaran contra los principios de igualdad y progresividad, previstos en los artículos 13 y 53 constitucionales, ni contrarían las disposiciones de la Ley 4ª de 1992, que fija las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, y del Decreto Ley 1278 de 2002. 2.2.
Pretensiones y argumentos de la tutela 7. La señora Mirian Luz Ibargüen Ibargüen solicitó, en el escrito de tutela, lo siguiente: 1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ, en la sentencia proferida el día 30 DE JULIO DEL 2025, en el expediente radicado bajo número 27001333300620240012301, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD del (la) señor (a) MIRIAN LUZ IBARGÜEN IBARGÜEN, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a la jurisprudencia emitida por las Altas Cortes, el marco normativo aplicable al caso y, el material probatorio obrante en el proceso ordinario. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva con una debida interpretación de la norma aplicable al debate jurídico y, analizando de manera concreta la situación particular del (la) docente 2BE a la luz de los argumentos planteados en la demanda ordinaria y, los hechos debidamente probados en el debate jurídico3. 8.
Como fundamento de sus pretensiones, Mirian Luz Ibargüen Ibargüen aseveró que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó incurrió en defecto sustantivo porque no ofreció una justificación clara y suficiente acerca de la razón por la cual la demandante al estar en el grado 2, nivel B, del escalafón nacional docente, se le reconoció un aumento menor al otorgado a un docente ubicado en el grado 2, nivel A, que es inferior al de ella, lo que resulta contrario al literal j del artículo 2 de la Ley 4ª de 1992, que establece que la fijación de las escalas salariales de los empleados públicos debe tener en cuenta el nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño, en armonía con los artículos 194, 20 y 21 de la Ley 1278 de 2002. 9.
Agregó que admitir que los incrementos salariales no guardan una relación directa con el nivel de formación académica, la experiencia acumulada y el desempeño en el ejercicio de la función docente, desconoce los artículos 25 y 53 de la Constitución 3 Se transcribe incluso con errores. 4 «ARTICULO 19. Escalafón Docente. Se entiende por Escalafón Docente el sistema de clasificación de los docentes y directivos docentes estatales de acuerdo con su formación académica, experiencia, responsabilidad, desempeño y competencias, constituyendo los distintos grados y niveles que puede ir alcanzando durante su vida laboral y que garantizarán la permanencia en la carrera docente con base en la idoneidad demostrada en su labor y, permitiendo asignar el correspondiente salario profesional».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06913-00 (10985) Accionante: Mirian Luz Ibargüen Ibargüen Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión 4 Política, sobre la exigencia de una remuneración móvil y proporcional a la cantidad y calidad del trabajo, acorde con las condiciones reales del servicio prestado, y el principio de igualdad. 10.
Por otra parte, invocó el defecto fáctico, por cuanto el tribunal incurrió en una indebida valoración probatoria respecto del debate jurídico planteado, puesto que no se acreditó por parte del extremo pasivo que el mayor incremento salarial otorgado a los docentes ubicados en un nivel inferior del escalafón, como es el caso del grado 2A, en comparación con el de Mirian Luz Ibargüen Ibargüen, quien se encontraba en la categoría 2B, respondiera a razones objetivas, verificables y debidamente fundamentadas.
No se allegó prueba que demostrara la existencia de motivos válidos que justificaran dicha decisión administrativa, por lo que no se tuvo en cuenta el Decreto 1278 de 2002, que reconoce la proporcionalidad salarial en función de la preparación, experiencia, calidad, idoneidad y capacidad demostrada por el educador. 11. Concluyó que el análisis de los incrementos salariales de 2009 revela una incongruencia normativa flagrante, pues mientras el nivel 2B exige superar evaluaciones rigurosas y acreditar mayor experiencia, recibió aumentos porcentuales inferiores (7.67 %) frente al 2A (15.61 %).
Esta distorsión no solo viola el principio de a trabajo igual, salario igual, sino que desconoce el mandato específico del literal j) del artículo 2 de la Ley 4ª de 1992, que vincula directamente la escala salarial a la complejidad funcional, responsabilidades y calificaciones exigidas. Para sustentar sus argumentos, advirtió que los Juzgados 23 y 28 Administrativos de Medellín accedieron a pretensiones idénticas a las planteadas en este caso5. 2.3.
Trámite procesal 12. El despacho ponente, mediante auto del 6 de noviembre de 20256, admitió la demanda, ordenó la notificación a la autoridad accionada, es decir, al Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión, y puso en conocimiento el escrito de tutela al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Quibdó, a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, y al departamento del Chocó, secretaría de educación, en su condición de terceros con interés. 2.4.
Intervenciones 13. El Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión7 manifestó que no se cumple el requisito de relevancia constitucional, porque es indudable que lo que se pretende no es la protección de un derecho fundamental autónomo, sino la revisión del criterio judicial que adoptó esa corporación en el ejercicio legítimo de su función 5 Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, sentencia del 25 marzo de 2025, actor: Álvaro Salazar Orejuela contra la Nación – Ministerio de Educación y Departamento de Antioquia, proceso con radicado 05001-33-33-023-2024-00171-00; y Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, sentencia del 8 agosto de 2025, actor: Luz Dary Zuluaga Calderón contra la Nación – Ministerio de Educación y Municipio de Bello, proceso con radicado 05001-33-33-028-2024-00163-00. 6 Samai, índice 5. 7 Samai, incide 10.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06913-00 (10985) Accionante: Mirian Luz Ibargüen Ibargüen Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión 5 jurisdiccional, en cuanto a la valoración probatoria, la interpretación del marco normativo aplicable y la ponderación de los principios de igualdad y progresividad salarial. 14.
Afirmó que la jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa en sostener que la acción de tutela no puede erigirse en una tercera instancia ni en un mecanismo alterno para reabrir el debate propio de los medios de control ordinarios. 15. Sin embargo, arguyó que efectuó un juicio de igualdad con intensidad leve, conforme a la metodología constitucional establecida por la Corte Constitucional en la sentencia C-371 de 2000, al considerar que la medida analizada provenía de una política pública general en materia salarial y no de una diferenciación sospechosa o basada en criterios prohibidos.
En tal sentido, concluyó que el trato desigual resultaba razonable, proporcional y constitucionalmente legítimo, en tanto se sustentaba en los factores objetivos previstos en la Ley 4ª de 1992 — nivel del cargo, naturaleza de las funciones, responsabilidades y calidades exigidas — y en el Decreto Ley 1278 de 2002. 16. Adujo que, de igual modo, se analizaron las pruebas a partir de las cuales se descartó la existencia de una desmejora real o regresiva en las condiciones salariales de la accionante; es decir, que se valoró de manera conjunta y sistemática los documentos aportados, incluidas las certificaciones laborales, las resoluciones administrativas y los registros de nómina, para colegir que no se presentó una disminución en su ingreso mensual ni en sus derechos prestacionales. 17.
El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Quibdó8 remitió, a esta corporación, el expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sin pronunciarse sobre los hechos y pretensiones del escrito de tutela; y las demás entidades vinculadas guardaron silencio. 3. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 18. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer de la presente solicitud de amparo interpuesta por Mirian Luz Ibargüen Ibargüen en contra del Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión. 3.2.
Legitimación en la causa 19. La legitimación en la causa por activa de la señora Mirian Luz Ibargüen Ibargüen está acreditada porque fue la demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que fue expedida la providencia que, a su juicio, desconoció sus 8 Samai, índice 11. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06913-00 (10985) Accionante: Mirian Luz Ibargüen Ibargüen Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión 6 derechos fundamentales. 20.
También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión, debido a que fue la autoridad que profirió la sentencia de segunda instancia objeto de tutela. 3.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 21. La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado9 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela en contra de providencias judiciales procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional10. 22.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional; ii) que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial; iii) que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado; iv) que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental; v) que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración; y vi) que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 23.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela tratan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales11 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la solicitud de amparo. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 24.
De esta manera, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos o causales: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado núm.11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 10 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007. 11 Corte Constitucional, Sentencia SU-024 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06913-00 (10985) Accionante: Mirian Luz Ibargüen Ibargüen Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión 7 precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución12. 3.3.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 25. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la jurisprudencia de la Corte Constitucional13 ha destacado el deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa, y con claridad, en torno a las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia. 26.
Así pues, la Corte Constitucional14 ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son los siguientes: i) Que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico»15 lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»16; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales. 27.
En el caso particular, la cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, toda vez que la señora Mirian Luz Ibargüen Ibargüen, más allá de mencionar que existió una afectación de sus derechos fundamentales, indicó expresamente que en la decisión cuestionada se configuró un desconocimiento del ordenamiento jurídico que, a su juicio, impidió que se expidiera una providencia ajustada a derecho. 28.
También, supera la presente acción el requisito de subsidiariedad porque la parte actora no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales, pues agotó las instancias respectivas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la decisión objeto de tutela. 12 Corte Constitucional, Sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018, SU-215 de 2022. 13 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 15 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 16 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06913-00 (10985) Accionante: Mirian Luz Ibargüen Ibargüen Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión 8 29. Asimismo, el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, toda vez que la sentencia proferida el 30 de julio de 2025 por el Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión, fue notificada el 8 de agosto siguiente17, y la demanda de tutela se presentó el 4 de noviembre de 202518, esto es, dentro del plazo de seis meses previsto por la jurisprudencia constitucional19 y del Consejo de Estado20 como razonable. 30.
En cuanto al requisito de identificación de los hechos y argumentos, este se encuentra cumplido en el presente asunto, en la medida en que la parte actora mencionó con claridad los hechos y los fundamentos de la afectación alegada, y no resultaba posible que hubiera alegado la vulneración reclamada en sede del proceso objeto de estudio, precisamente porque su cuestionamiento está dirigido en contra de la decisión que le puso fin a la actuación judicial. 31.
Finalmente, la providencia reprochada no fue emitida dentro de un trámite de tutela, sino que se dictó al interior de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 32. De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad en relación con al defecto fáctico y, en ese orden, continuará con el análisis de fondo en los términos que planteó la parte actora. 3.4.
Problema jurídico 33. De acuerdo con los antecedentes expuestos, el problema jurídico a resolver es el siguiente: 34. ¿El Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión, incurrió en los defectos sustantivo y fáctico y, en consecuencia, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia de la señora Mirian Luz Ibargüen Ibargüen, con la sentencia del 30 de julio de 2025, que confirmó el fallo del 13 de diciembre de 2024, proferido por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Quibdó, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por ella y orientado a obtener el pago de unas diferencias salariales por el incremento realizado para el año 2009 que estimó injustificado e inequitativo?. 35.
Para el efecto, se estudiarán: i) las generalidades de los defectos invocados; y ii) el caso concreto. 17 Samai, exp. 27001-33-33-006-2024-00123-01, índice25. 18 Samai, índice 1. 19 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06913-00 (10985) Accionante: Mirian Luz Ibargüen Ibargüen Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión 9 3.5. Generalidades de los defectos invocados 3.5.1. El defecto sustantivo 36. La Corte Constitucional ha reiterado en su jurisprudencia que el defecto sustantivo se presenta cuando la decisión judicial es proferida con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, porque su aplicación resulta del todo inconstitucional por haber sido declarada inexequible, fue derogada o subrogada o porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado21. 37.
De este modo, para que se predique tal defecto, es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no puede interponerse para controvertir la razonable interpretación de una norma legal o reglamentaria, debido a que los jueces son autónomos para escoger, entre diversas interpretaciones de una disposición legal, la que consideren más acorde con el ordenamiento jurídico en atención a lo dispuesto en el artículo 230 de la Constitución Política. 38.
La Corte Constitucional, se pronunció sobre la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, en los siguientes términos: […] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]22. 39.
En este sentido, la Corte ha precisado que la independencia y la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar una norma jurídica en la solución del caso sometido a su estudio no es absoluta, pues la actividad judicial debe desarrollarse dentro del parámetro de la efectividad de los principios, derechos y deberes establecidos en la Constitución, que pueden afectarse con la indebida interpretación de una norma, con su inaplicación y con la aplicación de un precepto inexistente. 40.
Así pues, el ejercicio interpretativo de la actividad judicial debe limitarse al carácter normativo de la Constitución (artículo 4° de la CP), la obligación de dar eficacia a los derechos fundamentales (artículo 2° superior), la primacía de los derechos humanos (artículo 5° de la Constitución), el principio de legalidad contenido en el 21 Corte Constitucional, sentencia SU-649 de 2017. 22 Corte Constitucional, sentencia T-284 de 2006, criterio reiterado en la sentencia T-450 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06913-00 (10985) Accionante: Mirian Luz Ibargüen Ibargüen Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión 10 derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 de la CP) y la garantía al acceso a la administración de justicia (artículo 228 Superior).23 3.5.2. El defecto fáctico 41.
De acuerdo con la Corte Constitucional, una decisión judicial incurre en defecto fáctico cuando «el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»24. Este vicio en la valoración probatoria debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, y debe tener «incidencia directa en la decisión25» objeto de tutela.
Además, puede configurarse en dos dimensiones: una positiva y otra negativa. 42. La dimensión positiva ocurre en aquellos eventos en los que el juez «[…] aprecia y da valor a elementos materiales probatorios indebidamente recaudados o, efectúa una valoración por “completo equivocada”»26. Por su parte, la dimensión negativa se presenta cuando los funcionarios judiciales «sin justificación alguna no valoran los medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del caso objeto de análisis; […] resuelven el caso sin tener las pruebas suficientes que sustentan la decisión; y […] no ejercen la actividad probatoria de oficio en aquellos casos que las normas procesales y constitucionales así lo determinan»27. 43.
En particular, resulta importante destacar que el defecto fáctico por indebida valoración probatoria se configura en las siguientes hipótesis: (i) cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso; y (v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso28. 44.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha precisado que el juez de tutela, en el análisis del defecto fáctico, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial29, lo que exige a la parte interesada indicar, de forma concreta, las razones por las cuales el juez ordinario incurrió en el defecto, toda vez que este 23 Corte Constitucional, sentencia SU-050 de 2017. 24 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 25 Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022. 26 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 27 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 28 Corte Constitucional, sentencia T-781 de 2011. 29 Corte Constitucional, sentencia SU 289 de 2019.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06913-00 (10985) Accionante: Mirian Luz Ibargüen Ibargüen Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión 11 «no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»30. 45.
Finalmente, la jurisprudencia constitucional ha enunciado, de manera genérica, por lo menos cuatro criterios que le permiten al juez de tutela identificar si la decisión judicial cuestionada fue arbitraria e irrazonable al momento de evaluar las pruebas en cada caso: 50. El primero de ellos exige considerar si la conclusión que se extrae de las pruebas que obran en el expediente es por completo equivocada […] diametralmente opuesta – siguiendo las reglas de la lógica– a la que se desprende del contenido de los materiales probatorios. […] 51.
El segundo requiere examinar si la valoración no cuenta con un fundamento objetivo. Es el caso del juez que resuelve una controversia acudiendo a su propio capricho o voluntad. El tercero impone determinar si las pruebas han sido valoradas de manera integral o si, por el contrario, se asigna un mayor o menor valor a alguna prueba en relación con otras, sin que exista justificación para ello. 52.
El cuarto criterio ordena considerar si la conclusión se basa en pruebas [impertinentes, inconducentes o ilícitas]31. 3.6. Caso concreto 46. En el asunto bajo estudio, Mirian Luz Ibargüen Ibargüen presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, y del departamento del Chocó, secretaría de educación, con el propósito de que (i) se inaplique por ilegalidad el Decreto 284 de 2024 y/o se anulen los decretos que modifiquen, adicionen, aclaren o revoquen, en relación con la asignación salarial que correspondió a la categoría 2B del escalafón nacional docente, por cuanto los incrementos de los años anteriores debieron ser superiores; y (ii) se declare la nulidad de los actos administrativos por los cuales dichas entidades le negaron el reconocimiento de la diferencia entre el incremento salarial que fue decretado en el 2009 para el nivel 2A y el asignado a la categoría 2B, a la que pertenece. 47.
En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, pidió el pago de las diferencias salariales, causadas en los últimos 3 años anteriores a su reclamación y las que se lleguen a causar en el futuro, entre el incremento salarial que fue decretado en el año 2009 para el nivel en el escalafón 2A, equivalente a 15,61 %, por medio de los Decretos 702 y 1238 de 2009 del Ministerio de Educación Nacional, y el establecido a la categoría 2B, al que pertenece, que fue del 7.67 %; junto con la respectiva incidencia en las prestaciones sociales y en forma indexada. 30 Corte Constitucional, sentencia T-146 de 2010, criterio reiterado en sentencia SU-048 de 2022. 31 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06913-00 (10985) Accionante: Mirian Luz Ibargüen Ibargüen Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión 12 48. El Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión, emitió sentencia de segunda instancia el 30 de julio de 2025, en la que confirmó el fallo proferido por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Quibdó. Esa corporación comparó los montos fijados para la asignación de los niveles 2A y 2B del escalafón nacional docente, de conformidad con los Decretos 71432 de 2008 y 70233 y 123834 de 2009, así: Comparación de asignaciones básicas mensuales: Decreto 714 de 2008 Año Grado Salario docente sin especialización Salario docente con especialización 2008 2AE $1.013.132 $1.101.206 2008 2BE $1.421.428 $1.510.735 Decreto 702 de 2009 Año Grado Salario docente sin especialización Salario docente con especialización 2009 2AE $1.090.840 $1.185.669 2009 2BE $1.530.452 $1.626.609 Decreto 1238 de 2009 Año Grado Salario docente sin especialización Salario docente con especialización 2009 2AE $1.171.300 $1.273.124 2009 2BE $1.530.452 $1.626.609 49.
De los anteriores cuadros comparativos, el tribunal estimó que el grado 2B conservó entre un año y otro una asignación salarial superior a la del nivel 2A, lo cual es coherente con la estructura jerárquica del escalafón docente; sin embargo, la parte demandante plantea una diferencia en cuanto al porcentaje de los incrementos asignados a los mencionados niveles del grado 2. 50.
En efecto, el tribunal precisó que, pese a mantenerse una diferencia salarial nominal favorable al nivel superior (2B), los incrementos anuales fueron porcentualmente más altos para el 2A. No obstante, argumentó que si bien los niveles A y B hacen parte del mismo grado general del escalafón docente (2), representan niveles distintos dentro de dicha categoría. Esta distinción se encuentra prevista en los artículos 19, 20, 35 y 36 del Decreto Ley 1278 de 2002, los cuales prevén una estructura progresiva basada en criterios objetivos como la formación académica, la 32 «por medio del cual se modifican parcialmente las disposiciones en materia de remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media que se rigen por el Decreto-ley 1278 de 2002, y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal». 33 «Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media que se rigen por el Decreto-ley 1278 de 2002, y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal». 34 «Por el cual se modifica parcialmente la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media que se rigen por el Decreto Ley 1278 de 2002».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06913-00 (10985) Accionante: Mirian Luz Ibargüen Ibargüen Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión 13 experiencia profesional y los resultados obtenidos en evaluaciones específicas. 51. De igual modo, explicó que, si se aceptara la existencia de una posible afectación al principio de igualdad, de acuerdo con el juicio integrado de igualdad establecido por la jurisprudencia constitucional, el nivel de escrutinio aplicable al caso sería el débil, del cual concluyó que no se vulnera tal principio, pues no advirtió que los decretos salariales docente del año 2009 hayan sido expedidos bajo el uso de criterios arbitrarios o caprichosos. 52.
Lo anterior, máxime cuando, a pesar de que los incrementos porcentuales fueron menores para el nivel 2B, los docentes en esta categoría recibieron una asignación salarial superior a la de los maestros del 2A, en atención a su mayor rango dentro del escalafón, sin que se hubiera producido una regresión en las condiciones salariales previamente reconocidas o una desmejora en términos reales.
Por lo tanto, no puede determinarse que hubo una afectación sustancial al principio de progresividad laboral. 53. Ahora bien, Mirian Luz Ibargüen Ibargüen sostuvo en el escrito de tutela, en resumen, que el Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión, al proferir la sentencia del 30 de julio de 2025, incurrió en defecto sustantivo, por cuanto desconoció (i) el literal j) del artículo 2 de la Ley 4ª de 1992, que establece que la fijación de las escalas salariales de los empleados públicos debe tener en cuenta el nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño, en armonía con los artículos 19, 20 y 21 de la Ley 1278 de 2002; y (ii) los artículos 25 y 53 de la Constitución Política, sobre la exigencia de una remuneración móvil y proporcional a la cantidad y calidad del trabajo, y el principio de igualdad. 54.
Así mismo, aseveró que la mencionada providencia adolece de defecto fáctico, al haber realizado una indebida valoración probatoria respecto de la controversia propuesta en el proceso, puesto que no se aportó al expediente prueba alguna que demostrara la existencia de motivos válidos que justificaran el incremento salarial desigual, es decir, que no se comprobó la justificación legal y técnica que respaldara el trato diferente, lo que debía ser verificado en forma rigurosa por la autoridad accionada. 55.
Sobre el particular, sea lo primero precisar que el literal j) del artículo 2 de la Ley 4ª de 1992 preceptúa que para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores, entre otros, de la rama ejecutiva nacional, el gobierno tendrá en cuenta el nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño. Así mismo, el artículo 46 del Decreto Ley 1278 de 200235 establece que el gobierno, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, determinará la escala única nacional de salarios para los docentes escalafonados, de acuerdo con el grado y nivel que acrediten en el escalafón. 35 «Por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06913-00 (10985) Accionante: Mirian Luz Ibargüen Ibargüen Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión 14 56. En lo que atañe al escalafón docente, el artículo 19 del Decreto Ley 1278 de 2002 lo define como el sistema de clasificación de los docentes y directivos docentes estatales, de acuerdo con su formación académica, experiencia, responsabilidad, desempeño y competencias, que se halla constituido por distintos grados y niveles que pueden alcanzar durante su vida laboral, con base en la idoneidad demostrada en su labor, lo que permite asignar el correspondiente salario profesional.
Dicho escalafón estará conformado por 3 grados, que se establecen con fundamento en la formación académica y cada uno de estos se encuentra compuesto por 4 niveles salariales (A - B - C - D)36. 57. Por otro lado, también cabe anotar que el principio de «a trabajo igual, salario igual» encuentra su fundamento en (i) el derecho fundamental a la igualdad preceptuado en el artículo 13 de la Constitución Política, el cual, en criterio de la Corte Constitucional, «no plantea una igualdad matemática, sino una igualdad real, que busca un trato igual a las personas que se encuentran bajo unas mismas condiciones, y que justifica un trato diferente solo cuando se encuentran bajo distintas condiciones»37; y (ii) en el artículo 53 constitucional, al prever que «la remuneración debe ser proporcional a la cantidad y calidad de trabajo». 58.
La Corte Constitucional ha puntualizado, como razones admisibles para una diferenciación salarial, entre otras: «(i) la aplicación de criterios objetivos de evaluación y desempeño38; (ii) las diferencias de la estructura institucional de las dependencias públicas en que se desempeñan cargos que se muestran prima facie análogos39; y (iii) la distinta clasificación de los empleos públicos, a partir de la cual se generan diferentes escalas salariales, que responden a cualificaciones igualmente disímiles para el acceso a dichos empleos.40»41. 59.
En el asunto bajo examen, el reproche de la señora Mirian Luz Ibargüen Ibargüen se centra en una diferenciación en el aumento porcentual de la asignación de los docentes pertenecientes al grado 2, ubicados en los niveles salariales A y B — al que pertenece —, fijado mediante el Decreto 702 de 2009, modificado por el 1238 del mismo año, los cuales tienen una subdivisión en relación con la existencia o no del título de especialización; por lo tanto, para un mayor entendimiento del caso, en los siguientes cuadros comparativos se evidencian los incrementos a los que se contrajo la demanda: 36 «ARTÍCULO
20. ESTRUCTURA DEL ESCALAFÓN DOCENTE. El Escalafón Docente estará conformado por tres (3) grados. Los grados se establecen con base en formación académica. Cada grado estará compuesto por cuatro (4) niveles salariales (A - B - C - D). Quienes superen el período de prueba se ubicarán en el Nivel Salarial A del correspondiente grado, según el título académico que acrediten; pudiendo ser reubicados en el nivel siguiente o ascender de grado, después de tres (3) años de servicio, siempre y cuando obtengan en la respectiva evaluación de competencias el puntaje indicado para ello, según lo dispuesto en el artículo 36 del presente decreto». 37 Corte Constitucional, sentencia T-018 de1999. 38 Corte Constitucional, sentencia T-1075/00. 39 Corte Constitucional, sentencias T-1098/00 y T-545A/07. 40 Corte Constitucional, sentencia T-105/02. 41 Corte Constitucional, sentencia T-833 de 2012.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06913-00 (10985) Accionante: Mirian Luz Ibargüen Ibargüen Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión 15 Grado 2, niveles salariales A y B, sin especialización – 2009 Escalafón Porcentaje del incremento Salario fijado 2A 15,61 % $ 1.171.300 2B 7,67 % $ 1.530.452 Grado 2, niveles salariales A y B, con especialización – 2009 Escalafón Porcentaje del incremento Salario fijado 2A 15,61 % $ 1.273.124 2B 7,67 % $ 1.626.609 60.
Como lo indicó el tribunal, si bien el incremento porcentual aplicado al nivel salarial B del grado 2 (7,67 %) estuvo por debajo del determinado para el nivel A del mismo grado (15,61 %), lo cierto es que el salario fijado al primero de los mencionados niveles estuvo por encima respecto del este último. Además, examinado el Decreto 714 de 200842, que modificó el 624 de 2008, la asignación básica comparada entre 2008 y 2009 presentó aumento en el último de los referidos años, como se observa a continuación: Grado 2, niveles salariales A y B, sin especialización Escalafón Salario 2008 Salario 2009 2A $1.013.132 $ 1.171.300 2B $1.421.428 $ 1.530.452 Grado 2, niveles salariales A y B, con especialización – 2009 Escalafón Salario 2008 Salario 2009 2A $1.101.206 $ 1.273.124 2B $1.510.735 $ 1.626.609 61.
Así las cosas, tal como lo concluyó el tribunal accionado, no se avizora una desmejora en las condiciones salariales de la señora Mirian Luz Ibargüen Ibargüen, máxime cuando se mantiene la distinción salarial entre cada nivel del grado 2, al conservar un mayor sueldo para el nivel B respecto del A, pues cada uno de ellos dentro del escalafón nacional docente cuenta con requisitos propios o específicos de formación y experiencia; y a través del Decreto 702 de 2009, modificado por el 1238 del mismo año, se garantizó el aumento en cada asignación básica. 62.
Por lo tanto, tampoco era necesaria la aplicación de un juicio de igualdad respecto de los niveles A y B del grado 2 del escalafón nacional docente, puesto que se conversó la distinción entre cada uno, al preservarse una asignación superior para el nivel B — al que la accionante pertenece —, lo que satisface los parámetros objetivos 42 «por medio del cual se modifican parcialmente las disposiciones en materia de remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media que se rigen por el Decreto-ley 1278 de 2002, y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06913-00 (10985) Accionante: Mirian Luz Ibargüen Ibargüen Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión 16 que justifican esa diferenciación salarial, sin que exista justificación razonable para aplicar el mismo porcentaje de incremento, puesto que, se insiste, se mantuvo un sueldo mayor para el nivel B. De esta manera, el tribunal no incurrió en defecto sustantivo, ya que su decisión fue el resultado de una interpretación razonable de los supuestos acreditados frente a la normativa que rige el asunto. 63.
Por otra parte, en relación con el defecto fáctico aducido, este se sustenta sobre la premisa de la existencia de un incremento salarial injustificado en contra de la accionante, en su calidad de docente perteneciente al grado 2 nivel B del escalafón nacional docente; no obstante, como se evidenció en líneas anteriores, el tribunal, a partir de la normativa aplicable, determinó que los aumentos porcentuales determinados para el año 2009 respecto de los salarios de los niveles A y B del grado 2 no conllevaron una desmejora laboral en las condiciones de la señora Mirian Luz Ibargüen Ibargüen, ni obtuvo una inadecuada remuneración; todo lo contrario, se garantizó una asignación mayor para el nivel B en comparación con el nivel A. 64.
A partir de lo anterior, la Sala considera que tampoco se configuró el defecto fáctico, pues el estudio probatorio se desarrolló conforme a los principios de autonomía judicial, independencia y sana crítica, en el que se analizó el material probatorio en armonía con la normativa aplicable al caso, en particular los principios de igualdad y progresividad.
El hecho de que la decisión no fuere favorable a la parte accionante no convierte la valoración probatoria en arbitraria ni constituye, por sí sola, una vulneración de derechos fundamentales. 65. Por último, aunque la señora Mirian Luz Ibargüen Ibargüen en su solicitud de amparo trae a colación dos sentencias emitidas por juzgados administrativos de Medellín en asuntos que estimó similares al suyo, para que sean tenidos en cuenta, lo cierto es que no comportan precedente vinculante para el tribunal accionado, y consultados los respectivos procesos, aquellas aún no se encuentran ejecutoriadas; además de que en una se negó el incremento aquí pedido para el año 2009. 66.
En este orden de ideas, resulta oportuno precisar que los cargos de la tutela, lejos de exponer la posible configuración de los defectos sustantivo y fáctico, realmente están orientados a reabrir el debate jurídico que se surtió en el trámite de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, como si la acción de tutela se tratara de una instancia adicional, con el único propósito de obtener un pronunciamiento que se acomode a sus intereses y pretensiones. 4.
CONCLUSIÓN 67. La sentencia del 30 de julio de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión, no vulneró los derechos fundamentales invocados por la señora Mirian Luz Ibargüen Ibargüen, por cuanto no se evidencia en su contenido un análisis arbitrario, infundado o caprichoso, ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituya una vía de hecho por los defectos sustantivo y fáctico, que exija la intervención del juez de tutela.
Por tal motivo, se Radicado: 11001-03-15-000-2025-06913-00 (10985) Accionante: Mirian Luz Ibargüen Ibargüen Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión 17 negará la solicitud de amparo invocada por la accionante. 5. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la acción de tutela presentada por la señora Mirian Luz Ibargüen Ibargüen en contra del Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si no es impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial Samai. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.