Demandante: Gerson Lisímaco Montaño Arizala Demandado: Arnulfo Mina Garcés Radicado: 11001-03-28-000-2026-00150-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: 6013506700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., dieciocho (18) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 11001-03-28-000-2026-00150-00 Demandante: GERSON LISÍMACO MONTAÑO ARIZALA Demandado: ARNULFO MINA GARCÉS - REPRESENTANTE A LA CÁMARA POR LA CIRCUNSCRIPCIÓN TRANSITORIA ESPECIAL DE PAZ (CITREP 10) - 2026—2030.
Tema: Admisión de la demanda – Resuelve medida cautelar – Trashumancia electoral – Presunción de residencia electoral AUTO La sala se pronuncia sobre la admisibilidad de la demanda1 presentada por el señor Gerson Lisímaco Montaño Arizala, así como de la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional deprecada. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda El señor Gerson Lisímaco Montaño Arizala, a través de apoderado, y en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), presentó demanda tendiente a obtener la nulidad del formulario E-26 CTP del 17 de marzo de 2026, en cuanto declaró la elección del señor Arnulfo Mina Garcés como representante a la Cámara por la Circunscripción Transitoria Especial de Paz CITREP 10 para el periodo 2026—2030, por considerar que adolece de nulidad por trashumancia electoral.
Así mismo, solicitó que se cancele la credencial expedida al demandado, y se excluyan los votos afectados con la irregularidad planteada en la demanda. 1.2 Hechos El actor sostuvo que el 8 de marzo de 2026 se llevaron a cabo las elecciones para las dieciséis curules de la Circunscripción Transitoria Especial de Paz 1 La demanda se presentó el 4 de mayo de 2026.
Índice 00003 del expediente contenido en la sede electrónica para la gestión judicial Samai. Demandante: Gerson Lisímaco Montaño Arizala Demandado: Arnulfo Mina Garcés Radicado: 11001-03-28-000-2026-00150-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: 6013506700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 (CITREP) de la Cámara de Representantes, entre ellas la que corresponde a CITREP 10 que se elige en las zonas rurales de once municipios del departamento de Nariño. Precisó que la CITREP 10 está conformada por las zonas rurales de los municipios de Barbacoas, El Charco, La Tola, Maguí, Mosquera, Olaya Herrera, Francisco Pizarro, Ricaurte, Roberto Payán, Santa Bárbara de Izcuandé y Tumaco, territorios que, a su vez, constituyen los puestos de votación y el censo habilitado para sufragar.
Indicó que en la primera elección de la CITREP 10, del año 2022, se dispuso un censo de 108.364 sufragantes, de los cuales votaron 46.084 personas, equivalente a un porcentaje de participación de 46.52%. Sostuvo que, para el certamen electoral del año 2026, se habilitó un censo de 129.190 sufragantes, previo proceso de inscripción de cédulas que se extendió por cerca de un año, para aquellas personas que desearan modificar su lugar de votación por cambio de residencia o cualquier otra circunstancia permitida por la ley, de la cuales acudieron a votar 64.943, equivalente a un porcentaje del 50.27%.
Mencionó que en dicho proceso electoral resultó elegido el demandado, con 28.746 votos «y un total de lista de 30.193», cifra superior a los 27.442 sufragios que obtuvo el actor Gerson Lisímaco Montaño «y un total de lista de 28.331», es decir, «con una diferencia de 1862 votos entre votación total por listas». Indicó que, durante la fase previa a la elección, se denunció el incremento atípico del censo para la CITREP 10, lo que despertó sospechas de posible trashumancia, desde los municipios del departamento de Nariño, hacia las zonas rurales, en especial desde la cabecera municipal de Tumaco.
Adujo que, pese a ello, el Consejo Nacional Electoral se abstuvo de realizar las investigaciones del caso para verificar los hechos de trashumancia, lo que permitió que los comicios se desarrollaran con un ceso espurio y distorsionado por la inscripción irregular de ciudadanos que no residen en los territorios rurales que conforman la CITREP 10. 1.3 Normas violadas y concepto de la violación Advirtió que el acto de elección demandado infringió las normas en que debía fundarse (artículo 137 del CPACA), y por la configuración de la causal de nulidad prevista en el artículo 275.7 ibidem.
La infracción normativa alegada se sustentó en el desconocimiento del artículo transitorio 2 del Acto Legislativo 02 de 2021, que establece que para las elecciones de las circunscripciones de paz «se excluirán las cabeceras municipales de cada uno de los municipios que la conforman y únicamente se Demandante: Gerson Lisímaco Montaño Arizala Demandado: Arnulfo Mina Garcés Radicado: 11001-03-28-000-2026-00150-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: 6013506700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 habilitarán los puestos de votación y el censo electoral de la zona rural de estos».
Explicó que la norma en mención se fundamenta en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, suscrito el 24 de noviembre de 2016, que buscó ampliar la participación democrática de los habitantes de las zonas marginales afectadas por el conflicto armado, por lo que se les ubicó en el centro del proceso de transición como sujetos de especial protección constitucional y titulares de los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y no repetición, por lo que su participación política es esencial para los efectos perseguidos por el acuerdo de paz.
Agregó que, en dicho marco, se crearon las dieciséis circunscripciones especiales para la elección de los representantes de esas comunidades a la Cámara, bajo una regla expresa, a saber, que los candidatos sean elegidos por los ciudadanos de esos territorios, lo que fija una correspondencia necesaria entre el sujeto que elige y el territorio al que pertenece la representación, de modo que la legitimidad de la elección depende de que la decisión sea adoptada por la comunidad territorialmente habilitada.
Advirtió que, no obstante, para el caso de la CITREP 10 se evidenció un aumento inusual, abrupto, y desproporcionado del censo electoral de las zonas rurales de los municipios de Nariño donde se elige esta dignidad, particularmente en Tumaco, según el informe jurídico articulado del Tribunal Seccional de Garantías y Vigilancia Electoral de Nariño – Tribunal Electoral Transitorio de Paz – CITREP 10.
Respecto de la configuración de la causal de trashumancia, explicó que, para este caso, el concepto de residencia debe entenderse conforme con un estándar constitucional cualificado, que excluye como elector al ciudadano que carece de un arraigo territorial genuino en las zonas rurales habilitadas para sufragar, en la medida en que su participación introduce factores externos que alteran la voluntad política de quienes habitan dichos territorios, para los cuales fue concebida la prerrogativa electoral.
Adujo que la ciudadana Gloria Paz Campaz, en su calidad de candidata a la Cámara de Representantes por la CITREP 10, puso en conocimiento del Tribunal Electoral Transitorio de Paz2 la existencia de presuntas irregularidades en la inscripción de cédulas, y que el actor procedió en similar sentido ante la Comisión Nacional de Seguimiento Electoral y de otras autoridades.
Señaló que, como consecuencia de tales denuncias, el Tribunal Seccional de Garantías y Vigilancia Electoral de Nariño – Tribunal Electoral Transitorio de Paz 2 Corporación creada por el artículo transitorio 10 del Acto Legislativo 02 de 2021, en los siguientes términos: «ARTÍCULO TRANSITORIO 10. Tribunales Electorales Transitorios. La autoridad electoral pondrá en marcha Tribunales Electorales Transitorios de Paz tres meses antes de las elecciones.
Estos tribunales velarán por la observancia de las reglas establecidas para las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz, verificarán el censo electoral de la respectiva circunscripción y atenderán las reclamaciones presentadas en relación con las mismas». Demandante: Gerson Lisímaco Montaño Arizala Demandado: Arnulfo Mina Garcés Radicado: 11001-03-28-000-2026-00150-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: 6013506700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 – CITREP No. 10, elaboró el «Informe Jurídico Articulado», donde se estableció que el censo electoral de las zonas rurales de Tumaco presentó un incremento atípico, caracterizado por un aumento del 909% respecto del año 2018, y del 706% en comparación con el proceso electoral del año 2022, y que el 86.15% de los nuevos inscritos para votar en las elecciones para el periodo 2022-2026 se concentró en la zona rural, cuando esa proporción histórica no superaba el 5%.
Precisó que, según el informe, para las elecciones de 2018 se registraron 1.675 cédulas para sufragar en las zonas rurales de Tumaco, cifra que aumentó a 1.950 para los comicios de 2022, mientras que, para el certamen electoral de 2026 se registró la inscripción de «16.900» ciudadanos. Agregó que en el informe también se estableció que el 40% de las inscripciones se concentró en veinte puestos de votación situados en zonas rurales cercanas a la cabecera municipal de Tumaco, ubicados, en su mayoría, en zonas de fácil acceso y, en particular, a lo largo del corredor vial que comunica a dicho ente territorial con el municipio de Ricaurte, lo que en manera alguna podría corresponder a dinámicas poblacionales habituales.
Mencionó que procedió a la verificación de los números de identificación de la totalidad de ciudadanos inscritos en el formulario E-3 correspondiente al censo electoral de la CITREP 10, mediante la consulta en el aplicativo «Info Votantes 2022» de la Registraduría Nacional del Estado Civil, cuyos resultados arrojaron que «19.864» ciudadanos fueron incorporados al censo, de los cuales 11.786 (59.3%) estaban inscritos en el casco urbano de Tumaco, 3.543 provenientes de otros municipios de Nariño (17.8%), y 4.535 (22.8%) de otras circunscripciones territoriales, De ahí que la evidencia estadística permita inferir, razonablemente, la existencia del fenómeno de la trashumancia intra municipal, consistente en el traslado masivo de electores desde el caso urbano hacia puestos de votación ubicados en zonas rurales.
Afirmó que la prueba de la trashumancia electoral no exige la demostración directa e individualizada de cada caso de inscripción irregular, sino que puede estructurarse válidamente a partir de la prueba indiciaria, la cual, en este caso no se funda en conjeturas, sino en una base debidamente acreditada desde la cual se puede inferir un hecho desconocido, siempre que concurran condiciones de gravedad, precisión y concordancia, como el crecimiento abrupto del censo en las zonas rurales de Tumaco.
Cuestionó que el Consejo Nacional Electoral no cumpliera el deber previsto en el artículo 265 constitucional para contrarrestar este fenómeno, pues no activó los mecanismos de verificación ni adoptó medidas de depuración electoral, pese a la existencia de denuncias y evidencia estadística contundente. Señaló que las irregularidades alegadas tienen incidencia en el resultado Demandante: Gerson Lisímaco Montaño Arizala Demandado: Arnulfo Mina Garcés Radicado: 11001-03-28-000-2026-00150-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: 6013506700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 electoral, toda vez que la diferencia entre el elegido y quien le siguió en votación «es de 1.862 votos» en tanto que las nuevas inscripciones ascienden a «14.950 ciudadanos». 1.4.
La solicitud de suspensión provisional En acápite expreso de la demanda, la parte actora solicitó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado con base en los siguientes argumentos: Sostuvo que la solicitud se fundamenta tanto en la confrontación normativa directa como en un acervo probatorio robusto, de naturaleza estadística y documental, que permite evidenciar la alteración del censo electoral.
En ese orden, la infracción normativa surge de la confrontación directa del acto acusado con el Acto Legislativo 02 de 2021, que delimita el censo de electores de la CITREP 10 a la población rural, y el artículo 275.7 del CPACA, relativo a la causal de nulidad por participación de población no residente. De este modo, del análisis del material probatorio se desprende que el censo sobre el cual se estructuró la elección presentó una alteración sustancial, por la incorporación masiva de ciudadanos que no corresponden con el universo electoral que determinó la Constitución Política.
Señalo que, en efecto, se acreditó que «21.936» ciudadanos proceden de circunscripciones distintas, de los cuales «11.889» (54%) provienen del casco urbano, «[u]n número significativo proviene de otros municipios del departamento y de la circunscripción nacional», y que, en municipios como Tumaco, el 64.6% del censo incorporado viene del casco urbano, lo que configura indicios graves de trashumancia. Advirtió que la adopción de la medida cautelar resulta necesaria para evitar la consolidación de una situación contraria al orden constitucional. 1.5 trámite Mediante providencia del 12 de mayo de 20263 se inadmitió la demanda para que la parte actora la corrigiera el sentido de i) señalar la zona, el puesto y la mesa donde presuntamente se presentó el fenómeno de la trashumancia, e identificar los ciudadanos que, sin ser residentes, sufragaron en cada una, y ii) aclarar la dirección electrónica donde el demandado recibe notificaciones judiciales. 1.5.1. subsanación La parte actora subsanó la demanda, advirtiendo un hecho sobreviniente, según 3 Índice 00006 del expediente contenido en la sede electrónica para la gestión judicial Samai.
Demandante: Gerson Lisímaco Montaño Arizala Demandado: Arnulfo Mina Garcés Radicado: 11001-03-28-000-2026-00150-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: 6013506700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 el cual la Dirección del Censo Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil, mediante el oficio RNEC-S2026-0063235 del 6 de mayo de 2026, realizó cruces de las bases de datos de los ciudadanos que efectuaron trámites de inscripción para las elecciones, cuyo resultado se remitió al Consejo Nacional Electoral para que adoptara las decisiones correspondientes a dejar o no sin efecto algunos de esos trámites.
Agregó que, no obstante, dicha dirección no recibió acto o decisión tendiente a dejar sin efecto las inscripciones para la CITREP 10. Lo anterior, en su sentir, evidencia que existieron actuaciones institucionales orientadas a verificar posibles inscripciones irregulares, y que el Consejo Nacional Electoral contó con insumos para detectarlas, sin embargo, no adoptó las decisiones tendientes a dejarlas sin efecto.
Además, según la Registraduría Nacional del Estado Civil, la información correspondiente a los formularios E-3 y E-11 está sujeta a reserva, por lo que no se entrega a particulares. Adujo que, por ende, no se le puede exigir la acreditación de todos los elementos relacionados con la residencia de cada ciudadano, cuando la información idónea para el efecto está en poder de la organización electoral, y sometida a restricciones legales.
Aportó un archivo en formato Excel que relaciona 19.937 cédulas de ciudadanía, correspondientes a ciudadanos incluidos en los registros electorales de la CITREP 10, respecto de los cuales «existen serios indicios objetivos y verificables de inscripción irregular», y determina la zona, puesto y mesa donde sus titulares les correspondía sufragar. 1.6.
Traslado de la medida cautelar Previa subsanación, por auto del 29 de mayo de 20264 se ordenó correr traslado de la solicitud de medida cautelar al demandado, al presidente del Consejo Nacional Electoral, al registrador nacional del estado civil y al Ministerio Público, lapso durante el cual se presentaron las siguientes intervenciones5: El Consejo Nacional Electoral6, a través de apoderado, manifestó que, si bien durante la etapa preelectoral del caso se presentaron varias denuncias ante distintas autoridades electorales, relacionadas con el incremento atípico del censo, ello en manera alguna constituye prueba de las inconsistencias alegadas, ni supone la determinación administrativa del fenómeno de la trashumancia. Sostuvo que, por lo tanto, las afirmaciones de la parte actora constituyen aspectos que requieren de un análisis probatorio amplio y detallado, orientado a establecer la residencia electoral de los ciudadanos cuestionados, y su efectiva 4 Índice 00013 del expediente contenido en la sede electrónica para la gestión judicial Samai. 5 El traslado tuvo lugar entre los días 2 y 9 de junio de 2026. 6 Índice 00018 del expediente contenido en la sede electrónica para la gestión judicial Samai.
Demandante: Gerson Lisímaco Montaño Arizala Demandado: Arnulfo Mina Garcés Radicado: 11001-03-28-000-2026-00150-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: 6013506700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 participación en los comicios. En ese orden, no se evidencia una manifiesta y evidente vulneración del ordenamiento jurídico que amerite la adopción de la medida cautelar deprecada.
Por su parte, el demandado7, a través de apoderada, advirtió que el demandante no logró desvirtuar la legalidad del acto de elección. Por el contrario, se observó el debido proceso, la democracia participativa y la seguridad jurídica. Afirmó que la parte actora no aportó prueba sumaria de la infracción de las normas superiores, y que la elección demandada se sustentó en la votación habilitada en los puestos correspondientes a las zonas rurales de los municipios de Nariño que conforman la CITREP 10.
Sostuvo que la medida cautelar no cumple los requisitos para su procedencia previstos en el artículo 231 del CPACA, comoquiera que no se advierte la violación manifiesta de las normas invocadas, de cara a su confrontación con el acto demandado. Mencionó que, de acuerdo con las precisiones del auto que inadmitió el presente medio de control, la parte actora no cumplió con la carga de identificar los ciudadanos que efectivamente votaron.
Además, reconoció que no cuenta con el acervo probatorio suficiente para acreditar que los ciudadanos inscritos no tienen arraigo en el lugar de votación asignado, según se desprende del escrito con el que subsanó libelo. A su turno, la Registraduría Nacional del Estado Civil8, por conducto de apoderado, señaló que la solicitud cautelar es improcedente, comoquiera que la causal de nulidad invocada no surge de manera palmaria, sino que requiere de un estudio probatorio y jurídico de fondo que exige el agotamiento del debate probatorio.
La procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado no rindió concepto. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para resolver sobre la admisión de la demanda y la medida cautelar de suspensión provisional del acto de elección de Arnulfo Mina Garcés como representante a la Cámara por la Circunscripción Transitoria Especial de Paz CITREP 10 para el periodo 2026—2030, con fundamento en lo 7 Índice 00019 del expediente contenido en la sede electrónica para la gestión judicial Samai. 8 Índice 00020 del expediente contenido en la sede electrónica para la gestión judicial Samai.
Demandante: Gerson Lisímaco Montaño Arizala Demandado: Arnulfo Mina Garcés Radicado: 11001-03-28-000-2026-00150-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: 6013506700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 dispuesto en los artículos 1259 numeral 2.º literal f), 14910 numeral 3.° y 27711 inciso final de la Ley 1437 de 2011 y lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019, modificado por el Acuerdo 434 de 2024 – Reglamento del Consejo de Estado. 2.2 Estudio sobre la admisión de la demanda En relación con el cumplimiento de los requisitos formales establecidos en los artículos 162, 163, 164 y 166 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se encuentra que la demanda, una vez subsanada, se ajusta a las exigencias allí establecidas, comoquiera que: (i) se designaron las partes debidamente;
(ii) se expresó con precisión y claridad lo pretendido; (iii) se determinaron los hechos y omisiones que sustentan las pretensiones; (iv) se explicaron los fundamentos de derecho y el concepto de la violación; (v) se aportaron las documentales en poder de la parte actora y se solicitó el decreto de varios medios probatorios; (vi) se indicó el lugar y dirección de notificaciones de las partes, (vii) se acompañó la demanda con los anexos correspondientes y, (viii) se presentó dentro del término de caducidad12. 2.3.
La suspensión provisional de los efectos del acto acusado El artículo 230 de la Ley 1437 de 2011 establece una fórmula innominada para la adopción de medidas cautelares, clasificándolas en preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, admitiendo en esta tipología cualquier clase de medida que el juez encuentre necesaria para garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso, la efectividad de la sentencia e impedir que el ejercicio del medio de control respectivo pierda su finalidad.
En este amplio catálogo, se contempló en el artículo 230, numeral 3.º13, la 9 «Artículo 125. De la expedición de providencias. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) f) En las demandas contra los actos de elección y los de contenido electoral, la decisión de las medidas cautelares será de sala;
(…)». 10 «Artículo 149. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que el reglamento disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: (…) 3.
De la nulidad del acto de elección (…) de los representantes a la Cámara (…)». 11 En el caso de que se haya pedido la suspensión provisional del acto acusado, la que debe solicitarse en la demanda, se resolverá en el mismo auto admisorio, el cual debe ser proferido por el juez, la sala o sección (…). 12 La elección fue declarara en audiencia del 17 de marzo de 2026, de manera que los 30 días para presentar la demanda, transcurrieron hasta el 7 de mayo de 2026 (teniendo en cuenta los días de vacancia judicial por semana santa).
Por su parte el medio de control fue formulado el 4 de mayo de 2026, es decir, dentro del término legal. 13 ARTÍCULO 230. CONTENIDO Y ALCANCE DE LAS MEDIDAS CAUTELARES. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.
Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: (…) 3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (…). Demandante: Gerson Lisímaco Montaño Arizala Demandado: Arnulfo Mina Garcés Radicado: 11001-03-28-000-2026-00150-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: 6013506700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, como herencia del anterior estatuto, esto es, el Decreto 01 de 1984, el cual dedicaba el título XVII a regular esta figura, como la única cautela posible.
Así las cosas, al coexistir en la actualidad, diferentes modalidades de medidas cautelares, concurren también distintos presupuestos para ordenarlas, teniendo siempre presente que la interpretación de los requisitos procesales para su procedencia, debe hacerse a la luz de la garantía de la tutela judicial efectiva, que parte de reconocer que no solo las personas tienen derecho de acudir a los órganos judiciales para formular su demanda, sino que el objeto del litigio se le proteja desde el inicio, a fin de asegurar la justicia material.
Según el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando se pretenda la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, el actor debe cumplir los requisitos señalados en el inciso primero de dicha norma que dispone:
ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos, procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
(…) Sobre el particular, esta corporación ha destacado que la actual regulación de la medida no exige la «manifiesta infracción» de la norma superior, como lo ordenaba la legislación anterior, por lo que se advierte una variación significativa para su decreto. En efecto, en el régimen previo, para el decreto de la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, la jurisprudencia de esta corporación exigía que la contrariedad con el ordenamiento superior debía ser ostensible, clara, manifiesta, flagrante o grosera, lo cual promovió que, en no pocas ocasiones, esta circunstancia hiciera casi imposible su viabilidad, afectando sustancialmente el propósito de la medida cautelar y la tutela judicial efectiva.
Esta Sala, en providencia de 12 de diciembre de 201914, sobre el particular indicó: 30. Al respecto, la doctrina ha destacado15 que, con la antigua codificación, -Código Contencioso Administrativo-, se requería para la procedencia de la suspensión provisional, la existencia de una manifiesta infracción de las disposiciones invocadas, esto es, infracción grosera, de bulto, observada prima facie.
Con la expedición de la Ley 1437 de 2011, basta que se presente una violación a las disposiciones señaladas como desconocidas, contravención que debe surgir del análisis por parte del juez, del acto demandado con las normas esgrimidas como transgredidas o, del estudio de las pruebas aportadas por el accionante con su escrito introductorio para que sea procedente la medida cautelar. 31.
Así las cosas, el juez de lo contencioso administrativo debe efectuar un estudio y 14 Consejo de Estado, Sección Quinta, Radicación número: 05001-23-33-000-2019-02852-01, M.P. Rocío Araujo Oñate. 15 Nota del original: “BENAVIDES José Luis. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo comentado y concordado.
Ed. Universidad Externado de Colombia. 2013 pg. 496”. Demandante: Gerson Lisímaco Montaño Arizala Demandado: Arnulfo Mina Garcés Radicado: 11001-03-28-000-2026-00150-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: 6013506700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 análisis de los argumentos expuestos por el demandante y confrontarlos junto con los elementos de prueba arrimados a esta etapa del proceso para efectos de proteger la efectividad de la sentencia, basado en los requisitos y en los criterios de admisibilidad de la medida cautelar de la cual se trata.
De esta manera, en la actualidad, conforme al artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, el juez administrativo está habilitado para confrontar el acto demandado y las normas invocadas como transgredidas, a partir de la ley y la jurisprudencia y el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, lo que significa hacer un análisis profundo, detallado y razonado, para verificar si se vulnera el ordenamiento jurídico, sin perder de vista que, en todo caso, se trata de una decisión provisional, que no implica prejuzgamiento, según las voces del artículo 229 ibidem16.
Así mismo, aunque este presupuesto puede coincidir con el examen del fondo de la litis, debe precisarse que, por tratarse de un juicio preliminar, no tiene un carácter definitivo, pues, de conformidad con el artículo 235 de ese estatuto procesal, existe la posibilidad de modificar o revocar la medida y aún de dictar un fallo desestimatorio de las pretensiones.
Por otro lado, en el contencioso electoral, para que proceda la medida de suspensión provisional, debe constatarse que el acto acusado es violatorio de alguna de las disposiciones que se consideran infringidas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, según lo dispone el artículo 231, aplicable a la nulidad electoral por remisión del artículo 296 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Lo anterior en tanto, el artículo 277 ejusdem, norma especial para este tipo de procesos, establece que la solicitud de la medida de suspensión provisional debe estar contenida en el mismo escrito de demanda, razón por la cual, resulta apenas lógico y razonable, acorde con la tutela judicial efectiva, que su decreto bien pueda fundarse en las razones invocadas tanto en la demanda como en el acápite del escrito contentivo de la medida17. 2.4.
Estudio de la medida cautelar 2.4.1. De las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz CITREP El artículo transitorio 1 del Acto Legislativo 02 de 2021 dispuso la creación de dieciséis Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz (CITREP), para integrar la Cámara de Representantes, para los períodos constitucionales 2022- 2026 y 2026-2030, cuyos dignatarios se eligen en igual número de circunscripciones.
La norma en mención dispuso que se debe elegir un representante por cada circunscripción, precisando que la curul «se asignará al candidato de la lista con mayor cantidad de votos». 16 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 29 de enero de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Rad. 11001-03-27-000-2013-00014-00 (20066). 17 Consejo de Estado, Sección Quinta.
Auto de rectificación jurisprudencial del 27 de febrero de 2020, Radicación No. 17001-23-33-000-2019-00551-01, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Gerson Lisímaco Montaño Arizala Demandado: Arnulfo Mina Garcés Radicado: 11001-03-28-000-2026-00150-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: 6013506700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 El artículo transitorio 2 ibidem conformó las dieciséis circunscripciones, entre ellas la Circunscripción 10, constituida por once municipios del departamento de Nariño, a saber, Barbacoas, El Charco, La Tola, Maguí, Mosquera, Olaya Herrera, Francisco Pizarra, Ricaurte, Roberto Payán, Santa Bárbara y Tumaco.
La medida constitucional adoptada en el Acto Legislativo 02 de 2021, además de sustentarse en la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, suscrito entre el gobierno nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), «persigue la inclusión y representación política de los habitantes de zonas especialmente afectadas por la violencia», en procura de «garantizar la representación de las víctimas en el Congreso de la República, lo cual también se erige como una medida de reparación en favor de quienes han vivido al margen del desarrollo y han padecido las consecuencias de la violencia»18.
De ahí que el parágrafo del artículo transitorio 2 bajo cita estableciera que «[p]ara las elecciones de las 16 Circunscripciones Especiales de Paz, se excluirán las cabeceras municipales de cada uno de los municipios que la conforman y únicamente se habilitarán los puestos de votación y el censo electoral de la zona rural de estos» (negrillas fuera de texto).
Acerca del propósito de esta disposición, la Corte Constitucional consideró que las CITREP «al estar dirigidas a personas asentadas en zonas especialmente afectadas por la violencia, adquieren la calidad de medida de reparación para las víctimas del conflicto armado». Por consiguiente, «la exclusión de las cabeceras municipales garantiza la participación política de quienes habitan las zonas rurales, debido al potencial electoral de los centros urbanos»19.
En ese orden, la medida constitucional se dirige a garantizar que la participación democrática de los habitantes de las zonas rurales afectadas por el conflicto armado, no se vea opacada o diluida frente al potencial electoral de los centros urbanos. De este modo, se busca evitar que personas no residentes en los territorios afectados por el conflicto influyan de manera indebida en la autodeterminación de los ciudadanos que vivieron las consecuencias adversas de la violencia, y se erige como un instrumento constitucionalmente legítimo y necesario para materializar la representación diferenciada de las víctimas en la Cámara de Representantes. 2.4.1.
Caso concreto Como viene de explicarse, la parte actora considera que el acto de elección demandado adolece del vicio previsto en el artículo 275.7 del CPACA, que establece como causal de nulidad del acto de elección la participación de electores que «no sean residentes en la respectiva circunscripción». 18 Corte Constitucional. Sentencia C-089/22. 19 Ibidem.
Demandante: Gerson Lisímaco Montaño Arizala Demandado: Arnulfo Mina Garcés Radicado: 11001-03-28-000-2026-00150-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: 6013506700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Lo anterior, debido al incremento inusual del censo electoral de las zonas rurales de los municipios que conforman la CITREP 10, particularmente en el municipio de Tumaco, derivado del traslado de ciudadanos otrora inscritos en la cabecera municipal, según el «Informe Jurídico Articulado» del Tribunal Electoral Transitorio de Paz ̶ CITREP 10.
Ahora bien, en lo referente a la residencia electoral, en el caso concreto, el artículo 2 del Acto Legislativo 02 de 2021 consagra expresamente que «[p]ara las elecciones de las 16 Circunscripciones Especiales de Paz, se excluirán las cabeceras municipales de cada uno de los municipios que la conforman y únicamente se habilitarán los puestos de votación y el censo electoral de la zona rural de estos» (negrillas fuera de texto).
Al respecto, esta Sección ha señalado que debe tenerse en cuenta que el legislador, a través de la Ley 136 de 1994, puntualmente en su artículo 183, se ocupó de establecer el concepto de residencia, en los siguientes términos «entiéndese por residencia para los efectos establecidos en el artículo 316 de la Constitución Política, el lugar donde una persona habita o de manera regular está de asiento, ejerce su profesión u oficio o posee alguno de sus negocios o empleo».
El referido supuesto normativo, como lo ha señalado esta sala,20 contempla hipótesis más amplias respecto de lo que estipuló el constituyente, porque además de abarcar las situaciones que se desprenden tanto de la residencia como del domicilio en materia civil, incluyen otras como el lugar donde la persona «posee alguno de sus negocios o empleo».
Así lo ha dispuesto esta Sección: [L]a redacción de la norma legal en cita conecta cada uno de los escenarios enunciados a través de una conjunción disyuntiva, esto es, por medio del vocablo «o», lo que significa que cada hipótesis se distingue como una forma de residencia electoral autónoma y, al mismo tiempo, implica que con cualquiera se puede acreditar el requisito que habilita al ciudadano para sufragar en el respectivo municipio.
(…). A partir de lo anterior [artículo 4 de la Ley 163 de 1994], se ha entendido que se incorporó al ordenamiento una presunción de residencia electoral, que recayó sobre aquella que informara el ciudadano al inscribir su cédula, en tanto lo hace bajo la gravedad del juramento. Esta Sección, (…) señaló que para su configuración [de la trashumancia], durante el curso del proceso de nulidad electoral se debe demostrar, además de que el presunto trashumante no es habitante o que no tiene asiento en el respectivo municipio, que tampoco tiene algún otro vínculo del que se pueda desprender la residencia electoral (…) Ahora bien, la figura de la trashumancia como vicio de nulidad electoral se ha entendido como la «acción de inscribir la cédula para votar por un determinado candidato u opción política en un lugar distinto al que se reside o en el que se encuentre un verdadero arraigo o interés»21; lo cual, además de tener una 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 30 de septiembre de 2021, Rad: 11001-03-28-000-2020-00013-00.
M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 21 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 9 de febrero de 2017, Rad. 2014-00112-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez. Demandante: Gerson Lisímaco Montaño Arizala Demandado: Arnulfo Mina Garcés Radicado: 11001-03-28-000-2026-00150-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: 6013506700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 implicación en el marco de tales procesos, puede conllevar a la imposición de sanciones de tipo penal.
El objetivo del establecimiento legal de la causal no es otro que se respete la autodeterminación de los ciudadanos en la resolución de los asuntos propios y que sean estos quienes decidan sus autoridades y demás cuestiones inherentes al proceso de elección, con sustento en los principios rectores que, entre otros aspectos, buscan asegurar que las votaciones traduzcan la expresión libre, espontánea y auténtica de los ciudadanos. Para el caso particular de las CITREP, el censo electoral debe estar conformado por los residentes de las zonas rurales de los municipios que las conforman, y excluye expresamente a los habitantes de las cabeceras municipales.
Esta Sala ha señalado que, para entender el fenómeno de la trashumancia electoral, es necesario remontarse a la Ley 6° de 1990, que, entre otras disposiciones, modificó los artículos 76 y 77 del Código Electoral (D.2241/86), en el sentido de precisar: «[a] partir de 1988 el ciudadano sólo podrá votar en el lugar en que aparezca su cédula de ciudadanía conforme al censo electoral.
Permanecerán en el censo electoral del sitio respectivo (…) mientras no sean canceladas o se inscriban en otro lugar». Así mismo, el artículo 2 del Acto Legislativo 02 de 2021, impone un vínculo necesario entre la votación a realizar y la residencia del sufragante en zona rural, no obstante, dicha normativa superior, no contiene una definición sobre el término residencia ni explica la consecuencia de su desconocimiento; al respecto, la jurisprudencia de la Sección Quinta ha destacado que para el examen del cargo de nulidad electoral fundado en la causal del artículo 275.7, al menos en el ámbito municipal y local, es menester consultar las siguientes reglas22: Para que prospere el cargo se debe acreditar: (i) que personas no residentes en el respectivo municipio se inscribieron para sufragar en él;
(ii) que éstas, efectivamente hayan votado y (iii) que sus votos tuvieron incidencia en el resultado de la elección. Conforme a lo anterior, para hablar de trashumancia resulta indispensable que se acrediten en forma suficiente los 3 elementos señalados, en caso de que alguno de ellos no se encuentre demostrado, se entiende que la causal de nulidad electoral bajo estudio no se configura o no tiene incidencia en la legalidad de la elección que se controvierta.
En esa medida, y en el caso de las elecciones de las CITREP, se debe demostrar que ciudadanos que no residen en las zonas rurales se inscribieron para sufragar en ellas, que efectivamente votaron, y que esa participación incidió en el resultado electoral. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 30 de septiembre de 2021, Rad. 11001032800020200001300.
M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Gerson Lisímaco Montaño Arizala Demandado: Arnulfo Mina Garcés Radicado: 11001-03-28-000-2026-00150-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: 6013506700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Según el escrito que sustenta la medida cautelar, «21.936» ciudadanos proceden de circunscripciones distintas, de los cuales «11.889» (54%) provienen del casco urbano, «[u]n número significativo proviene de otros municipios del departamento y de la circunscripción nacional», y en municipios como Tumaco, el 64.6% del censo incorporado viene del casco urbano, lo que configura indicios graves de trashumancia. Sin embargo, con el escrito de subsanación de la demanda se aportó un archivo en formato Excel que relaciona 19.937 cédulas de ciudadanía, con la zona, puesto y mesa donde los titulares de tales documentos debían sufragar.
En esas condiciones, la sala debe advertir que, para efectos de resolver lo que corresponde, se tomará en cuenta el dato del escrito de subsanación, por ser el resultado de las correcciones que el ponente requirió en el auto que inadmitió el libelo. Ahora bien, el «Informe Jurídico Articulado» del Tribunal Electoral Transitorio de Paz ̶ CITREP 10, que sustenta la tesis de la demanda, da cuenta del aumento atípico de inscripciones de cédulas para sufragar en zonas rurales del municipio de Tumaco, pasando de 1.950 ciudadanos para los comicios de 2022, a 16.900 para las elecciones de 2026, esto es, 14.950 nuevos inscritos, lo que representó un aumento inusual del 909%.
Como se indicó líneas atrás, la acreditación del fenómeno de la trashumancia parte por desvirtuar la residencia electoral de los sufragantes, «motivo por el cual deben existir suficientes elementos de juicio para considerar que una persona debe ser retirada del censo electoral del distrito o municipio en el que se inscribió y, por ende, que allí no puede ejercer su derecho al voto porque no corresponde a su residencia electoral»23.
Por lo tanto, y contrario a la tesis de la parte actora, no basta con un indicio estadístico sobre el aumento de inscripciones en determinada zona, para tener por acreditada la trashumancia electoral, dado que se requiere acreditar que el ciudadano «(I) no es morador del respectivo municipio, (II) no tiene asiento regular en el mismo, (III) no ejerce allí su profesión u oficio y (IV) tampoco posee negocio o empleo en la entidad territorial»24, y además, se insiste, demostrar que efectivamente votó y la incidencia de su participación en el resultado electoral.
De acuerdo con lo anterior, el aumento del censo electoral de las zonas rurales, si bien podría resultar atípico, no acredita circunstancias más allá de un crecimiento inusual de las inscripciones para sufragar, pero no demuestra, en 23 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 31 de octubre de 2024. Exp: 44001-23-40-000-2024- 00003-02.
M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 24 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de febrero de 2017, Rad. 11001-03-28-000 2014- 00112-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Reiterado en Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 18 de noviembre de 2021. Radicado núm. 76001-23-33-000-2019 01203-01. MP. Rocío Araújo Oñate y Consejo de Estado, Sección Quinta.
Sentencia del 22 de agosto de 2024. Radicado núm. 44001- 23-40-000-2023-00106-01. MP. Pedro Pablo Vanegas y Radicado núm. 27001-23-33-000-2023-00124-01. MP. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Gerson Lisímaco Montaño Arizala Demandado: Arnulfo Mina Garcés Radicado: 11001-03-28-000-2026-00150-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: 6013506700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 este estado del proceso, que los ciudadanos inscritos participaron efectivamente en los comicios, presupuesto que resulta indispensable para establecer si la votación depositada en las urnas incidió en el resultado electoral.
En el asunto que ocupa a la sala, se tiene que la parte actora, más allá de los datos del informe que sustenta su planteamiento, no aportó medio de convicción alguno que permita establecer que los 19.937 inscritos que relaciona en el escrito de subsanación, no residen en las zonas rurales de los municipios de Barbacoas, El Charco, La Tola, Maguí, Olaya Herrera, Ricaurte, Roberto Payán, y Tumaco, enlistados en la demanda.
Adicionalmente, en esta etapa no se cuenta con los medios de convicción que permitan establecer que los referidos ciudadanos participaron en los comicios del 8 de marzo de 2026, por lo que tampoco es diáfano que esa votación incidiera en la aspiración electoral del demandado. En ese orden, se requiere agotar el debate probatorio para establecer, en la sentencia, si el acto de elección demandado debe anularse por la configuración del fenómeno de la trashumancia electoral.
En consecuencia, se admitirá la demanda y se negará la solicitud de suspensión provisional del acto de elección demandado. 2.5 Otras decisiones Se reconocerá personería a los abogados Humberto Rafael Méndez Rojas como apoderado del demandante, Rafael Enrique Calao Lora en representación del Consejo Nacional Electoral, Ruth Amalfy Ramírez Muñoz como apoderada del demandado, y Diego Ángel Díaz Rojas como representante judicial de la Registraduría Nacional del Estado Civil, por cuanto los mandatos correspondientes cumplen los requisitos legales para el efecto.
Conforme con lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, III.
RESUELVE
PRIMERO: ADMITIR la demanda de nulidad electoral instaurada por Gerson Lisímaco Montaño Arizala, tendiente a obtener la nulidad del acto de elección del señor Arnulfo Mina Garcés como representante a la Cámara por la Circunscripción Transitoria Especial de Paz CITREP 10 para el periodo 2026— 2030, contenido en el formulario E-26 CTP del 17 de marzo de 2026.
En consecuencia, se dispone: 1. Notifíquese al señor Arnulfo Mina Garcés en la forma prevista en el numeral 1º del artículo 205 del CPACA, esto es, enviando copia digital de la presente providencia a la dirección electrónica suministrada por la parte actora. En caso Demandante: Gerson Lisímaco Montaño Arizala Demandado: Arnulfo Mina Garcés Radicado: 11001-03-28-000-2026-00150-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: 6013506700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 de no poder efectuarse dicha diligencia, continúese con el trámite establecido en los literales b) y c) del numeral 1 del artículo 277 del CPACA. 2.
Notificar personalmente, a través de mensaje dirigido al buzón de correo electrónico dispuesto para recibir notificaciones judiciales, conforme a lo establecido en los artículos 197 y 277 (numerales 2 y 3) del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021, a los siguientes sujetos procesales: a) Al presidente del Consejo Nacional Electoral. b) Al registrador nacional del estado civil. c) Al Ministerio Público. 3.
Notificar por estado a la parte actora, de acuerdo con lo previsto en el numeral 4.° del artículo 277 del CPACA. 4. Correr traslado de la demanda por el término de quince (15) días, acorde con lo preceptuado en el artículo 279 del CPACA, en concordancia con el numeral 2º del artículo 205 ibidem. 5. Advertir a las autoridades vinculadas que durante el término señalado en el numeral anterior, deberá allegar de forma íntegra los documentos donde consten los antecedentes del acto acusado, que se encuentren en su poder, y que el incumplimiento de este deber legal constituye falta disciplinaria gravísima del funcionario encargado del asunto (art. 175 parágrafo 1.° del CPACA). 6.
Informar a la comunidad sobre la existencia del proceso por medio de la página web de esta Corporación, como lo ordena el numeral 5.º del artículo 277 del CPACA. 7. Remitir al buzón de correo electrónico de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado copia electrónica de la presente providencia, en conjunto con la demanda y sus anexos, en cumplimiento al mandato del artículo 199, inciso final del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. 9.
Comuníquese esta providencia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por medio del buzón electrónico, que si así lo decide podrá intervenir en la oportunidad prevista en los artículos 277 y 279 de la Ley 1437 de 2011.
SEGUNDO: NEGAR el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto de elección de Arnulfo Mina Garcés, por las razones expuestas en la parte motiva.
TERCERO: RECONOCER personería al abogado Humberto Rafael Méndez Rojas Lora identificado con la cédula de ciudadanía 72.267.514 y tarjeta profesional 146811 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del demandante. Demandante: Gerson Lisímaco Montaño Arizala Demandado: Arnulfo Mina Garcés Radicado: 11001-03-28-000-2026-00150-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: 6013506700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 CUARTO: RECONOCER personería al abogado Rafael Enrique Calao Lora identificado con la cédula de ciudadanía 1.032.444.110 y tarjeta profesional 312584 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del Consejo Nacional Electoral.
QUINTO: RECONOCER personería a la abogada Ruth Amalfy Ramírez Muñoz identificada con la cédula de ciudadanía 30.731.294 y tarjeta profesional 59719 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada del demandado Arnulfo Mina Garcés.
SEXTO: RECONOCER personería al abogado Diego Ángel Díaz Rojas identificado con cédula de ciudadanía 1.019.094.634 y tarjeta profesional 333837, expedida por el Consejo Superior de la Judicatura como apoderado de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx