REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, dieciséis (16) de agosto de dos mil veintidós (2022). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 25000-23-36-000-2013-01260-01 (57.091) Demandante: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA (CAR) Demandado: AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA – EMPRESA CARBONERA DE LOS ANDES (EMCARANDES) Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA Síntesis del caso: la demanda se circunscribe a la petición de nulidad absoluta por objeto ilícito del contrato de concesión no. 1703T del 13 de enero de 2004 por traslaparse el área objeto de concesión con el área declarada como reserva forestal y Distrito de Manejo Integrado (DMI) mediante el Acuerdo no. 022 del 18 de agosto de 2009 expedido por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR).
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 14 de marzo de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A que declaró la nulidad absoluta de un contrato de concesión minera (fls. 216 a 219 vlto. cdno. ppal.) en los siguientes términos: “PRIMERO: Se DECLARA la nulidad absoluta del contrato de concesión minera 1703T de 13 de enero de 2004 por ilicitud del objeto.
SEGUNDO: Se ORDENA a la Agencia Nacional de Minería, que inscriba esta sentencia en el Registro Nacional Minero del contrato de concesión minera 1703T de 13 de enero de 2004.
TERCERO: Se ORDENA a la EMPRESA CARBONERA DE LOS ANDES, QUE UNA VEZ EJECUTORIADA ESTA PROVIDENCIA, ENTREGUE LAS ÁREAS DEL contrato de concesión minera 1703T de 13 de enero de 2004, afectadas ambientalmente por el Acuerdo 022 de 18 de agosto de 2009 a la AGENCIA NACIONAL MINERA, sin derecho a ningún tipo de restitución de orden económico.
CUARTO: Sin condena en costas, ni agencias en derecho, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: LA SENTENCIA SE NOTIFICA EN ESTRADOS DE CONFORMIDAD CON LO ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 202 DEL CPACA.
SEXTO: CONTRA LA SENTENCIA PROCEDE EL RECURSO DE APELACIÓN, DENTRO DE LOS 10 DÍAS SIGUIENTES A SU 2 Expediente no. 25000-23-36-000-2013-01260-01 (57.091) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) Nulidad y Restablecimiento del derecho Apelación de sentencia NOTIFICACIÓN POR ESTRADOS.” (fls. 219 y vlto. ibidem – negrillas y mayúsculas fijas del texto original).
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito radicado el 9 de julio de 2013 en la Secretaría de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1 (fls. 8 a 13 cdno. no. 1) con las siguientes súplicas: “1.
Que se declare la nulidad absoluta del Contrato de concesión No. HGEI-24 de fecha 11/04/2006, para la exploración y explotación de un yacimiento de carbón, celebrado entre Ingeominas y la Empresa Carbonera de los Andes. 2.Que como consecuencia de la nulidad absoluta del contrato aludido, se declare la nulidad de la inscripción del Contrato de Concesión No. HGEI- 24 del Registro Minero Nacional-. 3.
Que se ordene la desanotación de la inscripción del contrato de concesión No. HGEI-24 del Registro Minero Nacional.2” (fl. 9 cdno. no. 1). 2. Hechos Como fundamento fáctico la parte demandante expuso en el escrito contentivo de la demanda, en síntesis, lo siguiente: 1) El 13 de enero de 2004 Ingeominas, hoy Servicio Geológico Colombiano, otorgó a la Empresa Carbonera de Los Andes un título para la exploración y explotación de carbón en el municipio de Zipaquirá (Cundinamarca) a través del contrato de concesión minera no. 1703T. 1 Debe advertirse que al momento de proveerse sobre la admisión de 9 de septiembre de 2013 el a quo la admitió sobre la base de adecuar el trámite de controversias contractuales. 2 El actor en sus pretensiones identifica el contrato de concesión con el número HGEI-24, aun cuando el texto del mismo está titulado y catalogado con el número 1703T, razón por la que en adelanta esta providencia hace alusión al número del contrato que figura en el texto del mismo, esto es, 1703T. 3 Expediente no. 25000-23-36-000-2013-01260-01 (57.091) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) Nulidad y Restablecimiento del derecho Apelación de sentencia 2) La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) mediante el Acuerdo no. 022 de 18 de agosto de 2009 declaró como zona de reserva forestal protectora y distrito de manejo integrado al Páramo de Guargua y Laguna Verde. 3) De acuerdo con lo expresamente señalado en el artículo 1 del Decreto 2811 de 1974, Código Nacional de Recursos Naturales, el ambiente es patrimonio común y por tanto el Estado y los particulares deben participar en su preservación y manejo, y dispone que los recursos naturales renovables son de utilidad e interés social. 4) A su turno, el artículo 34 de la Ley 685 de 2001 (Código de Minas) determina que no podrán ejecutarse trabajos, obras de exploración y explotación mineras en zonas declaradas conforme a la normatividad vigente como de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del medio ambiente. 3.
Fundamento de la demanda En el texto de la demanda la actora presentó como fundamentos de derecho y concepto de violación normativa, en resumen, lo siguiente: El contrato de concesión no. 1703T de 13 de enero de 2004 para la exploración y explotación de un yacimiento de carbón celebrado entre Ingeominas y la Empresa Carbonera de Los Andes fue suscrito con desconocimiento de lo dispuesto en los artículos 16, 34 y 289 de la Ley 685 de 2001, los artículos 8 y 9 de la Constitución Política, el artículo 1 del Decreto 2811 de 1974 y el artículo 1 numeral 4 de la Ley 99 de 1993 por el hecho de estar inmerso en una causal de nulidad por razón del traslapo de las áreas concedidas con las de reserva natural dispuesta en el Acuerdo 022 de 18 de agosto de 2009 expedido por la CAR por medio del cual se declaró como reserva forestal protectora y Distrito de Manejo Integrado (DMI) al páramo de Guargua y Laguna Verde. 4.
Posición de la parte demandada A través de escrito radicado el 21 de enero de 2014 contestó la demanda con oposición a las pretensiones, formuló excepciones y solicitó que aquellas fueran negadas (fls. 50 a 67 cdno. no. 1), con los siguientes argumentos: 4 Expediente no. 25000-23-36-000-2013-01260-01 (57.091) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) Nulidad y Restablecimiento del derecho Apelación de sentencia 1) El contrato de concesión no. 1703T para la explotación y exploración minera fue suscrito el 13 de enero de 2004 y, posteriormente, fue inscrito en el registro minero nacional el 11 de abril de 2006. 2) La declaración de zona de reserva forestal protectora y distrito de manejo integrado de que fue objeto el páramo Guargua y Laguna Verde mediante el Acuerdo no. 022 de 18 de agosto de 2009 de la CAR fue posterior al otorgamiento del contrato de concesión minera no. 1703T. 3) De acuerdo con lo referido en la jurisprudencia del Consejo de Estado, en aplicación del principio de legalidad el acto administrativo que declare una zona de reserva forestal debe, explícitamente, especificar los títulos y solicitudes que en virtud de las disposiciones legales estarían excluidos, lo cual no acontece con el Acuerdo no. 022 de 18 de agosto de 2009. 4) De otra parte, se está ante una situación jurídica consolidada ya que el contrato fue suscrito en el 2004, esto es, antes de que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca expidiera el Acuerdo no. 022 de 18 de agosto de 2009, fecha para la cual no existía zona alguna de exclusión sobre el área concesionada, razón por la cual no pueden desconocerse los derechos otorgados con el contrato legalmente suscrito. 2) Propuso como excepción “la genérica”, en virtud de la cual el juez puede declarar las excepciones que encuentre probadas. 5.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera - Subsección A en providencia de 14 de marzo de 2016 (fls. 216 a 219 vlto. cdno. ppal.) declaró la nulidad absoluta del contrato de concesión minera número 1703T de 13 de enero de 2004 por ilicitud del objeto, con base en la siguiente sustentación: 1) De conformidad con el bloque de constitucionalidad que consagra el principio de precaución, en los contratos de explotación minera no opera la figura jurídica de los derechos adquiridos, ya que la autoridad ambiental se encuentra en ejercicio de una 5 Expediente no. 25000-23-36-000-2013-01260-01 (57.091) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) Nulidad y Restablecimiento del derecho Apelación de sentencia facultad constitucional de proteger los recursos ambientales lo cual prima sobre los intereses particulares. 2) Si bien al momento del perfeccionamiento del contrato no existía afectación ambiental en el área objeto de explotación, lo cierto es que con la expedición del mencionado Acuerdo no. 022 de 2009 la autoridad ambiental en ejercicio del principio de precaución limitó la actividad minera en estas áreas, circunstancia por la cual se configura la causal de nulidad absoluta del contrato de concesión por objeto ilícito sobreviniente, debido a que el área concesionada se traslapa en un 100% con el páramo de Guargua y Laguna Verde. 3) En cuanto a las restituciones mutuas, como en el presente asunto no está acreditado que la entidad contratante se haya beneficiado y el concesionario no debía pagar contraprestación alguna, porque su obligación se limitaba a la conservación y mantenimiento del área contratada, no proceden las referidas restituciones. 6.
El recurso de apelación La Empresa Carbonera de Los Andes Ltda y la Agencia Nacional de Minería en calidad de litisconsorte necesario y entidad demandada, respectivamente, interpusieron sendos recursos de apelación contra la sentencia de primera instancia (fls. 221 a 231 t 232 a 239 cdno. ppal.) los cuales fueron concedidos por el a quo mediante auto de 18 de abril de 2016 (fls. 256 y vlto. ibidem), impugnaciones que fueron sustentadas en los términos que se resumen a continuación: 6.1 Apelación de la Empresa Carbonera de Los Andes Ltda 1) El tribunal de primera instancia, contrario a lo acreditado en el expediente, declaró la nulidad absoluta del contrato de concesión minera no. 1703T de 2004, a pesar de que para el momento de la suscripción de este mismo el área objeto de concesión no tenía afectación ambiental de ninguna índole que pudiera ser entendida como área excluible de la actividad minera. 6 Expediente no. 25000-23-36-000-2013-01260-01 (57.091) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) Nulidad y Restablecimiento del derecho Apelación de sentencia 2) Adicionalmente, el área concesionada no se encuentra dentro de la reserva forestal protectora la cual tiene un régimen de uso limitado a la conservación y protección, pues, se encuentra dentro del distrito de manejo integrado del páramo de Guerrero, el cual tiene como fundamento legal el aprovechamiento razonable de los recursos naturales sin excluir la minería; el Acuerdo no. 022 de 2009 de la CAR expresamente se refiere al páramo de Guargua y Laguna Verde, sin hacer alusión a todo el distrito de manejo integrado declarado por el acuerdo en comento. 3) El área objeto de concesión pertenece al distrito de manejo integrado regulado por el Código de Recursos Naturales y reglamentado por el Decreto 2372 de 2010 que, en el artículo 14, señala que tales distritos se ponen al alcance de la población para su uso sostenible, preservación, restauración, conocimiento y disfrute. 4) El área de reserva forestal protectora declarada por el Acuerdo no. 022 de 2009 se refirió al páramo de Guargua y Laguna Verde localizado en los municipios de Cogua, Tausa y Carmen de Carupa, mientras que el 100 % del área concesionada está ubicada en el municipio de Zipaquirá y fue declarada por el Acuerdo en comento como área protegida por el distrito de manejo integrado, la cual no es de exclusión minera según lo previsto en el Decreto 2372 de 2010. 6.2 Apelación de la Agencia Nacional de Minería 1) El tribunal de primera instancia realizó una indebida tipificación de los distritos de manejo integrado como zonas excluidas de la minería conforme a lo previsto en el artículo 34 del Código de Minas, normatividad en la que no se incluyen expresamente los distritos de manejo integrado como zonas excluidas. 2) En ese sentido, la creación de un distrito de manejo integrado puede obedecer a la necesidad de desarrollar un proyecto de minería en su zona, claro está en el entendido de un aprovechamiento racional de los recursos naturales. 3) De otra parte, el a quo declaró la nulidad absoluta del contrato de concesión no. 1703T de 2004 sin reparar en que al momento de su celebración cumplía con todos los requisitos jurídicos para ser válida la negociación entre los suscriptores del mismo, razón por la cual tampoco es válido el fundamento de objeto ilícito, pues, el 7 Expediente no. 25000-23-36-000-2013-01260-01 (57.091) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) Nulidad y Restablecimiento del derecho Apelación de sentencia área concesionada no se encuentra enlistada dentro de las zonas de exclusión de la actividad minera. 7.
Actuación surtida en segunda instancia 1) Por auto de 11 de agosto de 2017 se admitieron los recursos de apelación (fls. 279 y vlto. cdno. ppal.). 2) El 2 de octubre de 2017 (fls. 282 y vlto. cdno. ppal.) se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión por el término de 10 días y, vencido este, por el mismo lapso correr traslado al Ministerio Público para emitir el respectivo concepto. 3) En dicho término la parte actora y la Agencia Nacional de Minería presentaron escritos de alegaciones de conclusión (fls. 283 a 287 y 288 a 291 ibidem); la Empresa Carbonera de los Andes Ltda en calidad de litisconsorte necesario guardó silencio (fl. 334 cdno. ppal.) y, a su turno, el Ministerio Público presentó concepto en los siguientes términos: Luego de revisado en su integridad el material probatorio que compone el expediente no cabe duda sobre la ilicitud sobreviniente del objeto del contrato de concesión no. 1703T de 2004, debido a que con posterioridad esa misma zona concesionada, en virtud del principio de precaución ambiental fue declarada como zona de reserva protegida por plan de manejo integral y, a la vez, establecida como zona de protección del ecosistema del páramo de Guerreo, por lo tanto debe confirmarse el fallo objeto de apelación. II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de 8 Expediente no. 25000-23-36-000-2013-01260-01 (57.091) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) Nulidad y Restablecimiento del derecho Apelación de sentencia la decisión, 2) análisis de la impugnación, 3) conclusiones y, 4) condena en costas y agencias en derecho. 1.
Objeto de la controversia y anuncio de la decisión El objeto de la controversia planteada consiste en la discusión acerca de la nulidad absoluta del contrato de concesión minera no. 1703T de 13 de enero de 2004, suscrito entre la Empresa Carbonera de Los Andes y el Servicio Geológico Colombiano, hoy Agencia Nacional de Minería, por estimarse que con el Acuerdo no. 022 de 2009 expedido por la CAR el 100% del área objeto de concesión se traslapó con el área declarada como distrito de manejo integrado, páramo de Guargua y Laguna Verde.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección A declaró la nulidad absoluta por objeto ilícito del referido contrato de concesión minera, ordenó a la Agencia Nacional de Minería inscribir la sentencia en el Registro Nacional Minero y ordenó a la Empresa Carbonera de Los Andes que, una vez ejecutoriada la providencia, entregara las áreas objeto de concesión a la Agencia Nacional de Minería. En el presente asunto, la Agencia Nacional de Minería y la Empresa Carbonera de Los Andes interpusieron sendos recursos de apelación en contra de la sentencia de primera instancia sobre la base de afirmar que no es jurídicamente posible determinar que el objeto del contrato es ilícito cuando al momento de su suscripción el área concesionada no era objeto de exclusión o limitación alguna, y que es muy diferente el área de distrito de manejo integrado al área de reserva forestal, pues, en área de distrito se permite el aprovechamiento razonable sin excluir la minería. La sentencia apelada mediante la cual se declaró la nulidad absoluta del contrato de concesión minera no. 1703T de 13 de enero de 2004 por objeto ilícito será revocada, por cuanto el Acuerdo no. 022 de 18 de agosto de 2009 proferido por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) no tiene la virtualidad de afectar la validez del negocio jurídico de forma sobreviniente. 9 Expediente no. 25000-23-36-000-2013-01260-01 (57.091) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) Nulidad y Restablecimiento del derecho Apelación de sentencia 2.
Análisis de la impugnación 2.1 Hechos probados Analizadas las pruebas allegadas al proceso se tiene acreditado lo siguiente: 1) El 13 de enero de 2004, la Empresa Nacional Minera Limitada (Minercol) suscribió con la Empresa Carbonera de Los Andes Limitada (Emcarandes) el contrato de concesión para la exploración y explotación de carbón no. 1703T (fls. 20 a 27 cdno. no. 3). 2) De acuerdo con la cláusula segunda del contrato, el área objeto de este está comprendido por los siguientes linderos: “SEGUNDA.- Área del contrato.- El área objeto del presente contrato está comprendida por la siguiente linderación, definida por puntos, rumbos, distancias y coordenadas: Descripción del Punto Arficinio: Hace parte de la Poligonal, tomado de la Plancha IGAC 209-3-A-1.
PUNTO PUNTO COORDENADA COORDENADA INICIAL FINAL RUMBO DISTANCIA NORTE INICIAL ESTE INICIAL PA 1 S70-01-09E 399.23 1057360.950 1000422.070 1 2 S20-00-56W 399.68 1057224.530 1000797.270 2 3 N69-59-57W 398.99 1056848.990 1000660.470 3 PA N19-58-53E 399.54 1056985.460 1000285.540 El área total antes descrita está ubicada en jurisdicción del municipio de Zipaquirá, departamento de Cundinamarca y comprende una extensión superficiaria total de 15 hectáreas y 9431 metros cuadrados (m2), la cual se representa gráficamente en el plano topográfico, el cual es el Anexo No. 1 de este contrato y hace parte del mismo.
Queda entendido que el área se entrega como cuerpo cierto, en consecuencia EL CONCESIONARIO no tendrá derecho a reclamo alguno en el evento de que la extensión comprendida dentro de los linderos antes indicados, sea mayor o menor que la enunciada o calculada en este contrato LA CONCEDENTE no se compromete para con EL CONCESIONARIO a ninguna obligación de saneamiento por evicción o vicios redhibitorios sobre el área contratada (…)” (fls. 20 y 21 ibidem – negrillas y mayúsculas del original). 3) El 18 de agosto de 2009, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca emitió el Acuerdo no. 022 (fls. 1 a 4 vlto. cdno. no. 2) mediante el cual declaró lo siguiente: “ARTÍCULO PRIMERO. Declarar como Zona de Reserva Forestal Protectora a un sector del Páramo de Guerrero denominado Páramo de 10 Expediente no. 25000-23-36-000-2013-01260-01 (57.091) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) Nulidad y Restablecimiento del derecho Apelación de sentencia Guargua y Laguna Verde, localizado entre los municipios de Cogua, Tausa y Carmen de Carupa, y delimitado conforme a la línea formada por la unión de los puntos cuyas coordenadas aparecen en EL ANEXO No 1 de este Acuerdo y en los planos anexos, en una extensión de once mil novecientos veintiocho (11.928) hectáreas.
ARTÍCULO SEGUNDO. Declarar como Distrito de Manejo Integrado a cinco (5) sectores del Páramo de Guerrero denominado Páramo de Guargua y Laguna Verde comprendidos entre la línea del polígono de la reserva forestal del presente Acuerdo y aproximadamente la cota de los 3000 tres mil metros sobre el nivel del mar ajustada a los límites prediales localizados entre los municipios de Cogua, Tausa, Carmen de Carupa y Zipaquirá; y delimitado conforme a la línea formada por al unión de los puntos cuyas coordenadas aparecen en los anexos 2, 3, 4, 5, y 6 y en los planos anexos, con una extensión distribuida así: Sector uno Ocho mil novecientos quince (8915) hectáreas, sector dos mil ciento cuarenta y ocho (1148) hectáreas, sector tres quinientas ochenta y cinco (585) hectáreas, sector cuatro nueve mil ciento noventa y seis (9196) hectáre4as y sector cinco seis mil seiscientas sesenta y tres hectáreas (6663).
ARTÍCULO TERCERO. - El Distrito de Manejo Integrado podrá contemplar las siguientes categorías para formulación del Plan de Manejo. Zona de Preservación: Encaminada a garantizar la integridad y la perpetuación de los recursos naturales dentro de los espacios específicos del Distrito de Manejo Integrado. Zona de Protección: Para garantizar la conservación y mantenimiento de obras o actividades producto de la intervención humana, con énfasis en sus valores intrínsecos e histórico culturales.
Zona de Producción: Orientada a las actividades humanas dirigidas a generar los bienes y servicios que requiere el bienestar material y espiritual de la sociedad, y que para el Distrito de Manejo Integrado presupone un modelo de aprovechamiento racional de los recursos naturales en un contexto de desarrollo sostenible. Zona de recuperación para la producción: De las actividades humanas orientadas al restablecimiento de las condiciones naturales que permitan el aprovechamiento sostenible de los recursos de la zona.
Parágrafo.- Dentro de una misma zona podrán utilizarse una o varias de las categorías de ordenamiento señaladas, de acuerdo con sus características propias, los requerimientos técnicos y los objetivos propuestos. (…)” (fls. 3 vlto. y 4 ibidem - negrillas y mayúsculas del original). 4) El 11 de marzo de 2016 la Agencia Nacional de Minería emitió el informe de superposiciones de áreas (fls. 11 y 12 cdno. no. 2) con las siguientes determinaciones: 11 Expediente no. 25000-23-36-000-2013-01260-01 (57.091) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) Nulidad y Restablecimiento del derecho Apelación de sentencia “El polígono correspondiente al título minero 1703T, ubicado en el municipio de Zipaquirá en el departamento de Cundinamarca, considerado en el presente análisis, correspondiente al polígono disponible en el Catastro Minero Colombiano, con última fecha de actualización marzo 10 de 2016.
CARACTERÍSTICAS DE LA PLACA 1703T Área (hectáreas) 15,937653 Código expediente 1703T Código Registro Minero HGEI-24 Fecha de inscripción 11/04/2006 Estado TÍTULO VIGENTE-EN EJECUCIÓN Modalidad CONTRATO DE CONCESIÓN (D 2655) Minerales CARBÓN Titulares (8600602945) EMPRESA CARBONERA DE LOS ANDES Municipios ZIPAQUIRÁ-CUNDINAMARCA Fecha de terminación 10/04/2036 OBSERVACIONES: 1.
El título minero 1703T, presenta una superposición parcial de 15.77 Has – el 98.97% del área del título minero con ZONA DE PÁRAMO GUERRERO – ESCALA 100K RADICADO ANM 20145510329222 – INCORPORADO 03/09/2014. 2. El título minero 1703T, presenta superposición total de 100% con DISTRITO REGIONAL DE MANEJO INTEGRADO PÁRAMO DE GUARGUA Y LAGUNA VERDE – ACUERDO 022 DE 2009 CAR – TOMADO DEL RUNNAP ACTUALIZADO AL 18/06/2013. 3.
El sistema de Catastro Minero Colombiano CMC, no reporta superposición del título 1703T con la cobertura ambiental Reserva Forestal Protectora Nacimiento del Rio Subachoque y Pantano de Arce, ya que la mencionada plataforma no cuenta con información en su base de datos de dicha cobertura ambiental. 4. El título número 1703T No presenta superposición con la cobertura RESERVA FORESTAL PROTECTORA PRODUCTORA CUENCA ALTA DEL RÍO BOGOTÁ – VIGENTE DESDE 12/02/2014 – RESOLUCIÓN MADS 0138 DEL 31/01/2014 – DIARIO OFICIAL No. 49062 DEL 12 DE FEBRERO DE 2014 – INCORPORADO 19/02/2014.
(…)”. (fls. 11 y 12 cdno. no. 3 - mayúsculas sostenidas del original). De acuerdo con lo probado en el proceso procede la Sala a resolver los recursos de apelación interpuestos por la Agencia Nacional de Minería y la Empresa Carbonera de Los Andes Limitada en el sentido de señalar que i) la nulidad del contrato de concesión minera no. 1703T de 2004 por objeto ilícito no es jurídicamente procedente, por cuanto para la fecha de suscripción de este, esto es, el 13 de enero de 2004, el área objeto de concesión no se encontraba traslapada con área de 12 Expediente no. 25000-23-36-000-2013-01260-01 (57.091) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) Nulidad y Restablecimiento del derecho Apelación de sentencia reserva forestal alguna y, ii) que es muy diferente el concepto de “distrito de manejo integrado” al de “área de reserva forestal”, pues, el primero permite el aprovechamiento razonable sin excluir necesariamente la actividad minería. 2.2 El caso concreto En primer lugar, ambos recursos de apelación coinciden en sostener que no es procedente decretar la nulidad absoluta del contrato de concesión minera no. 1703T de 2004 como lo hizo el a quo, porque para la fecha de la suscripción el área objeto de concesión no se traslapaba con áreas de reserva forestal o de distrito de manejo integrado (DMI).
Para resolver la cuestión puesta en consideración de la Sala es preciso hacer las siguientes consideraciones: 1) Está acreditado que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) con el Acuerdo no. 022 del 18 de agosto de 2009 decretó como reserva forestal protectora un sector del Páramo de Guerrero, denominado Páramo de Guargua y Laguna Verde y como distrito de manejo integrado a cinco (5) sectores del mismo páramo de Guargua y Laguna Verde. 2) Posteriormente, el 11 de marzo de 2009, la Agencia Nacional de Minería presentó un informe de superposición en el que especificó que el referido título minero no. 1703T presenta una superposición del 98.97% con la zona del páramo Guerrero y en un 100% con el distrito de manejo integrado del Páramo de Guargua y Laguna Verde. 3) Así las cosas, es claro que con la creación de la zona de reserva forestal y distrito de manejo integrado en el páramo de Guargua y Laguna Verde actualmente se superpone con el área objeto de concesión del contrato no. 1703T de 2004, tal como se evidencia en el reporte gráfico aportado por la Agencia Nacional de Minería visible en el folio 13 del cuaderno número 3 del expediente, documento en el que consta como fecha de elaboración el 11 de marzo de 2016.
Al respecto, es preciso señalar que el reporte gráfico aportado por la Agencia Nacional de Minería no presenta coordenadas, pero sí es posible identificar el 13 Expediente no. 25000-23-36-000-2013-01260-01 (57.091) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) Nulidad y Restablecimiento del derecho Apelación de sentencia recuadro cuadriculado en rojo sobrepuesto a las áreas de exclusión minera y zona de restricción, identificadas con fondo de color blanco con manchas verdes y fondo de color verde claro con manchas verdes, respectivamente.
En el reporte gráfico que se comenta constan además las siguientes convenciones: “(…) TÍTULO ÁREA (Has) SUPERPOSICIÓN ÁREA DE SUPERPOSICIÓN (Has) % DE SUPERPOSICIÓN 1703T 15.94 ZP – GUERRERO 15,77 98,97% DRMI – PÁRAMO DE GUARGUA Y LAGUNA VERDE 15,94 100,00% (…)” (fl. 13 cdno. no. 3). 4) Según lo anterior reseñado, en la misma línea argumentativa de la entidad demandante, actualmente existe una superposición entre el título minero de concesión no. 1703T de la empresa Carbonera de Los Andes y la zona de reserva forestal del páramo Guerrero, y distrito de manejo integrado del páramo de Guargua y Laguna Verde declarados por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR). 5) Así las cosas, es claro que tan solo a partir del 18 de agosto de 2009, con la expedición del Acuerdo no. 022 de tal fecha, fue que se produjo la superposición entre las zonas, momento para el cual ya se encontraba perfeccionado el contrato de concesión minera no. 1703T y surtía todos sus efectos jurídicos por encontrarse debidamente registrado desde el 11 de abril de 2006. 6) Por consiguiente, es totalmente evidente que el título minero otorgado en cabeza de la Empresa Carbonera de Los Andes, vinculada al proceso en condición de litisconsorte necesario, se otorgó y consolidó con antelación a la declaración y delimitación del terreno que comprendía la concesión como zona de reserva forestal y distrito de manejo integrado, por lo que contaba con un derecho adquirido que no puede ser desconocido. 7) Sobre el particular, el artículo 31 de la Ley 685 del 2001 “[p]or la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”, que es la norma que consagra la facultad del Gobierno Nacional para declarar este tipo de zonas de interés 14 Expediente no. 25000-23-36-000-2013-01260-01 (57.091) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) Nulidad y Restablecimiento del derecho Apelación de sentencia especial, expresa y puntualmente preceptúa que estas no podrán desconocer títulos precedentes a su conformación: “ARTÍCULO 31.
RESERVAS ESPECIALES. El Gobierno Nacional por motivos de orden social o económico determinados en cada caso, de oficio o por solicitud expresa de la comunidad minera, en aquellas áreas en donde existan explotaciones tradicionales de minería informal, delimitará zonas en las cuales temporalmente no se admitirán nuevas propuestas, sobre todos o algunos minerales.
Su objeto será adelantar estudios geológico-mineros y desarrollar proyectos mineros estratégicos para el país destinados a determinar las clases de proyectos mineros especiales y su puesta en marcha. En todo caso, estos estudios geológico-mineros y la iniciación de los respectivos proyectos no podrán tardar más de dos (2) años. La concesión sólo se otorgará a las mismas comunidades que hayan ejercido las explotaciones mineras tradicionales, así hubiere solicitud de terceros.
Todo lo anterior sin perjuicio de los títulos mineros vigentes, otorgados o reconocidos. (…)” (negrillas adicionales)3. El artículo 14 de ese mismo cuerpo normativo explícitamente dispone que a partir de la vigencia de la Ley 685 de 20014 quedan a salvo los derechos provenientes de negocios jurídicos, como los contratos de concesión: “ARTÍCULO 14.
TÍTULO MINERO. A partir de la vigencia de este Código, únicamente se podrá constituir, declarar y probar el derecho a explorar y explotar minas de propiedad estatal, mediante el contrato de concesión minera, debidamente otorgado e inscrito en el Registro Minero Nacional. Lo dispuesto en el presente artículo deja a salvo los derechos provenientes de las licencias de exploración, permisos o licencias de explotación, contratos de explotación y contratos celebrados sobre áreas de aporte, vigentes al entrar a regir este Código.
Igualmente quedan a salvo las situaciones jurídicas individuales, subjetivas y concretas provenientes de títulos de propiedad privada de minas perfeccionadas antes de la vigencia del presente estatuto.” (resalta la Sala). 8) De otra parte, aunque resulta claro que el legislador quiso que en las zonas de reserva se limitaran las expectativas de terceros para la exploración y explotación minera por causas de interés público, también es evidente que fue su determinación disponer que esos intereses generales no violaran los derechos adquiridos5 de 3 El artículo 31 de la Ley 685 de 2001 fue modificado por el artículo 147 del Decreto 19 de 2012 para indicar en lugar de “El Gobierno Nacional (…)”, “la Autoridad Minera o quien haga sus veces (…)”. 4 De acuerdo con lo expresamente dispuesto en el artículo 362 de la Ley 685 de 2001, esta rige a partir de su promulgación, la cual se dio el de 8 de septiembre de 2001 con la publicación de la misma en el Diario Oficial no. 44.545. 5 “Los derechos adquiridos son aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de una Ley y, que por lo mismo, han instituido en favor de sus titulares un derecho subjetivo que debe ser respetado frente a Leyes posteriores que no puede afectar lo 15 Expediente no. 25000-23-36-000-2013-01260-01 (57.091) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) Nulidad y Restablecimiento del derecho Apelación de sentencia particulares que tuviesen títulos vigentes con anterioridad a la conformación de la zona, evento que es precisamente el que se produce en las circunstancias ya descritas. 9) Esta Corporación en un caso muy similar al presente, determinó que la nulidad es una consecuencia legal que impone la terminación del negocio jurídico cuando el vicio de nulidad se presenta al momento de su celebración, por lo que, contrario a lo determinado por el tribunal de primera instancia, no es procedente la consecuencia de la nulidad del contrato por causa de una nulidad sobreviniente.
La sentencia en comento expresamente señaló: “(…) sigue siendo cierto que el contrato incorpora la ley imperativa vigente a la fecha de su celebración, bajo esa ley debe ser juzgada su legalidad y el contenido obligacional que a su vez se constituye en ley para las partes. Por ello, frente a la mutación en el estatus de un acuerdo contractual, el cual en principio dispone actividades permitidas y que luego son prohibidas por la ley nueva, no se predica un evento de “nulidad sobreviniente” sobre el pacto original, el cual continúa siendo válido al amparo de las leyes vigentes al momento de su celebración, tal como lo dicta el contenido del artículo 38 de la Ley 153 de 1887.
Entonces, frente a la ejecución de una actividad pactada o de un acuerdo societario permitido en el momento en que se constituyó la persona jurídica o en el que se formalizó el respectivo acuerdo y que, luego, queda prohibido o restringido por ley posterior, no tiene lugar la configuración de un vicio de nulidad, puesto que la previsión estatutaria -o el pacto contractual a su amparo- se creó de conformidad con la ley.
A juicio de la Sala el asunto que se acaba de plantear se resuelve bajo el derecho de las obligaciones, toda vez que por razón de la ley posterior prohibitiva se configura la obligación de objeto imposible, respecto de la cual no puede exigirse la ejecución futura puesto que resultaría violatoria de la ley6”. 10) En el presente asunto, la nulidad que de acuerdo con la demanda se generó con la expedición del Acuerdo no. 022 del 18 de agosto de 2009 expedido por la CAR mediante el cual se declaró reserva forestal y distrito de manejo integrado, el páramo de Guargua y Laguna Verde no es aplicable al contrato de concesión minera no. 1703T del 13 de enero de 2004, toda vez que, este negocio jurídico nació a la legítimamente obtenido al amparo de una Ley anterior.
Presuponen la consolidación de una serie de condiciones contempladas en la Ley, que permiten a su titular exigir el derecho en cualquier momento” (Corte Constitucional, sentencia C-242/09, MP Mauricio González Cuervo). 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 10 de febrero de 2016, expediente con radicación no. 44196, MP Marta Nubia Velásquez Rico. 16 Expediente no. 25000-23-36-000-2013-01260-01 (57.091) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) Nulidad y Restablecimiento del derecho Apelación de sentencia vida jurídica y se perfeccionó con antelación a la declaratoria de reserva forestal y distrito de manejo integrado, razón por la cual dicho contrato de concesión minera no adolece de objeto ilícito porque el área objeto del mismo no estaba restringida de actividades mineras al momento de su perfeccionamiento.
Al respecto, advierte la Sala que en los términos del inciso segundo del artículo 6 del Código Civil7 la sanción legal consistente en la nulidad absoluta de un negocio jurídico no es sustentable con la expedición de normas posteriores a su celebración. Por consiguiente, la Sala revocará la sentencia apelada mediante la cual se declaró la nulidad absoluta del contrato de concesión minera no. 1703T de 13 de enero de 2004 por objeto ilícito, por cuanto el Acuerdo no. 022 de 18 de agosto de 2009 expedido por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) no tiene la virtualidad de afectar la validez del negocio jurídico en forma sobreviniente y, en su lugar, negará las pretensiones de la demanda. 3.
Conclusiones 1) Para la Sala es claro que la demanda se circunscribe a la petición de nulidad del contrato de concesión minera no. 1703T del 13 de enero de 2004 por el hecho de que con ocasión de la expedición del Acuerdo no. 022 del 18 de agosto de 2009 por parte de la CAR se traslapó el área objeto de concesión con el área decretada como reserva forestal y distrito de manejo integrado (DMI) en el páramo de Guargua y Laguna Verde. 2) Según lo acreditado en el expediente, el citado Acuerdo no. 022 fue expedido el 18 de agosto de 2009, esto es, en forma posterior a la suscripción y perfeccionamiento del contrato de concesión minera no. 1703T, circunstancia por la cual el negocio jurídico objeto de demanda nació a la vida jurídica sin que existiera limitación alguna en su objeto. 7 La norma en comento es como sigue: “[e]n materia civil son nulos los actos ejecutados contra expresa prohibición de la ley, si en ella misma no se dispone otra cosa.
Esta nulidad, así como la validez y firmeza de los que se arreglan a la ley, constituyen suficientes penas y recompensas, aparte de las que se estipulan en los contratos”. 17 Expediente no. 25000-23-36-000-2013-01260-01 (57.091) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) Nulidad y Restablecimiento del derecho Apelación de sentencia 3) Con fundamento en lo anterior, el contrato de concesión minera no. 1703T del 13 de enero de 2004 mantiene su validez y vigencia, por lo cual tienen vocación de prosperidad los recursos de apelación. 4) En consonancia con lo expuesto, la Sala revocará la sentencia apelada mediante la cual se declaró la nulidad absoluta del contrato de concesión minera no. 1703T de 2004 por objeto ilícito, y en su lugar, se desestimarán las súplicas de la demanda. 4.
Condena en costas y agencias en derecho Por último, no habrá de condenarse en costas a la actora porque no está probada en la actuación una conducta temeraria, situación cualificada exigida por la regulación procesal contenida al respecto en el artículo 55 de la ley 446 de 1998 para tal decisión. En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Revócase la decisión de la Subsección A de la Sección del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 14 de marzo de 2016 y, en su lugar, dispónese lo siguiente: “PRIMERO: Niéganse las pretensiones de la demanda”. 2º) Abstiénese de condenar en costas. 18 Expediente no. 25000-23-36-000-2013-01260-01 (57.091) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) Nulidad y Restablecimiento del derecho Apelación de sentencia 3º) Ejecutoriada esta providencia, por secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen con las correspondientes constancias.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Subsección (firmado electrónicamente) (con Salvamento de voto) FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Ponente (firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados integrantes de la Sala de decisión en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 del Decreto Legislativo 806 de 2020.