11001032400020250031700 — Consejo de Estado

Demandantes: Juan Pablo Guerra González y otro Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil – Resolución 6866 del 10 de junio de 2025 Rad.: 11001-03-24-000-2025-00317-00 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-24-000-2025-00317-00 Demandantes: JUAN PABLO GUERRA GONZÁLEZ Y GUSTAVO ADOLFO GARCÍA PINEDA Demandado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL – RESOLUCIÓN 6866 DEL 10 DE JUNIO DE 2025 Temas: Medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto demandado.

Requisitos para su procedencia. AUTO QUE RESUELVE MEDIDA CAUTELAR Decide la sala sobre la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución 6866 del 10 de junio de 2025, expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil1, «por la cual se convoca a los ciudadanos de los municipios de La Ceja, La Unión, El Carmen de Viboral, El Retiro, El Santuario, Guarne, Rionegro y San Vicente Ferrer del departamento de Antioquia a una consulta popular con fines de constituir el Área Metropolitana denominada: “Valle de San Nicolás”». 1.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. Los señores Juan Pablo Guerra González, en nombre propio y Gustavo Adolfo García Pineda, mediante apoderado2, presentaron3 demanda en ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo4, con la que solicitaron: (i) la anulación de la resolución por la cual la RNEC convocó a una consulta popular para constituir una área metropolitana en los municipios de La Ceja, La Unión, El Carmen de Viboral, El Retiro, El Santuario, Guarne, Rionegro y San Vicente Ferrer del departamento de Antioquia y (ii) la suspensión provisional de ese acto administrativo. 1.2.

Hechos 2. Como fundamento de las súplicas expuestas en el escrito inicial, se relataron los siguientes supuestos fácticos: 3. En el año 2024, los municipios de La Ceja, La Unión, El Carmen de Viboral, El Retiro, El Santuario, Guarne y Rionegro, todos del departamento de Antioquia, crearon un grupo promotor para constituir el Área Metropolitana del «Valle de San Nicolás». 1 En adelante RNEC. 2 Abogado Juan Pablo Guerra González, identificado con la C.C. 1.017.190.346 y T.P: 383.644 del CSJ. 3 La demanda fue presentada el 4 de agosto de 2025, como da cuenta el índice 00002 de SAMAI. 4 En adelante CPACA.

Demandantes: Juan Pablo Guerra González y otro Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil – Resolución 6866 del 10 de junio de 2025 Rad.: 11001-03-24-000-2025-00317-00 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4. El 12 de diciembre de 2024, con el fin de acreditar las exigencias del artículo 8 de la Ley 1625 de 2013, la Gobernación de Antioquia radicó el documento técnico de soporte de forma ante la Registraduría Nacional del Estado Civil y ante la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Congreso de la República. 5.

El 26 de diciembre de 2024, la RNEC requirió a ese ente allegar el concepto del Congreso de la República como requisito previsto en el literal g) del artículo 8 de la Ley 1625 de 2013. 6. El 2 de abril de 2025, esa Comisión Especial del Senado de la República dio concepto favorable sobre la creación del área metropolitana en cuestión5. 7.

El 10 de junio de 2025, el Registrador Nacional del Estado Civil expidió la Resolución 6866 con la que convocó a consulta popular en los municipios interesados, con fundamento en el concepto emitido por ese Órgano Legislativo. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación 8. La parte demandante afirmó que el acto acusado vulnera disposiciones de orden constitucional, legal y reglamentario, concretamente el artículo 29 de la Constitución Política; los artículos 83 y 93 de la Ley 5ª de 1992; el artículo 8 de la Ley 1625 de 2013, literal g) y los artículos 3 y 137 del CPACA. 9.

Explicaron que el acto impugnado fue expedido irregular y falsamente motivado, debido a que se apoyó en un «concepto previo» del Congreso de la República sin validez, por ser discutido y aprobado por la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial dentro del lapso de una sesión de la plenaria de Senado, circunstancia que contraría los artículos 83 y 93 de la Ley 5ª de 1992. 10.

Agregaron que la radicación del documento técnico ante la RNEC coincidió con su envío a las comisiones de ordenamiento territorial, lo que quebró la secuencia «previa» exigida por el artículo 8 literal g) de la Ley 1625 de 2013. 11. Asimismo, alegaron inexistencia del concepto de la Cámara de Representantes, presupuesto que determina la norma estatutaria invocada. 12.

También, formularon los siguientes reparos: 1.3.1. «Violación del principio de legalidad y de la jerarquía normativa» 13. El literal g) del artículo 8 de la Ley 1625 de 2013 impone concepto previo de las comisiones de ordenamiento territorial del Congreso de la República como presupuesto habilitante para convocar la consulta. La Resolución 6866 se expidió sin cumplir ese requisito con validez y oportunidad, por lo que desconoció la jerarquía normativa y el principio de legalidad. 5 Los demandantes afirmaron que, en esa sesión, el registro de asistencia de los congresistas que integraron esa comisión se abrió a las 08:47 am y la votación ocurrió entre las 09:56 y 09:59 am.

Y que de manera concomitante, ese mismo día, la plenaria del Senado de la República abrió su registro a las 09:09:26 am y sesionó hasta las 16:17:15 pm, lo que ubica la votación de la Comisión dentro del lapso de la plenaria. Demandantes: Juan Pablo Guerra González y otro Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil – Resolución 6866 del 10 de junio de 2025 Rad.: 11001-03-24-000-2025-00317-00 Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 1.3.2. «Vicio de procedimiento insubsanable por sesiones simultáneas» 14. La jurisprudencia constitucional6 ha precisado que la sesión inicia con la apertura del registro y que una infracción en ese sentido genera un vicio insubsanable. 15. Con sustento en lo anterior, la Comisión Especial deliberó y votó el concepto dentro del rango temporal de una sesión de plenaria del Senado de la República, lo que priva de validez ese pronunciamiento y, por tanto, deja sin sustento jurídico la convocatoria a consulta popular. 1.3.3. «Falsa motivación y motivación aparente del acto administrativo» 16.

El acto demandado hace referencia a la existencia del mencionado concepto, sin embargo, este carece de eficacia por ser aprobada en simultaneidad con la plenaria de Senado y por ruptura de la secuencia legal, lo que configura falsa motivación en los términos del artículo 137 del CPACA. 1.3.4. «Violación del debido proceso administrativo» 17.

El artículo 29 constitucional exige procedimientos regidos por reglas claras, etapas definidas y presupuestos previos. La ausencia de un concepto válido y la alteración del orden legal impidieron la formación regular del soporte de la convocatoria a consulta popular. En tal medida, la RNEC actuó sin el presupuesto habilitante completo, que afectó la garantía de participación y comprometió la seguridad jurídica. 18.

En consecuencia, el vicio contaminó la decisión y conduce a su anulación. 1.4. Solicitud de la medida cautelar 19. Los accionantes, en el mismo escrito de la demanda, solicitaron la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 6866 del 10 de junio de 2025, por considerar que existen elementos suficientes para inferir la vulneración del orden jurídico superior.

Por tanto, sostuvieron que esa decisión administrativa se apoya en un concepto del Senado de la República expedido en contravía de las Leyes 5ª de 1992 y 1625 de 2013, lo que hace manifiesta su ilegalidad. 20. Indicaron que el acto acusado deriva de un trámite ineficaz, pues la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República votó el concepto mientras sesionaba en plenaria, situación prohibida por los artículos 83 y 93 de la Ley 5ª de 1992, lo que, a su juicio, priva de validez el pronunciamiento congresual y deja sin sustento jurídico la convocatoria a consulta popular. 21.

De otra parte, argumentaron que, al haberse quebrado el requisito previsto en el artículo 8 literal g) de la Ley 1625 de 2013, la RNEC carecía de competencia para expedir la resolución atacada. 22. Señalaron además que la ejecución de la consulta podría generar perjuicios graves e irreparables, tanto al erario como al principio de participación ciudadana, pues la 6 Corte Constitucional.

Sala Plena. Sentencia C-740 del 23 de octubre de 2013. Exp.: D-9552. M.P. Nilson Pinilla. Demandantes: Juan Pablo Guerra González y otro Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil – Resolución 6866 del 10 de junio de 2025 Rad.: 11001-03-24-000-2025-00317-00 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 votación se realizaría sobre un proceso viciado desde su origen. 23.

Por tales razones, pidieron que se suspendan los efectos del acto demandado hasta que se profiera decisión definitiva en el asunto. 1.5. El trámite de la solicitud 24. Por auto del 7 de octubre de 20257, el despacho sustanciador admitió la demanda y mediante proveído de esa misma fecha, se corrió traslado de la solicitud de suspensión provisional del acto demandado por el término común de cinco días al i) al registrador Nacional del Estado Civil, como representante legal de la autoridad demandada; ii) a los alcaldes de los municipios de La Ceja, La Unión, El Carmen de Viboral, El Retiro, El Santuario, Guarne, Rionegro y San Vicente Ferrer, del departamento de Antioquia; iii) al presidente de la Comisión de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República, y, iv) a la agente del Ministerio Público. 1.6.

Traslado de la solicitud de suspensión provisional 25. Surtido el procedimiento8 previsto en el artículo 233 del CPACA, se presentaron las siguientes intervenciones en término9: 1.6.1. Municipios de La Unión10 y San Vicente de Ferrer11 26. La apoderada judicial12 de los entes territoriales, en cada caso y de manera similar, se opuso a la suspensión provisional de la Resolución 6866 del 10 de junio de 2025. 27.

Señaló que el dicho de los demandantes carece de sustento, pues las comisiones de ordenamiento territorial no son permanentes y, por tanto, no les aplican los artículos 83 y 93 de la Ley 5ª de 1992 que prohíben sesiones simultáneas. 28. Indicó que el concepto no puede calificarse inválido, ya que no ha sido anulado por autoridad competente y la RNEC debía presumir su validez. 29.

Recordó que, conforme a la sentencia C-072 de 2014 de la Corte Constitucional, ese veredicto no es vinculante ni constituye acto administrativo definitivo. 30. Con base en ello, pidió negar la medida cautelar, al no existir violación manifiesta del orden jurídico ni riesgo que justifique la suspensión de la resolución demandada. 1.6.2.

Municipio de Rionegro13 31. A través de apoderado judicial 14, solicitó negar la suspensión provisional de la 7 Previo a ello, mediante proveído del 29 de agosto de 2025, la Sección Primera del Consejo de Estado remitió el proceso a esta Sección por razón de competencia, el cual fue radicado ante esa Secretaría el 24 de septiembre del mismo año. 8 Índice 00022 de SAMAI. 9 El traslado de la cautelar fue entre el 9 y el 16 de octubre de 2025. 10 Índice 00028 de SAMAI. 11 Índice 00029 de SAMAI. 12 Abogada Marcela Tamayo Arango, identificada con la C.C. 43.549.300 y T.P: 68.634 del CSJ. 13 Índice 00031 de SAMAI. 14 Abogado Rodrigo Jaramillo Ramírez, identificado con la C.C. 71.227.691 y T.P: 140.199 del CSJ.

Poder que fue conferido por la subsecretaria de Asuntos Legales delegada para realizar la representación Demandantes: Juan Pablo Guerra González y otro Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil – Resolución 6866 del 10 de junio de 2025 Rad.: 11001-03-24-000-2025-00317-00 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Resolución 6866 del 10 de junio de 2025, al considerar que el acto se ajusta a la Constitución Política y a la Ley 1625 de 2013. 32.

Esbozó que la medida cautelar es excepcional y procede únicamente cuando se demuestra una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico o un perjuicio irreparable, lo que no ocurre en este caso. 33. Detalló que el argumento central de la demanda es la supuesta extemporaneidad del concepto de las comisiones del Congreso de la República, lo que carece de sustento, en tanto estos no son vinculantes ni determinan la validez de la convocatoria a la consulta popular. 34.

Precisó que la sentencia C-072 de 2014 de la Corte Constitucional aclaró que la exigencia prevista en el artículo 8 literal g) de la Ley 1625 de 2013 solo cumple una función de coordinación, sin afectar la autonomía de los municipios ni la competencia de la RNEC para convocar ese mecanismo de participación ciudadana. 35. Narró que las comisiones del Senado y de Cámara de Representantes dieron concepto favorable antes de la expedición de la resolución, de modo que el requisito formal se cumplió y no se configuró vicio alguno. 36.

De otra parte, argumentó que suspender el acto censurado causaría un perjuicio grave al interés público, pues impediría a los ciudadanos ejercer su derecho de participación y afectaría la autonomía territorial reconocida en el artículo 287 de la Constitución Política. 37. Concluyó que la petición cautelar no acredita los requisitos del artículo 231 del CPACA, ya que no demuestra daño irremediable ni vulneración evidente de normas superiores. 1.6.3.

Municipio de El Carmen de Viboral15 38. La representante judicial16 se opuso a la suspensión provisional solicitada, al estimar que el acto conserva su presunción de legalidad conforme al artículo 88 del CPACA y que la medida solo procede ante una contrariedad manifiesta, lo que no ocurre en este evento. 39. Razonó que los supuestos vicios formales alegados no afectan el núcleo esencial de la consulta popular, cuyo fin es garantizar la participación democrática.

Recordó que el artículo 103 superior reconoce esa figura como un mecanismo de participación, y el 319 constitucional ordena su realización para la conformación de áreas metropolitanas. 40. Citó la sentencia C-150 de 2015 de la Corte Constitucional, para sostener que debe prevalecer lo sustancial sobre lo formal, especialmente cuando se trata de derechos de participación política.

Añadió que suspender la convocatoria limita injustificadamente el derecho ciudadano a decidir sobre un asunto de interés colectivo. 41. Aseveró que los reproches sobre la extemporaneidad de los conceptos legislativos o judicial y extrajudicial del municipio de Rionegro, mediante Decreto 415 del 14 de julio de 2022 que fue aportado en el traslado de la medida cautelar. 15 Índice 00032 de SAMAI. 16 Abogada Manuela Alejandra Sepúlveda, identificada con la C.C. 1.017.242.829 y T.P: 361.002 del CSJ.

Argumentó que la suspensión resultaría desproporcionada, pues el supuesto daño económico alegado corresponde al cumplimiento de funciones legales de la RNEC, mientras que el verdadero perjuicio recaería sobre la ciudadanía, al frustrar su derecho a participar en una decisión colectiva. 43. Finalmente, señaló que suspender el acto demandado afectaría la confianza legítima y la seguridad jurídica de los habitantes, quienes tienen una expectativa legítima en la continuidad del proceso, y pidió negar la medida cautelar para salvaguardar la participación democrática y el interés general. 1.6.4.

RNEC17 44. Por intermedio de su apoderada18, solicitó negar la suspensión provisional de la Resolución 6866 del 10 de junio de 2025, al afirmar que esta goza de presunción de legalidad conforme al artículo 88 del CPACA y que no se evidencia transgresión manifiesta. 45. Señaló que la medida cautelar no puede convertirse en un juicio anticipado y procede únicamente cuando se demuestra una violación evidente del orden jurídico o un perjuicio irremediable, circunstancia que no se configuran en este caso. 46.

Sostuvo que la simultaneidad de sesiones invocada por los demandantes corresponde a un vicio propio del trámite legislativo, regulado por las sentencias C-740 y C-784 de 2013, inaplicable a un acto administrativo expedido por la RNEC. 47. Indicó que la Resolución 6866 fue dictada en ejercicio de la autonomía funcional que la Constitución (art. 120) confiere a la entidad y que la supuesta diferencia de minutos en la votación del concepto no afecta la validez del procedimiento ni el derecho de participación ciudadana. 48.

Destacó que la finalidad del acto cuestionado es garantizar el ejercicio del mecanismo de consulta popular, por lo que anularlo por formalismos resulta desproporcionado frente al interés público y al principio de instrumentalidad de las formas. 49. Argumentó que la resolución demandada constituye un acto de trámite o preparatorio, pues su propósito es convocar a la ciudadanía a participar; el acto definitivo será la declaratoria de los resultados, susceptible de control judicial en su momento19. 50.

En consecuencia, la RNEC pidió negar la medida cautelar por carecer de soporte probatorio y jurídico, al no acreditarse daño grave ni violación normativa manifiesta, y reiteró que la suspensión afectaría el interés general, la seguridad jurídica y el derecho 17 Índices 00033 y 00034 de SAMAI. 18 Abogada Elisa Aracely Vargas, identificada con la C.C. 52.448.584 y T.P: 135.751 del CSJ. 19 Los demandantes citaron la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado, para afirmar que las resoluciones expedidas por la RNEC que convocan a consultas populares son actos preparatorios y no definitivos, conforme a lo señalado en el Auto del 26 de octubre de 2020 (Rad. 11001-03-24-000-2019- 00431-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra), la Sentencia del 29 de octubre de 2020 (Rad. 11001-03-28- 000-2019-00042-00) y el Auto del 14 de agosto de 2025 (Rad. 11001-03-28-000-2025-00135-00), en el cual se rechazó una demanda contra decisión similar a la que hoy se estudia, por considerarse un acto de trámite no susceptible de control judicial directo.

Demandantes: Juan Pablo Guerra González y otro Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil – Resolución 6866 del 10 de junio de 2025 Rad.: 11001-03-24-000-2025-00317-00 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 ciudadano a participar en la consulta popular. 51. De otra parte, dicha entidad aportó al proceso copia de la Resolución 13599 del 27 de octubre de 202520, “[p]or la cual se suspende la convocatoria efectuada mediante la Resolución núm. 6866 del 10 de junio de 2025 a los ciudadanos de los municipios de La Ceja, La Unión, El Carmen de Viboral, El Retiro, El Santuario, Guarne, Rionegro y San Vicente Ferrer del departamento de Antioquia a consulta popular con fines de constituir el Área Metropolitana denominada Valle de San Nicolás y el calendario electoral fijado mediante la Resolución núm. 6870 del 10 de junio de 2025”. 1.7.

Concepto del Ministerio Público 52. La procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado guardó silencio. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 53. Conforme con lo dispuesto en los artículos 125.2 literal f) y 149.1 del CPACA y el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 modificado por el Acuerdo 434 de 2024, que contiene el reglamento interno del Consejo de Estado, la Sección Quinta es competente para resolver sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución 6866 del 10 de junio de 2025, expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, «por la cual se convoca a los ciudadanos de los municipios de La Ceja, La Unión, El Carmen de Viboral, El Retiro, El Santuario, Guarne, Rionegro y San Vicente Ferrer del departamento de Antioquia a una consulta popular con fines de constituir el Área Metropolitana denominada: “Valle de San Nicolás”». 54.

Asimismo, la Sala le corresponde estudiar la controversia relacionada con la legalidad del acto acusado acorde a los artículos 229 a 234 de la Ley 1437 de 2011. 2.2. Cuestiones previas 55. Si bien el secretario general de la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República descorrió el traslado de la medida cautelar 21, no aportó el acto de delegación del funcionario competente, de manera que no se tiene certeza de si está facultado para representarla judicialmente. 56.

Por consiguiente, la Sala se abstendrá de tener en cuenta el respectivo escrito. 57. Por otra parte, al dar traslado de la solicitud de medida cautelar, la RNEC sostuvo que la Resolución 6866 del 10 de junio de 2025 constituye un acto de trámite y no definitivo, motivo por el cual, a su juicio, escapa al control judicial. 58. La Sala no comparte esa apreciación. La decisión cuestionada no puede calificarse como un simple acto de trámite, pues en ella se verificó el cumplimiento de los requisitos previstos en los literales a) y b) del artículo 8 de la Ley 1625 de 2013, se fijó la fecha de 20 Índice de SAMAI 00037. 21 Índice 00030 de SAMAI.

En concreto, la Sección Quinta del Consejo de Estado ha precisado23: Así las cosas, dichas circunstancias, ponen de presente que se adoptó una decisión que va más allá de un mero impulso del trámite y, por el contrario, aquella tuvo un efecto jurídico directo e independiente, no sólo para la autoridad electoral que deberá ejecutar todos los actos necesarios para adelantar el proceso en las fechas por ella adoptadas, sino frente a la ciudadanía que, con aquella, queda vinculada al llamado para ejercer el sufragio frente al asunto por el cual serán consultado. 60.

En consecuencia, la Resolución 6866 de 2025 es pasible del medio de control de nulidad, razón por la cual la solicitud de suspensión provisional de sus efectos procede a ser examinada por la Sala. 2.3. De la medida cautelar de suspensión provisional 61. El artículo 238 de la Constitución Política establece la facultad que tiene la jurisdicción de lo contencioso administrativo para suspender provisionalmente, «por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial». 62.

En este orden de cosas, en el capítulo XI del título V de la parte segunda del CPACA, se consagró la posibilidad de decretar medidas cautelares dentro de todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, sin que dicho acto implique prejuzgamiento alguno. 63. En materia de suspensión provisional, en su artículo 231 la Ley 1437 de 2011 fijó una serie requisitos en los siguientes términos: Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos (…) 64. Conforme con lo anterior, de la interpretación armónica de las normas que rigen esta institución procesal, se tiene que, para que se pueda decretar la suspensión provisional de un acto en materia electoral debe realizarse un análisis del acto demandado frente a las normas superiores invocadas como vulneradas en la demanda o en la solicitud, según corresponda, para así verificar si hay una violación de aquellas con apoyo en el material probatorio con el que se cuente en ese momento procesal24. 65.

Esto implica que el demandante puede sustentar su petición e invocar las normas que considera desconocidas por el acto o actos acusados, o remitirse a los argumentos 22 Esa actuación fue suspendida mediante Resolución 13599 del 27 de octubre de 2025, por razones de disponibilidad presupuestal. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 14 de noviembre de 2024, rad. 11001-03-28-000-2024-00192-00, M.P. Gloria María Gómez Montoya.

En dicha providencia, los magistrados Luis Alberto Álvarez Parra y Pedro Pablo Vanegas Gil presentaron salvamento de voto, al considerar que el acto mediante el cual se convoca a una consulta popular para la conformación de un área metropolitana no es objeto de control judicial autónomo; sin embargo, la tesis allí debatida fue posteriormente acogida por el magistrado Álvarez Parra en el fallo proferido dentro de este proceso. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta, auto de 15 de noviembre de 2018, rad.: 11001-03-28-000-2018-00133-00, M.P: Carlos Enrique Moreno Rubio.

No obstante, resulta oportuno precisar que no cualquier desconocimiento normativo implica por sí mismo la suspensión provisional, por cuanto es claro que debe analizarse en cada caso concreto la implicación de esta con el fin de determinar si tiene o no la entidad suficiente para afectar la aplicabilidad del acto y, en últimas, su legalidad.

Además, se hace necesario reiterar que el pronunciamiento que se emita con ocasión de una solicitud de medida cautelar en manera alguna implica prejuzgamiento, por lo que nada obsta para que la decisión adoptada varíe en el curso del proceso e incluso, el fallo sea diferente. 2.4. Decisión sobre la medida cautelar 67. Correspondería estudiar la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto acusado; sin embargo, la Sala advierte que la RNEC remitió copia de la Resolución 13599 del 27 de octubre de 202525, «[p]or la cual se suspende la convocatoria efectuada mediante la Resolución núm. 6866 del 10 de junio de 2025 a los ciudadanos de los municipios de La Ceja, La Unión, El Carmen de Viboral, El Retiro, El Santuario, Guarne, Rionegro y San Vicente Ferrer del departamento de Antioquia a consulta popular con fines de constituir el Área Metropolitana denominada Valle de San Nicolás y el calendario electoral fijado mediante la Resolución núm. 6870 del 10 de junio de 2025». 68.

Del contenido de dicho acto se concluye que el trámite fue suspendido, incluida la jornada electoral prevista para el 9 de noviembre de 2025, por insuficiencia presupuestal para atender los costos respectivos, dado que «no se ha aprobado el traslado de los recursos aprobados mediante radicado núm. 2-2025-034654 del 3 de junio de 2025 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público». 69.

En ese contexto, la Sala considera necesario examinar esta situación a la luz del instituto procesal de la carencia actual de objeto. 70. Como premisa inicial, las medidas cautelares tienen por objeto proteger y garantizar provisionalmente el resultado del proceso y la efectividad de la sentencia, conforme lo dispone el artículo 229 CPACA.

Su propósito consiste en impedir que las decisiones de las autoridades contrarias al orden jurídico produzcan efectos mientras se resuelve el fondo del litigio. En ese sentido, buscan «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».26 71.

El CPACA prevé distintos mecanismos de carácter provisional, entre ellos la suspensión de los efectos jurídicos del acto acusado, desarrollada en el acápite anterior. 72. En cuanto a esta medida, además de los requisitos ya expuestos, se requiere que la disposición o actuación cuestionada mantenga vigencia y continúe produciendo efectos jurídicos 27.

De lo contrario, su decreto se torna improcedente. En tal escenario, la controversia pierde necesidad de amparo y se configura la carencia actual de objeto, 25 Id. notal al pie 20. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, auto del 13 de mayo de 2015, rad.: 11001- 03-26-000-2015-00022-00, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 27 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo, auto del 23 de junio de 2022, rad.: 05001-23- 33-000-2022-00571-01. M.P. Rocío Araujo Oñate. Demandantes: Juan Pablo Guerra González y otro Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil – Resolución 6866 del 10 de junio de 2025 Rad.: 11001-03-24-000-2025-00317-00 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700.

Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 pues una decisión judicial en ese punto no tendría utilidad al no existir consecuencias nocivas susceptibles de cesarse o evitarse. 73. En el caso examinado, la Resolución 6866 del 10 de junio de 2025 convocó a los habitantes de La Ceja, La Unión, El Carmen de Viboral, El Retiro, El Santuario, Guarne, Rionegro y San Vicente Ferrer, en el departamento de Antioquia, a participar en una consulta popular prevista para el 9 de noviembre de 2025, con el fin de decidir sobre la conformación del Área Metropolitana del Valle de San Nicolás. Tal disposición materializó el ejercicio de un mecanismo de participación democrática de alcance regional, cuya ejecución requería actuaciones de carácter logístico, administrativo y presupuestal a cargo de la Registraduría Nacional del Estado Civil. 74.

Los reparos presentados por los demandantes en relación con la medida cautelar se dirigen a obtener la suspensión provisional de los efectos de dicha convocatoria, al considerar que con su expedición se desconocieron los artículos 83 y 93 de la Ley 5ª de 1992 y el literal g) del artículo 8 de la Ley 1625 de 2013. En últimas, la solicitud tuvo como propósito evitar la realización de la jornada electoral mientras se definía la legalidad del acto que la sustentaba. 75.

No obstante, la consulta contenida en la Resolución 6866 del 10 de junio de 2025 y el calendario electoral fijado mediante la Resolución 6870 de la misma fecha fueron suspendidos por medio de la Resolución 13599 del 27 de octubre de 2025, ante la ausencia de apropiación presupuestal para ejecutar el calendario fijado. Se pone de presente que este acto no desapareció la convocatoria, pero sí dispuso una pausa temporal de sus efectos supeditado a una condición, esto es, hasta que existan los recursos requeridos, lo que refleja una situación jurídica transitoria, sin que ello implique su revocatoria o anulación. 76.

Bajo tales condiciones, se avizora que, en la actualidad, el Resolución 6866 carece de efectos jurídicos, pues la consulta no puede llevarse a cabo mientras permanezca vigente la suspensión dispuesta por la autoridad electoral. En consecuencia, el estudio de fondo de la medida cautelar resulta improcedente, dado que, en estos momentos, no produce de consecuencias jurídicas.

De ello se desprende que la solicitud de suspensión de los efectos del acto pierde su finalidad y se configura la carencia actual de objeto, al no existir efecto alguno cuya cesación deba ordenarse mediante decisión de carácter provisional. 77. No obstante, esta conclusión tiene un alcance estrictamente temporal. Una vez la RNEC reanude el trámite al contar con la disponibilidad presupuestal necesaria, pues es su obligación en cumplimiento de uno de los fines esenciales del Estado, como lo es garantizar el ejercicio de los mecanismos de participación ciudadana, la parte interesada podrá solicitar nuevamente la medida cautelar, conforme a lo previsto en el artículo 229 CPACA, que autoriza su presentación «en cualquier estado del proceso».

En ese evento, corresponderá a la Sala valorar los presupuestos de procedencia, de acuerdo con las circunstancias fácticas y normativas existentes al momento de la petición. 78. En virtud de lo anterior, se declarará la carencia actual de objeto en relación con la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por los demandantes. 2.5.

Otras consideraciones 79. Se procederá al reconocimiento de personería para actuar de los apoderados de la Demandantes: Juan Pablo Guerra González y otro Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil – Resolución 6866 del 10 de junio de 2025 Rad.: 11001-03-24-000-2025-00317-00 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700.

Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 RNEC, como autoridad que expidió el acto impugnado, y los municipios de La Unión, El Carmen de Viboral, Rionegro y San Vicente Ferrer, como intervinientes, al observarse que se cumplen con los requisitos legales para el efecto. Conforme con lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, 3.

RESUELVE

Primero: Declárase la carencia actual de objeto respecto de la medida cautelar solicitada por la parte demandante, por cuanto el acto administrativo acusado no produce efectos jurídicos en el estado actual del proceso. Segundo: Reconócese personería a los apoderados de la RNEC28, como autoridad que expidió el acto impugnado, y los municipios de La Unión29, El Carmen de Viboral30, Rionegro31 y San Vicente Ferrer32, como intervinientes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente Con aclaración de voto LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Con aclaración de voto Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx 28 Abogada Elisa Aracely Vargas, identificada con la C.C. 52.448.584 y T.P: 135.751 del CSJ. 29 Abogada Marcela Tamayo Arango, identificada con la C.C. 43.549.300 y T.P: 68.634 del CSJ. 30 Abogada Manuela Alejandra Sepúlveda, identificada con la C.C. 1.017.242.829 y T.P: 361.002 del CSJ. 31 Abogado Rodrigo Jaramillo Ramírez, identificado con la C.C. 71.227.691 y T.P: 140.199 del CSJ. 32 Abogada Marcela Tamayo Arango, identificada con la C.C. 43.549.300 y T.P: 68.634 del CSJ.