CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., treinta (30) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 20001-23-39-003-2015-00208-01(56971) Actor: GLORIA SOFÍA OROZCO BALLESTAS Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA MUNICIPIO-Entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado.
SUBSIDIARIEDAD-Aplicación de este postulado a la descentralización administrativa. DESCENTRALIZACIÓN TERRITORIAL-Asignación de recursos. TRANSFERENCIAS DE LA NACIÓN A LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Evolución del marco constitucional. SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Mecanismo para la transferencia de recursos de la Nación a las entidades territoriales.
EDUCACIÓN OFICIAL-La Nación es formulador de política pública, distribuidor de recursos y vigilante del cumplimiento normativo. EDUCACIÓN OFICIAL-La prestación está a cargo de las entidades territoriales departamentales, distritales y municipales certificadas. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA-Como la Nación no presta directamente servicios educativos, ni administra personal docente, no está legitimada por pasiva.
CONGRUENCIA DEL FALLO-Los alegatos de conclusión no son la oportunidad prevista para formular nuevas pretensiones. COSTAS EN CPACA-Se condena a la parte vencida en el proceso y la Sala tasará las agencias en derecho en segunda instancia. La Sala, de conformidad con el inciso 3 del artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 18 de febrero de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que negó las pretensiones.
SÍNTESIS DEL CASO Desde 1995, Gloria Sofía Orozco Ballestas era docente del Colegio Nacional Loperena de Valledupar. En 2013, la EPS UT Oriente Región 5 determinó una pérdida de capacidad laboral del 95.45%. Alegan que la Nación-Ministerio de Educación es responsable porque la invalidez fue calificada como profesional, por actividades de su trabajo.
ANTECEDENTES El 21 de abril de 2015, Gloria Sofía Orozco Ballestas y otros, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Educación Nacional. Solicitaron 1.100 SMLMV por perjuicios morales, 1.100 SMLMV por alteración de las condiciones de existencia, 300 SMLMV por daño a la salud y $564.117.461 por perjuicios materiales.
En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que desde 1995, Gloria Sofía Orozco Ballestas trabajó como docente en el Colegio Nacional Loperena de Valledupar. Afirmó que la zona donde estaba el colegio era muy ruidosa y debía dictar clase para grupos de hasta 60 estudiantes, sin ayudas, por lo que esforzó mucho la voz y allí adquirió la enfermedad profesional.
En 2013, la EPS UT Oriente Región 5 determinó una pérdida de capacidad laboral del 95.45%, por «trauma vocal, sulcus vocalis, disfonía tensional». Alegan que la Nación-Ministerio de Educación Nacional es responsable porque la invalidez fue calificada como profesional. El 21 de mayo de 2015 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la Nación-Ministerio de Educación adujo falta de legitimación en la causa por pasiva, pues desde la Ley 60 de 1993 los departamentos, distritos y municipios asumieron las competencias educativas que estaban a cargo de la Nación. El 25 de enero de 2016 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente.
La demandante alegó que persigue la responsabilidad por omisiones en los servicios médico asistenciales a cargo del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, adscrito al Ministerio de Educación Nacional. La demandada y el Ministerio Público guardaron silencio. El 18 de febrero de 2016, el Tribunal Administrativo del Cesar en la sentencia negó las pretensiones porque la demandante no demostró que el daño fuera imputable a la demandada.
La demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 17 de marzo de 2016 y admitido el 5 de mayo siguiente. Esgrimió que la Nación-Ministerio de Educación es responsable por falla del servicio, pues se acreditó que los riesgos que originaron las patologías tuvieron un origen laboral. El 30 de junio de 2016 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La demandante reiteró lo expuesto y agregó que se acreditaron los perjuicios.
La demandada y el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 104 CPACA.
El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 CPACA, modificado por el artículo 615 CGP, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 CPACA vigente para el momento de la presentación de la demanda, esto es, $322.175.000.
Acción procedente 2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, en este caso por la pérdida de capacidad laboral de una docente (art. 90 CN, art. 86 CCA y arts. 2341 y ss.
CC). Legitimación en la causa 3. La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la demandada es la entidad encargada de administrar la prestación del servicio educativo. Análisis de la Sala La competencia de las entidades territoriales para administrar las instituciones educativas 4.
El artículo 311 CN prevé que el municipio es la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, encargada de prestar los servicios públicos que determine la ley, construir obras para el progreso social, disponer el ordenamiento de su territorio, promover la participación comunitaria y el progreso social y cultural de sus habitantes.
De manera que, únicamente lo que escapa a la capacidad administrativa de esta institución de vieja raigambre hispánica debería ser suplido por el Departamento y, en lugar de este, por la Nación (subsidiariedad). Así la Constitución de 1991, al asignar estas competencias al municipio, sigue el modelo de descentralización territorial del constituyente de 1886, que buscaba el fortalecimiento administrativo de las entidades territoriales.
Esquema que se soporta en una relación de estrecho equilibrio entre las responsabilidades asignadas al municipio y la transferencia de recursos por parte de la Nación para ese propósito. Si el municipio es el eslabón final del proceso de descentralización, es claro que –conforme a la Constitución– no se pueden atribuir competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas (art. 356 CN).
La transferencia de recursos entre la Nación y las entidades territoriales tampoco es una novedad del marco constitucional vigente. La Constitución de 1886 (art. 182), con la reforma del año 1968, tenía previsto el «situado fiscal». Un mecanismo para que los departamentos, distritos, intendencias y comisarías tuvieran asignado un porcentaje de los ingresos ordinarios nacionales para atender los gastos de funcionamiento en salud y educación. La Ley 46 de 1971 reguló la distribución de ese situado y sus ajustes anuales.
Años más tarde, la Ley 12 de 1986 determinó un porcentaje del recaudo del impuesto a las ventas (IVA) como una transferencia automática para los municipios, que debía destinarse a la inversión en salud, educación y agua potable. Ahora bien, el artículo 356 original de la Constitución de 1991 estableció que la ley, a iniciativa del Gobierno, debía determinar un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que se debía ceder a los departamentos y distritos para que estas entidades atendieran directamente los servicios a su cargo.
Por su parte, el artículo 357 original prescribió la Participación en los Ingresos Corrientes de la Nación para los municipios-PICN, mecanismo que reemplazó la transferencia automática del porcentaje de IVA para la financiación del gasto social descentralizado. La Ley 60 de 1993 reguló los porcentajes de distribución y asignación tanto del situado fiscal como del PICN y los ajustes anuales.
Este mecanismo de transferencias de recursos entre la Nación y las entidades territoriales se modificó al estimarse inflexible, propiciaba la duplicidad de funciones entre departamentos y municipios y profundizaba el deterioro de las finanzas públicas. Al reformarse los artículos 356 y 357 CN, se creó el Sistema General de Participaciones, con la pretensión de «sanear» la situación generada con el antiguo mecanismo, a través de una «bolsa única» que garantizara a los departamentos, distritos y municipios un incremento real anual en la participación de los ingresos nacionales, la mejor focalización de esos recursos y el fortalecimiento del proceso de descentralización. La Ley 715 de 2001 reguló el nuevo sistema.
Antes de la Ley 715 de 2001, la Ley 60 de 1993 había dispuesto que, en materia de educación, les correspondía a los municipios administrar los servicios educativos estatales de preescolar, básica primaria y secundaria y media (art. 2). Mientras que la Nación asumió un rol de formulador de política pública y objetivos de desarrollo y orientador de las entidades territoriales.
Además de ser la responsable de la distribución del situado fiscal y vigilar el cumplimiento de las políticas de educación, la ley dispuso que la Nación, en concordancia con los postulados de descentralización, cedería a título gratuito a los departamentos, distritos y municipios los derechos y obligaciones sobre las propiedad de los bienes muebles e inmuebles existentes a la fecha de publicación de la Ley 60 de 1993, destinados a la prestación de los servicios que asumieron las entidades territoriales (art. 5 pár. 1).
La Ley 715 de 2001 mantuvo el rol de la Nación como formulador de políticas públicas en materia de educación, distribuidor de los recursos del sistema y vigilante del cumplimiento de la política nacional (art. 5). Los distritos y municipios, en el marco de la descentralización, siguieron siendo los responsables de dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad (art. 7.1).
En su calidad de prestadores del servicio, la ley les asignó la tarea de administrar las instituciones educativas y el personal docente y administrativo de los planteles educativos (art. 7.3), así como distribuir los docentes y la planta de cargos, de acuerdo con las necesidades del servicio (art. 7.4). Además de delimitar las competencias de la Nación y las entidades territoriales en materia de educación –y salud–, la Ley 715 de 2001 prohibió expresamente a la Nación administrar plantas de personal o tener instituciones para prestar los servicios asignados por esta ley a las entidades territoriales.
Reiteró lo dispuesto por la Ley 60 de 1993, en lo relativo a la transferencia, a título gratuito, de estas instalaciones o plantas a las entidades territoriales donde se prestará el servicio, si aún existieran algunas de propiedad de la Nación (art. 101). 5. Según la demanda, la Nación-Ministerio de Educación es responsable por la pérdida de capacidad laboral de Gloria Sofía Orozco Ballestas, pues su invalidez tuvo origen profesional por las «actividades que a diario desarrollaba en su trabajo» y las condiciones en que debió trabajar en el Colegio Nacional Loperena de Valledupar.
El recurso de apelación reiteró que la Nación-Ministerio de Educación es responsable por falla del servicio pues, como empleador, no adoptó medidas que impidieran el origen de las enfermedades profesionales. Está acreditado que el 4 de junio de 1990, la Gobernación del Departamento del Cesar nombró en propiedad a Gloria Sofía Orozco Ballestas para desempeñar el cargo de docente en el Colegio Rodolfo Castro Castro de Valledupar, según da cuenta copia auténtica del Decreto n°. 144 de la fecha (f. 9 y 10 c. 1).
El 9 de febrero de 1995, el alcalde mayor de Valledupar ordenó trasladar a la docente Gloria Orozco al Colegio Nacional Loperena, según da cuenta copia auténtica del Decreto n°. 060 de la fecha (f. 12 c. 1). El 13 de marzo de 2013, la Secretaría de Educación Municipal de Valledupar retiró a Gloria Sofía Orozco Ballesta del cargo de docente del Colegio Nacional Loperena de Valledupar, por invalidez, según da cuenta copia auténtica de la comunicación del secretario encargado (f. 138 c. 1).
El 2 de diciembre siguiente, el secretario de educación municipal de Valledupar reconoció pensión de invalidez a Gloria Sofía Orozco Ballestas, a partir del 25 de febrero de 2013, como docente de vinculación «nacionalizado», según da cuenta original de la Resolución n°. 0618 (f. 136 c. 1). 6. Conforme las pruebas, Gloria Sofía Orozco Ballesta fue docente desde 1990 hasta el 2013.
Aunque la Gobernación del Departamento del Cesar la nombró en 1990, fue docente en el Colegio Nacional Loperena, de 1995 al 2013, por orden del alcalde de Valledupar. En 2013, la Secretaría de Educación Municipal de Valledupar la retiró del cargo y reconoció pensión de invalidez. Está acreditado, entonces, que el municipio de Valledupar fue la entidad que trasladó a la demandante al Colegio Nacional Loperena de Valledupar –donde alega sufrió el daño–, que la desvinculó y que reconoció su invalidez.
La Sala reitera que la Constitución Nacional prevé al municipio como la entidad encargada de prestar los servicios públicos que determine la ley y desde 1993, por disposición legal, el municipio era la entidad encargada de la prestación del servicio educativo [núm. 4]. En 1995, cuando la demandante fue trasladada al Colegio Nacional Loperena, la Nación-Ministerio de Educación no era la entidad encargada de la prestación del servicio educativo, ni de la administración del personal docente en el municipio de Valledupar.
Tampoco fue la entidad que reconoció su pensión por invalidez. Por ello, la Nación-Ministerio de Educación carece de legitimación en la causa por pasiva y se modificará la sentencia apelada. 7. La parte demandante sostuvo en los alegatos de conclusión de primera instancia que persigue la responsabilidad de la Nación-Ministerio de Educación por las omisiones en la «prestación de servicios médico asistenciales» a cargo del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, adscrito al Ministerio de Educación Nacional.
La demanda, en cambio, alegó la responsabilidad «por el origen de las enfermedades profesionales» de Gloria Sofía Orozco Ballesta «por causa de las actividades que a diario desarrollaba en su trabajo». El artículo 281 CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 306 CPACA, establece que la sentencia deberá estar en consonancia con las pretensiones aducidas en la demanda y en las demás oportunidades previstas en la ley, y prohíbe al juez condenar al demandado por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en ésta [congruencia del fallo].
Los alegatos de conclusión en primera instancia no son una oportunidad prevista en la ley para formular o modificar pretensiones, pues ello solo es posible con la presentación de la demanda o su reforma (art. 162.2 y 173 CPACA). Por tanto, la Sala no analizará la nueva pretensión que formuló la parte demandante. 8. El artículo 188 CPACA prescribe que, salvo aquellos procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CPC, hoy CGP.
El artículo 365.1 CGP, norma vigente para la época en que se interpuso la demanda, ordena condenar en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. De conformidad con el artículo 366.4 CGP y en los términos del Acuerdo nº. 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha de presentación de la demanda -hoy Acuerdo n°. 10554 de 2016-, las agencias en derecho se tasarán en el 0.1% del valor de las pretensiones en atención a la naturaleza del proceso, calidad y duración útil de la gestión ejecutada por el apoderado.
Como las pretensiones se estimaron en $2.110.557.461, la parte demandante pagará la suma de $2.110.557 por concepto de agencias en derecho. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: MODIFÍCASE la sentencia del 18 de febrero de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar y, en su lugar, se dispone:
PRIMERO: DECLÁRASE la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación-Ministerio de Educación.
SEGUNDO: CONDÉNASE a la parte demandante a pagar a favor de la Nación-Ministerio de Educación las costas del proceso y FÍJASE la suma de dos millones ciento diez mil quinientos cincuenta y siete pesos ($2.110.557), por concepto de agencias en derecho.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE JFM/OAO