CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05512-01 Referencia: Acción de tutela Actora: INGENIERÍA & CONSTRUCCIONES MH S.A.S. TESIS: SE MODIFICA LA PROVIDENCIA IMPUGNADA Y, EN SU LUGAR, SE DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
LA ACTORA PRETENDE CUESTIONAR UNA DECISIÓN JUDICIAL COMO SI ESTE MECANISMO SE TRATASE DE UN RECURSO O INSTANCIA ADICIONAL AL PROCESO ORDINARIO. DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO, DEFENSA Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 26 de septiembre de 2025, mediante la cual la SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN “B”- DEL CONSEJO DE ESTADO1 denegó la solicitud de amparo.
I.
ANTECEDENTES 1 En adelante la Sección Tercera. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05512-01 Actora: INGENIERÍA Y CONSTRUCCIONES MH S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.1.- La Solicitud La sociedad INGENIERÍA & CONSTRUCCIONES MH S.A.S., actuando a través de su representante legal, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia, los cuales estima vulnerados por la SECCIÓN QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO2 al haber proferido, la providencia de 14 de agosto de 2025, dentro del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos identificado con el número único de radicación 2025-00338-01.
I.2.- Hechos Señaló que presentó demanda en ejercicio del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos contra la DIRECCIÓN SECCIONAL DE IMPUESTOS Y ADUANAS DE BUCARAMANGA (DIAN)3, con el fin de obtener la observancia del parágrafo transitorio 2o. del artículo 2 En adelante la Sección Quinta. 3 En adelante la Dirección. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05512-01 Actora: INGENIERÍA Y CONSTRUCCIONES MH S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 820 del Estatuto Tributario, adicionado por la Ley 2294 de 20234 y, en consecuencia, se ordenara la supresión masiva de determinadas obligaciones tributarias de sus sistemas informáticos, por cumplir con los requisitos para aplicar la remisión de las deudas tributarias.
Manifestó que el proceso aludido fue identificado con el número único de radicación 2025-00338-00 y atribuido para su trámite en primera instancia al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER5 que, mediante sentencia de 9 de julio de 2025, denegó las pretensiones de la demanda. Mencionó que, inconforme con lo anterior, presentó recurso de apelación el cual le correspondió a la SECCIÓN QUINTA que, en providencia de 14 de agosto de 2025, revocó la decisión del a quo y, en su lugar, declaró improcedente el medio de control.
I.3. Fundamentos de derecho A juicio de la actora, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto procedimental, por cuanto desbordó los límites de su 4 “Por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2022- 2026 “Colombia potencia mundial de la vida”. 5 En adelante el Tribunal. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05512-01 Actora: INGENIERÍA Y CONSTRUCCIONES MH S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co competencia al incluir una nueva causal de improcedencia y falló extra petita una cuestión que no fue sometida a su consideración en los términos expuestos en el recurso de apelación. Aseguró que la decisión cuestionada incurrió en defecto sustantivo al declarar improcedente el medio de control de cumplimiento por existir otro mecanismo judicial en el que se podría debatir el asunto allí planteado, pues, consideró que lo pretendido es el cumplimiento eficaz de una norma legal vigente y reglamentada por la DIRECCIÓN que, obliga a depurar de los sistemas las deudas tributarias sin respaldo.
Señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en violación directa de la Constitución, pues antepuso el trámite del cobro coactivo como una barrera para no exigir el cumplimiento de la norma legal vigente que obliga la depuración de las deudas de los sistemas institucionales. I.4.- Pretensiones La actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05512-01 Actora: INGENIERÍA Y CONSTRUCCIONES MH S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]
PRIMERO. TUTELAR, los derechos fundamentales de la accionante INGENIERIA & CONSTRUCCIONES MH SAS., identificada con NIT. NIT 900810507, al debido proceso (congruencia, defensa y contradicción), acceso a la administración de justicia, petición, legalidad y buena administración, y supremacía constitucional.
SEGUNDO. En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de segunda instancia del 14 de AGOSTO de 2025, proferida por la SECCIÓN QUINTA DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CONSEJO DE ESTADO, por configurar defecto procedimental absoluto, defecto sustantivo y violación directa de la Constitución. En su lugar, que se ordene a la Sala de Decisión del Consejo de Estado (Sala, Sección o Subsección que corresponda según reglamento) proferir sentencia sustitutiva dentro de un término razonable, con fundamento en los agravios de la apelación, con motivación suficiente y respeto del principio de congruencia […]”.
(Destacado pertenece al texto). I.5. Defensa I.5.1.- La SECCIÓN QUINTA, señaló que la acción de tutela es improcedente por cuanto la solicitud de amparo está dirigida a reabrir un debate de mera legalidad, el cual fue debidamente culminado en segunda instancia por la autoridad judicial competente. Aseguró que no incurrió en los defectos alegados, toda vez que los argumentos presentados por la actora se limitaron a controvertir y exponer el desacuerdo con la decisión de segunda instancia cuestionada. 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05512-01 Actora: INGENIERÍA Y CONSTRUCCIONES MH S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.2.- El TRIBUNAL, vinculado en calidad de tercero con interés directo en las resultas del proceso, se limitó a remitir el expediente digital del medio de control objeto de análisis, sin realizar pronunciamiento alguno frente al fondo del asunto.
I.5.3.- La DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES, vinculada en calidad de tercera con interés directo en las resultas del proceso, manifestó que las pretensiones de la acción de tutela están encaminadas a promover una tercera instancia y reabrir una discusión que ya fue dirimida en sede ordinaria. Aseguró que la autoridad judicial accionada no vulneró los derechos fundamentales de la actora, ya que la decisión censurada se fundamentó en el material probatorio aportado durante el proceso ordinario y en la normatividad aplicable al caso concreto.
II.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La SECCIÓN TERCERA mediante sentencia de 26 de septiembre de 2025, denegó la solicitud de amparo al considerar que la decisión judicial cuestionada se ajustó a la función de garante de la correcta 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05512-01 Actora: INGENIERÍA Y CONSTRUCCIONES MH S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co utilización de las acciones judiciales, con el fin de evitar que el medio de control de cumplimiento se convierta en un mecanismo paralelo de control de legalidad de actos administrativos.
Señaló que “[…] la decisión del Consejo de Estado se encuentra debidamente motivada, responde a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, y aplica de forma coherente las reglas procesales sobre la procedencia de la acción de cumplimiento, por lo cual no puede afirmarse que se haya configurado un defecto sustantivo, puesto que el juez no desconoció el ordenamiento jurídico ni aplicó una norma manifiestamente inaplicable, sino que efectuó una valoración legítima sobre la naturaleza de las pretensiones y la vía judicial correspondiente […]”.
III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La actora impugnó la sentencia proferida por la SECCIÓN TERCERA, manifestando su desacuerdo con la motivación de la decisión, pues, a su juicio, la autoridad judicial accionada negó injustificadamente la aplicación de una normativa transitoria actualmente vigente, valiéndose de una interpretación que sacrifica sus garantías 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05512-01 Actora: INGENIERÍA Y CONSTRUCCIONES MH S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucionales.
Asimismo, señaló que el a quo proclama la existencia de un mecanismo jurídico idóneo, sin verificar que el medio de control ordinario pueda materializar el cumplimiento del Estatuto Tributario y el objetivo de política pública con alcance general. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05512-01 Actora: INGENIERÍA Y CONSTRUCCIONES MH S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (expediente núm. 2009-01328, actora: Nery Germania Álvarez Bello, magistrada María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del magistrado Jorge Octavio Ramírez Ramírez (expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05512-01 Actora: INGENIERÍA Y CONSTRUCCIONES MH S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05512-01 Actora: INGENIERÍA Y CONSTRUCCIONES MH S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05512-01 Actora: INGENIERÍA Y CONSTRUCCIONES MH S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que la actora pretende que se deje sin efecto la sentencia de 14 de agosto de 2025, proferida por la SECCIÓN QUINTA dentro del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos identificado con el número único de radicación 2025- 00338-01.
A la citada providencia la parte actora le atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05512-01 Actora: INGENIERÍA Y CONSTRUCCIONES MH S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acceso a la administración de justicia, habida cuenta que, a su juicio, incurrió en los defectos procedimental, sustantivo y violación directa de la Constitución. Los disensos de la actora radican en que la autoridad judicial accionada incurrió defecto procedimental, por cuanto desbordó los límites de su competencia al incluir una nueva causal de improcedencia y falló extra petita una cuestión que no fue sometida a su consideración en los términos expuestos en el recurso de apelación. Aseguró que la decisión cuestionada incurrió en defecto sustantivo al declarar improcedente el medio de control de cumplimiento por existir otro mecanismo judicial en el que se podría debatir el asunto allí planteado, pues, consideró que lo pretendido es el cumplimiento eficaz de una norma legal vigente y reglamentada por la DIRECCIÓN que, obliga a depurar de los sistemas las deudas tributarias sin respaldo.
Señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en violación directa de la Constitución, pues antepuso el trámite del cobro 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05512-01 Actora: INGENIERÍA Y CONSTRUCCIONES MH S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co coactivo como una barrera para no exigir el cumplimiento de la norma legal vigente que obliga la depuración de las deudas de los sistemas institucionales.
La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN TERCERA que, mediante sentencia de 26 de septiembre de 2025, denegó la solicitud de amparo. Inconforme con lo anterior, la parte actora impugnó la decisión proferida en primera instancia, manifestando su desacuerdo con la motivación de la decisión, pues, a su juicio, la SECCIÓN QUINTA negó injustificadamente la aplicación de una normativa transitoria actualmente vigente, valiéndose de una interpretación que sacrifica sus garantías constitucionales.
Precisado lo anterior, la Sala considera que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si en el presente caso se debe confirmar, modificar o revocar la decisión del a quo, para lo cual se verificará si se cumplen los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial; y, de ser así, se establecerá si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05512-01 Actora: INGENIERÍA Y CONSTRUCCIONES MH S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deprecados e incurrió en los defectos alegados.
Así las cosas, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional. De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional».
Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional6, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser 6 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05512-01 Actora: INGENIERÍA Y CONSTRUCCIONES MH S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co examinadas en sede de tutela».7 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación8, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [9]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [10]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos 7 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [9] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [10] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05512-01 Actora: INGENIERÍA Y CONSTRUCCIONES MH S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co necesarios [11].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [12].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción [11] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [12] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05512-01 Actora: INGENIERÍA Y CONSTRUCCIONES MH S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [13].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [14]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [15]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. [13] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” [14] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [15] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05512-01 Actora: INGENIERÍA Y CONSTRUCCIONES MH S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”.
(Resaltado fuera del texto). Asimismo, la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.
(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que: “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05512-01 Actora: INGENIERÍA Y CONSTRUCCIONES MH S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.
En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito: (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la presente acción de tutela no cumple con el requisito general de la relevancia constitucional, en la medida en que lo pretendido por la parte actora es que se realice un nuevo análisis del asunto puesto a consideración del juez natural, como si este mecanismo constitucional se tratara de una instancia adicional al proceso ordinario.
En efecto, la inconformidad de la actora se sustenta, básicamente, en que la autoridad judicial accionada declaró improcedente la acción 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05512-01 Actora: INGENIERÍA Y CONSTRUCCIONES MH S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de cumplimiento al existir otro mecanismo judicial en el que se podría debatir la solicitud, cuando lo que se persigue es el cumplimiento eficaz de una norma legal vigente que, obliga a depurar de los sistemas las deudas tributarias sin respaldo.
Dicho aspecto, además de que carece de una perspectiva constitucional, gira en torno a la inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural del asunto, el cual fue resuelto por la SECCIÓN QUINTA, así: “[…] 2. Problema jurídico 29. Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada Corporación judicial en la sentencia de 9 de julio de 2025, que negó por improcedente de la acción porque consideró que el parágrafo transitorio 2 del artículo 820 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 334 de la Ley 2294 de 2023, no impone a la DIAN un deber legal susceptible de cumplimiento mediante esta acción constitucional, sino que consagra una facultad discrecional. […] 5.
De la procedencia de la acción de cumplimiento 44. La Sala reitera que este mecanismo procura por hacer efectiva la observancia de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la respectiva autoridad; es decir, su objeto es el acatamiento del ordenamiento jurídico vigente. 45.
La demandante invocó como disposición incumplida el parágrafo 2 transitorio del artículo 820 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 334 de la Ley 2294 de 2023, que no ha sido derogado por el legislador o declarado inexequible por parte de la jurisdicción. Es decir, nos encontramos ante una norma vigente. 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05512-01 Actora: INGENIERÍA Y CONSTRUCCIONES MH S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 46.
Sin embargo, la Sala advierte que, más allá del obedecimiento del artículo invocado en la demanda, la parte actora propone un debate que escapa al objeto de este medio de control. En efecto, la discusión que propone el extremo activo se dirige a controvertir el proceso de cobro coactivo que adelanta la DIAN en su contra, cuyas decisiones definitivas se presumen legales y este no es el medio para desvirtuarlas. 47.
Al respecto, se recuerda que la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta o contó con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.
Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. 48. Lo anterior se explica en «[…] garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.
No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio […]». 49.
En el presente caso, como lo alegó la DIAN, se están efectuado las correspondientes diligencias de cobro para el recaudo de las deudas citadas por la demandante por lo que no se cumple con los requisitos exigidos por la norma; además, la actora cuenta con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones de cobro y las excepciones dentro del proceso coactivo. 50.
Incluso, el 24 de junio del año en curso, la entidad profirió la resolución por medio de la cual se ordena un embargo de sumas de dinero en contra de la actora, frente a la cual cuenta con las oportunidades de ley para, no sólo proponer excepciones previas, 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05512-01 Actora: INGENIERÍA Y CONSTRUCCIONES MH S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sino también interponer los recursos de ley contra la ejecución de las obligaciones. 51.
Por tanto, para la Sala no es admisible endilgar el incumplimiento de la disposición legal y procurar a través de esta vía que el juez interfiera en las competencias de la DIAN, y suplir los medios ordinarios, o revivir alguno en caso de la falta de ejercicio del derecho de acción de la actora. 52. Finalmente, en reiterada jurisprudencia esta Sección ha desarrollado «la existencia de otro mecanismo judicial», como causal de improcedencia de la acción de cumplimiento, en aquellos casos en los que no se acredite un perjuicio irremediable.
Así, en sentencia de 24 de mayo de 2012, se reiteró que «la razón de ser de esta causal de improcedencia es garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido como propio para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones». 53.
En consonancia con lo anterior, la Sala recuerda que el fin último de la acción de cumplimiento es procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, en aquellos casos en que las autoridades públicas no dan estricto cumplimiento al deber jurídico o administrativo que les es exigible y que la controversia propuesta en el caso de la referencia va más allá de exigir el cumplimiento de la disposición invocada como incumplida y, en tal medida, requiere que el juez natural realice un análisis de fondo a toda la actuación desplegada. 54.
Ahora bien, debe recordarse que el juez de la acción de cumplimiento, pese a la existencia de otro instrumento judicial, podría pronunciarse de fondo en relación con la solicitud, siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio. No obstante, en el caso de la referencia, la parte interesada no probó tales extremos. 55.
Como consecuencia, esta Sala revocará la decisión del Tribunal Administrativo de Santander, del 9 de julio de 2025, que negó l acción de cumplimiento y, en su lugar, declarará la improcedencia de la acción, de conformidad con las razones aquí expuestas […]” (Destacado pertenece al texto). En el caso bajo examen, la Sala observa que la autoridad judicial 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05512-01 Actora: INGENIERÍA Y CONSTRUCCIONES MH S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co accionada al estudiar la procedencia del medio de control de cumplimiento, advirtió que, si bien las pretensiones de la demanda estaban encaminadas a exigir el cumplimiento del parágrafo 2o. transitorio del artículo 820 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 334 de la Ley 2294 de 2023, también lo era que el debate planteado escapaba del objeto del referido medio de control, esto, en razón a que lo que se pretendía realmente cuestionar eran los procesos de cobro coactivo que adelanta la DIRECCIÓN en contra de la demandante, por lo que no resultaba ser un proceso idóneo para debatir la legalidad de tales actuaciones.
Igualmente, se advierte que la autoridad judicial observó que la DIRECCIÓN estaba efectuando las correspondientes diligencias de cobro para el recaudo de las deudas objeto de cuestionamiento, por lo que la actora cuenta con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho como mecanismo judicial idóneo para controvertir las resoluciones de cobro y formular las excepciones contra el proceso coactivo.
En ese orden de ideas, la Sala advierte que la SECCIÓN QUINTA se pronunció frente a los aspectos que la actora alude como 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05512-01 Actora: INGENIERÍA Y CONSTRUCCIONES MH S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desconocidos, sin que se vislumbre que pudo haber actuado de forma abiertamente arbitraria o desbordado los límites del principio de la autonomía judicial, por lo que el asunto carece del requisito general de la relevancia constitucional.
Situación distinta es que la actora no comparta la tesis allí dispuesta, lo cual no significa que la decisión sea arbitraria, sino que de conformidad con la autonomía judicial de la que goza el juez de conocimiento, la SECCIÓN QUINTA decidió el asunto sometido a su consideración, por lo que tampoco se evidencia de manera alguna desconocimiento de la Constitución Política y defecto procedimental alguno, pues aquella en uso de sus facultades, se pronunció sobre el asunto y el recurso de apelación puesto a su consideración. En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la parte actora, sino una divergencia dirigida a cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, en relación con aspectos que fueron resueltos de forma admisible por la autoridad accionada, por lo cual el juez de tutela no 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05512-01 Actora: INGENIERÍA Y CONSTRUCCIONES MH S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.
En consecuencia, se modificará la decisión de primera instancia y, en su lugar, se declarará improcedente la acción de tutela de la referencia por no cumplir el requisito general de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05512-01 Actora: INGENIERÍA Y CONSTRUCCIONES MH S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co F A L L A:
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia impugnada y, en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado por carecer del requisito general de la relevancia constitucional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 7 de noviembre de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.