Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-25-000-2021-00071-00 (0289-2021) Demandante: Older Alexis Cáceres y otros Demandada: Departamento de Arauca Temas: Causal quinta de revisión. Nulidad en la sentencia. Violación del debido proceso.
Presunta modificación del título ejecutivo. Límites de la ejecución. Improcedencia para reabrir debate ordinario. DECLARA INFUNDADO. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto1 por los señores Older Alexis Cáceres, José Ali Domínguez, Juan Carlos Moreno Luna y Judith Consuelo González de Linares, quien actúa en calidad de guardadora del señor Diego Fermín Linares Castejón contra la sentencia del treinta (30) de septiembre del dos mil dieciséis (2016) proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca2, para lo cual invocaron la causal contenida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA.
La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que los señores Diego Fermín Linares Castejón, José Alí Domínguez, Older Alexis Cáceres y Juan Carlos Moreno Luna, en su calidad de diputados de la Asamblea Departamental de Arauca para el período 2004-2007, solicitaron al presidente de la corporación el pago de los saldos insolutos correspondientes a la prima de navidad y al auxilio de cesantías, el reconocimiento de la sanción moratoria por la consignación fraccionada de las cesantías, así como el pago de la prima de vacaciones y la reliquidación de los aportes pensionales; solicitud respecto de la cual nunca obtuvieron respuesta.
Que ejercieron la acción de nulidad y restablecimiento en contra del Departamento de Arauca, con la finalidad de obtener la nulidad del acto ficto y, como restablecimiento del derecho, se ordenara la reliquidación de sus cesantías más la sanción moratoria correspondiente y obtuvieron sentencia el 4 de mayo de 2010, del Juzgado Primero Administrativo de Arauca que ordenó al Departamento de Arauca liquidar y pagar: 1 La presentación del recurso se efectuó el 21 de julio de 2021 ante la autoridad judicial de origen y fue radicado en esta Corporación el día 21 de noviembre de 2021.
Véase índice 00001 del aplicativo SAMAI. 2 Decisión que modificó la sentencia proferida el 27 de mayo de 2015, por el Juzgado Administrativo del Circuito de Arauca que ordenó seguir adelante la ejecución en contra del Departamento de Arauca. Radicado: 11001-03-25-000-2021-00071-00 (0289-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 • El auxilio de cesantías, a razón de mes sueldo por cada año de servicios desde el año 2004 hasta el año efectivamente laborado como diputados conforme a la Ley 6 de 1945; • La sanción mora en el término de 45 días contados a partir de la ejecutoria de la sentencia y vencido ese plazo la sanción prevista en el artículo 2 de la Ley 244 de 1995; y • Los aportes a pensiones mensualmente de los periodos laborados teniendo en cuenta lo establecido en la Ley 100 de 1993, tomando el tiempo de servicio el año completo y en el evento de que los actores no hubieren asistido a las sesiones ordinarias o extraordinarias se hará el cómputo en proporción al tiempo de servicio; sumas que deberán ser consignadas al fondo en el se encuentre afilado el actor.
Que el Tribunal Contencioso Administrativo de Arauca, mediante sentencia del 18 de mayo de 2012, revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, condenó al Departamento de Arauca, a pagarle a los señores José Ali Domínguez, Older Cáceres y Juan Carlos Moreno Luna, la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, causada por la no consignación oportuna de las cesantías correspondientes a los años 2004, 2005 y 2006 hasta la cancelación definitiva del saldo insoluto; condena que extendió en las mismas condiciones para el señor Diego Fermín Linares Castejón, pero teniendo en cuenta que laboró solamente los años 2004 y 2005.
Que, en razón a las inconsistencias presentadas en las liquidaciones efectuadas por el Departamento de Arauca, en cumplimiento a las anteriores decisiones judiciales presentaron demanda ejecutiva, teniendo como base del recaudo las sentencias de primera y segunda instancia. Que, el 27 de mayo de 2015, el Juzgado Administrativo Oral del Circuito en Descongestión ordenó seguir adelante la ejecución contra el Departamento de Arauca, conforme a lo dispuesto en las sentencias base del recaudo, y dispuso la liquidación del crédito conforme al artículo 446 del Código General del Proceso (CGP).
Que el ejecutante apeló la decisión y el 30 de septiembre de 2016, el Tribunal Administrativo de Arauca, profirió sentencia en la que resolvió declarar probada la excepción de pago total de la obligación y confirmó la orden de seguir adelante la ejecución sólo en favor de Diego Fermín Linares Castejón y en contra del Departamento de Arauca, por el saldo pendiente por concepto de sanción moratoria.
Que, ante esta decisión, el apoderado de los ejecutantes promovió incidente de nulidad con fundamento en la causal del artículo 133 del CGP, por falta de competencia funcional del Tribunal para modificar el contenido del título ejecutivo, el cual fue resuelto negativamente mediante auto del 28 de enero de 2020. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN El 30 de septiembre de 2016, el Tribunal Administrativo de Arauca profirió sentencia Radicado: 11001-03-25-000-2021-00071-00 (0289-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de segunda instancia mediante la cual revocó parcialmente la decisión de primera instancia. En su lugar, declaró probada la excepción de pago total respecto del débito que tenían los señores José Alí Domínguez Martínez, Older Alexis Cáceres Suárez y Juan Carlos Moreno Luna frente al Departamento de Arauca, dando por terminado el proceso frente a ellos.
Por otra parte, confirmó, la orden de seguir adelante la ejecución exclusivamente a favor del señor Diego Fermín Linares Castejón, por el saldo insoluto derivado de la sanción moratoria. Para sustentar su decisión desarrolló los siguientes argumentos: Que la obligación en ejecución tenía sustento en las sentencias proferidas dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, particularmente en el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia del 4 de mayo de 2010, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Arauca, que condenó al Departamento a pagar el saldo pendiente del auxilio de cesantías, la sanción moratoria y los aportes a pensión; decisión que fue modificada por el Tribunal el 18 de mayo de 2012, únicamente en lo relativo a la sanción moratoria.
Frente a la excepción planteada por la entidad de falta de mérito ejecutivo del título por no reunir los requisitos legales, al ser abstracto y requerirse de un incidente de liquidación concluyó que dicha alegación carecía de sustento fáctico y jurídico, dado que las providencias no establecieron una condena en abstracto ni ordenaron el trámite del artículo 172 del CCA.
Por el contrario, los fallos indicaron de manera clara los conceptos, años y bases normativas aplicables, lo que permitía determinar el valor a pagar sin necesidad de interpretación adicional. En consecuencia, el título reunía los requisitos legales para prestar mérito ejecutivo: era claro, expreso y exigible. Consideró que la cuantía era determinable, porque se había especificado el valor de los conceptos reconocidos (auxilio de cesantía, sanción moratoria y aportes a pensión), los años a liquidar, el régimen aplicable y la fecha a partir de la cual se devengaba la obligación. Igualmente, se cumplían los requisitos de claridad —al provenir de sentencias ejecutoriadas con partes plenamente identificadas—, ser expreso —por establecer montos determinables— y de exigibilidad, pues el plazo había vencido desde el 1.° de junio de 2012, y transcurrieron más de 18 meses sin cumplimiento.
Le reconoció valor probatorio a los pagos efectuados por el Departamento de Arauca los días 23 de enero de 2007 y 10 de septiembre de 2012, al haber sido debidamente acreditados en el proceso, y dado que su exclusión habría implicado desconocer que se trataba de recursos públicos ejecutados en cumplimiento de obligaciones estatales. Encontró establecido que los demandantes devengaron salarios —durante sesiones ordinarias y extraordinarias— por los siguientes montos: los señores Domínguez, Cáceres y Moreno percibieron $6.444.000, $6.867.000, $7.344.000 y $7.806.600 para los años 2004 a 2007, respectivamente.
En el caso del señor Linares Castejón, se consideraron las cifras correspondientes a 2004 y 2005, dado su retiro en octubre Radicado: 11001-03-25-000-2021-00071-00 (0289-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de ese último año. Sobre la actualización de la diferencia del auxilio de cesantía adeudado, dijo que debía hacerse conforme al IPC, desde la fecha en que debió realizarse la consignación hasta el 13 de septiembre de 2012, fecha de pago.
Como resultado, se establecieron diferencias a favor de los señores Domínguez, Cáceres y Moreno por $1.500.550 cada uno, y para el señor Linares, por $1.294.121. Afirmó que las sentencias que sirvieron de título ejecutivo incluían expresamente las doceavas partes de las primas legales como factores salariales para la liquidación del auxilio de cesantía, por lo que el Departamento no podía desconocerlas en sede de ejecución, sin vulnerar los efectos de la cosa juzgada.
Sobre la sanción moratoria dijo que el título ejecutivo ordenaba aplicar la del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 (un día de salario por cada día de mora), únicamente durante la vigencia del vínculo laboral. Se reconoció esta sanción por los años 2004, 2005 y 2006, pero no por 2007, pues ya no existía relación laboral. Que no se condenó – es más fue negada en forma expresa– la sanción de la Ley 244 de 1995 por el año 2007, que fue el periodo en el que dicha vinculación se terminó. En el caso del señor Linares Castejón, expresó que la sanción se debía calcular hasta el 15 de febrero de 2006 (fecha límite tras su retiro el 24 de octubre de 2005); mientras que, para los otros tres ejecutantes, la liquidación se extienda hasta el 15 de febrero de 2008; por lo que, no procedía reconocer sanción por el periodo entre el 16 de febrero de 2008 y septiembre de 2012, porque ello implicaría aplicar la Ley 244 de 1995 sin orden judicial expresa, máxime cuando no es viable por la exclusión mutua entre ambos regímenes sancionatorios.
Expresó que incluso si se hubiera aplicado el criterio de que la sanción debe liquidarse hasta la fecha de desvinculación, esta correspondería al 31 de diciembre de 2007 y no al 15 de febrero de 2008 y la propia sentencia que sirve de título ejecutivo establece que la sanción de la Ley 50 de 1990 cesa con el retiro del trabajador y que la de la Ley 244 de 1994 sólo procede si es expresamente ordenada, lo que no ocurrió en este caso.
Que la sanción moratoria debía calcularse con base en el salario efectivamente devengado en los años 2004, 2005 y 2006, y únicamente en 2004 y 2005 para el señor Linares, valores fueron probados con planillas incluidas en el expediente y se utilizaron como base para la liquidación. Que el título también dispuso que la sanción moratoria debía ser indexada, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Sin embargo, la actualización solo procede desde el 13 de septiembre de 2012 (fecha de pago de las cesantías) hasta la fecha en que se efectúe el pago completo de la obligación y no es procedente la indexación anterior a esa fecha. Encontró que, al 13 de septiembre de 2012, por concepto de cesantías se les adeudaba a los señores Domínguez Martínez, Cáceres Suárez y Moreno Luna la Radicado: 11001-03-25-000-2021-00071-00 (0289-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 suma indexada de $1.985.182.82 y al señor Linares Castejón de $1.732.592.47, por lo que existía a la fecha del pago de la condena (13 de septiembre de 2012) un saldo insoluto por concepto de cesantía a favor de cada uno de los ejecutantes, por lo que procedía efectuar la liquidación de la sanción moratoria correspondiente.
Que, según la liquidación efectuada, la sanción moratoria adeudada ascendía a $145.184.550 para cada uno de los tres primeros ejecutantes y a $93.776.550 para Linares, solo por 2005 al haberse retirado como diputado el 15 de febrero de 2006. Que, toda vez que el Departamento había pagado $209.563.026 a cada uno de los primeros y $69.193.115 al señor Linares y al sumar la sanción con la cesantía debida, el total a pagar era de $147.169.732,82 para Domínguez, Cáceres y Moreno, y de $95.509.142,47 para el señor Linares.
Que de la comparación entre lo pagado y lo efectivamente debido, se concluyó que los tres primeros ejecutantes recibieron un pago superior al adeudado, con un excedente de $62.393.293,18, por lo que se declaró el pago total de sus obligaciones. Por el contrario, al señor Linares aún se le adeudaba $26.316.027,47, exclusivamente por concepto de sanción moratoria, suma que debe indexarse desde el 14 de septiembre de 2012.
Por último, en cuanto a los aportes al sistema de pensiones, se estableció que la Asamblea Departamental de Arauca cumplió con sus obligaciones durante los años 2004 a 2007, por lo que no procede librar mandamiento de pago ni continuar ejecución por ese concepto. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Los señores Diego Fermín Linares Castejón, José Ali Domínguez, Older Alexis Cáceres y Juan Carlos Moreno Luna, en ejercicio del mecanismo establecido en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, interpusieron recurso extraordinario de revisión al considerar que la sentencia está incursa en la causal 5 de la citada legislación. Para sustentar el recurso, presentaron los siguientes argumentos: Que el Tribunal, incurrió en una violación al debido proceso constitucional y desfiguró el contenido del título ejecutivo al interpretar de forma restrictiva la parte resolutiva y omitir el análisis integral de la sentencia, pues excluyó su parte considerativa, donde claramente se señalaba que la sanción moratoria debía aplicarse conforme a los dos regímenes legales: Ley 50 de 1990 durante la vigencia del vínculo laboral y Ley 244 de 1995 tras su terminación, hasta el pago total de las cesantías.
Expresan que la interpretación parcial del Tribunal vulneró el derecho al acceso real y material a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva y al debido proceso, desconociendo que el título ejecutivo debe ser interpretado como un todo inescindible, en el que tanto la parte resolutiva como la ratio decidendi tienen efectos obligatorios.
Radicado: 11001-03-25-000-2021-00071-00 (0289-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Consideran que la sentencia impugnada contradice los actos del propio Tribunal, y desconoce la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional sobre la obligatoriedad y cumplimiento íntegro de las decisiones judiciales.
Que el fallo cuestionado es una manifestación del ejercicio de competencia más allá de lo permitido, pues modifica el contenido del título judicial en sede ejecutiva, lo que constituye una nulidad insubsanable por contrariar el principio de cosa juzgada y los mandatos fundamentales del debido proceso. En consecuencia, solicita se infirme la decisión y se confirme la orden de seguir adelante con la ejecución a favor de todos los demandantes, conforme a las sentencias judiciales que dieron origen al crédito.
Contestación al recurso extraordinario El Departamento de Arauca pese a haber sido notificado del auto admisorio del recurso guardó silencio3. Concepto del Ministerio Público El Procurador Tercero Delegado ante esta Corporación no rindió concepto. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala determinar si procede la revisión de la sentencia emitida el 30 de septiembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, considerando la causal presentada por los recurrentes.
Para el efecto, la Sala estudiará: i) Generalidades del recurso extraordinario de revisión, ii) Causal de revisión invocada en el recurso y iii) Caso concreto. Generalidades del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión es un mecanismo procesal de control de las decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada4.
En términos de artículo 248 del CPACA: «Artículo 248. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos». 3 Si bien al trámite la entidad allegó poder a índice 00024 de SAMAI, no se observa que se hubiera presentado escrito de contestación de la demanda. 4 El artículo 248 del CPACA señala: «El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos».
Radicado: 11001-03-25-000-2021-00071-00 (0289-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 El objetivo principal de esta vía extraordinaria es invalidar los efectos legales de una sentencia ya ejecutoriada5. De acuerdo con las causales establecidas en el artículo 250 del CPACA, busca restaurar el principio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales cuando se constate que la decisión estuvo afectada por alguno de los siguientes eventos: i) Aparición de circunstancias desconocidas al momento de dictar el fallo, las cuales, de haber sido conocidas, habrían llevado a una sentencia diferente6. ii) Descubrimiento de hechos delictivos o fraudulentos que fueron determinantes en la adopción de la sentencia que se pretende anular7. iii) Existencia de nulidades originadas en la sentencia que puso fin al proceso y que no podían ser objeto de recurso de apelación. iv) Contradicciones de la sentencia con otra anterior que constituya cosa juzgada8.
Si bien la revisión constituye una vía que afecta el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas y, por ende, es una excepción al principio de la cosa juzgada, ello no implica que sea un mecanismo que habilite una tercera instancia para discutir los problemas jurídicos debatidos en sede ordinaria, para plantear nuevas interpretaciones del litigio, para corregir los yerros probatorios que cometieron las partes o para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión. En efecto, para que el juez pueda entrar a examinar la controversia materia del recurso, es necesario que la causal invocada por la recurrente se encuentre debidamente acreditada, pues como lo ha establecido la Sala Plena de esta Corporación este mecanismo extraordinario procede por especiales circunstancias consagradas taxativamente en la ley9.
Causal quinta de revisión El numeral 5 del artículo 250 del CPACA dispone que es causal de revisión el hecho de que exista «[…] nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]». De allí que, para que resulte procedente la causal en mención, debe existir una sentencia ejecutoriada que ponga fin al proceso.
Además, contra esta decisión no puede proceder recurso de 5 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 15 de marzo de 2018. Exp. 11001-03-25-000-2014-00862-00 (2668-2014). C.P. William Hernández Gómez. 6 Como la aparición de documentos esenciales que no pudieron ser aportados por fuerza mayor o caso fortuito, la existencia de un tercero con mejor derecho que el beneficiado con la sentencia cuestionada o la desaparición, al momento del reconocimiento, de las razones que justificaban que se hubiera decretado la prestación periódica. 7 Como el hallazgo de documentos falsos o adulterados, peritajes fraudulentos, o la ocultación de documentos relevantes por alguna de las partes.
Esto incluye también la posible influencia de cohecho o violencia en la emisión del fallo. 8 De acuerdo con la clasificación presentada en Garzón Martínez, Juan Carlos (2021). Proceso contencioso administrativo. Fase escrita – Fase oral. 2° Edición. Grupo editorial Ibañez (2° Ed. pp. 612-613) 9 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sala Veintitrés Especial de Decisión. Sentencia del 1 de octubre de 2019. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. Radicado: 11001-03-25-000-2021-00071-00 (0289-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 apelación, pues de ser así este sería el medio idóneo para poner de presente cualquier vicio en que hubiera incurrido la providencia. Es preciso que la nulidad se desprenda de la sentencia objeto del recurso extraordinario, es decir, que el vicio debe estructurarse en el momento procesal en que se profiere la decisión judicial pues, de generarse por una situación ocurrida con anterioridad que no fue oportunamente alegada, procedería su saneamiento.
No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación ha aceptado como nulidad originada en la sentencia la que, a pesar de presentarse en un momento previo a la emisión del fallo, no pudo ser advertida por el afectado, quien tiene la carga procesal de demostrar esta circunstancia10. La causal de nulidad contemplada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA se configura cuando (i) ocurre alguna de las causales expresamente previstas en el artículo 133 del Código General del Proceso (CGP) 11, que establece ocho motivos específicos de nulidad de las sentencias, o (ii) cuando se presentan irregularidades insaneables que vulneran de manera sustancial el derecho al debido proceso12, al punto de que, de no haberse producido, la decisión judicial habría sido distinta;
A modo enunciativo, la jurisprudencia ha señalado que esto ocurre en situaciones como: «(i) es inhibitorio; (ii) se profiere sin motivación alguna; (iii) transgrede el principio de la non reformatio in pejus; (iv) condena a un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; (v) se pronuncia sobre aspectos que no le corresponden, esto es, sin competencia o jurisdicción, según el caso;
(vi) se profiere en un proceso que había terminado por desistimiento, transacción o perención; (v) no cuenta con el número de votos requerido para su aprobación y (vi) desconoce el principio de congruencia bien sea por una condena extra, ultra o infra petita»13. También se ha reconocido que la vulneración del derecho al debido proceso14 o el 10 Al respecto pueden consultarse las sentencias proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 3 de diciembre de 2019 (Sala Tercera Especial de Decisión; radicación 11001-03-15-000-2018-01235-00) y el 3 de diciembre de 2019 (Sala Séptima Especial de Decisión; radicación: 11001-03-15-000-2012-00643-00). 11 Consejo de Estado.
Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015. Exp. 11001- 03-15-000-1998-00157-01. C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz; Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015. Exp. 11001-03-15-000-2011-01639-00. C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz; y Sala Veintidós Especial de Decisión. Sentencia del 2 de febrero de 2016.
Exp. 11001-03-15-000-2015- 02342-00. C.P. Alberto Yepes Barreiro 12 La Sala Plena del Consejo de Estado, en diversas providencias, incluyendo la sentencia del 31 de mayo de 2011 (expediente 11001-03-15-000-2008-00294-00), ha señalado otros casos en los que se configura la nulidad en la sentencia, a saber: «[…] i) falta de jurisdicción o competencia, ii) cuando se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, iii) cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, v) cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, vi) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, vii) o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida, viii) cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley, ix) cuando la providencia carece completamente de motivación». 13 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Diecinueve Especial de Decisión. Sentencia del 16 de marzo de 2022. Exp. 11001-03-15-000-2021-00921-00. C.P. William Hernández Gómez. 14 «[…] la violación al debido proceso constitucional en la sentencia puede ser causal de revisión. En este último evento, corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho puede configurar la causal de revisión en comento».
Consejo de Estado. Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015. Exp. 11001-03-15-000-2011-01639-00). Radicado: 11001-03-25-000-2021-00071-00 (0289-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 principio de congruencia15 constituyen variables de la causal establecida en el numeral 5 antes mencionado.
Con todo, la concreción y extensión jurisprudencial de esta causal de revisión a otros eventos insanables que implican la violación de derechos constitucionales y procesales atiende, tal y como lo ha establecido este máximo órgano, a la misma finalidad del recurso extraordinario de revisión: por un lado, permitir que decisiones manifiestamente injustas sean examinadas, y por el otro, garantizar el principio de seguridad jurídica al limitar la procedencia de la causal a situaciones excepcionales en las que la anomalía sea de tal relevancia constitucional que sin ella el fallo se hubiera proferido en otro sentido16.
Según lo expuesto, se procede a resolver la controversia a la luz de dichos parámetros. Caso concreto Se reprocha que la decisión proferida en segunda instancia en el marco del proceso ejecutivo vulneró el debido proceso al interpretar de forma parcial el título ejecutivo, limitándose a la parte resolutiva e ignorando el análisis conjunto del fallo, particularmente su parte considerativa, donde se estableció que la sanción moratoria debía aplicarse conforme a dos regímenes: Ley 50 de 1990 mientras duró el vínculo laboral y Ley 244 de 1995 desde su terminación hasta el pago total de las cesantías.
A juicio de los recurrentes, esta lectura fragmentada desconoce el carácter integral y vinculante del título judicial, lo que implicó un exceso en sede de ejecución, configurando una nulidad por transgresión del principio de cosa juzgada y del debido proceso. Al respecto, del análisis del expediente de la actuación ordinaria, se destaca: Que el Tribunal Administrativo de Arauca, mediante sentencia del 18 de mayo de 2012, modificó la decisión de primera instancia al condenar al Departamento de Arauca al pago de la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 a favor de José Alí Domínguez, Older Cáceres, Juan Carlos Moreno y Diego Fermín Linares Castejón, por la no consignación oportuna y total de las cesantías correspondientes a los años 2004 a 2006 —para este último, únicamente por los años 2004 y 2005—, hasta la cancelación definitiva del saldo insoluto.
En la parte resolutiva del fallo se dispuso: 15 «Ahora bien, la causal quinta del artículo 250 del CPACA también comprende la violación del principio de congruencia cuando al accionado es condenado por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en ésta; también se configura en el evento que la sentencia no se pronuncie sobre todos los puntos litigiosos objeto del debate (cifra petita)».
Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 7 de septiembre de 2018. Exp.11001-03-25-000-2014-00440-00 (1452- 14. 16 En este mismo sentido se puede consultar: Consejo de Estado. Sala Diecinueve Especial de Decisión. Sentencia del 18 de agosto de 2020. Exp.11001-03-15-000-2017-02369-00. C.P. William Hernández Gómez. Radicado: 11001-03-25-000-2021-00071-00 (0289-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 «PRIMERO. MODIFICAR el ordinal 2° del numeral tercero de la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Arauca, de fecha 28 de junio de 2010, el cual quedará de la siguiente manera: A.- El ordinal 2° del numeral tercero quedará así: A.1.
CONDÉNASE al Departamento de Arauca a pagar a los señores JOSE ALI DOMINGUEZ, OLDER CACERES y JUAN CARLOS MORENO LUNA la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, causada por la no consignación oportuna y total de las cesantías correspondientes a los años 2004, 2005 y 2006, liquidadas conforme a los criterios señalados en la parte motiva, hasta la cancelación definitiva del saldo insoluto.
Esta condena se extiende, en las mismas condiciones, al señor DIEGO FERMIN LINARES CASTEJON, teniendo en cuenta que laboró únicamente durante los años 2004 y 2005»17 (negrillas fuera del texto original). En efecto, entre las razones que llevaron al sentido de la decisión, se estableció que la liquidación de la sanción moratoria debía comprender el periodo desde el 16 de febrero del año siguiente a la causación de cada periodo y extenderse hasta el pago efectivo del saldo insoluto18; además, se explicó que la sanción prevista en la Ley 50 de 1990 aplicaba durante la vigencia del vínculo, y que una vez culminado este —por terminación del periodo constitucional de los diputados— comenzaba a regir la sanción prevista en la Ley 244 de 1995 respecto de los saldos no cancelados19.
Sin embargo, en dicha providencia se indicó que «no se condenar[ía] al pago de las cesantías definitivas que corresponden al año 2007, periodo en el cual terminaron el periodo constitucional y legal los diputados demandantes (31 de diciembre de 2007), por cuanto no fue agotada la vía gubernativa»20. Con base en lo anterior, es preciso aclarar que, contrario a lo afirmado por los recurrentes, lo ocurrido en la sentencia de segunda instancia del proceso ejecutivo corresponde a una lectura razonable y coherente de lo decidido por el juez ordinario en la sentencia del 18 de mayo de 2012, que modificó la del 28 de junio de 2010, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Arauca.
Tal y como se expuso, en la parte resolutiva de la decisión, el Tribunal Administrativo de Arauca indicó expresamente que la condena debía liquidarse «de acuerdo a los criterios que se esbozaron en la parte motiva» de la providencia. Al revisar dichos criterios, se advierte que el Tribunal fue claro al señalar los períodos para la liquidación de la sanción moratoria por cada anualidad, estableciendo que esta debía calcularse desde el 16 de febrero del año siguiente al causado.
Precisó que la sanción prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 operaba durante la vigencia 17 Fl. 118, archivo denominado «03Cuaderno3» del índice 00033 de SAMAI. 18 Fl. 62 del archivo digital denominado «01Cuaderno1», índice 00033 de SAMAI. «La liquidación de la sanción deberá efectuarse para las cesantías del año 2004, desde el 16 de febrero de 2005 hasta el 16 de febrero de 2006, la cesantía del año 2005, desde el 16 de febrero de 2006 hasta el 16 de febrero de 2007, y la cesantía del año 2006, desde el 16 de febrero de 2007 hasta el pago efectivo del saldo insoluto que corresponde a los años anteriormente descritos». 19 Fl. 58, ibid. «[…] la primera sanción (Ley 50 de 1990), termina su aplicación una vez se retire el funcionario y comienza la segunda (Ley 244 de 1995) con los saldos insolutos no pagados, que incluye, desde luego, el año o la fracción del año de la dejación del cargo por las causas legales de rigor.
En el caso de los diputados por vencimiento del periodo al cual fueron elegidos». 20 Fl. 62 del archivo digital denominado «01Cuaderno1» del índice 00033 de SAMAI. Radicado: 11001-03-25-000-2021-00071-00 (0289-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 del vínculo laboral y que, una vez finalizada la relación jurídica no había lugar a aplicarse la sanción de la Ley 244 de 1995, al considerar que respecto del año 2007 no se había agotado la vía gubernativa.
Para la Sala es claro que lejos de modificar el título o desnaturalizar su alcance, la decisión objeto de revisión se limitó a establecer si la obligación contenida en la sentencia había sido o no satisfecha conforme a los parámetros expresamente fijados en ella. Por ello, al resolver la excepción de pago propuesta por el Departamento de Arauca, concluyó que la condena impuesta había sido cumplida con la cancelación del monto correspondiente hasta el 15 de febrero de 2008, fecha hasta la cual —según los propios términos del fallo— se causaba la sanción y solo entendió que había un saldo pendiente respecto de uno de los ejecutantes respecto del cual confirmó la orden de seguir adelante la ejecución. No puede sostenerse, entonces, que la providencia objeto de revisión configure una nulidad, pues realizó una interpretación razonable y coherente de las providencias que constituían título ejecutivo, atendiendo tanto a la parte resolutiva como a los criterios fijados en la parte motiva, como lo sugieren los recurrentes.
La decisión se limitó a verificar el cumplimiento de la obligación impuesta, sin incorporar elementos nuevos ni aplicar regímenes sancionatorios que no hubiesen sido ordenados por el juez ordinario. De modo que, no se evidencia situación alguna que genere una vulneración del derecho al debido proceso o de algún derecho de los recurridos, pues los argumentos demuestran la inconformidad frente al análisis efectuado por el Tribunal que deriva del hecho que la decisión fue contraria a sus intereses, y no un error que haga procedente el análisis de lo alegado a través de este mecanismo.
En consecuencia, no se configura una nulidad estructural que comprometa la validez del fallo proferido en sede de ejecución. Lo que realmente plantean los recurrentes es una discrepancia interpretativa respecto del alcance de la sentencia dictada en el proceso ordinario y de la manera en que el juez de ejecución aplicó sus parámetros para declarar cumplida la obligación frente a algunos de los ejecutantes, así como para continuar la ejecución únicamente respecto del señor Diego Fermín Linares Castejón por el saldo establecido en dicha decisión por concepto de sanción mora, reparo que no constituye causal que habilite la procedencia del recurso extraordinario de revisión. Admitir lo contrario implicaría reabrir un debate que ya fue objeto de análisis dentro de las instancias del proceso ejecutivo y del propio proceso ordinario, específicamente en torno al cumplimiento de la condena relacionada con la sanción moratoria, lo cual desnaturalizaría la finalidad y el alcance excepcional del recurso de revisión. Recuérdese que este recurso no es el escenario para controvertir las motivaciones jurídicas y probatorias que soportaron la decisión de la providencia que se revisa, como si se tratara de una tercera instancia. Radicado: 11001-03-25-000-2021-00071-00 (0289-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 En esas condiciones, no se advierte la nulidad originada en la providencia que exige la ley para la prosperidad del recurso, por tal razón se declarará infundado.
De la condena en costas De acuerdo con el inciso primero del artículo 188 del CPACA, la regla general es que, en los procesos de conocimiento de esta jurisdicción, en la sentencia, se dispondrá sobre la condena en costas. Con la expedición de la Ley 2080 de 2021, se modificó el artículo 255 del CPACA en cuanto a la condena en costas en el marco del recurso extraordinario de revisión, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 255.
Vencido el período probatorio se dictará sentencia. (…) Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente». Según lo estipulado en el artículo 361 del CGP, las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos procesales, así como por las agencias en derecho, y solo habrá lugar a su imposición de acuerdo con el artículo 365, numeral 8.º ibidem «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».
En este contexto, no procede la imposición de costas ni agencias en derecho, toda vez que la parte demandada, pese a haber sido debidamente notificada del auto admisorio de la acción, aunque constituyó apoderado judicial no intervino en este proceso, así como tampoco se da cuenta de que no se incurrió en ningún costo o gasto procesal para el ejercicio del derecho de contradicción y defensa de dicho extremo de la litis.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por los señores Older Alexis Cáceres, José Ali Domínguez, Juan Carlos Moreno Luna y Judith Consuelo González de Linares, quien actúa en calidad de guardadora del señor Diego Fermín Linares Castejón contra la sentencia del treinta (30) de septiembre del dos mil dieciséis (2016) proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas.
Radicado: 11001-03-25-000-2021-00071-00 (0289-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Tercero. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente