Radicado: 11001-03-26-000-2024-00072-00 (71342) Demandante: Yensy Amparo Ojeda Daza 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., catorce (14) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-26-000-2024-00072-00 (71342) Demandante: Yensy Amparo Ojeda Daza Demandada: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Recurso extraordinario de revisión TEMAS: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – procedencia – no es una instancia adicional para reabrir aspectos debatidos y resueltos en el proceso inicial.
CAUSALES – son taxativas y de interpretación restrictiva. CAUSAL 5ª DEL ARTÍCULO 250 DEL CPACA – nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso – presupuestos para su configuración. NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA POR VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA – se presenta cuando existe disparidad protuberante entre lo pedido, lo debatido y lo probado.
DECLARA INFUNDADO – no se acredita la vulneración del principio de congruencia. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide, en única instancia1, el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Yensy Amparo Ojeda Daza2 contra la sentencia proferida el 31 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo del Nariño, dentro del proceso de reparación directa identificado con radicado núm. 52001-33-33-006-2016-00280-01.
I. SÍNTESIS DEL CASO El 29 de noviembre de 2016, Yensy Amparo Ojeda Daza3 demandó en reparación directa a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, para que fuera declarada administrativamente responsable por los perjuicios derivados de la muerte de su compañero permanente, José Luis Seña. El 30 de septiembre de 2020, el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Pasto encontró probada la falla en el servicio y declaró la responsabilidad administrativa de la entidad demandada, la cual apeló el fallo.
El 31 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo de Nariño revocó la decisión y, en su lugar, negó las súplicas de la demanda, al considerar que la muerte ocurrió por la concreción de un riesgo propio del servicio, en el que no se estableció una falla de la demandada. La parte actora interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Nariño. Afirmó que se materializó la causal 1 Artículos 243, 243A, 249 y 255 del CPACA.
Al sub júdice le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda de revisión extraordinaria -27 de mayo de 2024-, las cuales corresponden a las contenidas en la Ley 1437 de 2011, así como a las disposiciones del C.G.P, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados. 2 En nombre propio y en representación de sus hijas menores de edad Dana Yulieth Seña Ojeda y Jhina Yaritza Narváez Ojeda. 3 Ibid.
Radicado: 11001-03-26-000-2024-00072-00 (71342) Demandante: Yensy Amparo Ojeda Daza 2 5ª de revisión del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en lo sucesivo CPACA), es decir, la “nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso”, específicamente, por vulneración al principio de congruencia. II.
ANTECEDENTES 1. El proceso de reparación directa en el que se profirió la sentencia objeto de revisión La recurrente manifestó que el 20 de enero de 2015, en el corregimiento de Yascual, el patrullero Jorge Luis Seña, adscrito al Grupo de Reacción del Distrito Especial de Policía de Túquerres (Nariño), fue asesinado por miembros de un grupo armado al margen de la ley, en el marco del denominado “plan pistola”.
Indicó que el 29 de noviembre de 2016, en su condición de compañera permanente de la víctima y en representación de sus hijas menores de edad, presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, para que fuera declarada administrativamente responsable por los daños ocasionados con la muerte de Jorge Luis Seña. Refirió que el 30 de septiembre de 2020, el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Pasto declaró la responsabilidad administrativa por falla del servicio, al considerar que el cuerpo policivo no cumplió con los protocolos de seguridad establecidos para operaciones en zonas rurales.
Anotó que el 15 de octubre de 2020, la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional apeló la decisión, argumentando que el daño era atribuible al hecho de un tercero y no a una acción u omisión suya, que no se demostró el incumplimiento de los protocolos de seguridad, y que la entidad reconoció a favor de las víctimas la indemnización y pensión de sobrevivientes por el daño causado, de manera que no procedía una nueva indemnización por los mismos hechos.
Afirmó que el 31 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo de Nariño revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las súplicas de la demanda, al estimar que el daño obedeció a un riesgo propio del servicio y que no se acreditó la falla o incumplimiento de los protocolos de seguridad por parte de la entidad demandada. 2.
El recurso extraordinario de revisión El 27 de mayo de 2024, Yensy Amparo Ojeda Daza, en nombre propio y en representación de sus hijas menores de edad Dana Yulieth Seña Ojeda y Jhina Yaritza Narváez Ojeda, formuló recurso extraordinario de revisión contra la sentencia proferida el 31 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Nariño. Radicado: 11001-03-26-000-2024-00072-00 (71342) Demandante: Yensy Amparo Ojeda Daza 3 Invocó la causal 5ª del artículo 250 del CPACA, es decir, la “nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación” 4.
En sustento, afirmó que la sentencia recurrida vulneró el principio de congruencia, porque el Tribunal adoptó la decisión con fundamento en argumentos que no fueron planteados en el recurso de apelación. En particular, consideró que el ad quem oficiosamente planteó la falta de pruebas para acreditar los protocolos de seguridad y su incumplimiento, con lo cual afectó el derecho fundamental al debido proceso de la parte actora, quien no tuvo la oportunidad de controvertir dicho argumento.
En ese sentido, precisó que la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, si bien interpuso formalmente el recurso de apelación, no expuso razones de fondo que justificaran sus inconformidades, limitándose a reiterar los argumentos esgrimidos al contestar la demanda y alegar de conclusión, los cuales habían sido analizados y decididos en la sentencia de primera instancia. En consecuencia, solicitó “declarar la nulidad” de la sentencia recurrida y, en su lugar, desestimar la apelación y confirmar la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2020 por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Pasto. 3.
Contestación al recurso extraordinario de revisión El 10 de julio de 20245 se admitió el recurso extraordinario de revisión y se ordenó notificar a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 3.1. La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES Para resolver el recurso extraordinario de revisión, la Sala abordará los siguientes aspectos: (1) presupuestos procesales, (2) problema jurídico, (3) hechos probados, (4) análisis de configuración de la causal de revisión extraordinaria, (5) conclusión y (6) costas. 1. Presupuestos procesales 1.1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2496 del CPACA, en concordancia con el artículo 137 del Acuerdo 080 de 20198, modificado por el 4 Índice 2 de SAMAI. 5 Índice 4 de SAMAI. 6 “Artículo 249.
Competencia. […] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. […]”. 7 “Artículo 13. Distribución de los procesos entre las secciones. Para efectos del reparto, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […] Sección Tercera: 10.
El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias [ ] proferidas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección. […]”. 8 Reglamento Interno del Consejo de Estado. Radicado: 11001-03-26-000-2024-00072-00 (71342) Demandante: Yensy Amparo Ojeda Daza 4 artículo 1 del Acuerdo 434 de 20249, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Nariño. 1.2.
De acuerdo con el artículo 24810 del CPACA, en el caso bajo estudio el recurso extraordinario de revisión es procedente, toda vez que tiene por objeto la revisión de una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño que se encuentra ejecutoriada. 1.3. De conformidad con el artículo 25111 del CPACA, el recurso extraordinario de revisión se formuló dentro del término legal, toda vez que: (i) el 30 de mayo de 2023 quedó ejecutoriada la sentencia recurrida (hecho probado 3.11.) y (ii) el 27 de mayo de 2024 la recurrente interpuso el recurso extraordinario de revisión, es decir, dentro del año siguiente a la ejecutoria del fallo. 1.4.
Yensy Amparo Ojeda Daza se encuentra legitimada en la causa para interponer el recurso extraordinario de revisión, en nombre propio y en representación de sus hijas menores de edad Dana Yulieth Seña Ojeda y Jhina Yaritza Narváez Ojeda, pues en esta misma calidad fungió como parte actora en la demanda de reparación directa resuelta el 31 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Nariño (hecho probado 3.2.). 2.
Problema jurídico De conformidad con los cargos expuestos en el recurso extraordinario de revisión, corresponde a la Sala determinar si se configura la causal de revisión establecida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA, es decir, si existe nulidad originada en la sentencia proferida el 31 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo del Nariño, por vulneración al principio de congruencia. 3.
Hechos probados Con fundamento en las pruebas que obran en el expediente, se encuentran acreditados los siguientes hechos relevantes para la decisión del presente asunto: 3.1. El 20 de enero de 2015, el patrullero Jorge Luis Seña, adscrito al Grupo de Reacción del Distrito Especial de Policía de Túquerres (Nariño), fue asesinado por 9 “Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90”. 10 “Artículo 248.
Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos”. 11 “Artículo 251. Término para interponer el recurso. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. […]”.
Para las causales 1°, 2°, 5°, 6° y 8°, el término para formular el recurso extraordinario de revisión es de un año, contado a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia. Entonces, como en este asunto se invocó la causal 5°, los recurrentes contaban con un 1 año, una vez en firme la providencia objeto de censura. Radicado: 11001-03-26-000-2024-00072-00 (71342) Demandante: Yensy Amparo Ojeda Daza 5 “subversivos” de la región en el corregimiento de Yascual, en actos especiales de servicio12. 3.2.
El 29 de noviembre de 2016, Yensy Amparo Ojeda Daza, en nombre propio y en representación sus hijas menores de edad Dana Yulieth Seña Ojeda y Jhina Yaritza Narváez Ojeda, en ejercicio del medio de control de reparación directa presentó la demanda radicada con el núm. 52001-33-33-006-2016-00280-01, contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, para que se le declarara administrativamente responsable por los daños ocasionados con la muerte de su compañero permanente13 Jorge Luis Seña14, en su sentir, atribuible a una falla de la entidad policial que no asignó personal suficiente para materializar la orden de servicio en la que resultó abatido por insurgentes el mencionado patrullero policial, como consecuencia del “plan pistola”. 3.3.
El 22 de junio de 2017, la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional contestó la demanda de reparación directa, propuso las excepciones de “hecho de un tercero” y “ausencia de responsabilidad” e indicó como razones de defensa “riesgos inherentes a la actividad militar”. Argumentó, entre otras consideraciones, que no se probó la falla del servicio ni el nexo causalidad entre el daño y una acción u omisión del Estado.
Asimismo, indicó que la actividad policial era peligrosa, por naturaleza15. 3.4. El 7 de noviembre de 2018, la demandante se opuso a las excepciones presentadas por la entidad demandada16. 3.5. El 11 de diciembre de 2018, el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Pasto, en la audiencia inicial, indicó que el objeto del litigio era determinar si la parte demandada era patrimonialmente responsable por los perjuicios causados a la demandante, con ocasión de la muerte de Jorge Luis Seña, y resolver sobre las excepciones propuestas y las que se encontraran probadas de oficio17. 3.6.
El 11 de diciembre de 2019, la parte demandada presentó alegatos de conclusión. Expuso, entre otras consideraciones, que la actividad policial era altamente peligrosa, por lo que la muerte en servicio, sin acreditar la falla en el servicio, no generaba responsabilidad18. 12 Conforme al registro civil de defunción, el informe pericial de necropsia y los informes oficiales rendidos por la Policía Nacional.
Índice 19 de SAMAI, documento con certificado núm. 42022AFF18C07E871D080E3605C8C1CFCC5F7CF8D27D6CA7688656B86914D39F. Págs. 42 a 81. 13 Conforme a la sentencia de 22 de septiembre de 2016 proferida por el Juzgado Tercero de Familia del Circuito de Pasto que declaró la unión marital de hecho entre Yensy Amparo Ojeda Daza y Jorge Luis Seña. Índice 19 de SAMAI, documento con certificado núm. 42022AFF18C07E871D080E3605C8C1CFCC5F7CF8D27D6CA7 688656B86914D39F.
Págs. 116 a 123. 14 Demanda consignada en el índice 19 de SAMAI, documento con certificado núm. 42022AFF18C07E871D080E3605C8C1CFCC5F7CF8D27D6CA7 688656B86914D39F. Págs. 2 a 35. 15 Contestación de la demanda presentada por la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional. Índice 19 de SAMAI, documento con certificado núm. 42022AFF18C07E871D080E3605C8C1CFCC5F7CF8D27D6CA7688656B86914D39F.
Págs. 149 a 159. 16 Escrito presentado por el extremo activo durante el traslado de las excepciones formuladas en la contestación de la demanda. Índice 19 de SAMAI, documento con certificado núm. 42022AFF18C07E871D080E3605C8C1CFCC5F7CF8D27D6CA7 688656B86914D39F. Págs. 190 y 191. 17 Audiencia inicial. Índice 19 de SAMAI, documento con certificado núm. 42022AFF18C07E871D080E3605C8C1CFCC5F7CF8D27D6CA7 688656B86914D39F.
Págs. 200 y 201. 18 Alegatos de conclusión presentados por la parte demandada. Índice 19 de SAMAI, documento con certificado núm. 42022AFF18C07E871D080E3605C8C1CFCC5F7CF8D27D6CA7 688656B86914D39F. Págs. 266 a 272. Radicado: 11001-03-26-000-2024-00072-00 (71342) Demandante: Yensy Amparo Ojeda Daza 6 3.7. El 30 de septiembre de 2020, el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Pasto declaró no probadas las excepciones formuladas por la parte demandada y declaró su responsabilidad administrativa por falla del servicio, configurada en el incumplimiento de los protocolos de seguridad establecidos para operaciones en zonas rurales19. 3.8.
El 15 de octubre de 2020, la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional apeló la decisión. Indicó como “razones de la defensa por los cuales no se debe condenar a mi defendida”, el “hecho de un tercero”, la “ausencia de responsabilidad” y “los riesgos inherentes a la actividad policial” y explicó que no se acreditó la falla del servicio ni el nexo causal entre el daño y la acción u omisión del Estado20. 3.9.
El 11 de mayo de 2021, el Tribunal Administrativo de Nariño admitió el recurso de apelación y, conforme a lo dispuesto por el artículo 24721 del CPACA, modificado por el Art. 67 de la Ley 2080 de 2021, en atención a que no fue necesario decretar pruebas en segunda instancia, las partes contaron con la oportunidad de pronunciarse hasta la ejecutoria del auto admisorio22.
Sin embargo, guardaron silencio en esta oportunidad procesal. 3.10. El 31 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo de Nariño revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, porque consideró que el daño tuvo lugar bajo la concreción de un riesgo propio del servicio, frente al que no se acreditó falla alguna.
Así, argumentó que no se probó la falla del servicio, toda vez que no se aportaron pruebas suficientes que demostraran el incumplimiento de los protocolos de seguridad por parte de la entidad demandada. En este sentido, refirió no acreditado el nexo causal entre el daño y una posible actuación fallida de la administración. Frente a la actividad probatoria coligió que les correspondía a las partes, y no al juez, asumir la carga de acreditar los supuestos de hecho de las normas cuyas consecuencias jurídicas solicitaban que fueran aplicadas23. 3.11.
El 30 de mayo de 2023 quedó ejecutoriada la sentencia proferida el 31 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Nariño24. 19 Sentencia de primera instancia. Índice 19 de SAMAI, documento con certificado núm. 9D60A959A33E55E393CEE667378996F1A8F9604DF634E4FDD1D2ADF09DBECCBD. 20 Recurso de apelación. Índice 19 de SAMAI, documento con certificado núm. E648E12E76E2EF887AF7C120556F3B0A 4DCFCBB700E0072BA76E8661EBA26EEF. 21 “Artículo 247.
Trámite del recurso de apelación contra sentencias. El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: […]. 4. Desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria del que la admite en segunda instancia, los sujetos procesales podrán pronunciarse en relación con el recurso de apelación formulado por los demás intervinientes. 5.
Si fuere necesario decretar pruebas, una vez practicadas, el superior autorizará la presentación de alegatos por escrito, para lo cual concederá un término de diez (10) días. En caso contrario, no habrá lugar a dar traslado para alegar. El secretario pasará el expediente al despacho para dictar sentencia dentro de los diez (10) días siguientes de concluido el término para alegar o de ejecutoria del auto que admite el recurso”. 22 Auto que admite el recurso de apelación. Índice 19 de SAMAI, documento con certificado núm. 42022AFF18C07E87 1D080E3605C8C1CF CC5F7CF8D27D6CA7 688656B86914D39F. 23 Sentencia de segunda instancia. Índice 19 de SAMAI, documento con certificado núm. E1CB4A5DB2613C6A 619FEBA826AE6256 4666CA03DCEFF3D1 B8478F8DD4885508 24 Índice 2 de SAMAI.
Pág. 73. Radicado: 11001-03-26-000-2024-00072-00 (71342) Demandante: Yensy Amparo Ojeda Daza 7 4. Análisis de configuración de la causal de revisión extraordinaria La Sala anticipa que declarará infundado el recurso extraordinario de revisión formulado por Yensy Amparo Ojeda Daza25 contra la sentencia dictada el 31 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Nariño, con fundamento en la causal prevista en el numeral 5° del artículo 250 del CPACA, al no encontrar acreditada la vulneración del principio de congruencia, por las razones que pasan a exponerse: 4.1.
El recurso extraordinario de revisión constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas que hacen tránsito a cosa juzgada. Por tal motivo, el legislador estableció de manera taxativa las causales que habilitan la procedencia de este medio de impugnación, a efectos de prevenir un uso indebido que lleve a un nuevo debate probatorio o interpretativo.
Así, el recurso extraordinario de revisión, cuya naturaleza en realidad es la de ser una acción autónoma del proceso que da lugar a ella, no tiene como finalidad corregir errores in judicando, ni puede fundamentarse en las mismas pruebas que sirvieron de base para la decisión que puso fin al proceso. Para la corrección de estos errores existen los recursos ordinarios dentro del respectivo proceso.
Por el contrario, la acción de revisión tiene como propósito el examen de hechos nuevos que impactan la decisión adoptada y afectan el sentido de justicia que de ella emana. Dado que esta acción incide en la certeza jurídica derivada de la cosa juzgada, su carácter es no solo extraordinario, sino también restrictivo, ya que solo procede en los eventos y por las causales expresamente señaladas en la ley, sin posibilidad de invocar otras distintas.
Esta taxatividad resulta justificada, pues la revisión extraordinaria es un mecanismo excepcional que permite modificar providencias protegidas por el principio de cosa juzgada. En consecuencia, las causales previstas para su procedencia deben ser aplicadas e interpretadas de manera estricta, restrictiva o restringida, garantizando que su utilización responda únicamente a los supuestos contemplados por la norma y evitando que se convierta en una instancia adicional de impugnación. En este sentido, la Corte Constitucional ha señalado que “las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido”26.
De igual modo, la revisión extraordinaria no está concebida como un mecanismo para subsanar errores, omisiones o estrategias deficientes de los sujetos procesales, ocurridas durante el proceso inicial u ordinario, de manera que no puede ser utilizada para corregir negligencias ni para reabrir un debate judicial que ya ha sido resuelto conforme a derecho. 4.2.
En la Jurisdicción Contencioso Administrativo, el artículo 248 del CPACA dispone la procedencia del recurso extraordinario de revisión contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo 25 En nombre propio y en representación de sus hijas menores de edad Dana Yulieth Seña Ojeda y Jhina Yaritza Narváez Ojeda. 26 Corte Constitucional, Sentencia C-520 de 2009.
Radicado: 11001-03-26-000-2024-00072-00 (71342) Demandante: Yensy Amparo Ojeda Daza 8 Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los tribunales administrativos y por los jueces administrativos. A su turno, las causales de revisión se encuentran dispuestas en el artículo 250 del CPACA y, en lo que atañe a providencias que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Por su parte, el artículo 252 del CPACA pone de manifiesto el carácter restrictivo y formalista de este recurso extraordinario y exige que su interposición se realice mediante un escrito que contenga la indicación razonada de la causal invocada y una exposición clara de los hechos u omisiones que sustentan su configuración. Esto impone una carga argumentativa y formal significativa sobre quien impugna una decisión en firme.
Tales exigencias responden a la necesidad de delimitar con precisión el objeto del recurso, permitir el adecuado ejercicio del derecho de contradicción y restringir el análisis del juez de la revisión extraordinaria, pues se reitera que este recurso no constituye una nueva oportunidad para replantear el debate probatorio o jurídico en términos amplios, sino un mecanismo excepcional y limitado, condicionado al cumplimiento estricto de los requisitos legales, lo cual refuerza su naturaleza extraordinaria dentro del sistema procesal. 4.3.
En el presente caso, la recurrente fundamenta su solicitud de revisión extraordinaria en la causal prevista en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA, la cual establece como motivo de revisión la existencia de una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la cual no procede recurso de apelación. Esta causal impone acreditar: (i) que la revisión se formule contra una sentencia;
(ii) que la sentencia ponga fin al proceso, de manera que contra ella no proceda el recurso de apelación27; y (iii) que el vicio alegado haya surgido en la propia decisión judicial, es decir, que se haya materializado en el momento en que se profirió la providencia y no en una etapa previa del proceso. Además, la irregularidad debe ser de tal gravedad que configure un defecto insubsanable en la actuación, de manera que, de no haberse producido dicho yerro, la decisión adoptada habría sido sustancialmente distinta28.
Sobre el particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado29 ha indicado que las nulidades procesales no pueden confundirse con las que tienen origen en la sentencia, pues mientras las primeras se estructuran en los supuestos taxativos del artículo 133 del Código General del Proceso (en lo sucesivo CGP), las segundas, al no estar determinadas por la ley, deben interpretarse restrictivamente bajo unos presupuestos fácticos específicos que la jurisprudencia 27 En la jurisprudencia de la Corporación no existe unanimidad respecto a estos dos primeros elementos, pues mientras que un sector acepta la procedencia del recurso extraordinario de revisión contra autos que pongan fin al proceso, la postura mayoritaria se inclina por mantener la procedencia del recurso exclusivamente respecto de sentencias, al tenor de lo previsto en el artículo 248 del CPACA.
Ver, al respecto: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 10 de marzo de 2025, 11001-03-26-000-2022-00121-00 (68506). 28 Entre otras decisiones: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 30 de septiembre de 2019, Rad. No. 11001-03-26-000-2018-00084-00. 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 26 de febrero de 2013, Rad.
No. 11001-23-15-000-2008-01289-00. Radicado: 11001-03-26-000-2024-00072-00 (71342) Demandante: Yensy Amparo Ojeda Daza 9 de esta Corporación ha puntualizado y que, por regla general, no comprenden nulidades procesales acaecidas en una etapa previa a la sentencia. En ese sentido, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado, a modo enunciativo, los siguientes eventos que pueden encuadrarse en la causal quinta de revisión: (i) que el juez resuelva asuntos sobre los cuales carece de jurisdicción o de competencia;
(ii) que, sin actuación alguna, el juez dicte nuevo fallo en proceso que terminó normalmente por sentencia en firme; (iii) que sin más actuación, el juez profiera sentencia después de ejecutoriado el auto que aceptó el desistimiento, aprobó la transacción o declaró la perención del proceso; (iv) que el juez dicte el fallo sin el trámite previo correspondiente;
(v) que el demandado sea condenado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido o causa diferente a la invocada en la demanda; (vi) que el juez condene a quien no ha sido parte en el proceso; (vii) que, sin más actuación, el juez profiera sentencia después de ocurrida la interrupción o suspensión del proceso, o antes de la oportunidad debida;
(viii) cuando la sentencia aparece suscrita por un número mayor o menor de los magistrados que debieron haberlo hecho; (ix) cuando la sentencia fue adoptada con un número de votos diferente del previsto en la ley; (x) cuando la sentencia carece completamente de motivación; o (xi) cuando la sentencia carece de congruencia interna o externa30.
Además, esta Corporación31 ha precisado que pueden surgir otras situaciones que generan nulidad en la sentencia, particularmente aquellas que tienen su génesis en la vulneración del artículo 29 de la Constitución Política. En este sentido, ha señalado que la violación al debido proceso en el fallo habilita la formulación del recurso extraordinario de revisión por la causal 5ª del artículo 250 del CPACA, siempre y cuando su motivación revele la inobservancia de aspectos procesales trascendentales y no cualquier falencia relacionada con la fundamentación o con la valoración probatoria de la providencia. También, por ejemplo, cuando se profiere sentencia inhibitoria sin fundamento válido, caso en el cual debe estudiarse si la decisión se encuentra justificada o no, de acuerdo con las particularidades del caso concreto.
Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de unificación32, recordó que, tratándose de la causal de nulidad originada en la sentencia, los supuestos definidos tradicionalmente por la jurisprudencia de esta Corporación como constitutivos de nulidades originadas en sentencia, no son taxativos. Asimismo, estableció que en los eventos en que el recurso extraordinario de revisión va dirigido contra un fallo inhibitorio, en aras de hacer efectivos los derechos a la tutela judicial efectiva, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, el juez debe verificar que este se encuentre debidamente justificado, mediante criterios de ponderación, proporcionalidad y adecuación a cada caso, teniendo en cuenta el cumplimiento de los fines funcionales del derecho, 30 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias del 20 de octubre de 2009 y del 26 de febrero de 2013, Rad.
Nos. 11001-03-15-000-2003-00133-00 y 11001-23-15-000-2008-01289-00, respectivamente; y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de abril de 2015, Rad. No. 20001-23-31-000-2001-01278-02. 31 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 26 de febrero de 2013, Rad.
No. 11001-23-15-000-2008-01289-00. 32 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 8 de mayo de 2018, Rad. No.11001-03-15-000-1998-00153-01(REV). Radicado: 11001-03-26-000-2024-00072-00 (71342) Demandante: Yensy Amparo Ojeda Daza 10 por parte de la providencia revisada.“[L]o que significa que la violación a tales preceptos cuando se expide un fallo inhibitorio injustificado también configura la causal de revisión alegada [250.5 del CPACA]”.
Igualmente, en algunos casos se ha aceptado como configurativa de la causal 250.5 del CPACA la nulidad procesal ocurrida antes de la expedición de la sentencia, siempre y cuando esta no haya podido ser advertida por los recurrentes durante el curso del proceso. Sin embargo, en este caso, la parte actora debe probar que efectivamente no tuvo la posibilidad de proponer la nulidad en el curso del proceso33, evitándose con ello que la revisión extraordinaria se convierta en un mecanismo para que las partes puedan subsanar sus omisiones.
Dicho de otra manera, el Consejo de Estado ha señalado que pueden dar lugar a un defecto insaneable derivado de la sentencia34 aquellas irregularidades que constituyen causal de nulidad del proceso y que solo pudieron ser advertidas en la sentencia, así como los vicios que contiene la propia sentencia y que pueden derivar en la vulneración del artículo 29 superior35.
Lo anterior, estaría referido a las causales de nulidad procesal previstas en el CPACA o en el CGP, siempre y cuando solo hayan podido advertirse en la sentencia, y a la inobservancia de aspectos procesales de tal transcendencia que tengan impacto en la garantía del debido proceso36, lo que excluye la posibilidad de plantear en sede de revisión extraordinaria cuestionamientos atinentes al contenido de la motivación, a la valoración de las pruebas o a la forma de aplicación de una determinada norma. 4.4.
En el asunto de la referencia, se encuentra acreditado que, con ocasión a la muerte de José Luis Seña en actos especiales de servicio en la Policía Nacional (hecho probado 3.1.), su compañera permanente, Yensy Amparo Ojeda Daza, en nombre propio y en representación de sus hijas menores de edad Dana Yulieth Seña Ojeda y Jhina Yaritza Narváez Ojeda, ejerció el medio de control de reparación directa (hecho probado 3.2.).
En primera instancia el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Pasto accedió a las pretensiones de la demanda y, al resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, el Tribunal Administrativo de Nariño revocó esta decisión y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda (hechos probados 3.8., 3.10. y 3.11.).
Así, el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia proferida el 31 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo del Nariño, efectivamente, se 33 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 6, sentencia de 17 de marzo de 2025, Rad. No. 11001-03-15- 000-2024-04477-00. 34 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 26, sentencias del 3 de febrero de 2015, Rad.
Nos.11001-03- 15-000-1998-00157-01 y 11001-03-15-000-2011-01639-00; Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 2 de febrero de 2016, Rad. No. 11001-03-15-000-2015-02342-00; y Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2, sentencia del 1° de octubre de 2019, Rad. No. 11001-03-15-000-2013-02216-00. 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de julio de 2007, Rad.
No. 11001-03- 15-000-2007-00653-00. Se toma el resumen de la causal contenido en el Rad. No. 11001-03-15-000-2013- 00702-00 y reiterado en la sentencia del 1° de noviembre de 2016 proferida por la Sala Especial de Decisión 10, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-00230-00. 36 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 15, sentencia del 5 de noviembre de 2019, Rad.
No. 11001- 03-15-000-2018-01415-00. Radicado: 11001-03-26-000-2024-00072-00 (71342) Demandante: Yensy Amparo Ojeda Daza 11 dirige contra la providencia que puso fin al proceso de reparación directa y respecto de la cual no procede el recurso de apelación. En consecuencia, de conformidad con la demanda de revisión extraordinaria, resta determinar si se configura la causal 5ª de revisión por nulidad originada en la sentencia, por vulneración del principio de congruencia que, a juicio de la recurrente, afectó su derecho al debido proceso. 4.4.1.
Respecto a la nulidad de la sentencia por vulneración del principio de congruencia, es necesario precisar que el medio de control de reparación directa objeto de análisis en esta sede extraordinaria fue ejercido el 29 de noviembre de 2016, razón por la cual se rigió por las disposiciones del CPACA y el CGP, aplicables por virtud de la integración normativa establecida en el artículo 306 del CPACA.
Luego, el análisis subsiguiente estará guiado por los referidos estatutos. En este orden, de conformidad con el artículo 281 del CGP, la sentencia debe estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que el código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
Igualmente, esta normativa prohíbe condenar al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, o por causa diferente a la invocada. Sin embargo, cuando lo pedido por el demandante excede lo probado, el inciso 3º ibid. ordena que el reconocimiento atienda únicamente a aquello que quedó plenamente demostrado.
A su turno, el artículo 320 del CGP indica que el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Asimismo, el artículo 328 del mismo estatuto preceptúa que “el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio” y, por lo tanto, el superior no puede enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que debido a la reforma sea indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquella.
No obstante, cuando ambas partes apelan, el superior está facultado para resolver sin limitaciones. Adicionalmente, el juez de segunda instancia debe ceñirse al principio de non reformatio in pejus, en virtud del cual no puede agravar, empeorar o desmejorar la situación definida mediante la sentencia de primera instancia a favor del apelante único.
En suma, al momento de dictar sentencia, el juez debe salvaguardar la unidad temática entre lo solicitado en la demanda, los fundamentos fácticos y jurídicos que originan la controversia y la respectiva contestación. Además, en segunda instancia, deberá atender lo dispuesto en relación con el recurso de apelación. En este sentido, el principio de congruencia emerge como una garantía procesal que delimita el ejercicio de las facultades jurisdiccionales y, por tanto, la decisión del juez.
Esta congruencia de la providencia debe ser interna y externa. La primera, se relaciona con la armonía entre los considerandos y la parte resolutiva del fallo, Radicado: 11001-03-26-000-2024-00072-00 (71342) Demandante: Yensy Amparo Ojeda Daza 12 mientras que la segunda responde a la concordancia entre la decisión contenida en la parte resolutiva de la sentencia y lo pretendido por las partes en la demanda y en el escrito de contestación. La falta de congruencia habilita la formulación del recurso extraordinario de revisión y, siempre que se encuentre acreditada, es razón suficiente para infirmar la decisión censurada, toda vez que la consonancia del fallo se constituye como garantía del derecho fundamental al debido proceso de las partes en el desarrollo del trámite judicial.
Empero, no cualquier reparo sobre este aspecto estructura una nulidad de la sentencia, pues se exige que la disparidad entre lo pedido, lo debatido y lo probado sea protuberante, a tal punto que no exista justificación objetiva y relacionada con las materias medulares del proceso37. Por ejemplo, dicha irregularidad se configura cuando el demandado resulta condenado por cantidad superior a la pedida, es decir ultra petita, por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en esta, esto es extra petita, o cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones, lo que resulta infra, citra o minus petita38. 4.4.2.
Descendiendo al caso concreto, se advierte que en su demanda de reparación directa la recurrente formuló cinco pretensiones. La primera, de carácter declarativo, para que se estableciera la responsabilidad administrativa y patrimonial de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional en la muerte de Jorge Luis Seña, por falla en el servicio consistente en que no se asignó personal suficiente para materializar la orden de servicio en la que aquel resultó abatido por insurgentes, como consecuencia del “plan pistola” (hecho probado 3.2.).
Seguidamente, la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional contestó la demanda de reparación directa, indicó que no era responsable de la muerte de Jorge Luis Seña, toda vez que esta última tuvo lugar como consecuencia de la concreción de un riesgo propio e inherente al servicio policial, al que la víctima se había vinculado voluntariamente, sin que se encontrara acreditada una falla en el servicio de la entidad demandada.
Asimismo, sostuvo que el daño ocurrió como producto del actuar delictual de terceros. En este sentido, propuso las excepciones de “hecho de un tercero” y “ausencia de responsabilidad” y argumentó la inexistencia de nexo causal entre el daño y la actuación de la administración. Al respecto, es preciso indicar que la demandante se opuso a las excepciones presentadas por la entidad demandada, reiterando que la muerte de Jorge Luis Seña fue consecuencia de la omisión en la adopción de medidas de seguridad por 37 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Decisión, sentencias del 7 de abril de 2015 y del 2 de febrero de 2016, Rad.
Nos. 11001-03-15-000-2013-00358-00 y 11001-03-15- 000-2015-02342-00; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 27 Especial de Decisión, sentencia del 3 de marzo de 2020, Rad. No. 11001-03-15-000-2019-03970-00; y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 16 de agosto de 2002, Rad.
No. 76001- 23-24-000-1997-43-45-01. 38 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 25 Especial de Decisión. Sentencia de 4 de agosto de 2023. Rad No. 11001-03-15-000-2022-04218-00; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 11 de diciembre de 2024, Rad.
No. 11001-03- 26-000-2023-00116-00; y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 20 Especial de Decisión, sentencia del 3 de marzo de 2025, Rad. No. 11001-03-15-000-2023-04267-00. Radicado: 11001-03-26-000-2024-00072-00 (71342) Demandante: Yensy Amparo Ojeda Daza 13 parte de sus superiores y que, en consecuencia, sí existía un nexo causal entre dicha omisión y el daño antijurídico (hecho probado 3.4.).
Ante la situación fáctica planteada por las partes, el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Pasto, en la audiencia inicial, definió como objeto del litigio “establecer si la Policía Nacional es patrimonialmente responsable por los perjuicios ocasionados a la demandante, con ocasión de la muerte del patrullero Jorge Luis Seña […].
Asimismo, el Despacho tendrá como objeto de la litis las excepciones propuestas por el demandado […] y las que se encuentren probadas de oficio a lo largo del proceso” (hecho probado 3.5.). Seguidamente, una vez agotada la etapa probatoria, la parte demandada presentó alegatos de conclusión y explicó que: (i) la muerte fue causada por el hecho de un tercero y el Estado no podía ser responsable por los actos cometidos por grupos al margen de la ley, (ii) no se cumplieron los requisitos para atribuir responsabilidad al Estado, en la medida que no se acreditó que la muerte había sido causada por la acción u omisión de la Policía Nacional, (iii) la carga de la prueba recaía sobre la parte demandante, quien alegó la falla del servicio, y (iv) la actividad policial era altamente peligrosa, por lo que la muerte en servicio, sin acreditar una falla de la entidad, no generaba responsabilidad administrativa (hecho probado 3.6.).
Posteriormente, en su sentencia de primera instancia, el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Pasto, por un lado, declaró no probadas las excepciones formuladas por la parte demandada y, por el otro, declaró la responsabilidad administrativa de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional por falla del servicio. Lo anterior, al considerar que la entidad demandada incumplió los protocolos de seguridad establecidos para operaciones en zonas rurales, en el instructivo núm. 139/DIROP-ACESIC/568 /DIROP – ACESIC/568 de 6 de diciembre de 2000, que “establec[ía] que, en áreas rurales, el empleo y uso del fusil Sar Galil debía hacerse efectivo en un número no inferior a 0-1-9 unidades - cero oficiales, un suboficial y nueve patrulleros” (hecho probado 3.7.).
La entidad demandada se alzó contra la referida sentencia, indicando como “razones de la defensa por las cuales no se debe condenar a mi defendida”, el “hecho de un tercero”, la “ausencia de responsabilidad” y “los riesgos inherentes a la actividad policial”. Así, en el marco de las razones por las cuales no debía ser condenada, la entidad demandada reiteró que la muerte de Jorge Luis Seña se enmarcó en los riesgos inherentes a la actividad policial, cuando el agente prestaba servicio preventivo de policía para cubrir los puntos de procesión de las festividades de San Sebastián en el corregimiento Yascual, y sorpresivamente fue atacado por insurgentes bajo la modalidad del “plan pistola”, como lo narraron la demanda y el informe de novedad suscrito por el Comandante del Grupo de Reacción Distrito Especial de Policía del municipio de Túquerres.
Sobre los riesgos inherentes a la actividad policial, explicó que el ejercicio de la función policial era altamente peligroso y, ante las condiciones de orden público del Radicado: 11001-03-26-000-2024-00072-00 (71342) Demandante: Yensy Amparo Ojeda Daza 14 país, no era posible que la institución fuera garante absoluta de la seguridad y la vida de sus administrados.
Asimismo, la alzada controvirtió la consideración del juez de primera instancia y advirtió que el material probatorio aportado al proceso no permitía determinar la existencia de una falla en el servicio, dado que no se encontraba acreditado un incumplimiento en el procedimiento policial. En ese sentido, afirmó: “El fallador de primera instancia menciona que se presentó una falla en servicio frente a la muerte del señor Jorge Luis Seña. Sobre lo anterior cabe advertir que los hechos que fundamentan la decisión del material probatorio aportado en el proceso (sic), toda vez que no obra una falta de diligencia y cuidado frente al procedimiento policial realizado y en el que estuvo inmerso el extinto policial.
Es importante resaltar que dentro la prueba documental analizada y valorada por el fallador de instancia, no obra informaciones de inteligencia, alertas, polígamas o solicitudes de protección especial que confirmen antecedentes sobre los hechos que acaecieron el día 20 de enero de 2015, en donde falleció el señor patrullero Jorge Luis Seña, en el corregimiento Yascual, Estación de Policía de Túquerres”.
Igualmente, la entidad advirtió que el patrullero tenía la formación y experiencia necesarias para el desarrollo de la actividad policial, incluyendo cursos especializados en operaciones tácticas. Precisó que era idóneo para hacer parte del grupo de reacción asignado al Distrito Especial de Túquerres, el cual cumplía con la función de realizar apoyos a las estaciones con armamento de largo y corto alcance.
Expuso que la muerte fue clasificada como ocurrida en actos especiales del servicio, lo que activó el régimen prestacional correspondiente para los beneficiarios de la víctima. De igual forma, sobre el hecho del tercero explicó que el responsable de la muerte de Jorge Luis Seña fue un grupo armado al margen de la ley, y que ante las acciones terroristas no era viable exigir del Estado el control absoluto sobre todo el territorio nacional.
En este sentido también reiteró la ausencia de nexo causal entre la actuación de la entidad y la muerte del agente de policía, así como la inexistencia de incumplimiento alguno de los protocolos de seguridad institucional, frente a lo cual citó una sentencia de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado39 sobre el régimen de responsabilidad aplicable a los daños ocasionados por la materialización de riesgos inherentes al ejercicio de la función policial, en la que se negaron las pretensiones de la demanda de reparación directa por falta de pruebas que acreditaran suficientemente la falla del servicio. 39 Consejo de Estado, Subsección A de la Sección Tercera, sentencia de 12 de mayo de 2016, Exp. 36.819.
“Ahora bien, la parte demandante atribuyó el daño antijurídico a la entidad demandada con fundamento en que en el operativo no existió una planeación de la misión, no hubo apoyo por parte del Escuadrón Móvil de Carabineros de Risaralda y del Ejército Nacional y el perfil de los integrantes de la patrulla de la Policía Nacional no era el de contraguerrilla.
La Sala estima que en el presente caso la parte actora no logró la demostración de la alegada falla en el servicio, toda vez que las pruebas resultan insuficientes para acreditar la presencia de irregularidades por parte de la entidad accionada dentro de los hechos materia de proceso; contrario a ello se demostró que la muerte del señor García Marín se produjo mientras desarrollaba actividades del servicio […]]”.
Radicado: 11001-03-26-000-2024-00072-00 (71342) Demandante: Yensy Amparo Ojeda Daza 15 Además, señaló que “cuando la parte demandante infiere falla en el servicio y este es el fundamento para la causación del daño, está en la obligación de probar en que consistió la falla originaria y para ello es menester que dentro del proceso se establezca cual es el contenido obligacional del ente demandado para que con base en ello se determine en forma clara mediante prueba conducente la mencionada falla”.
En respuesta al desarrollo procesal antes descrito, mediante sentencia de 31 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo de Nariño revocó la providencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda (hecho probado 3.10.) porque consideró que, según el material probatorio y conforme al artículo 2740 del Decreto 4433 de 200441, la muerte de Jorge Luis Seña se produjo en circunstancias propias del riesgo del servicio al que voluntariamente se vinculó el mencionado policial, mediante su relación laboral con la Policía Nacional, pues como lo argumentó el apelante, “cuando la víctima cumplía funciones como patrullero, en cumplimiento de la orden de servicio No. 005 del 15 de enero de 2015 y conforme al plan de marcha No. 005 del 16 de enero de la misma anualidad, fue ultimado con arma de fuego de corto alcance por miembros de grupos irregulares, en el despliegue del conocido “plan pistola””.
Textualmente la providencia sostuvo: “el mencionado [patrullero] se vinculó a la policía nacional de manera voluntaria, y […] dicha vinculación supone la asunción de unos riesgos propios del servicio, entre ellos, el de ser objeto de los ataques protagonizados por miembros de fuerzas irregulares.” Así, el ad quem concluyó que la muerte tuvo lugar en hechos enmarcados dentro de la ejecución normal de las funciones atribuidas al patrullero de la policía y, además, advirtió que no se acreditó una falla del servicio que pudiera atribuirse a la entidad demandada, así como tampoco el nexo causal entre la actuación de la institución y el daño antijurídico.
Sobre este último particular, señaló que no se aportaron pruebas suficientes que demostraran el incumplimiento de los protocolos de seguridad de la Policía Nacional y, en este sentido, dijo discrepar de la sentencia de primera instancia, pues consideró que en su fallo el a quo hizo una valoración incorrecta del instructivo 139 del 6 de diciembre de 2000, a la que se sumó la grave insuficiencia probatoria de la parte demandante y recordó que el régimen de responsabilidad subjetiva por falla en el servicio exigía la acreditación plena del deber normativo incumplido, del hecho que lo vulneraba y del nexo causal entre este y el daño, condiciones que estimó no satisfechas en el caso concreto.
De esta manera, la decisión recurrida se apartó de lo considerado en primera instancia y resolvió el caso concreto bajo los siguientes razonamientos: 40 “Artículo 27. Muerte en actos especiales del servicio. A la muerte de un Oficial, Suboficial, o Agente de la Policía Nacional en servicio activo, o del personal que ingrese al Nivel Ejecutivo a partir de la entrada en vigencia del presente decreto, en actos meritorios del servicio, en combate o como consecuencia de la acción del enemigo, bien sea en conflicto internacional o en el mantenimiento o restablecimiento del orden público, sus beneficiarios en el orden y proporción establecida en el artículo 11 del presente decreto tendrán derecho a partir de la fecha del fallecimiento, a que por el Tesoro Público se les pague una pensión mensual, reconocida por la Dirección General de la Policía Nacional […]”. 41 Por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública.
Radicado: 11001-03-26-000-2024-00072-00 (71342) Demandante: Yensy Amparo Ojeda Daza 16 “Al igual que la parte apelante, se extraña esta Corporación de la conclusión obtenida por la primera instancia, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: […]. Al respecto debe decir la Sala que el instructivo mencionado por la primera instancia, no contiene ninguna directriz respecto del uso del fusil Sar Galil, conclusión que se obtiene de una simple lectura de tal instructivo, que pone de presente una situación relacionada con algunos reproches que hace el Mayor General, señor Tobías Duran Quintana, dirigidos a los Comandantes del Departamento de Policía, Policías Metropolitanas y Organismos Desconcentrados por una situación relacionada con el hurto de fusiles Sar Galil a efectivos de la Policía Nacional; de una lectura juiciosa de tal instructivo se evidencia que el mencionado Mayor simplemente hace relación a la circular No. 033 que es al parecer la que contiene las instrucciones para el uso y el empleo del fusil Sar Galil y que la parte demandante no se preocupó de allegar al expediente.
En esta medida, la falla del servicio alegada por la parte demandante no puede sostenerse en el desconocimiento del instructivo No. 139/DIROP – ACESIC/568 del seis (06) de diciembre del dos mil (2000), emanado de la Dirección Operativa de la Policía Nacional, porque, como se ha indicado, este no contiene ninguna instrucción sobre el uso del fusil Sar Galil y por el contrario hace relación a un llamado de atención general dirigido a los comandantes de policía. Recuerda esta Corporación que a la parte demandante le es exigible la prueba acerca de la conducta irregular de la administración, para que pueda imputarse el daño irrogado bajo el régimen subjetivo de responsabilidad.
En el caso concreto, la parte demandante intentó satisfacer dicho presupuesto, alegando el desconocimiento del instructivo No. 139/DIROP – ACESIC/568, cuyo texto, itera la Sala, no contiene ningún deber normativo que la entidad demandada debía respetar y como consecuencia de ello, no puede construirse, a partir del supuesto desconocimiento de este documento, el nexo causal con el daño, representado en la muerte del señor Seña. Si la parte demandante consideró que el daño fue producto de la violación de las instrucciones acerca del manejo del fusil Sar Galil por parte del comandante del operativo, pues lo primero que tenía que hacer era demostrar la existencia de tales instrucciones, para que este juzgador pudiera comparar el desarrollo del operativo, con tales directrices y poder concluir si existió o no un desconocimiento de las mismas, superado lo cual, se habría (sic) la posibilidad de analizar si fue esa inobservancia la causante del daño. Pero si en gracia de discusión se admitiera que el instructivo 139/DIROP – ACESIC/568, que se rotula como “recordando instrucciones sobre el uso del fusil Sar Galil”, es decir, no corresponde en estricto rigor jurídico al documento que contiene los deberes normativos frente a las instrucciones acerca del manejo del fusil Sar Galil, pues tal efecto solo lo tiene la Circular 033 del 1991 expedida por el Dirección General de la Policía”.
Bajo esta línea argumentativa, la sentencia censurada sostuvo que las deficiencias en la actividad probatoria de la parte demandante fueron suplidas por el juez de primera instancia, sin que se realizara un análisis riguroso sobre la presunta omisión de la parte demandada. En particular, explicó que en su fallo el juez a quo asumió que el comandante a cargo de la operación incumplió los protocolos de seguridad relacionados con el porte de armas de largo alcance tipo fusil, sin hacer referencia directa a las directrices contenidas en el instructivo 139 del 6 de diciembre de 2000.
Radicado: 11001-03-26-000-2024-00072-00 (71342) Demandante: Yensy Amparo Ojeda Daza 17 Para el Tribunal, dicho instructivo solamente formulaba una serie de recomendaciones dirigidas a los comandantes de departamentos, policías metropolitanas y organismos desconcentrados, razón por la cual no podía ser considerado como prueba de la existencia de deberes normativos específicos respecto al uso del fusil Sar Galil.
Asimismo, expuso que, en gracia de discusión, aun si se aceptara que los documentos aportados al proceso contenían directrices claras sobre el manejo de armas, en todo caso no se había demostrado el incumplimiento de dichas instrucciones, dado que no se allegaron como pruebas la orden de servicios ni el plan de marcha, documentos necesarios para acreditar cómo se planeó y ejecutó la operación. A partir de lo anterior, el Tribunal estimó que la sentencia de primera instancia incurrió en una valoración probatoria errónea y en una indebida suplencia de la carga de la prueba en favor del demandante, llegando incluso a fundar la existencia de la falla en hechos no alegados oportunamente en la demanda, en contravención del principio de congruencia procesal.
Por tanto, consideró que la parte demandante no cumplió con la carga de probar que los hechos en los que falleció Jorge Luis Seña se originaron en una conducta irregular atribuible a la parte demandada y, en consecuencia, ante la inexistencia de prueba suficiente del incumplimiento de deberes institucionales y del nexo causal con el daño, descartó la configuración de una falla en el servicio y concluyó, como antes se dijo, que la muerte del patrullero se produjo en el marco de un riesgo inherente al ejercicio de funciones policiales, en los términos del artículo 27 del Decreto 4433 de 2004. 4.4.3.
El análisis que antecede permite establecer que el objeto de litigio, en cada una de las etapas procesales, giró en torno a determinar si la muerte del patrullero era atribuible a un riesgo propio del servicio o a una falla de la entidad demandada, y fue sobre este punto que se pronunció el Tribunal Administrativo de Nariño, para establecer la materialización del riesgo inherente a la función policial y la falta de acreditación de la falla alegada en la demanda, o de aquella declarada en primera instancia, que pudiera comprometer la responsabilidad patrimonial del Estado.
Entonces, fuerza colegir que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño no vulneró el principio de congruencia, porque dio respuesta a la controversia planteada en el proceso, de acuerdo con los hechos y pretensiones de la demanda de reparación directa, su contestación y las excepciones propuestas, así como, particularmente, a las inconformidades de la apelación presentada por la entidad demandada frente a la decisión del juez de primera instancia. En otras palabras, la segunda instancia respondió a todas las pretensiones de la demanda y excepciones de la contestación, valoró los mismos hechos y pruebas de la primera instancia, pero con una interpretación diferente que resultó contraria a los intereses de la demandante, dio respuesta razonada y concreta a los argumentos del recurso de apelación y fundó su decisión en el principio de riesgo propio del servicio y en la falta de prueba suficiente de la falla administrativa o incumplimiento de un deber normativo de la entidad demandada, como correspondía. Radicado: 11001-03-26-000-2024-00072-00 (71342) Demandante: Yensy Amparo Ojeda Daza 18 Ahora bien, conviene recordar que, pese a que el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, esto se entiende sin perjuicio de las decisiones que debe adoptar de oficio en los aspectos que, aunque no se mencionan expresamente en la alzada, están íntimamente relacionados con el objeto de la apelación. Así las cosas, aun cuando la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño profundizó sobre el contenido del instructivo del 6 de diciembre de 2000, tales razonamientos se enmarcaron en los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en el cual se cuestionó expresamente la existencia de una falla del servicio, la ausencia de nexo causal y la falta de prueba sobre el incumplimiento de protocolos de seguridad.
Además, contrario a lo manifestado por la parte actora, durante el trámite procesal se le garantizó la posibilidad de controvertir tales argumentos, lo cual efectivamente hizo en primera instancia, al pronunciarse sobre las excepciones formuladas por la parte demandada. Asimismo, al admitirse el recurso de apelación, tuvo la oportunidad de pronunciarse, sin embargo, la parte demandante guardó silencio en esa oportunidad procesal.
En consecuencia, no se advierte la introducción de argumentos sorpresivos o ajenos al debate procesal por parte del Tribunal ni una afectación al derecho al debido proceso de la parte demandante. De igual forma, es importante señalar que el ad quem no planteó oficiosamente la falta de pruebas para acreditar los protocolos de seguridad y su incumplimiento, sino que dio observancia a su deber constitucional y legal de fundamentar su decisión en la valoración de la totalidad de las pruebas que fueron válida y oportunamente allegadas al proceso, advirtiendo qué hechos quedaron probados y cuales resultaron huérfanos de prueba, en cuyo efecto se resalta lo dispuesto por el inciso 2º del artículo 176 del CGP, según el cual “El juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba.” Bajo esta óptica, no queda duda de que los reparos expuestos por la actora no demuestran una anomalía en la sentencia que constituya un vicio de nulidad y afecte el debido proceso.
Por el contrario, reflejan su inconformidad con la valoración e interpretación de los medios de convicción efectuada por el Tribunal Administrativo de Nariño. Al respecto, ha de recordarse que la formulación de la revisión extraordinaria exige una especial carga argumentativa, esto es, que sea técnica, rigurosa y fundamentada42, teniendo como punto de partida que este recurso no constituye una instancia adicional ni fue concebido para revivir etapas procesales del medio de control de reparación directa.
Por tal motivo, no es posible que el juez de la revisión cuestione la valoración de los hechos o las pruebas que la recurrente considera incorrectamente apreciadas, pues 42 Corte Constitucional, Sentencia C-004 de 2003; y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 14 Especial de Decisión, sentencia de 13 de octubre de 2020, Rad.
No. 11001-03-15-000- 2019-00119-00. Radicado: 11001-03-26-000-2024-00072-00 (71342) Demandante: Yensy Amparo Ojeda Daza 19 ello implicaría desconocer los principios de autonomía e independencia del juez natural de la causa, la sana crítica y la cosa juzgada. De conformidad con lo anterior, el cargo por vulneración del principio de congruencia no está llamado a prosperar, toda vez que, como se dijo y contrario a lo manifestado por la recurrente, el Tribunal dio respuesta a los razonamientos de la demanda, su contestación y a los cargos planteados en el recurso de apelación frente a la sentencia de primera instancia. En consecuencia, comoquiera que no se configuran los presupuestos de la causal 5ª del artículo 250 del CPACA, planteada por la recurrente, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión. 5.
Conclusión No se configura la causal de revisión establecida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA, es decir, no existe nulidad originada en la sentencia proferida 31 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo del Nariño, que revocó la condena impuesta a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional. Por el contrario, pudo observarse que la recurrente pretende convertir el recurso extraordinario de revisión en una instancia adicional del medio de control de reparación directa, debido a la inconformidad con los argumentos jurídicos que sirvieron de sustento a la decisión recurrida. 6.
Costas Teniendo en cuenta que el recurso extraordinario de revisión se formuló con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021, debe darse aplicación al texto del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo con la modificación introducida por dicha ley. El inciso final del artículo 25543 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, dispone que, si se declara infundado el recurso extraordinario de revisión, se condenará en costas y perjuicios al recurrente.
Bajo ese entendido, esta Subsección condenará en costas a la parte recurrente y ordenará a la Secretaría de la Sección Tercera que proceda con la respectiva liquidación, ejercicio que tendrá que observar las reglas prescritas en los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso. Asimismo, de conformidad con lo establecido en el artículo 544 del Acuerdo No. PSAA16-10554 de 201645, al no encontrarse acreditada la labor de defensa ejercida 43 “Artículo 255.
Sentencia. Artículo modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021. […] Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente”. 44 “Artículo 5. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: […] 9. Recursos extraordinarios. Entre 1 y 20 S.M.M.L.V. […]”. 45 “Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”.
Radicado: 11001-03-26-000-2024-00072-00 (71342) Demandante: Yensy Amparo Ojeda Daza 20 por la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, la Sala se abstendrá de imponer concepto alguno por agencias en derecho. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia proferida el 31 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo del Nariño, dentro del proceso de reparación directa con radicado núm. 52001-33-33-006-2016-00280-01.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte recurrente, que serán liquidadas por la Secretaría de la Sección, en la medida de su comprobación, sin el reconocimiento de agencias en derecho.
TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, ARCHÍVESE el expediente. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrada Magistrado SP2