CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá, D. C., siete (7) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 11001 03 25 000 2019 00264 00 (1580-2019) Demandante: Ruperto Antonio Henríquez Montaño y otros Demandado: Nación (Ministerio del Trabajo) y c. i. prodeco s. a. Temas: Declara la falta de jurisdicción AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Ingresó al despacho el expediente de la referencia, a fin de continuar con el trámite correspondiente, luego de que se decidieran las excepciones previas que formuló la empresa c.i. prodeco s. a. Antecedentes El 18 de diciembre de 2013, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los señores Ruperto Antonio Henríquez Montaño y otros, por conducto de apoderado judicial, presentaron demanda en orden a que se declare la nulidad de las Resoluciones 000672 del 9 de noviembre de 2012, 000024 del 17 de enero de 2013, 00001264 del 25 de abril de 2013, 00001466 del 10 de mayo de 2013 y 00001713 del 23 de mayo de 2013, expedidas por la Dirección Territorial del Atlántico y la Dirección de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial del Ministerio del Trabajo, por medio de las cuales se autorizó a la empresa c.i. prodeco s. a., al cierre parcial y definitivo de Puerto Prodeco, y el despido de unos trabajadores.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitaron a) pagar los salarios dejados de percibir y las cuotas que no recibió el sindicato de la empresa; y b) condenar en costas a la parte demandada. El 4 de septiembre de 2014, el Tribunal Administrativo del Atlántico admitió la demanda. El 28 de noviembre de 2014, el Tribunal Administrativo del Atlántico denegó la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos acusados.
El 3 de septiembre de 2015, el Tribunal Administrativo del Atlántico realizó la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del cpaca, en el marco de la cual ordenó la vinculación de la empresa c.i. prodeco s. a. El 26 de julio de 2016, el Tribunal Administrativo del Atlántico reanudó la audiencia inicial, en la cual declaró no probada la excepción previa de «inepta demanda por indebido agotamiento del requisito de procedibilidad», propuesta por la empresa c.i. prodeco s. a., decisión que fue apelada.
El 6 de febrero de 2019, este despacho declaró la falta de competencia del Tribunal Administrativo del Atlántico, para conocer del proceso en primera instancia. En consecuencia, dejó sin efectos las decisiones que adoptó el tribunal, el 26 de julio de 2016, en el marco de la audiencia inicial, y avocó el conocimiento del asunto, en única instancia, por los siguientes motivos: Igualmente, esta Corporación ha explicado que el control de legalidad que se realiza sobre el acto administrativo expedido por el Ministerio del Trabajo, mediante el cual autoriza el cierre de una empresa y el despido de sus trabajadores, no conlleva el conocimiento de las pretensiones de carácter económico de los demandantes, toda vez que éstas deben ser ventiladas ante la jurisdicción ordinaria, en la especialidad laboral.
Al respecto, se ha sostenido: Se precisó que la acción ejercitada carecía de cuantía porque siendo el acto administrativo demandado constitutivo de una situación abstracta, general, pues no se refiere a ningún trabajador en particular, a la pretensión de nulidad no es viable acumularle pretensiones de tipo económico, en razón a que estas deben quedar reservadas para ser formuladas a través de posteriores acciones que los interesados podrán formular ante la jurisdicción ordinaria laboral, en caso de obtener la nulidad de las resoluciones que autorizaron el despido colectivo.
Precisamente, la Corporación asumió el conocimiento del asunto por tratarse de un acto de carácter nacional a cuya eventual declaración de nulidad, no eran procedentes declaraciones de índole económico. No obstante la improcedencia de tales declaraciones, no hace que se configure una indebida acumulación de pretensiones. Lo que sucede es que al actor no le prosperaban declaraciones distintas a la de nulidad de los actos acusados.
(Resalta el Despacho). En este orden de ideas, la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto en única instancia por cuanto: i) Se trata de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho sin cuantía con repercusiones de orden laboral y se debate la legalidad de varios actos administrativos expedidos por una autoridad del orden nacional. ii) Los actos administrativos demandados fueron expedidos por el Ministerio de Trabajo respecto de una empresa de carácter privado; sin embargo, la naturaleza privada de la vinculación entre la empresa y sus colaboradores no impide que la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejerza un control de legalidad de las decisiones de la administración, pues se trata de una actuación que involucra al Estado y constituye una manifestación de voluntad de sus agentes que produce efectos jurídicos en un sector de la población. iii) Los actos administrativos tienes repercusiones de carácter laboral en la medida en que contienen la autorización para la culminación de los contratos de trabajo que tenían vigentes algunos colaboradores de la Sociedad c.i. Prodeco s.a. […] En este orden de ideas, se avocará el conocimiento en única instancia del proceso de la referencia, con la aclaración de que lo actuado hasta el momento conservará validez, en aras de salvaguardar los principios de eficiencia y economía procesal; sin embargo, se dejará sin efectos la audiencia inicial adelantada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, con el fin de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia de los sujetos procesales, pues el a quo adoptó decisiones frente a las excepciones previas que fueron apeladas en su momento, es decir, que tales determinaciones no adquirieron firmeza e imponen el pronunciamiento que en derecho corresponda en esta instancia. [Negritas propias del original] El 14 de octubre de 2021, el despacho a) declaró no probada la excepción de ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones, propuesta por la empresa c.i. prodeco s. a; b) estimó que la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva se debe resolver en la sentencia; y c) se abstuvo de decidir las excepciones de mérito denominadas «inexistencia de violación a los derechos de audiencia y defensa de los demandantes» e «inexistencia de la obligación».
Consideraciones La facultad de saneamiento del proceso De acuerdo con los artículos 11 del Código General del Proceso y 103 del cpaca, las actuaciones del juez de lo contencioso administrativo tienen como criterio orientador la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y las leyes, así como la preservación del ordenamiento jurídico.
En consonancia con lo anterior, los artículos 42 (numeral 5) del cgp y 207 del cpaca dotaron al juez de la facultad de sanear el proceso en cualquiera de sus etapas, lo cual constituye una herramienta idónea y eficaz para lograr el acceso a la administración de justicia, la ritualidad de los procesos bajo las normas aplicables y evitar sentencias inhibitorias.
Al respecto, esta corporación ha tenido la oportunidad de pronunciarse en los siguientes términos: Así, la facultad de saneamiento le impone al Juez la obligación de revisar la regularidad del proceso, la existencia de irregularidades o vicios y subsanarlos, para que el proceso pueda seguir y culminar normalmente con sentencia de mérito. […] Así, en virtud de la potestad de saneamiento, el Juez no sólo controlará los presupuestos de validez de la demanda, sino también las circunstancias constitutivas de nulidad (artículo 140 del Código de Procedimiento Civil) y aquellos hechos exceptivos previos que puedan afectar la validez y eficacia del proceso, amén de aquellas otras irregularidades que puedan incidir en su desenvolvimiento, que no encajen en una u otra de las categorías mencionadas.
En otras palabras, lo que inspira la potestad de saneamiento es la solución de todas aquellas irregularidades o vicios que puedan evidenciarse durante el trámite del proceso a fin de que termine con una sentencia de mérito que ponga fin a la controversia, evitando su terminación por meras irregularidades o por cuestiones formales subsanables, pues ello no consulta el alcance de dicha facultad, ni el papel natural del Juez, ni, mucho menos, es factor de legitimidad de la función jurisdiccional.
La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo El Estado tiene atribuida la función pública de administrar justicia y promover los mecanismos que viabilicen la resolución de los conflictos y la aplicación del derecho. A su turno, los conceptos de jurisdicción y competencia se asocian a la garantía de ser juzgado ante juez o tribunal competente, establecida por el artículo 29 de la Constitución Política, como una manera de materializar el derecho fundamental al debido proceso.
Sobre esa base, el constituyente identificó las siguientes jurisdicciones: ordinaria, contencioso administrativa, constitucional y especial; esta última, conformada por la jurisdicción indígena y por los jueces de paz, cada una de las cuales tiene atribuido un marco específico de competencias de cara a la naturaleza de los conflictos que se ventilan o, inclusive, la calidad de los sujetos procesales que deban concurrir a las diferentes causas.
Por su parte, la doctrina se ha referido a los conceptos de jurisdicción y competencia de los funcionarios judiciales en los siguientes términos: En consecuencia, ante la imposibilidad de que las autoridades judiciales puedan conocer indistintamente de toda clase de conflictos, dada su múltiple variedad, el ejercicio de la potestad jurisdiccional del Estado ha tenido que ser sistematizado por la ley, atribuyéndole a los diferentes jueces y tribunales el conocimiento de determinados asuntos, toda vez que aún cuando dicha potestad, en sí misma y en abstracto, es única e idéntica, lo cierto es que no todo órgano investido de ella puede hacerla actuar indiferentemente respecto de cualquier acto o litigio, ni donde quiera que fuere.
La alta función de administrar justicia que la República ejerce por intermedio del poder judicial, debe distribuirse, pues, por las leyes de procedimiento que, con tal propósito, fijan las reglas de competencia atendiendo a razones de interés público o privado, a motivos de economía funcional, a presunciones de mayor o menor capacidad técnica o aptitud personal para afrontar el proceso, a necesidades de orden o comodidad de prueba o a criterios de garantía que faciliten la defensa en juicio, por lo que bien puede decirse que la competencia, apreciada desde su perspectiva objetiva, es el ámbito legislativamente limitado dentro del cual un juez que tiene jurisdicción, ordinaria o especial, puede ejercitarla de modo legítimo, mientras que enfocado al mismo concepto desde un punto de vista subjetivo, de la competencia cabe afirmar que es el poder-deber del juez de hacer uso, frente a un asunto determinado, de la jurisdicción que le es propia.
En este orden de ideas, no es caprichosa la distribución de los negocios en las diferentes jurisdicciones, especialidades y órganos, sino que obedece a razones de eficiencia, en aras de salvaguardar la garantía constitucional del juez natural. En tal sentido, la Corte Constitucional ha precisado que «el Estado le otorga a una autoridad judicial la facultad de resolver un determinado conflicto, de allí que cualquier pronunciamiento emitido por una autoridad a quien no se le ha otorgado por el Estado dicha facultad, constituye una afrenta al derecho fundamental al debido proceso».
En relación con los asuntos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el artículo 104 del cpaca prevé lo siguiente: artículo 104. de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos: 1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable. 2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. 3.
Los relativos a contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan o hayan debido incluirse cláusulas exorbitantes. 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. 5.
Los que se originen en actos políticos o de gobierno. 6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades. 7. Los recursos extraordinarios contra laudos arbitrales que definan conflictos relativos a contratos celebrados por entidades públicas o por particulares en ejercicio de funciones propias del Estado. parágrafo.
Para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%. Análisis del despacho.
El caso concreto Luego de estudiar los supuestos de hecho y de derecho del presente asunto, el despacho encuentra mérito suficiente para declarar la falta de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por las siguientes razones: Los accionantes persiguen a) la declaratoria de nulidad de los actos administrativos que expidió el Ministerio del Trabajo, a través de los cuales se autorizó a la empresa c.i. prodeco s. a., al cierre parcial y definitivo de Puerto Prodeco, y el consecuente despido de unos trabajadores; y b) el pago de los salarios dejados de percibir, más las cuotas que no recibió el sindicato de la empresa.
A través del Auto 600 del 27 de abril de 2022, la Corte Constitucional, en ejercicio de la competencia que prevé el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015, dirimió un conflicto negativo de competencias entre el Consejo de Estado y el Juzgado 10 Laboral del Circuito de Barranquilla, en un asunto de contornos fácticos y jurídicos similares.
En tal oportunidad, la Corte sostuvo lo siguiente: 10. El 15 de marzo de 2017, la señora Katerine del Mar Velasco Aguilar, por medio de apoderado judicial, presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por el Ministerio del Trabajo y contenidos en: (i) la Resolución No. 680 del 31 de agosto de 2016, mediante la cual, la Dirección Territorial Atlántico del Ministerio del Trabajo autorizó terminar el contrato de trabajo de la señora Katerine del Mar Velasco Aguilar.
(ii) la Resolución No. 726 del 15 de septiembre de 2016, que ratificó la decisión contenida en la Resolución No. 680 del 31 de agosto de 2016. Y (iii) la Resolución No. 899 del 9 de noviembre de 2016, que confirmó la decisión contenida en la Resolución No. 680 del 31 de agosto de 2016. 11. Dentro de la Acción de Control, la demandante alegó la ilegalidad de los actos administrativos, fundamentada en que el Ministerio del Trabajo tomó la decisión de autorizar la terminación de su contrato laboral sin la suficiente valoración probatoria sobre los comprobantes de egresos de Éticos Serrano. De otro lado consideró que, consecuencia de la nulidad de los actos administrativos y como restablecimiento del derecho, debería proceder el reintegro laboral. […] 21.
En conclusión, se puede determinar que las decisiones que adoptan los Inspectores de Trabajo y la Seguridad Social, y los Coordinadores de los Grupos de Atención al Ciudadano y Trámites del Ministerio de Trabajo del Ministerio de Trabajo, cuando deciden sobre las autorizaciones sobre la terminación de contratos laborales en la que los trabajadores se encuentran en condición de discapacidad, el asunto es de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral.
Esto, dado que la fundamentación legal, lleva a determinar que los pronunciamientos de estos funcionarios públicos son una presunción de despido con justa causa, el cual puede ser controvertido ante el juez de conocimiento correspondiente. […] 27. Por consiguiente, esta Corporación determina que, en garantía del derecho al acceso a la Administración de Justicia, el asunto debe ser de conocimiento de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.
Dado que el sustento del conflicto tiene origen en un contrato laboral del sector privado, su conocimiento está en cabeza del juez ordinario laboral, quién (sic) tiene la competencia para analizar la presunción de despido justo otorgado por el Inspector de Trabajo y Seguridad Social, y confirmado por el Coordinador del Grupo de Atención al Ciudadano y Trámites del Ministerio del Trabajo; así como un posible reintegro laboral en el evento que se demuestre la configuración de despido sin justa causa. […] Regla de decisión. La Corte Constitucional determinó que las autorizaciones que otorguen los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, y los Coordinadores de los Grupos de Atención al Ciudadano y Trámites del Ministerio de Trabajo, sobre la terminación de contratos laborales en la que los trabajadores privados estén en condición de discapacidad, constituyen una presunción de despido justo.
En consecuencia, las controversias que susciten estas decisiones son de competencia del juez de conocimiento, dependiendo la vinculación laboral que tenga el trabajador privado. [Negritas y cursivas propias del original] Así las cosas, la regla de decisión definida por la Corte Constitucional resulta aplicable, mutatis mutandis, al presente asunto, ya que, si bien en esta ocasión no se trata de la autorización para terminar los contratos laborales de trabajadores en condición de discapacidad, sí se presenta el despido de los empleados de una empresa del sector privado (terminación de contratos), como consecuencia del cierre parcial de esta.
Es decir, existen similitudes sustanciales en ambos casos, a saber: a) los actos administrativos enjuiciados fueron expedidos por el Ministerio del Trabajo, en ejercicio de sus competencias legales; b) los actos acusados comprenden la autorización de despido de los trabajadores de una empresa regida por el derecho privado, lo cual supondría una justa causa; c) se persigue la declaratoria de nulidad de los actos emitidos por la referida autoridad del orden nacional; y d) los actores formularon pretensiones de naturaleza económica, como restablecimiento del derecho.
En esas condiciones, no le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo resolver la controversia planteada por los accionantes, ya que, de conformidad con el numeral 1 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo, la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, debe conocer de «[l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo», supuesto de hecho que se presenta en este caso, comoquiera que los actos cuestionados autorizaron, justamente, la terminación de unos contratos de trabajo.
El artículo 16 del cgp, vigente al momento en que se radicó la demanda, establece que la jurisdicción es improrrogable. Por lo tanto, cuando se declare de oficio la falta de jurisdicción, «[…] lo actuado conservará validez, salvo la sentencia que se hubiere proferido que será nula, y el proceso se enviará de inmediato al juez competente. Lo actuado con posterioridad a la declaratoria de falta de jurisdicción […] será nulo».
Por consiguiente, teniendo en cuenta que no se ha proferido sentencia todavía, y que la falta de jurisdicción se advierte hasta este momento procesal, pues no existe una decisión previa al respecto, el despacho ordenará remitir el expediente a los juzgados laborales del circuito de Barranquilla (reparto), por ser de su competencia, sin declarar la nulidad de lo actuado.
En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve Primero. Declarar la falta de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia, de conformidad con las razones esbozadas previamente. Segundo. Por Secretaría, remitir el expediente a los juzgados laborales del circuito de Barranquilla (reparto), a la mayor brevedad posible, para lo de su cargo.
Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JMMC CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por el magistrado conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca.