CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá D.C., 26 de noviembre de 2025 Radicación número: 11001-03-06-000-2025-00330-00. Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá, departamento de Cundinamarca, Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC) y Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Asunto: Autoridad administrativa competente para resolver de fondo una solicitud de traslado de aportes pensionales ante la no procedencia de emisión de bono pensional. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112 numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, respectivamente modificados por los artículos 2º y 19 de la Ley 2080 de 20212, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 1.
El 9 de mayo de 2022, la ESE Hospital Regional San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) emitió la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados CETIL número 202205890680025000580003, en la que indicó que el señor Jorge Alveiro Muñoz Beltrán trabajó en dicha institución hospitalaria entre el 1° de junio de 1980 y el 25 de octubre de 1982, y entre el 26 de noviembre de 1982 y el 2 de enero de 1983.
Indicó, además, que los aportes correspondientes a los referidos períodos se efectuaron a la Caja de Previsión Social de Cundinamarca (CAPRECUNDI), y señaló como entidad responsable al departamento de Cundinamarca. 2. A partir de la información laboral certificada, el 13 de agosto de 2024, la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección SA (en adelante Protección SA) solicitó al departamento de Cundinamarca la «devolución de aportes pensionales» del señor Jorge Alveiro Muñoz Beltrán, con fundamento en que, dichos aportes «no son válidos 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 2 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción». 3 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto número 11001030600020250033000 que reposa en SAMAI.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00330-00 para bono pensional, pero que en definitiva sí tienen la vocación de financiar la prestación económica que esta Administradora deba resolver». 3. Mediante escrito SDAF-854 del 13 de septiembre de 2024 dirigido a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (en adelante UAEPC), la gobernación de Cundinamarca indicó que el señor Muñoz Beltrán se encuentra registrado en el Certificado del Fondo del Pasivo Pensional del Sector Salud en calidad de retirado, y en consecuencia, no fue avalado valor alguno por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para el pago de la deuda pensional del mencionado ciudadano, por lo cual, el compromiso de pago deberá ser presupuestado, reconocido y pagado por la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca), en calidad de entidad empleadora. 4.
El 18 de septiembre de 2024, la UAEPC informó a Protección SA que remitiría la solicitud relacionada con el señor Muñoz Beltrán a la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca), por ser la entidad empleadora, y, por ende, competente para atender el requerimiento. Dicha remisión se materializó mediante oficio del 1° de octubre de 2024. 5.
Mediante escrito sin fecha, allegado al despacho ponente el 4 de julio de 2025, la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil dirimir el conflicto de competencias administrativas suscitado entre dicha entidad hospitalaria, el departamento de Cundinamarca, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a fin de determinar la autoridad competente para resolver la solicitud elevada por Protección SA, relacionada con el traslado de los aportes pensionales del señor Jorge Alveiro Muñoz Beltrán, por el período laborado en la referida institución hospitalaria.
I. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó en la Secretaría de la Sala el edicto 310 del 25 de junio de 2025, por el término de cinco días hábiles, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto.
Según constancia del 25 de junio de 2025, la Secretaría de la Sala comunicó la presentación del conflicto de competencias administrativas a la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca), al departamento de Cundinamarca, a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca, a Protección SA, a la abogada Yanine Yisney Cerón Arias (apoderada de la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca)), y, al señor Jorge Alveiro Muñoz Beltrán. En informe secretarial del 4 de julio de 2025, se indicó al despacho que la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca), el departamento de Cundinamarca, la Conflicto 11001-03-06-000-2025-00330-00 Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público emitieron consideraciones, mientras que las demás autoridades involucradas y los particulares interesados guardaron silencio.
Mediante autos de mejor proveer de fechas 25 de agosto y 23 de octubre de 2025, el despacho ponente ordenó requerir a Protección SA y a la UAEPC, información y documentos relevantes para estudiar el conflicto planteado. En informes secretariales de fechas 4 de septiembre y 4 de noviembre de 2025, consta que ambas organizaciones allegaron información. II.
ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) Mediante escrito del 7 de julio de 2025, señala que el antiguo Hospital Regional San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) era una dependencia de la gobernación de Cundinamarca sin personería jurídica, y, por tanto, la vinculación del señor Jorge Alveiro Muñoz Beltrán se dio directamente con el departamento.
Indica que solo hasta el 22 de marzo de 1996, mediante Ordenanza núm. 026 de la Asamblea de Cundinamarca, dicho hospital se transformó en empresa social del Estado. Agrega que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 33.1 de la Ley 60 de 1993, en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, en el Decreto 530 de 1994, en el Decreto 3061 de 1997, en los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, en el artículo 29 de la Ley 1122 de 2007 y en el artículo 78 de la Ley 1438 de 2011, se generó una situación especial que involucraba a todas las entidades del sector salud del nivel territorial, en el reconocimiento y pago de las «cuotas partes pensionales» causadas hasta el año de 1993, cuya responsabilidad recaía en la Nación y en el respectivo departamento de manera concurrente. 2.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público En escrito del 2 de julio de 2025, manifiesta no ser ni haber sido una caja de previsión social, por lo cual rechaza su vinculación al presente trámite. Afirma que, no le corresponde dar respuesta a la petición que originó el conflicto de competencias administrativas, así como tampoco la emisión y pago del bono pensional del afiliado, ni la expedición del acto de reconocimiento de la «cuota parte del bono pensional».
Señala que a la situación del señor Jorge Alveiro Muñoz Beltrán, quien se encuentra inscrito como beneficiario retirado, le es aplicable lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto 3061 de 1997, según el cual, no se calculará una reserva pensional para las personas en esta categoría, lo que significa que el pasivo prestacional solo será exigible una vez se Conflicto 11001-03-06-000-2025-00330-00 cumplan los requisitos legales para acceder a una pensión. Precisa que, bajo ese contexto, las entidades de salud tenían la obligación de seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones hasta la formalización de un contrato de concurrencia para así definir las responsabilidades financieras entre la Nación y las entidades territoriales.
Agrega que, entre la Nación y el sector salud del departamento de Cundinamarca se suscribió el contrato de concurrencia 204 del 24 de diciembre de 2001, en virtud del cual, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público giró los recursos de acuerdo con los parámetros de concurrencia, para colaborar en la financiación del pasivo de los beneficiarios activos y jubilados, sin que tales recursos puedan ser destinados a pagos que correspondan a personal retirado.
Menciona que, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha señalado que, en ausencia de un acuerdo de concurrencia, las instituciones de salud son responsables del pago de los «bonos pensionales» a los empleados retirados. Esto implica que, aunque los hospitales no estén obligados a compartir la carga financiera del pasivo pensional, deben cumplir sus obligaciones como empleadores hasta que se firme un contrato que distribuya responsabilidades.
Conforme ello, considera que en el caso específico del señor Muñoz Beltrán, la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá debe emitir y pagar el «bono pensional» correspondiente. 3. Departamento de Cundinamarca Mediante oficio del 1° de julio de 2025, precisa que, una vez revisado el formulario 18 del Cálculo Actuarial Ministerio de Salud (CAMISA) se encontró registrado al señor Jorge Alveiro Muñoz Beltrán en calidad de retirado a 31 de diciembre de 1993, razón por la cual, la Dirección General de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cumplimiento de lo establecido en el Decreto 3061 de 1998 no avaló valor alguno por concepto de reserva pensional en su favor.
Con fundamento en lo anterior, concluye que el pasivo prestacional del señor Muñoz Beltrán por el tiempo laborado en el Hospital San Rafael de Fusagasugá es competencia de esa entidad hospitalaria, por tener la calidad de empleadora. 4. Protección SA Mediante escrito del 30 de octubre de 2025, dio respuesta a los requerimientos realizados por el despacho ponente a través del auto del 23 de octubre de 2025, en el que se le solicitó lo siguiente: i) Precisar con claridad el alcance y la finalidad de la solicitud dirigida al departamento de Cundinamarca y al Hospital Regional San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca).
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00330-00 ii) Indicar cuál es la prestación que se pretende financiar con el traslado de los aportes pensionales del señor Muñoz Beltrán. iii) Explicar por qué afirma que no se trata de un bono pensional. iv) Exponer bajo qué sustento normativo realiza la afirmación consistente en que los aportes cuyo traslado se requiere no son válidos para bono pensional, pero tienen la vocación de financiar la prestación económica.
En la referida respuesta a los anteriores requerimientos, explicó que, el señor Jorge Alveiro Muñoz Beltrán no tiene derecho a la generación de un bono pensional, toda vez que los tiempos laborados con anterioridad a su traslado de régimen pensional, esto es, del 1° de junio de 1980 al 25 de octubre de 1982, y del 26 de noviembre de 1982 al 2 de enero de 1983, -cotizados a la Caja de Previsión Social de Cundinamarca (CAPRECUNDI) como se evidencia en el CETIL- acumulan 130 semanas.
Al respecto, precisa que, conforme lo dispuesto en el parágrafo del artículo 115 de la Ley 100 de 1993, las personas que hubiesen efectuado cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales o las cajas o fondos de previsión del sector público que hayan cotizado menos de 150 semanas no tendrán derecho a bono pensional. Teniendo en cuenta lo anterior, manifiesta que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 11 del Decreto 3995 de 2008, en aquellos casos en los que se haya dado un traslado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida al Régimen de Ahorro individual con Solidaridad, y no haya lugar a la emisión del bono pensional, la entidad respectiva deberá efectuar el traslado del valor equivalente a las cotizaciones.
Agrega que, por lo anterior, y debido a que el señor Jorge Alveiro Muñoz Beltrán solo registra 657 semanas cotizadas y en consecuencia no cuenta con el capital suficiente para financiar una pensión de vejez conforme lo previsto en el artículo 64 de la Ley 100 de 1993, ni cumple con el mínimo de 1150 semanas de cotización exigidas para acceder a la pensión bajo la figura de la Garantía de Pensión Mínima de Vejez establecida en el artículo 65 de la misma ley, resulta procedente en su caso, el traslado de saldos pensionales, para los fines previstos en el artículo 66 de la Ley 100 de 1993.
Aclara que dicho traslado comprende los aportes realizados, los rendimientos financieros generados, y en el caso particular del señor Jorge Alveiro Muñoz Beltrán, los aportes efectuados a la Caja de Previsión Social de Cundinamarca (CAPRECUNDI), toda vez que, como se explicó anteriormente, en su situación no se configura el derecho al bono pensional.
Finalmente, manifiesta que mediante el Decreto 1455 de 1995 se creó el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca con la finalidad de sustituir a la Caja de Previsión Social de Cundinamarca (CAPRECUNDI). Señala que el artículo 2° del citado decreto, establece que dicho Fondo es una cuenta especial del departamento, sin personería jurídica, en orden a lo cual, la responsabilidad respecto del pasivo pensional de la extinta (CAPRECUNDI) recae en el departamento de Cundinamarca, siendo esta la razón por la Conflicto 11001-03-06-000-2025-00330-00 que Protección S.A. ha realizado la solicitud de traslado de aportes pensionales a dicho ente territorial.
III. CONSIDERACIONES 1. La competencia de la Sala en el caso concreto De conformidad con lo previsto en los artículos 39 y 112 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos toda vez que: i) una de las autoridades en conflicto es del orden nacional; esto es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y las demás, de orden territorial, esto es, el departamento de Cundinamarca, la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) y la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, en razón a que se trata de determinar la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de traslado de aportes pensionales del señor Jorge Alveiro Muñoz Beltrán; y iii) las autoridades negaron la competencia, sucesivamente, para adelantar la actuación correspondiente.
En consecuencia, corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conocer del presente asunto. 2. Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva4. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos 4 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00330-00 que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes relacionados en el presente asunto, la Sala determinará cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de traslado de los aportes pensionales del señor Jorge Alveiro Muñoz Beltrán, por el tiempo durante el cual laboró en entonces el Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca), esto es, entre el 1° de junio de 1980 y el 25 de octubre de 1982, y, entre el 26 de noviembre de 1982 y el 2 de enero de 1983.
El conflicto surge porque la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) considera no ser competente para pronunciarse sobre la solicitud de traslado de los aportes pensionales, debido a que, para la época en la que el señor Muñoz Beltrán laboró en dicha institución hospitalaria, esta no tenía personería jurídica. En atención a lo anterior, considera que, en el marco de la concurrencia prevista normativamente, la Nación y el departamento de Cundinamarca son competentes para atender la solicitud de traslado de los aportes pensionales.
Por su parte, el departamento de Cundinamarca, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público consideran que la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá debe asumir las obligaciones pensionales correspondientes al señor Muñoz Beltrán, por cuanto quedó inscrito como beneficiario retirado en la Certificación de Beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas5: i) Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. ii) El proceso de descentralización del sector salud. 5 La Sala, en decisiones anteriores (decisión del 28 de mayo de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000- 2025-00187-00; decisión del 2 de julio de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00257-00, y decisión del 23 de julio de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00299-00) realizó un análisis exhaustivo sobre aspectos jurídicos de asuntos relacionados con el que se estudia en el presente conflicto, en el que examinaron de manera detallada los antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud, el proceso de descentralización del sector salud, las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional, y los bonos pensionales.
En consecuencia, tales aspectos pueden consultarse con mayor amplitud en tales decisiones, que recogen el análisis normativo y los criterios que la Sala ha venido consolidando en estas materias. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00330-00 iii) Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. iv) Traslado de aportes.
Reiteración. v) Conclusiones del recuento normativo. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud El Sistema Nacional de Salud fue definido por el Decreto Ley 2470 de 19686, y mediante la Ley 9ª de 19737, el Legislador le otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para, entre otras, adscribir o vincular a dicho Sistema las entidades creadas por ley que prestaban servicios de atención médica, y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público.
De igual forma, en ejercicio de tales facultades, fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056 y 356, ambos de 1975, que se sintetizan a continuación: Decreto Ley 056 de 19758 El artículo 1° de este decreto definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad especifica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación».
Además, determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4), y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5).
Indicó, en su artículo 2º, que las entidades adscritas al sistema nacional de salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del estado», y las entidades vinculadas, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales».
También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias 6 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública». 7 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes». 8 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00330-00 técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8) al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9). Además, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10).
Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19). A esas unidades les asignó las siguientes funciones: i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud; ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud; iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional y iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21).
Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional. Decreto Ley 356 de 19759 Este decreto estableció que las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad estaban adscritas al Sistema Nacional de Salud, dependían administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas laboraba estaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Adicionalmente, señaló que quedarían adscritas al Sistema Nacional de Salud en el respectivo nivel, las entidades de derecho público que se crearan para prestar servicios de salud; las entidades existentes cuyo objeto principal era la prestación de los servicios de salud y las dependencias de las entidades de derecho público que prestaban servicios de salud, así su objeto principal no fuera el de prestar dichos servicios (artículos 5 y 6).
De otro lado, también reafirmó que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al Sistema Nacional de Salud (artículo 9), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del sistema en sus respectivos niveles, los cuales debían velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 10).
Asimismo, este decreto prescribió que los hospitales que funcionaran como 9 Decreto Ley 356 de 1975 (5 de marzo), «Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud». Conflicto 11001-03-06-000-2025-00330-00 establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser dependencias administrativas del respectivo servicio seccional de salud en los términos de adscripción señalados en el Decreto Ley 356 y dejarían de ser establecimientos públicos (artículo 19).
Por último, les otorgó a los organismos de dirección del sistema y a sus entidades adscritas la posibilidad de celebrar contratos con las entidades vinculadas para el mejor desarrollo del sistema (artículo 21). 5.2. El proceso de descentralización del sector salud Ahora bien, como lo señaló la Sala10, antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector.
Con la expedición de la Ley 10 de 199011 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, y, entre otras disposiciones, ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º).
También asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas la dirección y prestación de los servicios de salud; y precisó que (i) el primer nivel de atención en el orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud y (ii) los niveles segundo y tercero de atención, en los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas comprendía los hospitales regionales, universitarios y especializados.
Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 199312 que consolidó el proceso de descentralización del sector salud, y en especial, adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional, y estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago. 10 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación 11001-03-06-000-2018-00132-00. 11 Ley 10 de 1990 (enero 10) «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». // Artículo 52.
Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias. Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales sobre situado fiscal. El Decreto Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden nacional que prestan servicios de salud, excepto las adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley. 12 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Esta ley fue derogada por Ley 715 de 2001. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00330-00 5.3. Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud Ley 60 de 1993 Esta disposición creó el Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud13 como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística, con el fin de garantizar el pago del pasivo prestacional de los empleados de ese sector, por concepto de cesantías, reserva de pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el 31 de diciembre de 1993.
En su artículo 33 dispuso, entre otros aspectos, que el Gobierno nacional, por medio de reglamento, establecería la forma en que la Nación y las entidades territoriales concurrirían al pago del pasivo pensional. Ley 100 de 199314 La Ley 100 de 1993 creó el Sistema Integral de Seguridad Social para «garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios» y se refirió al sector salud y al fondo del pasivo, en el artículo 242, en los siguientes términos: Artículo 242.
FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El fondo del pasivo prestacional para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993. El costo adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantía del sector salud que a la vigencia de esta Ley tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que establece la misma Ley.
A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable. En el caso de que las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y para los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales 13 Ley 60 de 1993 (12 de agosto), artículo 33.
Fondo Prestacional del Sector Salud. 14 Ley 100 de 1993 (diciembre 23) «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». Conflicto 11001-03-06-000-2025-00330-00 de pensión serán compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le corresponda.
Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993. […] [Resalta la Sala].
Advierte la Sala que el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 impuso a las entidades del sector salud la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las cesantías y las pensiones hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación en el Fondo del Pasivo.
Adicionalmente, la referida Ley 100 de 1993, en su artículo 115, define los bonos pensionales como el pasivo que debe ser objeto de atención por las entidades que concurren al pago de la pensión de un determinado trabajador. Estos deben ser emitidos por el empleador o entidad pagadora de pensiones, responsable directa de su pago. La Nación se encargará de emitirlos cuando se den los supuestos normativos del artículo 121 de la Ley 100 de 1993.
Las leyes 60 y 100, ambas de 1993, fueron reglamentadas por el Decreto 530 de 199415. Ley 715 de 200116 En virtud de esta ley se ordenó la supresión del Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud, creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y se asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la atención del pago de las cesantías y las pensiones de los beneficiarios del mencionado fondo del pasivo.
Además, el artículo 61 estableció que, de acuerdo con los convenios de concurrencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales tendrían a su cargo la obligación de financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido. Esta obligación se cumpliría mediante la suscripción de los contratos de concurrencia por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo.
Por su parte, el artículo 62 ibidem conservó los convenios de concurrencia y ordenó que 15 Decreto reglamentario 530 de 1994 (8 de marzo), «Por el cual se reglamentan los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 242 de la Ley 100 de 1993». 16 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00330-00 se continuaran aplicando los procedimientos del fondo suprimido, para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumiera el pago de las obligaciones de la Nación. Respecto de estos actos jurídicos señaló:
ARTÍCULO
62. CONVENIOS DE CONCURRENCIA. Para efectos de los convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse. […].
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia.
PARÁGRAFO. Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios. [Resalta la Sala]. Esta ley, igualmente, dispuso que los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud fueran trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como los demás recursos que por ley se encontraban destinados al fondo, para que, con cargo a dichos recursos, se efectuaran los pagos correspondientes y se financiara el pago de los pasivos prestacionales del sector salud (artículo 63).
Los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 fueron reglamentados por el Decreto 306 de 200417 y, posteriormente, por el Decreto 700 de 201318. Ley 1438 de 201119 Esta norma reformó el Sistema General de Salud, y en el parágrafo del artículo 78 consagró la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de entregar la información sobre el pasivo prestacional, de las vigencias anteriores a 1993, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de que este pudiera suscribir el contrato de concurrencia con el ente territorial, así:
ARTÍCULO
78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el artículo 17 «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 18 Decreto 700 de 2013 (abril 12) «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 19 Ley 1438 de 2011 (enero 19) «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00330-00 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas (sic) al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
Parágrafo. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.
El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [Resalta la Sala].
Decreto 586 de 201720 Este decreto establece el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 199321, que haya sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así como el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración, el giro de esos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1.).
Ahora bien, recuerda la Sala que la circunstancia de que las entidades obligadas a reportar al Fondo del Pasivo, creado por la Ley 60 de 1993, su personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, para el reconocimiento de eventuales derechos por concepto de cesantías y pensiones dentro del mencionado fondo y que no hubieran cumplido oportunamente con los trámites reglamentados en el Decreto 530 de 1994, no puede tener como consecuencia la pérdida de tales derechos. 20Decreto 586 de 2017 (abril 5) «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público». 21 El Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 compiló y racionalizó las normas de carácter reglamentario vigentes al momento de su expedición que regían el sector de Hacienda y Crédito Público.
En virtud de lo establecido en el artículo 1º del Decreto 586 de 2017 se adicionó la parte 12, Libro 2, Titulo 4 de dicho decreto, en el sentido de establecer el «procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993, del personal certificado como retirado de las instituciones de salud beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00330-00 En esa medida, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias reporten al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los cobros que les sean hechos por concepto de bonos pensionales y cuotas partes pensionales y, de ser procedente, puedan celebrarse nuevos contratos de concurrencia o adicionarse los iniciales, así como obtener el reembolso de lo pagado en exceso de sus obligaciones, de manera que se cumpla con la exigencia de que el beneficiario del pasivo prestacional quede certificado para que la Nación y la entidad territorial asuman el pasivo correspondiente. 5.4.
Traslado de aportes. Reiteración22 El traslado de aportes constituye una figura establecida dentro del Sistema General de Pensiones, concebida como un mecanismo complementario a la emisión de los bonos pensionales. Su finalidad es garantizar la adecuada financiación y continuidad del derecho a la pensión de los afiliados cuando deciden cambiar de régimen.
Mediante este instrumento, los recursos que un trabajador haya cotizado en una entidad o caja del sector público o privado pueden ser transferidos al nuevo régimen pensional, conforme a las disposiciones legales vigentes. De esta manera, se asegura la correspondencia entre los aportes realizados y las prestaciones que en el futuro sean reconocidas.
A continuación, se presenta el marco normativo correspondiente: Inicialmente, se debe precisar que, frente a la financiación de las pensiones y el cómputo de las semanas cotizadas, la Ley 100 de 1993, en el artículo 13, literal f, señala: […]. f) Para el reconocimiento de las pensiones y prestaciones contempladas en los dos regímenes, se tendrá en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, al Instituto de Seguros Sociales o a cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos, cualquiera sea el número de semanas cotizadas o el tiempo de servicio. [Resalta la Sala].
En ese marco, los bonos pensionales constituyen el mecanismo financiero para trasladar aportes de un régimen pensional a otro, sin embargo, aquellas personas que, al momento del traslado entre regímenes, no alcanzaron a cotizar 150 semanas, conforme al parágrafo del artículo 115 de la aludida ley general de seguridad social, no tienen derecho a bono pensional.
En tales eventos, para no afectar la financiación y construcción del derecho pensional de los afiliados, el Estado reconoce el traslado de aportes, conforme al artículo 11 del Decreto 3995 de 200823, que establece: 22 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión 110010306000202500128 del 15 de octubre de 2025. 23 Decreto 3995 de 2008 por el cual se reglamentan los artículos 12, 13 y 16 de la Ley 100 de 1993. 13.
Realizar los trámites y gestiones necesarias para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos de las entidades sustituidas y las demás, que se autoricen de acuerdo con las Conflicto 11001-03-06-000-2025-00330-00 [ ] en aquellos casos en que proceda el traslado del RPM al RAIS y no haya lugar a la emisión de bono pensional, la entidad respectiva deberá efectuar el traslado del valor equivalente a las cotizaciones para pensión de vejez que efectuó o hubiere efectuado al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte del ISS, con la rentabilidad acumulada durante el respectivo período de las reservas para pensión de vejez del ISS, o en su defecto la informada por la Superintendencia Financiera para los períodos respectivos.
En síntesis, cuando el afiliado no cumple el requisito del parágrafo del artículo 115 de la Ley 100 de 1993, al no ser procedente la emisión del bono pensional, debe procederse al traslado de los aportes, pues de lo contrario el afiliado vería afectado su derecho pensional al no poder trasladar al régimen de ahorro individual las semanas que acreditó en otra caja. 5.5.
Conclusiones del recuento normativo De acuerdo con el anterior recuento normativo, la Sala de Consulta y Servicio Civil evidencia, respecto del Sistema Nacional de Salud y de los mecanismos creados por el legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, lo siguiente: a. El Sistema Nacional de Salud fue creado desde el año 1968, con la expedición del Decreto Ley 2470, y reorganizado, en el año de 1973, por el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª. b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, se expidió el Decreto Ley 056 de 1975, mediante el cual se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1º).
Adicionalmente, determinó que las entidades quedaban integradas al sistema, unas, como entidades adscritas, que eran todas las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad y, otras, como entidades vinculadas, que eran todas aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestaban servicios de salud a la comunidad.
En ambos casos, dichas personas jurídicas podían recibir o no aportes del Estado (artículo 2, literales b. y c.)24. disposiciones legales vigentes. […] 17. Ejercer como autoridad delegada por el Gobernador de Cundinamarca para el retiro de recursos de la cuenta del Departamento, exclusivo al pago de obligaciones pensionales tales como bonos pensionales, cuotas parte, cuotas parte de bonos pensionales y mesadas, eventualmente.
Artículo 2. 24 «En torno a las normas transcritas y enunciadas [se refiere a los artículos 1º y 3º del Decreto Ley 056 de 1975], es conveniente hacer las precisiones siguientes: // - Los términos adscripción y vinculación referidos al Sistema Nacional de Salud, tienen una significación particular, diferente de la atribuida a ellos en la legislación general relativa a la organización administrativa del Estado.
La Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto- Ley 056 de 1975, que se comentan, puso de presente que con arreglo a ellas la administración de las entidades adscritas está a cargo de la Conflicto 11001-03-06-000-2025-00330-00 c. El Decreto Ley 356 de 1975 desarrolló el régimen de adscripción y vinculación al Sistema Nacional de Salud y fue enfático en indicar que las entidades adscritas, es decir, las de derecho público que prestaban servicios de salud, entraban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que laboraba en tales entidades quedaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Y, las entidades vinculadas, es decir, las de derecho privado que prestaban servicios de salud (tal es el caso de las instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro), quedaban sometidas a la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de servicios de salud a la comunidad por parte de los organismos de dirección del sistema, en el respectivo nivel, y continuaban rigiéndose por sus propios estatutos, por lo cual debían ajustarse a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14). d. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33), el cual, posteriormente, fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61) que dejó dicha responsabilidad financiera en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que se haría cargo del giro de los recursos de acuerdo con los convenios de concurrencia25, para lo cual continuaría aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). e. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el Dirección del Sistema Nacional; respecto de las entidades vinculadas “solo se dispone que las actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio […]”.
Asimismo puntualizó que esas entidades vinculadas “como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculadas a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden científico, en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos como el transporte, la educación, etc.”76».
La siguiente cita es del original del texto: 76Ver sentencia ya citada de 21 de agosto de 1975, Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, ps. 144 y 145. // Asimismo debe reseñarse el importante salvamento de voto formulado por el Doctor Manuel Gaona Cruz y otros distinguidos Magistrados a la sentencia de la Sala Plena de 19 de septiembre de 1983, que declaró inexequible el artículo 8º. del Decreto-Ley 356 de 1975.
En dicho salvamento se puntualiza que el Sistema Nacional de Salud «es una organización institucional heterogénea pero coordinada por el Estado en su acción conjunta y común de procurar la salud pública» (p.11) y que los criterios de «adscripción» y de «vinculación», regulados en los Decretos 056 y 356 de 1975 «no tienen que ver con los que rigen la estructura de la administración pública, sino con la actividad o con el servicio público de salud» (p.13).
TAFUR GALVIS, Álvaro. Las personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro y el Estado. Ediciones Rosaristas. Colección de Estudios 1984, pp. 107 – 108. 25 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00330-00 reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas. Las dos últimas clases de instituciones o dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una entidad pública. f. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, y, en el inciso quinto atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». g. La Ley 1438 de 2011 (artículo 78) creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías; se concedió un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia. Adicionalmente, se indicó que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. h. El traslado de aportes permite reconocer las semanas cotizadas por un afiliado al cambiar de régimen pensional.
De acuerdo al artículo 13, literal f) de la Ley 100 de 1993, deben sumarse todas las semanas cotizadas en diferentes entidades públicas o privadas. Los bonos pensionales son el medio financiero habitual para trasladar aportes entre regímenes, pero quienes no alcanzan 150 semanas cotizadas (parágrafo del art. 115) no tienen derecho a este bono. En esos casos, el Estado garantiza el traslado mediante el artículo 11 del Decreto 3995 de 2008, que ordena transferir el valor de las cotizaciones con su rentabilidad.
En conclusión, si no se cumple el requisito para el bono pensional, se debe realizar el traslado de aportes para no afectar el derecho del afiliado a su pensión. i. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, que hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015). 6.
Análisis del caso concreto Conflicto 11001-03-06-000-2025-00330-00 Con fundamento en los antecedentes fácticos y las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil encuentra que el departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC), es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud referente al traslado de aportes pensionales del señor Jorge Alveiro Muñoz Beltrán, correspondientes al período laborado en el Hospital San Rafael de Fusagasugá (hoy, empresa social del Estado), comprendido entre el 1° de junio de 1980 y el 25 de octubre de 1982, y entre el 26 de noviembre de 1982 y el 2 de enero de 1983.
Lo anterior, de conformidad con los siguientes argumentos: a. El Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) El Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) fue creado por Ordenanza 43 del 15 de mayo de 1936 y mediante Resolución 6669 del 26 de julio de 1978 se aprobaron sus estatutos. Tal institución es una entidad pública, transformada en empresa social de Estado mediante Ordenanza núm. 026 del 22 de marzo de 1996, prestadora de servicios de salud del nivel II de atención, constituida como categoría especial de entidad pública descentralizada del orden departamental, dotada de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, adscrita a la Dirección Departamental de Seguridad Social en Salud del departamento, hoy Secretaría de Salud de Cundinamarca.
En 1975, cuando mediante el Decreto 056 de ese año se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, entendido como el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades cuya finalidad específica era procurar la salud de la comunidad (artículo 1º), las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud se consideraban adscritas al sistema.
El Decreto Ley 356 de 1975 que reguló el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud, dispuso en su artículo 2º que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, es decir, aquellas cuya naturaleza era pública, pasaban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema26.
En el departamento de Cundinamarca, el organismo encargado de la dirección a nivel seccional del Sistema Nacional de Salud fue el servicio seccional de salud de Cundinamarca que fungía como una dependencia del departamento de Cundinamarca27. 26 Artículo 2. Las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad están adscritas al sistema nacional de salud, dependen administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas labora está sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos». 27 A folio 5 de la certificación de beneficiarios del fondo del pasivo prestacional del departamento de Cundinamarca expedida el 19 de noviembre de 1998 por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del antiguo Ministerio de Salud, se señaló: «Que el Servicio Seccional de Salud de Conflicto 11001-03-06-000-2025-00330-00 En consecuencia, para el período respecto del cual se solicita el traslado de aportes pensionales del señor Jorge Alveiro Muñoz Beltrán, -esto es, desde el 1° de junio de 1980 hasta el 25 de octubre de 1982, y, desde el 26 de noviembre de 1982 hasta el 2 de enero de 1983-, el Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) era una dependencia administrativa del departamento de Cundinamarca, pues estaba integrado al servicio seccional de salud de Cundinamarca que, a su vez, dependía administrativamente del mencionado departamento.
Por tal razón, no podría afirmarse que la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) tiene a cargo las obligaciones establecidas en el artículo 242 de la Ley 100 de 199328, pues, para la fecha en la cual el señor Jorge Alveiro Muñoz Beltrán laboró en el mencionado hospital, esa institución solo existía como una dependencia del departamento de Cundinamarca.
Es por ello que en virtud de la previsión de la Ley 100 de 1993 referida a que las entidades de salud deben seguir presupuestando y pagando pensiones hasta tanto no se realice el corte de cuentas, debe entenderse que el departamento de Cundinamarca prestaba los servicios de salud a través de los hospitales. En igual sentido, la Ley 715 de 2001, que modifica en lo pertinente el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, en su artículo 61 establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales deben financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituían el pasivo pensional del sector salud.
Esta obligación se cumple mediante la suscripción de los contratos de concurrencia, por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales para el pago del pasivo. De igual forma, el artículo 78 de la Ley 1438 de 2011, que se refiere expresamente al pasivo prestacional de las empresas sociales del Estado y las instituciones del sector salud, es claro en indicar que, el pago del pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar 1993 se encuentra a cargo de las entidades territoriales y del Ministerio de Hacienda, las cuales deben suscribir un contrato de Cundinamarca es una institución pública del orden Departamental, se creó mediante Ordenanza No. 32 de 1945 como Fondo hospitalario de Cundinamarca, con resolución 0338 de 1956, obtuvo su personería jurídica, adoptó sus estatutos por el Acuerdo 08 del 13 de Abril de 1973 emanado de la Junta Directiva.
El Decreto No. 02133 del 7 de septiembre de 1973 definió en su Artículo 1º: “la Secretaría de Salud Pública de Cundinamarca constituirá el Servicio Seccional de Cundinamarca”, posteriormente con el Decreto 01362 del 26 de abril de 1974 se adiciona la estructura de la Secretaría de Salud». [Resalta la Sala]. 28 Artículo 242. Fondo prestacional del sector salud. […] Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993. […].
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00330-00 concurrencia. Adicionalmente, el parágrafo del citado artículo dispone que, en todo caso, el pago de la deuda no es responsabilidad de las empresas sociales del Estado, pues estas no contaban con personería jurídica con anterioridad a diciembre de 1993. Igualmente, cuando la disposición jurídica se refiere al ente territorial y hospitales públicos lo hace bajo el presupuesto de que, antes de 1993 los hospitales carecían de personería jurídica y, por ende, deben concurrir al cumplimiento de la obligación de remitir información, a través de la entidad territorial a la cual se encontraban adscritas, dado que su administración estaba a cargo de los departamentos y el Gobierno Nacional.
En suma, a la luz de lo dispuesto en el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, se debe entender que para la época frente a la cual se reclama el traslado de aportes pensionales, el departamento de Cundinamarca prestaba de manera directa los servicios de salud y, por lo tanto, era el obligado a seguir presupuestando y pagando las pensiones. b. La sustitución de la Caja de Previsión Social de Cundinamarca (CAPRECUNDI)29 y las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca De lo analizado en el anterior numeral, se concluye que es responsabilidad del departamento de Cundinamarca asumir el pasivo pensional del señor Jorge Alveiro Muñoz Beltrán, correspondiente al período laborado en el Hospital San Rafael de Fusagasugá (hoy empresa social del Estado), comprendido entre el 1° de junio de 1980 y el 25 de octubre de 1982, y, entre el 26 de noviembre de 1982 y el 2 de enero de 1983.
No obstante, se debe tener en cuenta que, durante aquel período, según el CETIL del señor Muñoz Beltrán, se efectuaron aportes a la Caja de Previsión Social de Cundinamarca (CAPRECUNDI), y, por tanto, la responsabilidad del traslado de sus aportes recae en la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC). Lo anterior, por cuanto CAPRECUNDI era la entidad encargada de la seguridad social de los empleados del departamento.
Esto, en concordancia con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 434 de 197130. Posteriormente, el Decreto 1296 de 199431 ordenó que las cajas o fondos pensionales de 29 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión 110010306000202500128 del 15 de octubre de 2025. 30ARTÍCULO 1. La Caja Nacional de Previsión Social y demás entidades de previsión social creadas por la ley o autorizadas por ésta para la atención de las prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales, son Establecimientos Públicos, es decir, organismos dotados de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. 31 Decreto 1296 de 1994 (junio 22), “Por el cual se establece el régimen de los fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas.” Artículo 1º.- “Objeto.
El presente Decreto tiene por objeto establecer el régimen general de los fondos departamentales, distritales o municipales de pensiones públicas, que sustituyan el pago de pensiones de las entidades territoriales, cajas o fondos pensionales Conflicto 11001-03-06-000-2025-00330-00 las entidades territoriales serían sustituidos por los fondos de pensiones públicas que el mismo decreto autorizó crear como cuentas especiales sin personería jurídica.
En concordancia con lo anterior, el gobernador de Cundinamarca, mediante Decreto 1455 de 199532 declaró la insolvencia de CAPRECUNDI para administrar el Sistema General de Pensiones y previó que, a partir del 1° de enero de 1996 sería sustituida por el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca (UAEPC)33. Así, en 2012, mediante el Decreto Ordenanzal 261 del 3 de agosto, fue creada la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca como una entidad administrativa del orden departamental, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, de carácter eminentemente técnico y especializado, adscrita a la Secretaría de Hacienda del departamento (artículo 1º).
Su finalidad es atender las obligaciones pensionales, prestaciones económicas, reconocimiento y pago de bonos pensionales, pago y cobro de cuotas partes en el departamento de Cundinamarca34. Esta entidad tiene como funciones relacionadas con los pasivos pensionales las siguientes35: públicos y empresas productoras de metales preciosos insolventes, en los respectivos niveles territoriales.” / Artículo 2º.- “Creación. Autorízase la creación de fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas, que se denominarán "Fondos de Pensiones Territoriales", a más tardar el 30 de junio de 1995, en concordancia con lo establecido en el artículo 151 de la Ley 100 de 1993.” / Artículo 3º.- “Naturaleza.
Los fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas, serán cuentas especiales, sin personería jurídica, adscritas a la respectiva entidad territorial o a una distinta según la conveniencia, cuyos recursos se administrarán mediante encargo fiduciario.” 32 Decreto 1455 de 1995 (28 de junio). Departamento de Cundinamarca “Por la cual se crea y reglamenta el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca”. 33 En virtud del artículo tercero del Decreto 1455 de 1995, el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca, tenía las siguientes funciones: 1.
Sustituir a la Caja de Previsión Social, a la Empresa de Licores y a la Beneficencia de Cundinamarca en el pago de pensiones de vejez, de jubilación, de invalidez, de sobrevivientes y de sustitución pensional, reconocidas por ellas, al momento de asumir el FONDO su pago. 2. […] 3. Liquidar y sustituir en los pagos de los bonos pensionales a la Caja de Previsión Social, la Empresa de licores y a la Beneficencia de Cundinamarca, los cuales estarán a cargo de las respectivas entidades a quienes sustituya, cuando el FONDO asuma las funciones en los términos del artículo 2o. del presente Decreto. 34 Resulta pertinente destacar lo señalado en el inciso segundo del artículo 1º del Decreto Ordenanzal 261 de 2012, según el cual, «La creación de la Unidad Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca no implica en ningún caso, la conmutación de obligaciones pensionales, ni su conformación exime al Departamento, a las entidades públicas departamentales sustituidas Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca, de su responsabilidad en la atención de las obligaciones pensionales». 35 Decreto Ordenanzal 251 del 8 de septiembre de 2016 «Por el cual se adopta el Estatuto Básico de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00330-00 Artículo 6° Funciones. Para el cumplimiento de sus objetivos, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca cumplirá las siguientes funciones: […]. 6.7 Expedir los actos administrativos relacionados con la liquidación, reconocimiento y orden de pago del pasivo pensional a quienes tienen derecho, de las entidades sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca. […]. 6.10.
Realizar los trámites necesarios para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos disponibles en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales - FONPET - y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. 6.11.
Realizar los trámites y gestiones necesarias para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos de las entidades sustituidas y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. En consecuencia, la Sala concluye que la entidad competente para resolver la solicitud realizada por Protección SA referida al traslado de los aportes pensionales del señor Jorge Alveiro Muñoz Beltrán durante su vinculación en el entonces Hospital San Rafael de Fusagasugá, hoy ESE, es el departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC). 7.
Exhortos36 Si en la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) reposa información del trabajador, necesaria para el traslado de aportes pensionales que se reclama, dicha empresa deberá suministrarla37a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC) en el menor tiempo posible38. Finalmente, teniendo en cuenta que el señor Jorge Alveiro Muñoz Beltrán es una persona adulta mayor y por tal razón tiene una especial protección constitucional39, la Sala exhortará al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa 36 A partir del conflicto 2024-00112, y después de un estudio exhaustivo, la Sala unificó su criterio en relación con el trámite previsto en el Decreto 586 de 2017, y decidió que de conformidad con esta regulación exhortará, en los casos pertinentes, para que las empresas sociales del Estado hospitales cumplan la obligación allí exigida. 37 En el marco de lo previsto en el Decreto 586 de 2017. 38 En caso de ser procedente para los fines descritos en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. 39 La Corte Constitucional, en diferentes sentencias, entre ellas la Sentencia T-066 de 2020 ha referido que, los adultos mayores son sujetos de especial protección constitucional.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00330-00 Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC), para que adelante de manera prioritaria la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a Protección SA como representante de su afiliado. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC), para resolver de fondo la solicitud de traslado de aportes pensionales del señor Jorge Alveiro Muñoz Beltrán, correspondientes al período laborado en el antiguo Hospital San Rafael de Fusagasugá, (hoy, empresa Social del Estado) comprendido entre el 1° de junio de 1980 y el 25 de octubre de 1982, y, entre el 26 de noviembre de 1982 y el 2 de enero de 1983.
SEGUNDO. REMITIR el expediente de la referencia a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC) para que ejerza su competencia conforme se dispone en el numeral anterior.
TERCERO. EXHORTAR a la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá, para que, en caso de tener información indispensable para que el departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC) proceda con el traslado de aportes pensionales que se reclama respecto del señor Jorge Alveiro Muñoz Beltrán, la suministre a dicha Unidad en el menor tiempo posible.
CUARTO. EXHORTAR al departamento de Cundinamarca y a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC) para que esta última adelante de forma prioritaria la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta respecto del traslado de aportes del señor Jorge Alveiro Muñoz Beltrán, teniendo en cuenta que es una persona adulta mayor y, por ello, sujeto de una especial protección constitucional.
QUINTO. COMUNICAR esta decisión a la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá, al departamento de Cundinamarca, a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC), al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a Protección SA y al señor Jorge Alveiro Muñoz Beltrán.
SEXTO. RECONOCER personería: i) a la abogada Yanine Yisney Ceron Arias identificada con CC 52209878 y TP 338.270 del CS de la J, como apoderada de la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá, ii) al abogado David Abadía Sanabria identificado con CC 1.019.131.362 y TP 355.844 del CS de la J, como apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca, iii) al abogado Juan Leonardo Álvarez Arévalo identificado con CC 1.049.615.111 y TP 213.916 del CS de la J, como Conflicto 11001-03-06-000-2025-00330-00 apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y iv) a la abogada Anabel Pérez Gutiérrez identificada con CC 1.017.221.236 y TP 286.956 del CS de la J, como apoderada de Protección SA SÉPTIMO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
OCTAVO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO RODRÍGUEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.