1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., seis (06) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-00998-00 Accionante: Municipio de Bello Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro1 Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INMEDIATEZ – La tutela se presentó por fuera del término establecido jurisprudencialmente como razonable (dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la providencia acusada).
La interposición de recursos y solicitudes notoriamente improcedentes no extienden la oportunidad para acudir a este mecanismo constitucional. Surtido el trámite de ley2, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro de la acción de tutela formulada por el municipio de Bello contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Treinta y Uno Administrativo de Medellín. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 29 de febrero de 2024 el municipio de Bello presentó acción de tutela contra el Juzgado Treinta y Uno Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia con fin de que se amparen sus derechos fundamentales3.
Solicitó que se dejaran sin efectos las sentencias de 23 de septiembre de 2019 y 17 de febrero de 2022 proferidas en el proceso4 de reparación directa5 que se promovió en su contra y de otras entidades6 la señora Witter Omaira Madrigal, junto con su grupo familiar, 1 Juzgado Treinta y Uno (31) Administrativo de Medellín. 2 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 3 Invocó los derechos fundamentales al debido proceso (defensa, contradicción, legalidad y presentar pruebas), acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva. 4 Expediente 05001-33-31-003-2013-00003-03. 5 En esas diligencias se llamaron en garantía a las aseguradoras QBE Seguros S. A. y Allianz Seguros S. A. 6 Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Fiscalía General de la Nación, Consejo Superior de la Judicatura, Instituto Nacional de Vías (Invías), Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia (Corantioquia), Área Metropolitana del Valle de Aburrá, departamento de Antioquia, Devimed S. A., Sociedad Minera Peláez Hermanos S. C. S., Prefabricasa Ltda y Cypres Casas y Prefabricados S. A. Radicación: 11001-03-15-000-2024-00998-00 Accionante: Municipio de Bello Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 y otros7; con la pretensión de que se les declarara administrativamente responsables por la muerte de varias personas, y las lesiones que sufrieron otras, luego de ser sepultadas por un alud de tierra en el barrio La Gabriela, sector Callevieja, ubicado en ese municipio. 2.- A través de la providencia de 17 de febrero de 2022, el Tribunal accionado modificó 8 la decisión del a quo, que accedió parcialmente a las pretensiones ordinarias9.
Sostuvo que el deslizamiento de tierra que generó los daños cuyo resarcimiento se reclamó no solo era previsible, sino resistible por el municipio de Bello. No fue producto de un hecho intempestivo de la naturaleza, sino de la acción humana, como lo es el depósito irregular de escombros y el funcionamiento ilegal de un parqueadero y un lavadero de carros.
Se generó acumulación subterránea de aguas y con ello desestabilización del terreno. La Administración municipal no desplegó actuación alguna encaminada a controlar las referidas actividades. 3.- Asimismo, aclaró que si bien para la época de los hechos se presentaba una fuerte ola invernal, ello no fue la causa del alud. Ese fenómeno natural solo aceleró el proceso erosivo que dichas actividades habían ocasionado.
Aunque el municipio no tenía certeza del momento exacto en que ocurrirían las precipitaciones o un evento sísmico, sí tenía conocimiento de que cualquiera de los dos eventos podía producir un deslizamiento de tierra por lo anteriormente expuesto, por lo que era su obligación anticiparse para evitar la ocurrencia de una tragedia, pero no lo hizo. 4.- La anterior decisión judicial fue objeto de una solicitud de aclaración y corrección, la cual se despachó el 30 de septiembre de 2022, en el sentido de negar la aclaración y corregir unos apartes de su parte resolutiva. 5.- En razón a que el tutelante advirtió en el proceso contencioso administrativo omisión de incorporar algunas pruebas indispensables para desatar el litigio y no valorar el material probatorio en su totalidad, formuló solicitud de nulidad contra la sentencia de 17 de febrero de 2022, con fundamento en el numeral 5 del artículo 133 del Código General del Proceso (CGP).
Dicha petición fue declarada improcedente el 1° de diciembre de 2022. Se indicó que el mecanismo idóneo para alegar el reproche del tutelante era el recurso extraordinario de revisión. Posteriormente, mediante proveído de 6 de septiembre de 2023, con ocasión del recurso de reposición y en subsidio súplica interpuestos contra la anterior determinación judicial, se confirmó la improcedencia de la solicitud de nulidad y se abstuvo de dar trámite a la súplica por ser abiertamente improcedente. 7 Estefanía Catherine Madrigal Marín;
Orfa Nelly, María Berenice y Marly Geraldín Madrigal Maya; Liliana Alarcón Cardona, Carlos Javier Álvarez Ceballos y Edwin Alonso Martínez Velásquez, junto con sus respectivos núcleos familiares. 8 En el sentido de aumentar los montos reconocidos a los demandantes y a cargo del tutelante por concepto de perjuicios materiales en las modalidades de lucro cesante y daño emergente y condenar en abstracto por daño emergente a favor de la sucesión de una de las demandantes. 9 Se declaró patrimonialmente responsable al municipio de Bello y declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de los demás entes estatales.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-00998-00 Accionante: Municipio de Bello Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 6.- La parte actora sostuvo que las autoridades judiciales accionadas desatendieron la normativa que consagran los deberes legales de las entidades demandadas en el proceso ordinario, con el fin de atribuirles o exonerarlas de responsabilidad administrativa.
No observaron la Ley 1333 de 2009 y aplicaron de manera indebida la Ley 99 de 1993. El ente que debía cumplir la obligación de control, vigilancia, prevención del riesgo y protección de los habitantes localizados en zonas de peligro era Corantioquia, máxime cuando involucraban infracciones ambientales, con el fin de evitar un eventual deslizamiento.
Además, la Policía Nacional también debía actuar ante afectaciones ambientales. 7.- Tampoco examinaron los elementos de convicción que acreditan la causa eficiente del daño y los responsables tanto por acción como por omisión a sus deberes y competencias. El dueño de uno de los predios en los que ocurrió el desastre -Alirio Zamora Arcila-, al realizar obras allí sin la correspondiente autorización, tuvo injerencia directa y exclusiva en la ocurrencia de los hechos. 8.- Asimismo, impidieron la incorporación de pruebas sobrevinientes al expediente, las cuales demostraban la existencia de fraude procesal e inducción a error a la jurisdicción contencioso administrativa.
Nunca le fue comunicada la situación de emergencia que se podría presentar y Corantioquia no informó que era la dueña de uno de los predios involucrados en el deslizamiento de tierra. B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 9.- Mediante auto de 5 de marzo de 202410, se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar a las autoridades judiciales demandadas y se vincularon al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a la Fiscalía General de la Nación, al Consejo Superior de la Judicatura, al Instituto Nacional de Vías (Invías), a la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), a la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia (Corantioquia), al Área Metropolitana del Valle de Aburrá, al departamento de Antioquia, a la Curaduría Urbana Segunda del municipio de Bello, a las sociedades Minera Peláez Hermanos S. C. S., Devimed S. A., Prefabricasa Ltda., Cypres Casas y Prefabricados S. A., Allianz Seguros S. A. y QBE Seguros S. A., así como a los señores Jhon Alexis y Leda María Rueda Ríos;
Orfa Nelly, María Berenice y Marlyn Geraldine Madrigal Maya; Paola Alejandra y Gerardo Alonso Osorio Madrigal; Estefanía Catherine y Wendy Liveyi Madrigal Marín; Daniela Mazo Madrigal; Liliana y Arley Alarcón Cardona; Davinson Osorio Alarcón; Wendy y Paula Carvajal Alarcón; Carlos Javier Álvarez Ceballos y Edwin Alonso Martínez Velásquez y a los herederos de la señora Luz María Maya.
Así mismo, se ordenó comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo. (i) Tribunal Administrativo de Antioquia. 10 Notificado el 11 de marzo de 2024. Radicación: 11001-03-15-000-2024-00998-00 Accionante: Municipio de Bello Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 10.- Afirmó que el fallo acusado se cimentó en el marco legal aplicable y no se incurrió en ninguna vía de hecho.
El material probatorio fue examinado en su integridad. El accionante pretende reabrir el debate jurídico y probatorio que ya se surtió ante los jueces naturales, lo que conlleva a la improcedencia de esta acción. Las discrepancias en cuanto a la valoración probatoria no habilitan el estudio de fondo. (ii) Juzgado Treinta y Uno (31) Administrativo de Medellín. 11.- Sostuvo que, en relación con el fallo censurado de primera instancia, se examinó todo el material probatorio recaudado, del cual se deducía la responsabilidad patrimonial del municipio de Bello, al no cumplir sus obligaciones de control urbanístico y de control, vigilancia y prevención del riesgo, con la finalidad de proteger a los habitantes localizados en zonas de peligro.
No se incurrió en ninguna causal específica de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. 12.- Advirtió que se plantea un desacuerdo con la determinación adoptada por autoridades judiciales, por lo que se debe declarar improcedente el mecanismo constitucional. (iii) Invías 13.- Indicó que no se evidencia la vulneración de los derechos fundamentales invocados por el tutelante.
La tutela carece de los fundamentos de carácter jurídico para su presentación, por lo que debe ser negada. (iv) Área Metropolitana del Valle de Aburrá. 14.- Adujo que el actor pretende revivir etapas que ya precluyeron en el proceso ordinario que se promovió en su contra. 15.- El Tribunal efectuó un análisis adecuado de las normas, competencias y deberes impuestos a las entidades demandadas, junto con las pruebas allegadas, que arrojó como resultado la atribución de responsabilidad administrativa al municipio de Bello. 16.- Precisa que el disenso con la providencia cuestionada no configura afectación a las garantías superiores de la parte accionante.
(v) Curaduría Urbana Segunda del municipio de Bello. 17.- Precisó que carece de legitimación para pronunciarse sobre los hechos que fundamentan la tutela. Para la época de la tragedia quien ejercía como curador era el señor John Fredy Álvarez Bustamante, por lo que resulta indispensable su vinculación. 18.- En todo caso, anotó que la inconformidad del actor se dirige exclusivamente contra el ejercicio de la función judicial, actividad de la que es ajena.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-00998-00 Accionante: Municipio de Bello Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 (vi) Sociedad Devimed S. A. 19.- Señaló que el accionante plantea los mismos argumentos que expuso en el proceso ordinario y frente a los cuales obtuvo pronunciamiento judicial tanto en primera como en segunda instancia. Además, pone en evidencia que por parte de la defensa del municipio se han formulado diferentes recursos y solicitudes recurrentes e infundadas, lo que involucra temeridad en su actuar, pues entorpeció el transcurso normal del proceso.
Se pretende reabrir ahora con la tutela un debate ya zanjado razonablemente por el juez natural del litigio. (vii) ANI. 20.- Mencionó que el tutelante intenta vía constitucional reabrir la posibilidad de controvertir cuestiones que ya fueron debatidas y definidas en sede ordinaria. Emplea la tutela como una tercera instancia. 21.- Por otro lado, aclaró que no se satisface el presupuesto de inmediatez.
Desde la ejecutoria de la providencia atacada hasta la presentación de la solicitud de amparo transcurrió más de un año. No se justificó la mora en acudir a este mecanismo excepcional. (viii) Corantioquia. 22.- Recalcó que se debe declarar la improcedencia de este trámite constitucional. No se satisface el requisito de relevancia constitucional.
El tutelante realizó un análisis de contenido eminentemente legal. La intención de aquel es evitar el cumplimiento de una sentencia ejecutoriada desde hace un año y cinco meses. 23.- De igual modo, tampoco se supera el presupuesto de inmediatez. El accionante presentó la tutela el 28 de febrero de 2024 y la sentencia objeto de censura fue emitida el 17 de febrero de 2022 y corregida el 30 de septiembre de esa anualidad.
(ix) Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 24.- La tutela se sustenta en el desacuerdo del accionante con las decisiones judiciales atacadas por resultar desfavorables a sus intereses. No se indicó con suficiencia cuál es la causal específica de procedencia que invoca. Por el contrario, la solicitud de amparo comporta un alegato de instancia, lo cual desconoce que la tutela no tiene como propósito ser una instancia adicional al proceso ordinario, por lo que se debe declarar su improcedencia. (x) Fiscalía General de la Nación. 25.- Expuso que carece de legitimación en la causa por pasiva.
No existe una relación de causalidad entre sus actuaciones u omisiones y la presunta vulneración Radicación: 11001-03-15-000-2024-00998-00 Accionante: Municipio de Bello Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 constitucional invocada. (xi) Jhon Alexis y Leda María Rueda Ríos;
Orfa Nelly, Witter Omaira, María Berenice y Marlyn Geraldine Madrigal Maya; Paola Alejandra y Gerardo Alonso Osorio Madrigal; Estefanía Catherine y Wendy Liveyi Madrigal Marín; Daniela Mazo Madrigal; Liliana y Arley Alarcón Cardona; Davinson Osorio Alarcón; Carlos Javier Álvarez Ceballos y Edwin Alonso Martínez Velásquez. 26.- Adujeron que el municipio de Bello desde el año 2020 ha impulsado, en todos los procesos contenciosos administrativos incoados en su contra, con fundamento en los daños padecidos por el deslizamiento de tierra ocurrido el 5 de diciembre de 2010 en una zona de su jurisdicción, la teoría de que no se le han brindado las garantías procesales y constitucionales para ejercer la defensa de sus intereses. 27.- Lo anterior, se evidencia con la presentación de esta tutela, tendiente a que se escale a un plano constitucional, el debate probatorio y procesal ya finiquitado.
Aunque no comparten la decisión judicial adoptada, en la medida en que consideran que otras entidades también debieron haber sido declaradas responsables administrativamente, la acatan, pues su inconformidad no los habilita para promover este tipo de acción constitucional, como lo hace el municipio de Bello. (xii) El Consejo Superior de la Judicatura, el departamento de Antioquia, las sociedades Minera Peláez Hermanos S. C. S., Prefabricasa Ltda., Cypres Casas y Prefabricados S. A., Allianz Seguros S. A. y QBE Seguros S. A. y los señores Wendy y Paula Carvajal Alarcón y los herederos de la señora Luz María Maya guardaron silencio en la oportunidad procesal prevista para tal efecto.
II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Cuestión previa. 28.- La Sala negará la solicitud de la Curadora Segunda de Bello, relativa a que se vincule al señor John Fredy Álvarez Bustamante. 29.- Si bien en las sentencias ordinarias tanto de primera como de segunda instancia se hizo referencia a que dicha Curaduría fungía como demandada, lo cierto es que esta entidad no se vinculó formalmente a esas diligencias.
En el auto de 4 de abril de 2013 no se admitió la demanda en su contra, ni fue vinculada en alguna otra actuación posterior y tampoco se evidencia que el señor Curador Álvarez Bustamante interviniera de algún modo en ese proceso, en ese sentido no se estima necesaria su comparecencia a este trámite constitucional, pues no se verían afectados sus intereses ante un eventual amparo.
D. Análisis del caso concreto Radicación: 11001-03-15-000-2024-00998-00 Accionante: Municipio de Bello Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 30.- La Sala centrará su estudio en la sentencia de 17 de febrero de 2022, por ser la que zanjó de manera definitiva el litigio ordinario.
Y declarará improcedente la solicitud de amparo, en tanto no se satisface el requisito de inmediatez. 31.- La jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado que 6 meses contados desde la notificación es un término razonable para acudir a la tutela cuando se controvierte una providencia judicial. En esta oportunidad, se debe aclarar que si bien es cierto que la sentencia acusada fue notificada por edicto fijado del 1º al 3 de marzo de 2022, también lo es que dicho fallo fue objeto de solicitudes de aclaración y corrección, desatadas con auto de 30 de septiembre de 2022, notificado por aviso el 14 de octubre de 2022.
Por ende, esta última fecha es la que debe tomarse como referencia para determinar si el actor formuló la solicitud de amparo oportunamente. 32.- Aclarado lo anterior, se tiene que como el accionante presentó el escrito de tutela el 29 de febrero de 2024, resulta evidente que han transcurrido más de 6 meses (1 año, 4 meses y 15 días), después de notificado el proveído que decidió las peticiones de aclaración y corrección contra la sentencia objeto de censura. 33.- Ahora bien, el municipio de Bello aduce que supera el referido presupuesto de inmediatez, toda vez que mediante el auto de 6 de septiembre de 2023 se finiquitó de manera definitiva el proceso ordinario.
La Sala no comparte esa apreciación, pues tal providencia no permite flexibilizar la exigencia de inmediatez. 34.- El actor solicitó la nulidad de la sentencia con fundamento, principalmente, en la falta de valoración de una prueba sobreviniente; pedimento que fue declarado improcedente en auto de 1º de diciembre de 2022. Se estimó que la situación expuesta por el municipio encuadraba en la causal de revisión contemplada en el numeral 6 del entonces Código Contencioso Administrativo11, razón por la cual debía hacer uso del recurso extraordinario de revisión, no de un incidente de nulidad. 35.- A pesar de ello, el accionante insistió en la procedencia de la nulidad, razón por la cual interpuso recursos de reposición y en subsidio súplica contra el precitado auto, los cuales fueron despachados de manera desfavorable mediante auto de 6 de septiembre de 2023.
En esta providencia se le conminó para que se abstuviera de formular solicitudes abiertamente improcedentes e inoportunas luego de proferida la decisión que puso fin al proceso en segunda instancia, pues, de lo contrario, ese Tribunal adoptaría los correctivos previstos en el ordenamiento jurídico ante la existencia de actos procesales encaminados a entorpecer la preclusión de procesos judiciales. 36.- Por lo expuesto, esta Sala considera imperativo precisar que la interposición de solicitudes o recursos abiertamente improcedentes no llevan a extender el plazo jurisprudencialmente establecido para promover este trámite constitucional.
Acceder a ello implicaría avalar las prácticas dilatorias de quien emplea los mecanismos 11 Compendio normativo bajo el cual se tramitó el proceso ordinario. Radicación: 11001-03-15-000-2024-00998-00 Accionante: Municipio de Bello Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 8 jurídicos consagrados en la normativa, de manera indebida, cuanto más si estos son formulados por profesionales del derecho, pues esto involucraría la falta consagrada en el numeral 8 del artículo 33 de la Ley 1123 de 200712. 37.- De igual modo, se evidencia que el actor no expuso alguna situación distinta que justificara la interposición tardía de la solicitud de amparo. 38.- Con fundamento en lo anterior se declarará improcedente la tutela. 39.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR LA SOLICITUD DE VINCULACIÓN formulada por la Curadora Urbana Segunda del municipio de Bello, en atención a las consideraciones planteadas.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
CUARTO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE13 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 12 “Artículo 33. Son faltas contra la recta y leal realización de la justicia y los fines del Estado: ( ) 8.
Proponer incidentes, interponer recursos, formular oposiciones o excepciones, manifiestamente encaminados a entorpecer o demorar el normal desarrollo de los procesos y de las tramitaciones legales y, en general, el abuso de las vías de derecho o su empleo en forma contraria a su finalidad”. 13 VF