Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá, D. C., nueve (09) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001-03-25-000-2019-01009-00 (6723-2019) Demandante: Carlos Augusto Pradilla Tarazona1 Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Juicial2 Asunto: Sanea proceso, adecua demanda, remite por competencia __________________________________________________________________ Asunto El despacho decide sobre la posibilidad de avocar conocimiento y de continuar con el trámite de la demanda presentada con acumulación de pretensiones a través de los medios de control de nulidad simple y nulidad y restablecimiento del derecho. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1. El 2 de diciembre de 2019, Carlos Augusto Pradilla Tarazona y otro presentaron demanda con acumulación de pretensiones, en ejercicio de los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho de que tratan los artículos 137 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, en orden a que se declarara la nulidad de los siguientes actos: 1.1.
Medio de control de nulidad i) Memorando DEAJ15-232 del 13 de marzo de 2015, por el cual se indicaron los «EFECTOS SENTENCIA DECLARATORIA DE NULIDAD CONSEJO DE ESTADO 29 DE ABRIL DE 2014 APARTES DE DECRETOS SALARIALES PRIMA ESPECIAL».(Sic) 1.2. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 1 Luis Alberto Téllez Ruiz 2 En adelante DEAJ. 3 En adelante CPACA. 2 Radicación: 11001-03-25-000-2019-01009-00 (6723-2019) Demandante: Carlos Augusto Pradilla Tarazona y otro i) Resoluciones 1822 del 12 de marzo de 2015, expedida por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Bogotá, Cundinamarca; y 2598 del 13 de marzo de 2015 y 2603 del 16 de marzo de 2015, emitidas por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, Santander, mediante las cuales se negó la reliquidaron los salarios y prestaciones sociales de los demandantes como funcionarios judiciales. ii) Actos fictos o presuntos de contenido negativo surgidos del silencio administrativo negativo de la DEAJ al no resolver los recursos de apelación interpuestos contra los actos administrativos nombrados en el numeral anterior. 2.
En la demanda se planteó la acumulación de pretensiones de nulidad simple y de nulidad con restablecimiento del derecho, se argumentó que existió una conexión directa entre las decisiones individuales que negaron la aplicación de la sentencia del 29 de abril de 20144, mediante la cual se declaró la nulidad de los decretos que reconocían el derecho a percibir una prima especial de servicios, sin carácter salarial, equivalente al 30 % del salario básico, y las instrucciones contenidas en el memorando DEAJ15-232 del 13 de marzo de 2015, expedido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial. 1.2.
Trámite de la demanda 3. El 22 de abril de 2021 la Subsección B de la Sección Segunda, conformada por los magistrados Sandra Lisset Ibarra Vélez, César Palomino Cortés y Carmelo Perdomo Cueter, manifestaron su impedimento para conocer del asunto de la referencia. 4. En auto del 19 de agosto de 2021, la Subsección A de la Sección Segunda aceptó el impedimento manifestado por la Subsección B y a su vez manifestó su impedimento para tramitar el presente caso. 5.
El 28 de septiembre de 2021, la Secretaría de la Sección Segunda realizó el sorteo de conjueces en el que designó a Jorge Iván Acuña Arrieta, Alfonso Palacios Torres y Héctor Santaella Quintero, este último como ponente. 6. El 19 de enero de 2022, Héctor Santaella Quintero manifestó su impedimento para tramitar este proceso. 7. El 29 de abril de 2022, los demás integrantes de la Sala de conjueces declararon fundado el impedimento de Héctor Santaella Quintero, así como el de la Subsección A de la Sección Segunda. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00(1686-07). 3 Radicación: 11001-03-25-000-2019-01009-00 (6723-2019) Demandante: Carlos Augusto Pradilla Tarazona y otro 8.
En auto del 2 de mayo de 2023, se escindió la demanda, se admitió en única instancia la demanda de nulidad y se remitió por competencia la de nulidad y restablecimiento del derecho a los juzgados administrativos de Bucaramanga, Santander para lo de su cargo. 9. El 11 de febrero de 2025 se designó como conjuez ponente a Clara Elisa Cifuentes Ortiz. 10.
Por medio de auto del 31 de marzo de 2025 y en atención a la nueva conformación de la Sección Segunda del Consejo de Estado se remitió el proceso a este despacho para que se avocara y tramitara el asunto para los efectos señalados en el último inciso del artículo 116 del CPACA. 2. Consideraciones 2.1 Acumulación de pretensiones 11.
El legislador habilitó la acumulación de pretensiones en una demanda cuando estas sean conexas, esto lo señaló en el artículo 165 del CPACA en los siguientes términos: «En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos: 1.
Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad. Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para su conocimiento y resolución. 2.
Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias. 3.Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas. 4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento.» 12. La disposición en cita establece que es posible acumular en una misma demanda pretensiones de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, y reparación directa, siempre que exista conexidad entre ellas y se satisfagan los siguientes requisitos: i) el juez sea competente para conocer de todas las pretensiones; ii) las pretensiones no deben ser excluyentes entre sí; iii) ninguna de las pretensiones debe haber caducado; y, iv) todas deben tramitarse a través del mismo procedimiento. 4 Radicación: 11001-03-25-000-2019-01009-00 (6723-2019) Demandante: Carlos Augusto Pradilla Tarazona y otro 13.
En lo que respecta a la acumulación de pretensiones, esta Subsección B5 ha señalado que, incluso cuando se acude al medio de control de nulidad simple y se solicita la anulación de un acto general, el juez debe verificar si dicha pretensión conlleva, de manera directa o indirecta, el restablecimiento de un derecho en favor del demandante o de un tercero. En caso de ser así, el proceso deberá adelantarse conforme a lo previsto para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 14.
Así, es deber del juez interpretar la demanda para identificar el verdadero alcance de las pretensiones, aun cuando la denominación sea incorrecta, con el fin de impartir el trámite procesal adecuado. Sobre esta obligación esta Sección ha indicado6: «[E]l deber del juez de interpretar la demanda también involucra extraer la verdadera intención del demandante, para dar vía al trámite procesal pertinente, así lo haya invocado o intitulado equivocada o inadecuadamente, pudiendo inclusive, excluir del litigio todo aquello que considere superfluo para el objeto de proceso.
Ha de ser así, pues la acumulación de pretensiones obedece a criterios objetivos que tienen como sustento los principios del juez natural, debido proceso, economía y seguridad jurídica, regulándose en reglas de orden público a las que obligatoriamente deben someterse las partes y el juez para disponer de esta eventual figura, sin que quede al arbitrio de uno u otro definir si debe o no proceder el cúmulo de súplicas en una misma demanda, puesto que si permitiera, definiría aspectos importantes como la competencia. No se desconoce, que normativamente pueden conjugarse en una misma demanda pretensiones de nulidad simple con nulidad y restablecimiento del derecho, pero en todo caso, se hace necesario evaluar su contexto petitorio y sus fundamentos.
En otros términos, no se trata solamente de pretender la nulidad de actos generales y particulares, sino de justificar el uso conjunto de los medios de control referidos.» 15. En consecuencia, corresponde al juez la responsabilidad de conducir el debate contencioso por la vía procesal que resulte jurídicamente adecuada, atendiendo no únicamente a la denominación formal del medio de control invocado, sino al análisis integral del contenido de las pretensiones, sus fundamentos fácticos y jurídicos, así como al efecto práctico que se persigue con la demanda.
Esta función de interpretación no solo permite garantizar el respeto por el principio de legalidad procesal, sino que también busca salvaguardar otros principios esenciales como el debido proceso, el acceso efectivo a la justicia y la economía procesal. En este contexto, el juez no solo está facultado, sino también obligado, a excluir del proceso aquellos elementos que resulten impertinentes, accesorios o superfluos para la definición del litigio, de manera que el trámite se centre exclusivamente en los aspectos sustanciales del conflicto jurídico, y se adopte una decisión con arreglo al medio de control realmente procedente. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Auto del 15 de agosto de 2025, Radicado 11001-03-25-000-2020-00008-00 (0008-2020). 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Auto del 8 de septiembre de 2016, Radicado 11001-03-25-000-2016-00529-00(2436-16). 5 Radicación: 11001-03-25-000-2019-01009-00 (6723-2019) Demandante: Carlos Augusto Pradilla Tarazona y otro 2.2.
Problema jurídico 16. El despacho deberá resolver los siguientes interrogantes: 16.1. ¿Se debe avocar conocimiento de la presente demanda de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho? 16.2. ¿Corresponde interpretar la demanda como una acumulación de medios de control de nulidad simple y nulidad con restablecimiento del derecho, o, por el contrario, debe entenderse que se formuló únicamente el medio de control de nulidad con restablecimiento del derecho, atendiendo a que la pretensión principal de los demandantes es el reconocimiento de un derecho económico, aun cuando también se solicitó la nulidad de un acto administrativo de carácter general? 16.3.
En caso de que el anterior interrogante fuere afirmativo ¿debe sanearse el proceso por haberse escindido la demanda y en consecuencia dejar sin efecto esa orden para remitir el expediente a la autoridad judicial que le haya correspondido el asunto de nulidad y restablecimiento del derecho? 2.3. Caso concreto 2.3.1 Avocar conocimiento 17.
El asunto de la referencia fue remitido a este despacho mediante auto del 31 de marzo de 2025, suscrito por la conjuez Clara Elisa Cifuentes Ortiz, con ocasión de la nueva conformación de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 18. Sobre el particular, se advierte que, en atención a que los magistrados que actualmente integran la Subsección B de la Sección Segunda no manifiestan impedimento alguno para conocer de casos como el presente, no existe obstáculo legal para que esta Subsección adelante su trámite.
En consecuencia, se encuentra habilitada la competencia para avocar el conocimiento del asunto, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. 2.3.2. Acumulación de pretensiones 19. Es preciso indicar que, en asuntos como el particular, en los que se ha demandado en acumulación de pretensiones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho para que se declare la nulidad del acto general, Memorando DEAJ15- 232 del 13 de Marzo de 2015, y los actos administrativos de carácter particular asi como el restablecimiento económico, la Sala de conjueces ha señalado que este tipo de controversias constituyen una verdadera acumulación de pretensiones, en 6 Radicación: 11001-03-25-000-2019-01009-00 (6723-2019) Demandante: Carlos Augusto Pradilla Tarazona y otro la medida en que «la conexidad entre el acto general y los actos particulares implica que, de la nulidad del acto general, puede derivar automáticamente el restablecimiento del derecho que se demanda.
En estas condiciones, no es viable considerar que este proceso pueda ventilarse por el medio de control de nulidad simple, por expresa prohibición del inciso 4º numeral 1º del artículo 137 del CPCA y, por el contrario, a la luz del parágrafo de la misma norma, el trámite corresponde a un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho»7, razón por la que concluyó que la vía procesal adecuada para su trámite es la del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 20.
En el caso en concreto, la parte demandante acumuló pretensiones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, respecto las primeras, solicitó la nulidad de las Resoluciones 1822 del 12 de marzo de 2015, expedida por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Bogotá, Cundinamarca; y 2598 del 13 de marzo de 2015 y 2603 del 16 de marzo de 2015, emitidas por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, Santander, así como de los actos fictos o presuntos derivados del silencio administrativo de la entidad demandada a los recursos interpuestos contra las citadas resoluciones, tales actos en los que se negaron a los demandantes expresa o tácitamente el reconocimiento de la prima especial de servicios, por lo que también se solicitó el respectivo restablecimiento económico. 21.
Del análisis de las pretensiones se advierte que, si bien se solicitó la nulidad de un acto administrativo de contenido general -Memorando DEAJ15-232 del 13 de marzo de 2015-, lo cierto es que el interés de los demandantes no se orienta a la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, sino a la obtención de un beneficio económico individual que corresponde al reconocimiento del pago del 30% de la asignación básica por concepto de prima especial, lo que revela un interés particular y concreto.
Por tanto, el tratamiento procesal adecuado para la totalidad de las pretensiones acumuladas debe realizarse por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 22. Aunado a lo anterior, el despacho encuentra que la situación fáctica y jurídica planteada en el presente proceso coincide con la resuelta previamente por la Sala de conjueces, en la que se adoptó el criterio de adecuar y unificar el trámite bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en casos donde se pretende una consecuencia económica derivada de la nulidad de un acto general, por lo que mantendrá su posición de garantizar que todas las pretensiones se tramiten bajo dicho medio de control, garantizando uniformidad y coherencia en el tratamiento de supuestos equivalentes. 23.
Esta decisión se ajusta a los principios del debido proceso, la doble instancia y la seguridad jurídica, ya que una posible declaratoria de nulidad del Memorando 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, auto del 3 de diciembre de 2024, expediente: 11001-03-25-000-2020-00563-00 (1290-2020). 7 Radicación: 11001-03-25-000-2019-01009-00 (6723-2019) Demandante: Carlos Augusto Pradilla Tarazona y otro DEAJ15-232 del 13 de marzo de 2015 conllevaría al restablecimiento automático invocado, esto es, la reliquidación de los salarios y prestaciones sociales de los demandantes, con la inclusión de la prima de servicio como adición a la asignación salarial, supuesto previsto en el parágrafo del artículo 137 del CPACA. 24.
Así las cosas, en concordancia con lo ya resuelto por esta Subsección8 en asuntos en donde se logra establecer que la parte demandante hizo uso de un medio de control que no corresponde, se procederá a su adecuación, en aplicación del principio pro actione y el derecho al debido proceso; este criterio ha sido confirmado por la Subsección9 al resolver recursos de reposición y súplica interpuestos decisiones de esta naturaleza. 25.
Es preciso advertir que, si bien todas las pretensiones de la demanda deben tramitarse bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, uno de los actos administrativos demandados es de contenido general -Memorando DEAJ15-232 del 13 de marzo de 2015. En virtud de lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 149 del CPACA, la competencia para conocer de la nulidad de actos administrativos de carácter general proferidos por autoridades del orden nacional corresponde al Consejo de Estado.
No obstante, el hecho de que otras autoridades judiciales diferentes a esta Corporación como los juzgados y tribunales administrativos no sean competentes para declarar la nulidad general del referido acto no impide que puedan inaplicarlo frente a los demandantes, en uso de la excepción de ilegalidad prevista en el artículo 148 ibidem.
Esta figura permite a los jueces de lo contencioso administrativo abstenerse de aplicar un acto administrativo contrario al ordenamiento jurídico, sin necesidad de emitir un pronunciamiento sobre su legalidad en abstracto. 26. Ahora bien, comoquiera que en el curso del presente trámite se profirió la providencia del 2 de mayo de 2023, a través de la cual i) se escindió la demanda; ii) se admitió en única instancia el medio de control de nulidad contra el memorando DEAJ15-232 del 13 de marzo de 2015; y iii) se remitió la demanda en lo relacionado con las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho a los juzgados administrativos de Bucaramanga, cuando lo procedente desde un inicio era adecuar toda la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y remitirlo a la entidad judicial competente, como se explicó anteriormente, se hace necesario adoptar las medidas de saneamiento procesal correspondientes. 27.
Al respecto, se observa que el CPACA en el artículo 207 prevé un control de legalidad del proceso en los siguientes términos: 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto del 22 de marzo de 2024, proceso con radicado 11001-03-25-000-2021-00169-00 (0985-2021). M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto del 21 de enero de 2025, proceso con radicado 11001-03-25-000-2024-00246-00 (3365-2024). 8 Radicación: 11001-03-25-000-2019-01009-00 (6723-2019) Demandante: Carlos Augusto Pradilla Tarazona y otro «Artículo 207.
Control de legalidad. Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes». 28. La disposición en comento señala de manera expresa la figura del saneamiento procesal, la cual, se encuentra contendida también en el artículo 42 del Código General del Proceso10 como un deber del juez, así: «Artículo 42.
Deberes del juez. Son deberes del juez. (…) 5. Adoptar las medidas autorizadas en este Código para sanear los vicios de procedimiento o precaverlos, integrar el litisconsorcio necesario e interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto. Esta interpretación debe respetar el derecho de contradicción y el principio de congruencia» 29.
Así las cosas, se comprende que el saneamiento procesal es la materialización de los principios de eficiencia, efectiva tutela judicial, congruencia y economía procesal y, en tal sentido, le impone al Juez, en calidad de director del proceso, el deber de dirigir y controlar el desarrollo de aquel desde sus etapas tempranas hasta su exitosa culminación, de manera que al evidenciar errores, defectos, omisiones, vicios, nulidades por defectos formales, propenda por su correcto adelantamiento y en tal virtud evite que dichos aspectos que son contrarios a las normas procesales y sustanciales pertinentes, impidan la decisión sobre el fondo del asunto. 30.
En consecuencia, en virtud de los principios de eficiencia y economía procesal se dejará sin efectos el auto del 2 de mayo de 2023 y, en su lugar, se ordenará la remisión del expediente a la autoridad judicial competente, para que dé trámite a todas las pretensiones bajo el mismo procedimiento, lo que garantiza un tratamiento procesal unificado que optimiza el proceso judicial y protege los derechos de los demandantes al asegurar que su solicitud de reliquidación de salarios y prestaciones sociales sea evaluada de forma integral y con las garantías adecuadas. 31.
Así las cosas, el despacho declarará la falta de competencia para conocer del asunto y ordenará la remisión del presente proceso a la autoridad judicial que le haya correspondido el asunto de nulidad y restablecimiento del derecho [previamente remitido], para que asuma el conocimiento de todas las pretensiones e imparta el respectivo trámite de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
Primero. Avocar el conocimiento del asunto. 10 En adelante CGP. 9 Radicación: 11001-03-25-000-2019-01009-00 (6723-2019) Demandante: Carlos Augusto Pradilla Tarazona y otro Segundo. Dejar sin efectos el auto del 2 de mayo de 2023, mediante el cual i) se escindió la demanda; ii) se admitió en única instancia el medio de control de nulidad contra el memorando DEAJ15-232 del 13 de marzo de 2015; y iii) se remitió la demanda en lo relacionado con las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho a los juzgados administrativos de Bucaramanga, Santander por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Tercero. Adecuar la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Cuarto. Declarar la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer en única instancia del presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. Quinto. Por secretaria, remitir el expediente a la autoridad judicial que le haya correspondido el asunto de nulidad y restablecimiento del derecho [previamente remitido], para que asuma el conocimiento de todas las pretensiones e imparta el respectivo trámite de la demanda.
Sexto. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Séptimo. Dejar las anotaciones de rigor registradas en la plataforma Samai. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DMOR