www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 05001-23-33-000-2017-01674-01 (1572-2022) Demandante: Alfredo Sánchez Gómez Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje Tema: Relación laboral encubierta Decisión: Revoca la sentencia de primera instancia y niega las pretensiones porque el demandante no demostró la continuada subordinación en la prestación del servicio La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad accionada contra la sentencia de primera instancia del 20 de octubre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad que acogió parcialmente las pretensiones.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. El actor interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad de los oficios 2-2017-000494 del 26 de enero de 2017 y 2-2017-003446 del 22 de marzo de 2017, expedidos por la entidad accionada, por medio de los cuales se negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral desde el 18 de enero de 1996 hasta el 6 de agosto de 2014 y el pago de las prestaciones consecuentes, lapso durante el cual se desempeñó como instructor de calzado. 2.

De manera subsidiaria demandó la nulidad del primer acto mencionado, en caso de que se considere que el segundo no es enjuiciable. 3. A título de restablecimiento del derecho solicitó i) pagar a su favor las prestaciones sociales causadas1, los aportes a seguridad social y la indemnización moratoria generada desde que finalizó el vínculo laboral; y ii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 4.

Subsidiariamente, reclamó el pago de una indemnización equivalente a «los derechos y prestaciones» que hubiere devengado como empleado público, más la indemnización moratoria. 1 Cesantías, intereses sobre las cesantías, vacaciones, prima de vacaciones, prima de servicio y prima de navidad. Radicación: 05001-23-33-000-2017-01674-01 (1572-2022) Demandante: Alfredo Sánchez Gómez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 5.

Como concepto de violación argumentó que los actos acusados infringieron normas superiores2 e incurrieron en falsa motivación, teniendo en cuenta que prestó un servicio personal para el SENA, de manera subordinada y a cambio de una remuneración, con lo cual se configuró una verdadera relación de trabajo. Contestación de la demanda 6.

La entidad accionada se opuso a las pretensiones argumentando que la vinculación del actor no fue laboral, sino a través de contratos de prestación de servicios. 7. Expuso que el SENA está habilitado para celebrar este tipo de contratos con personas naturales a fin de desarrollar actividades de administración y funcionamiento, cuando estas no puedan ejecutarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. 8.

Indicó que el demandante gozaba de autonomía en cuanto a la definición de la metodología con la cual impartía la formación. 9. En ese contexto, propuso las excepciones de inexistencia de relación laboral, inexistencia de subordinación y relación contractual independiente entre las partes, pago, buena fe exenta de culpa, inexistencia de la obligación por parte del SENA, temeridad y mala fe, prescripción y la genérica.

Sentencia apelada 10. Mediante sentencia del 20 de octubre de 2021, el Tribunal declaró la nulidad de los actos acusados y condenó a la entidad accionada a pagar a favor del demandante las prestaciones sociales que dejó de devengar en el marco de los contratos de prestación de servicios 145 de 2011, 017 de 2012, 158 de 2012, 1379 de 2013 y 837 de 2014, liquidadas con base en los honorarios pactados. 11.

Asimismo, le ordenó a la demandada pagar al actor los aportes a seguridad social que este efectuó y que aquella debía asumir como empleadora; y decidió no imponer condena en costas. 12. Consideró que los instructores del SENA no se pueden vincular mediante contratos de prestación de servicios pues su labor corresponde al objeto misional de dicha entidad, salvo que se trate de actividades temporales, pero ese no es el caso del actor, quien fue contratado por largos períodos. 13.

Concluyó que el accionante laboró bajo continuada subordinación en tanto tenía que seguir las directrices impartidas por la demandada, cumplir un horario, acatar órdenes de sus superiores, entregar informes de sus labores, asistir a reuniones y responder por los bienes o elementos que le entregaban. 2 Artículos 53 de la Constitución Política; 1, 5, 8, 12 y 17 de la Ley 6.ª de 1945; 5, 6, 8, 9, 11 y 14 del Decreto 3135 de 1968; 42, 52, 58, 59 y 60 del Decreto 1045 de 1978; 1, 2, 3, 5, 8, 13, 16, 17, 20, 21, 24, 25, 32, 33 y 40 del Decreto 1045 de 1978; y la Ley 4.ª de 1966.

Radicación: 05001-23-33-000-2017-01674-01 (1572-2022) Demandante: Alfredo Sánchez Gómez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 14. Como varios contratos solo indican el número de horas contratadas, el Tribunal hizo una conversión para establecer el tiempo laborado y las interrupciones; y luego determinó que el término de prescripción debe contabilizarse desde la terminación del último contrato (17 de julio de 2014), y se debe aplicar en los períodos en los que las interrupciones superaron el término de un mes, por lo que solo hay lugar a reconocer la relación laboral encubierta desde el 13 de julio de 2011 hasta el 17 de julio de2014. 15.

Estimó que no hay lugar a acceder a la pretensión de condena al pago de la indemnización moratoria porque la sentencia es constitutiva del derecho a las prestaciones sociales. Recurso de apelación 16. Inconformes con la decisión, ambas partes procesales interpusieron sendos recursos de apelación por las siguientes razones: 17. El demandante adujo que el Tribunal debió atender el término de solución de continuidad señalado en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, es decir, treinta (30) días hábiles, el cual es diferente a un (1) mes. 18.

Sostuvo que entre la terminación del contrato 030 de 2011 y el inicio del contrato 145 de 2011 no transcurrieron dos (2) meses, sino quince (15) días calendario. 19. Indicó que la orden de reembolso de los aportes a seguridad social no puede estar sujeta a la prescripción trienal, ya que se trata de una contribución parafiscal. 20.

Señaló que la vinculación a través de contratos de prestación de servicios para eludir el pago de prestaciones sociales es un comportamiento reprochable, de suerte que se debe condenar a la entidad accionada al pago de la indemnización moratoria. 21. La demandada expuso que los contratos de prestación de servicios celebrados con el demandante fueron discontinuos, tuvieron objetos diferentes y su duración estuvo sujeta a un número de horas o a un plazo determinado. 22.

Afirmó que no se probó la continuada subordinación, ya que los testimonios solo reflejan la coordinación en la ejecución de los contratos. Sobre el particular, planteó que el horario en la labor de los instructores es una forma coordinada que obedece a una estructura de programación; y en numerosas ocasiones el actor impartió formación complementaria, en la cual podía organizar sus horarios y solo tenía que presentar un informe al supervisor para recibir sus honorarios. 23.

Explicó que el demandante nunca recibió órdenes por parte de los supervisores, ya que solo existió coordinación para la ejecución de los contratos; y que, en todo caso, no hay prueba de tales órdenes. Radicación: 05001-23-33-000-2017-01674-01 (1572-2022) Demandante: Alfredo Sánchez Gómez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 24.

Resaltó que la presentación de informes no puede entenderse como subordinación, sino como gestión contractual. 25. Manifestó que la contratación por prestación de servicios está diseñada para la realización de actividades relacionadas con el objeto y la finalidad de la entidad cuando no exista personal de planta suficiente, razón por la cual no es determinante si la labor corresponde a una función propia de aquella. 26.

Destacó que los testigos describieron parte de las actividades que cumplía el actor, pero no precisaron el modo en que prestó sus servicios ni la forma en que recibía o cumplía órdenes. En igual sentido, no existe prueba de llamados de atención, memorandos por incumplimiento del horario laboral, solicitudes de permiso, etc. 27. Puso de presente que entre los contratos 145, 017, 158, 1379 y 837 hubo más de treinta (30) días de interrupción. 28.

Indicó que no es posible pagarle al actor prestaciones sociales porque se le estaría equiparando al personal de planta a pesar de no haber aprobado un concurso de méritos. II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 29. Por auto del 12 de mayo de 2022 se admitieron los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia de primera instancia. 30.

Mediante auto del 18 de agosto de 2022 se decretaron pruebas para mejor proveer, relacionadas con los estudios previos de los contratos de prestación de servicios y los documentos que sirvieron de base para expedir algunas certificaciones. 31. El 29 de diciembre de 2022 la entidad accionada indicó que no cuenta con los estudios previos de los contratos de prestación de servicios y que no tiene claridad sobre qué documentos se requiere certificación, respuesta frente a la cual guardó silencio el demandante.

III. CONSIDERACIONES Competencia 32. De conformidad con el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación. Cuestión previa 33. El 8 de octubre de 20253, el consejero de Estado Jorge Iván Duque Gutiérrez manifestó impedimento para conocer del asunto de la referencia con base en la causal señalada en el numeral 2 del artículo 141 del Código General 3 Índice 28 de SAMAI.

Radicación: 05001-23-33-000-2017-01674-01 (1572-2022) Demandante: Alfredo Sánchez Gómez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 del Proceso, ya que en su condición de magistrado del Tribunal Administrativo de Antioquia suscribió la sentencia de primera instancia del 20 de octubre de 2021, que fue apelada. 34.

Sobre el particular, el régimen de impedimentos se fundamenta en la necesidad de preservar la imparcialidad del funcionario que reconoce la existencia de situaciones de hecho que pueden comprometer su criterio en la decisión. Las causales de impedimento son taxativas y de aplicación restrictiva, constituyen una excepción al cumplimiento de la función jurisdiccional y no pueden ampliarse discrecionalmente al criterio del juez o de las partes. 35.

En el presente caso, la causal que se invoca es la establecida en el numeral 2 del artículo 141 del General del Proceso, esto es: haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente (numeral 1)4. 36.

La Sala aceptará el impedimento formulado por el consejero de estado Jorge Iván Duque Gutiérrez, en tanto se configura el supuesto de hecho que describe la norma citada, ya que conoció del proceso en primera instancia y suscribió la sentencia apelada, en condición de magistrado del Tribunal Administrativo de Antioquia, razón por la cual se le separará del estudio del asunto de la referencia, en procura de garantizar los principios de independencia e imparcialidad de la administración de justicia establecidos en el artículo 5 de la Ley 270 de 1996.

Problema jurídico 37. La Sala debe definir si se demostró la continuada subordinación en la prestación del servicio o no, a fin de establecer si se debe confirmar, revocar o modificar la sentencia de primera instancia. Análisis del problema jurídico 38. La Sala revocará la decisión apelada porque las pruebas que obran en el expediente no permiten acreditar la continuada subordinación durante la ejecución de los objetos contractuales. 39.

Con el fin de sustentar la anterior conclusión, la Sala estima necesario destacar que el demandante se desempeñó como instructor de calzado en el SENA, vinculado a través de contratos de prestación de servicios, así: Contrato u orden de servicios Plazo o duración Objeto 0121 de diciembre de 19955 11 meses y 4 días Capacitación en el área de calzado 4 «1.

Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso». 5 Orden de prestación de servicios 0121 de diciembre de 1995 (CD folio 166). Radicación: 05001-23-33-000-2017-01674-01 (1572-2022) Demandante: Alfredo Sánchez Gómez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 0153 del 28 de enero de 20006 Desde el 28/1/2000, por 600 horas, sin exceder el 8/4/20007 Docente de montaje a mano 773 del 23 de mayo de 2001, más adición8 23/5/2001 al14/12/20019 (870 horas) Docente de corte de piel 1363 del 20 de diciembre de 200110 17/1/2002 al 20/2/200211 (150 horas) Docente de montaje y remonte de calzado 99 del 23 de febrero de 2002, más adición y prórroga12 23/2/2002 al 20/12/200213 (1200 horas) Docente de montaje y remonte de calzado 1243 del 26 de diciembre de 200214 26/12/2002 al 8/2/200315 (100 horas) Docente de remonte de calzado 0045 del 11 de febrero de 2003, más adición y prórroga16 11/2/2003 al 30/6/200317 (636 horas) Docente de remonte de calzado 553 del 25 de julio de 200318 25/7/2003 al 15/12/200319 (839 horas) Docente de remonte de calzado 1328 del 23 de diciembre de 200320 15/1/2004 al 13/4/200421 (480 horas) Docente de montaje manual y remonte de calzado 0160 del 6 de abril de 200422 14/4/2004 al 24/9/200423 (950 horas) Docente de remonte de calzado 0004 del 9 de marzo de 2005, más adición y prórroga24 28/3/2005 al 14/12/200525 (1325 horas) Instructor de montaje manual 6 Contrato de prestación de servicios 0153 del 28 de enero de 2000 (CD folio 166) y constancia expedida el 30 de febrero de 2011 por la Subdirección del Centro de Diseño y Manufactura del Cuero de la Regional Antioquia del SENA (folios 48 a 51). 7 Certificación expedida el 23 de diciembre de 2013 por el subdirector del Centro de Diseño y Manufactura del Cuero de la Regional Antioquia del SENA (CD folio 166). 8 Contrato de prestación de servicios 773 del 23 de mayo de 2001 (CD folio 166 y folios 52 a 54) y constancia expedida el 30 de febrero de 2011 por la Subdirección del Centro de Diseño y Manufactura del Cuero de la Regional Antioquia del SENA (folios 48 a 51). 9 Actas de inicio y terminación del 23 de mayo de 2001 y 14 de diciembre de 2001, respectivamente (CD folio 166). 10 Contrato de prestación de servicios 1363 del 20 de diciembre de 2001 (CD folio 166 y folios 55 a 57) y constancia expedida el 30 de febrero de 2011 por la Subdirección del Centro de Diseño y Manufactura del Cuero de la Regional Antioquia del SENA (folios 48 a 51). 11 Actas de inicio, suspensión, reanudación y terminación del 21 de diciembre de 2001, 17 de enero de 2002 y 20 de febrero de 2002, respectivamente (CD folio 166). 12 Contrato de prestación de servicios 99 del 23 de febrero de 2002 (CD folio 166 y folios 58 a 60) y constancia expedida el 30 de febrero de 2011 por la Subdirección del Centro de Diseño y Manufactura del Cuero de la Regional Antioquia del SENA (folios 48 a 51). 13 Actas de inicio y terminación del 23 de febrero de 2002 y 20 de diciembre de 2002, respectivamente (CD folio 166). 14 Contrato de prestación de servicios 1243 del 26 de diciembre de 2002 (CD folio 166 y folios 64 a 66) y constancia expedida el 30 de febrero de 2011 por la Subdirección del Centro de Diseño y Manufactura del Cuero de la Regional Antioquia del SENA (folios 48 a 51). 15 Actas de inicio y terminación del 26 de diciembre de 2002 y 8 de febrero de 2003, respectivamente (CD folio 166). 16 Contrato de prestación de servicios 0045 del 11 de febrero de 2003 (CD folio 166 y folios 61 a 63) y constancia expedida el 30 de febrero de 2011 por la Subdirección del Centro de Diseño y Manufactura del Cuero de la Regional Antioquia del SENA (folios 48 a 51). 17 Actas de inicio y terminación del 11 de febrero de 2003 y 30 de junio de 2003, respectivamente (CD folio 166). 18 Contrato de prestación de servicios 553 del 25 de julio de 2003 (CD folio 166 y folios 67 a 69) y constancia expedida el 30 de febrero de 2011 por la Subdirección del Centro de Diseño y Manufactura del Cuero de la Regional Antioquia del SENA (folios 48 a 51). 19 Actas de inicio y terminación del 25 de julio de 2003 y 15 de diciembre de 2003, respectivamente (CD folio 166). 20 Contrato de prestación de servicios 1328 del 23 de diciembre de 2003 (folios 70 a 72) y constancia expedida el 30 de febrero de 2011 por la Subdirección del Centro de Diseño y Manufactura del Cuero de la Regional Antioquia del SENA (folios 48 a 51). 21 Acta de inicio y terminación del 15 de enero de 2004 y 13 de abril de 2004, respectivamente (CD folio 166). 22 Contrato de prestación de servicios 0160 del 6 de abril de 2004 (CD folio 166 y folios 73 a 75) y constancia expedida el 30 de febrero de 2011 por la Subdirección del Centro de Diseño y Manufactura del Cuero de la Regional Antioquia del SENA (folios 48 a 51). 23 Actas de inicio y terminación del 14 de abril de 2004 y 24 de septiembre de 2004, respectivamente (CD folio 166). 24 Contrato de prestación de servicios 0004 del 9 de marzo de 2005 (CD folio 166 y folios 76 a 78) y constancia expedida el 30 de febrero de 2011 por la Subdirección del Centro de Diseño y Manufactura del Cuero de la Regional Antioquia del SENA (folios 48 a 51). 25 Actas de inicio y terminación del 28 de marzo de 2005 y 14 de diciembre de 2005, respectivamente (CD folio 166).

Radicación: 05001-23-33-000-2017-01674-01 (1572-2022) Demandante: Alfredo Sánchez Gómez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 052 del 13 de diciembre de 200526 14/12/2005 al 22/12/2005 y del 18/1/2006 al 16/3/200627 (313 horas)28 Instructor de montaje, prefabricado y terminación de calzado 010 del 20 de enero de 2006, más adición y prórroga29 16/3/2006 al 21/11/200630 (1350 horas) Instructor de montaje, prefabricado y terminación de calzado 0071 del 22 de noviembre de 2006, más adición y prórroga31 22/11/2006 al 20/12/2006 y del 16/1/2007 al 23/4/200732 (700 horas) Instructor de montaje, prefabricado y terminación de calzado 025 del 23 de abril de 2007, más adición y prórroga33 23/4/2007 al 3/12/200734 (1200 horas) Instructor de montaje, prefabricado y terminación de calzado 099 del 30 de noviembre de 200735 3/12/2007 al 4/4/200836 (500 horas) Instructor de corte de sandalias, armado de sandalias, costura de sandalias, montaje de sandalias, modelaje de piezas y corte de piezas 049 del 3 de abril de 200837 Desde el 4/4/200838, por 500 horas Instructor de corte, armado, costura, modelaje, montaje de calzado y marroquinería 115 del 17 de julio de 2008, más adición y prórroga39 Desde el 17/7/200840, por 5 meses y 5 días Instructor de corte, armado, costura, modelaje, montaje de calzado y marroquinería 013 del 21 de enero de 2009, más adición y prórroga41 Desde el 22/1/200942, por 10.5 meses y 8 días Instructor de corte, armado, costura, modelaje, montaje de calzado y marroquinería 035 del 22 de enero de 2010, más adición y prórroga43 Desde el 25/1/201044, por 10.5 meses Instructor de calzado 26 Contrato de prestación de servicios 052 del 13 de diciembre de 2005 (CD folio 166 y folios 79 a 81) y constancia expedida el 30 de febrero de 2011 por la Subdirección del Centro de Diseño y Manufactura del Cuero de la Regional Antioquia del SENA (folios 48 a 51). 27 Actas de inicio, suspensión, reanudación y terminación del 14 de diciembre de 2005, 23 de diciembre de 2005, 18 de enero de 2006 y 16 de marzo de 2006, respectivamente (CD folio 166). 28 Modificación del 18 de enero de 2006 (CD folio 166). 29 Contrato de prestación de servicios 0010 del 20 de enero de 2006 (CD folio 166 y folios 82 a 84) y constancia expedida el 30 de febrero de 2011 por la Subdirección del Centro de Diseño y Manufactura del Cuero de la Regional Antioquia del SENA (folios 48 a 51). 30 Actas de inicio y terminación del 16 de marzo de 2006 y 21 de noviembre de 2006, respectivamente (CD folio 166). 31 Contrato de prestación de servicios 0071 del 22 de noviembre de 2006 (CD folio 166 y folios 85 a 87) y constancia expedida el 30 de febrero de 2011 por la Subdirección del Centro de Diseño y Manufactura del Cuero de la Regional Antioquia del SENA (folios 48 a 51). 32 Actas de inicio, suspensión, reanudación y terminación 22 de noviembre de 2006, 20 de diciembre de 2006, 16 de enero de 2007 y 23 de abril de 2007, respectivamente, (CD folio 166). 33 Contrato de prestación de servicios 025 del 23 de abril de 2007 (CD folio 166 y folios 91 a 93) y constancia expedida el 30 de febrero de 2011 por la Subdirección del Centro de Diseño y Manufactura del Cuero de la Regional Antioquia del SENA (folios 48 a 51). 34 Actas de inicio y terminación del 23 de abril de 2007 y 3 de diciembre de 2007, respectivamente (CD folio 166). 35 Contrato de prestación de servicios 099 del 30 de noviembre de 2007 (CD folio 166 y folios 88 a 90) y constancia expedida el 30 de febrero de 2011 por la Subdirección del Centro de Diseño y Manufactura del Cuero de la Regional Antioquia del SENA (folios 48 a 51). 36 Actas de inicio y terminación del 3 de diciembre de 2007 y 4 de abril de 2008, respectivamente (CD folio 166). 37 Contrato de prestación de servicios 049 del 3 de abril de 2008 (CD folio 166 y folios 94 a 96) y constancia expedida el 30 de febrero de 2011 por la Subdirección del Centro de Diseño y Manufactura del Cuero de la Regional Antioquia del SENA (folios 48 a 51). 38 Acta de inicio del 4 de abril de 2008 (CD folio 166). 39 Contrato de prestación de servicios 115 del 17 de julio de 2008 (CD folio 166 y folios 97 a 99) y constancia expedida el 30 de febrero de 2011 por la Subdirección del Centro de Diseño y Manufactura del Cuero de la Regional Antioquia del SENA (folios 48 a 51). 40 Acta de inicio del 17 de julio de 2008 (CD folio 166). 41 Contrato de prestación de servicios 013 del 21 de enero de 2009 (CD folio 166 y folios 100 a 102) y constancia expedida el 30 de febrero de 2011 por la Subdirección del Centro de Diseño y Manufactura del Cuero de la Regional Antioquia del SENA (folios 48 a 51). 42 Acta de inicio del 22 de enero de 2009 (CD folio 166). 43 Contrato de prestación de servicios 035 del 22 de enero de 2010 (CD folio 166 y folios 103 a 106), adición y prórroga del 12 de agosto de 2010 (folio 107) y constancia expedida el 30 de febrero de 2011 por la Subdirección del Centro de Diseño y Manufactura del Cuero de la Regional Antioquia del SENA (folios 48 a 51). 44 Acta de inicio del 25 de enero de 2010 (CD folio 166).

Radicación: 05001-23-33-000-2017-01674-01 (1572-2022) Demandante: Alfredo Sánchez Gómez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 030 del 19 de enero de 201145 Desde el 24/1/201146, por 5 meses y 9 días Instructor de calzado 145 del 13 de julio de 201147 Desde el 14/7/201148, por 5 meses y 3 días Instructor de calzado 017 del 25 de enero de 201249 Desde el 30/1/201250, por 742 horas, sin exceder el 4/7/2012 Instructor de calzado 158 del 11 de julio de 201251 Desde el 13/7/201252, por 5 meses y 3 días, sin exceder el 15/12/2012 Instructor de calzado 1379 de enero de 201353 Desde el 21/1/201354, por 10 meses y 24 días, sin exceder el 14/12/2013 Instructor de calzado y marroquinería 837 del 17 de enero de 201455 Desde el 20/1/201456, por 6 meses hasta máximo el 31/8/2014 Instructor en el Programa de Diseño y Manufactura del Cuero 40.

En primera instancia se escuchó en interrogatorio al demandante y se recibieron los testimonios de los señores Gloria Eugenia Jaramillo Moreno, Hernán José Rodríguez Bedoya, Dora Astrid Suaza Rodríguez, Hugo Román Botero Tabares y Bertha Guiomar Hernández Varela, declaraciones de las cuales se destaca lo siguiente: i) El actor manifestó que ejerció funciones como instructor de calzado entre el 18 de enero de 1996 y julio de 2014, mediante contratos de distinta duración (anuales, mensuales y por horas), los cuales normalmente finalizaban en diciembre y se renovaban en enero del año siguiente.

Explicó que los coordinadores académicos lo convocaban a jornadas pedagógicas en las que se le indicaban las tareas, el lugar de prestación del servicio y la forma de ejecutarlas. Señaló que durante ese tiempo trabajó exclusivamente para el SENA, pues la carga laboral le impedía desempeñar otra actividad. Precisó que cada mes debía presentar un reporte de horas para obtener el pago, además de otros informes relacionados con los cursos dictados.

Añadió que los instructores de planta y los contratistas cumplían funciones idénticas, incluyendo diseño curricular y preparación de clases. Indicó, igualmente, que su labor siempre fue presencial y que debía sujetarse al horario impuesto por el coordinador. ii) La señora Gloria Eugenia Jaramillo Moreno declaró que se desempeñó como coordinadora académica del demandante.

Indicó que sus contratos 45 Contrato de prestación de servicios 030 del 19 de enero de 2011 (CD folio 166 y folios 108 a 110) y constancia expedida el 30 de febrero de 2011 por la Subdirección del Centro de Diseño y Manufactura del Cuero de la Regional Antioquia del SENA (folios 48 a 51). 46 Acta de inicio del 24 de enero de 2001 (CD folio 166). 47 Contrato de prestación de servicios 145 del 13 de julio de 2011 (CD folio 166 y folios 111 a 113). 48 Acta de inicio del 14 de julio de 2011 (CD folio 166). 49 Contrato de prestación de servicios 017 del 25 de enero de 2012 (CD folio 166 y folios 115 a 118). 50 Acta de inicio del 30 de enero de 2012 (CD folio 166). 51 Contrato de prestación de servicios 158 del 11 de julio de 2012 (CD folio 166 y folios 119 y 120). 52 Acta de inicio del 13 de julio de 2012 (CD folio 166). 53 Contrato de prestación de servicios 1379 de enero de 2013 (CD folio 166 y folios 121 a 124). 54 Acta de inicio del 21 de enero de 2013 (CD folio 166). 55 Contrato de prestación de servicios 837 del 17 de enero de 2014 (CD folio 166 y folios 125 a 128). 56 Actas de inicio (20 de enero de 2014), suspensión (7 de febrero de 2014 y 28 de julio de 2014) y reanudación (21 de febrero de 2014 y 15 de agosto de 2014) (CD folio 166).

Radicación: 05001-23-33-000-2017-01674-01 (1572-2022) Demandante: Alfredo Sánchez Gómez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 solían celebrarse entre finales de enero y diciembre de cada año, aunque en algunos casos se pactaban por periodos más cortos debido a restricciones presupuestales.

Explicó que las empresas solicitaban cursos al SENA y este trasladaba la petición a los instructores, quienes acordaban directamente con aquellas el horario y las fechas de ejecución. Precisó que la formación debía desarrollarse en jornadas de cuarenta (40) horas semanales y con base en los diseños curriculares institucionales. Añadió que primero se programaba a los instructores de planta y posteriormente se vinculaban contratistas según la demanda del servicio.

Señaló también que el señor Sánchez Gómez contaba con un taller en su residencia en el que realizaba labores adicionales. Finalmente, manifestó que, en los casos en que un contratista no podía asistir, se procedía a suspender el contrato o a designar a otro instructor, y que todos los instructores, sin excepción, debían presentar informes como requisito para el pago de sus honorarios.

Asimismo, indicó que el demandante impartió formación tanto en las instalaciones del SENA como en sedes externas. El horario dependía del tipo de curso: en la formación titulada era previamente establecido, mientras que en la complementaria podía concertarse directamente con la empresa beneficiaria. Explicó que desarrollaba sus labores con herramientas, maquinarias y materiales suministrados por el almacén de la entidad.

Añadió que tanto instructores de planta como contratistas debían ceñirse al diseño curricular, aunque los primeros asumían tareas adicionales, como la evaluación de programas. Señaló también que las jornadas pedagógicas, realizadas de manera mensual o bimensual, eran de asistencia opcional para los contratistas según su disponibilidad.

Manifestó, por último, que los instructores vinculados por contrato recibían honorarios incluso en los periodos en los que no se programaban cursos, a diferencia de los de planta, quienes debían cumplir jornadas de ocho horas y media diarias de permanencia continua. iii) El señor Hernán José Rodríguez Bedoya declaró que conoce al actor desde 1996 o 1997, época en la que este debía impartir formación, planear sesiones y preparar clases y que en los mismos el demandante recibía remuneración por las horas contratadas.

Adicionalmente, que en ciertas ocasiones, también se ocupaba de elaborar la programación. Indicó que inicialmente dictaba clases en la sede de Itagüí-Calatrava y posteriormente fue asignado a otros municipios. Precisó que estaba bajo la supervisión del coordinador académico y del subdirector, debía ajustarse al horario y al diseño curricular establecidos, cumplir con la programación y presentar informes mensuales como requisito para recibir el pago.

Expuso que el demandante debía asistir a reuniones obligatorias que se realizaban cada mes o cada dos (2) meses; que no podía delegar sus funciones ni designar a un tercero para reemplazarlo; que utilizaba materiales, herramientas y equipos suministrados por el SENA para impartir la formación; que instructores de planta y contratistas desempeñaban las mismas labores, aunque los primeros debían reportar dos horas y media adicionales de preparación de clases, mientras que los segundos realizaban dicha actividad por fuera de la jornada; y que los contratistas también participaban en procesos de capacitación, salvo en Radicación: 05001-23-33-000-2017-01674-01 (1572-2022) Demandante: Alfredo Sánchez Gómez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 aquellos que se efectuaban por fuera del área metropolitana, reservados a instructores de planta. iv) La señora Dora Astrid Suaza Rodríguez manifestó conocer al demandante desde hace ocho (8) o diez (10) años como compañero en el SENA y señaló que fue supervisora de uno de sus contratos en 2013.

Precisó que el actor impartía formación y debía presentar informes de las actividades desarrolladas; que en ocasiones las juntas de acción comunal solicitaban cursos y él coordinaba directamente con la comunidad los horarios y clases; que cumplía sus labores tanto en las sedes del SENA como fuera de ellas, según la necesidad; y que la entidad suministraba los materiales requeridos para la ejecución de su labor.

Añadió que la vigencia de los contratos no podía extenderse de un año a otro, por lo que usualmente finalizaban entre el quince (15) y el veinte (20) de diciembre. Asimismo, indicó que a los instructores contratistas no se les ofrecía capacitación, aunque podían ser invitados; que cumplían una jornada de cuarenta (40) horas semanales y luego podían retirarse; que la labor de impartir formación era idéntica para contratistas y personal de planta; que el actor no podía delegar sus funciones en un tercero; y que debía ceñirse al diseño curricular establecido. v) El señor Hugo Román Botero Tabares señaló que ha sido instructor de laboratorio en el SENA, primero como contratista y luego en provisionalidad; que conoce al actor desde febrero de 1998; que en su segunda forma de vinculación ha tenido más estabilidad y la entidad accionada asume el pago de la salud y los riesgos laborales, pero adquirió más responsabilidad por su condición de servidor público; que la función de instrucción de los contratistas es igual a la del personal de planta y que estos últimos cumplen 8.5 horas diarias, de lunes a viernes; que el demandante no podía modificar la programación ni el horario asignados; que este cumplía sus labores con las herramientas y materiales que le daba el SENA; y que no podía enviar a un tercero a reemplazarlo en sus tareas.

Explicó que el accionante estaba bajo la dirección del subdirector y del coordinador académico, y que este último le impartía instrucciones relacionadas con la asignación de grupos, programas, intensidad horaria, número de ficha y carga de información en el sistema Sofía Plus, además de convocarlo a reuniones obligatorias. Señaló que el demandante debía presentar informes mensuales de ejecución, y que participó en los diseños curriculares. vi) La señora Bertha Guiomar Hernández Varela, señaló que se desempeñó como secretaria de la Subdirección del SENA e indicó que conoció al señor Sánchez Gómez desde 2005.

Relató que este tenía que impartir un programa a sus alumnos y debía cumplir un horario previamente establecido, sin posibilidad de modificarlo. La jefatura académica le asignaba tanto las funciones como la carga horaria, además de informarle sobre los desplazamientos a otros municipios. Igualmente manifestó que no podía delegar sus tareas en un tercero y que las interrupciones del Radicación: 05001-23-33-000-2017-01674-01 (1572-2022) Demandante: Alfredo Sánchez Gómez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 servicio coincidían con las vacaciones colectivas de diciembre.

Añadió que desarrollaba las mismas actividades de los instructores de planta. Asimismo, precisó que los materiales y herramientas eran suministrados por la entidad, mientras que el diseño curricular lo elaboraba un especialista designado por el SENA, en coordinación con los instructores. Sostuvo, además, que debía asistir a reuniones mensuales y firmar planillas de asistencia, que podía ser programado en jornada de mañana o tarde, y que la dependencia académica era la encargada de organizar los cursos una vez recibidas las solicitudes de las empresas. 41.

En ese contexto, la Sala advierte que quien solicite la declaración de una relación laboral encubierta debe demostrar la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios en razón a la ejecución de las tareas bajo continuada subordinación; sin embargo, del análisis integral de las pruebas recaudadas se concluye que el accionante no acreditó dicho aspecto por las siguientes razones: 42.

De entrada, resulta pertinente recordar que la continuada subordinación denota el «poder jurídico permanente de que es titular el empleador para dirigir la actividad laboral del trabajador, a través de la expedición de órdenes e instrucciones y la imposición de reglamentos, en lo relativo a la manera como este debe realizar las funciones y cumplir con las obligaciones que le son propias […] se destaca dentro del elemento de subordinación, no solamente el poder de dirección, que condiciona la actividad laboral del trabajador, sino el poder disciplinario que el empleador ejerce sobre este […]»57. 43.

Ahora bien, en este caso no es posible deducir la inserción del actor en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad demandada, pues en el expediente no se encuentra prueba alguna de que esta última hubiera realizado acciones que permitan de manera categórica concluir que se presentó el elemento de la continuada subordinación como llamados de atención, imposición de reglamentos y de regímenes disciplinarios o correctivos, emisión de órdenes que determinaran el modo en que se tenían que adelantar las labores, etc58. 44.

Sobre el particular, a pesar de que los señores Hugo Román Botero Tabares y Bertha Guiomar Hernández Varela señalaron que la coordinadora académica le impartía órdenes al demandante, precisaron que se trataba de la asignación de cursos y programación, y la orientación sobre el registro de información en el aplicativo Sofía Plus, aspectos que no implicaban la continuada subordinación, ya que no desdibujaban la autonomía con que el accionante podía cumplir las actividades de instrucción. 45.

En igual sentido, la presentación de informes periódicos de ejecución de actividades, el registro de información en el aplicativo mencionado, la observancia de unos horarios, el seguimiento del diseño curricular y la asistencia a reuniones de planeación de las tareas solo pueden entenderse como 57 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de junio de 2021, expediente 73001-23-33-000-2015-00351-01 (3513-2016). 58 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, expediente 05001-23-33-000-2013- 001143-01 (1317-2016).

Radicación: 05001-23-33-000-2017-01674-01 (1572-2022) Demandante: Alfredo Sánchez Gómez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 manifestación del principio de coordinación59, mas no de subordinación, pues se trataba de un entendimiento entre ambas partes para organizar el desarrollo de los quehaceres y la entrega del producto convenido, en las condiciones requeridas. 46.

Asimismo, el hecho de que el actor no pudiera designar su reemplazo en casos de ausencia tampoco denota subordinación. Al respecto, basta con recordar que los contratos estatales, como el de prestación de servicios, son intuito personae, es decir, que las calidades y cualidades personales del contratista son esenciales para la celebración del acuerdo, de tal manera que el cambio de la persona que ocupa dicha posición no puede estar sujeto al criterio unilateral de esta, sino al convenio de las partes. 47.

Además, aunque la entidad accionada haya facilitado sus instalaciones, herramientas, equipos y materiales para la ejecución del objeto contractual, lo cierto es que las tareas ejecutadas justificaban dicha coordinación para alcanzar el fin pretendido, es decir, la enseñanza en condiciones óptimas. 48. Al respecto, esta corporación ha valorado tal circunstancia en distintas oportunidades60 y ha precisado que la prestación del servicio en la sede de la entidad, con los implementos que esta provee, no implican necesariamente una continuada subordinación, pues el contexto puede exigir la realización de las tareas en ciertas condiciones, sin que pueda hablarse de un control o direccionamiento de la entidad contratante sobre la actividad del contratista, a tal punto de que este vea comprometida su autonomía. 49.

Adicionalmente, si bien los testigos manifestaron que el demandante cumplía las mismas funciones que los instructores de planta, esta circunstancia no es suficiente para demostrar la continuada subordinación. Para la Sala, dicha situación no es extraordinaria debido a que el servicio de formación a cargo del SENA debe prestarse en condiciones de calidad para todos los aprendices, lo cual supone similitudes en cuanto a los conocimientos que se enseñan en una misma área. 50.

Por otra parte, el Tribunal señaló que la contratación por prestación de servicios de los instructores del SENA resulta irregular debido a que esa labor corresponde al objeto misional de dicha entidad; no obstante, esta corporación ha precisado que la vinculación puede darse de manera legal y reglamentaria o mediante contrato de prestación de servicios, dentro del marco propio de cada forma61. 51.

Así pues, el esfuerzo probatorio relevante de cara a demostrar la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios y la consecuente existencia de una relación laboral tiene que apuntar a exponer hechos que 59 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 9 de septiembre de 2021, expediente 20001 23 39 000 2016 00062 01 (2794-2019). 60 Ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 18 de noviembre de 2003, expediente 17001-23-31-000-1999-00039-01; y Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de marzo de 2022, expediente 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-2019). 61 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de enero de 2024, expediente 25000-23-42-000-2017-06111-02 (4838-2022).

Radicación: 05001-23-33-000-2017-01674-01 (1572-2022) Demandante: Alfredo Sánchez Gómez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 reflejen una continuada subordinación en la ejecución de las tareas; sin embargo, como la parte demandante no acreditó la ocurrencia de tales supuestos, se revocará la sentencia de primera instancia y se negarán las pretensiones. 52.

Por último, en la medida en que no se demostró la existencia de una relación laboral encubierta entre las partes procesales, resulta inane pronunciarse sobre los argumentos ligados al término de solución de continuidad y el fenómeno prescriptivo, los cuales fueron planteados en los recursos de apelación. 53. Del mismo modo, la Sala estima innecesario ocuparse de los reproches que propuso el actor en su alzada, pues todos ellos se centraron en aspectos consecuenciales a la declaratoria de nulidad de los actos acusados, lo cual no ocurrirá debido a que no se acreditó la continuada subordinación en la prestación del servicio y la existencia del vínculo de trabajo, como se expuso.

La condena en costas de primera y segunda instancia 54. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 55.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 56. Así las cosas, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 57.

En consecuencia, y teniendo en cuenta que se revocará la sentencia apelada, incluida la decisión que allí se adoptó sobre las costas de primera instancia, se impondrán costas a la parte demandante en ambas instancias, por cuanto se accede totalmente a las peticiones del recurso de apelación interpuesto por la entidad accionada. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicación: 05001-23-33-000-2017-01674-01 (1572-2022) Demandante: Alfredo Sánchez Gómez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14

RESUELVE

PRIMERO. DECLARAR FUNDADO el impedimento que manifestó el consejero de Estado Jorge Iván Duque Gutiérrez. En consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto.

SEGUNDO. REVOCAR la sentencia del 20 de octubre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad. En su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda.

TERCERO. CONDENAR en costas de primera y segunda instancia al señor Alfredo Sánchez Gómez, a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje. Para tal efecto, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia.

CUARTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones respectivas y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Con impedimento fundado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.