CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-01068-00 Actor: JAVIER ELÍAS ARIAS IDÁRRAGA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA POR MORA JUDICIAL – no se configura la mora porque el proceso se ha tramitado dentro de términos razonables, si se considera la problemática generalizada de congestión y que la autoridad judicial demandada tiene a su cargo un cúmulo de procesos con trámite prioritario, dada su antigüedad o especialidad.
La Sala decide la acción de tutela instaurada por el señor Javier Elías Arias Idárraga contra la Sección Primera del Consejo de Estado. I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda (hechos, pretensiones y argumentos) De acuerdo con lo escuetamente narrado en el escrito de tutela, se tiene que la inconformidad del señor Javier Elías Arias Idárraga apunta a que la Sección Primera del Consejo de Estado no ha adoptado decisión de fondo en la acción popular con radicado 66001-23-33-000-2019-00005-01, en la que fue aceptado como coadyuvante.
En su criterio, dicha tardanza vulnera su derecho al debido proceso, al tiempo que desconoce lo dispuesto en los artículos 37 y 84 de la Ley 472 de 1998, según los cuales el recurso de apelación debe decidirse en el término perentorio e improrrogable de 20 días. Formuló la siguiente pretensión (se transcribe textualmente): SE ORDENE INMEDITAMENTE A QUIEN TENGA LA RENUENTE ACCION POPULAR FALLAR INMEDITAMENTE, PUES LA LEY 472 DE 1998,
ORDENA FALLAR EN 20 DIAS CONTADOS DESDE QUE LA AACCION LLEGA A LA SECRETARIA DEL TRIBUNAL Y no se puede fallar en 20 años se ordene aplicación art 84 ley 472 de 1998 por quien corresponda en derecho a fin que no sea una norma solo de efectos simbólicos, más nada. Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01068-00 Actor: Javier Elías Arias Idárraga Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 2 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 1º de marzo de 2023, se admitió la solicitud de amparo y se ordenó que aquel se notificara a los magistrados que integran la Sección Primera del Consejo de Estado, así como a los terceros con interés. También se dispuso la notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2.
La Sección Primera del Consejo de Estado, por medio del magistrado Roberto Augusto Serrato Valdés, hizo un recuento de las actuaciones que se han surtido en la acción popular con radicado 2019-00005-01 y, en relación con la mora judicial alegada por el demandante, señaló que está justificada, pues ha venido tramitando un número importante de acciones populares, con turno anterior a la que dio origen a esta acción de tutela, la cual, de hecho, tiene el turno no 20.
Esto dijo exactamente: (…) Es preciso informarle a la honorable consejera que el 13 de octubre de 2022 el asunto 2019-00005 ingresó al Despacho para fallo con el turno N.º 27 entre todas las acciones populares y que, actualmente, se encuentra con el turno N.º 20; debiéndose resaltar, además, que seis fallos de acciones populares se encuentran en estudio para ser registrados para la consideración de la Sala de Decisión. Lo anterior no solo revela que el Despacho cuenta con un sistema de turnos de las acciones populares, sino también que, en un lapso de 14 semanas a partir del ingreso del negocio al Despacho (descontando 3 semanas de vacancia judicial y 3 semanas del término legal para emitir sentencia definitiva), se han proyectado y aprobado un total de siete sentencias de acciones populares, lo que equivale a un promedio de un fallo por cada 10 días hábiles.
Así las cosas, aunque el proceso 2019-00005, a la fecha no haya sido resuelto definitivamente, ello no supone que exista mora judicial injustificada, pues el Despacho está resolviendo las acciones populares respetando el turno en que los expedientes pasan al Despacho para fallo, en virtud del artículo 18 de la Ley 446 de 1998. (…) 2.3.
La Corporación Autónoma Regional de Risaralda manifestó que la autoridad judicial accionada no violó el derecho fundamental alegado por la parte actora, pues ha respetado todas las etapas procesales establecidas en la Ley 472 de 1998 y el CPACA. Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01068-00 Actor: Javier Elías Arias Idárraga Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 3 De igual modo, indicó que es improcedente la solicitud de amparo, toda vez que el señor Arias Idárraga no advirtió ningún perjuicio irremediable causado por no haberse emitido la sentencia de segunda instancia dentro del proceso en mención. 2.4.
Los demás sujetos procesales guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico Teniendo en cuenta lo expuesto en los antecedentes, la Sala deberá examinar si está acreditada o no la vulneración del derecho fundamental al debido proceso del accionante, por la supuesta mora que incurrió la Sección Primera del Consejo de Estado, al no haber emitido sentencia de segunda instancia dentro de la acción popular con radicado 66001-23-33-000-2019-00005-01. 2.
Análisis de la Sala 2.1. De la vulneración de los derechos fundamentales por la mora judicial Frente al tema, esta Sala reitera las consideraciones expuestas por la Sección Cuarta de esta Corporación, la cual ha sido categórica en advertir que, dadas las condiciones estructurales que producen congestión y lentitud en los despachos judiciales, no toda dilación en proferir una decisión judicial genera la llamada mora judicial, ni vulnera derechos fundamentales.
Existen causas imprevisibles y externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión. Hay, por ejemplo, condiciones estructurales como la excesiva carga laboral o la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios judiciales adopten decisiones oportunas1.
Textualmente, así lo ha expresado la Sección Cuarta2: 1 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 15 de septiembre de 2016, radicado: 11001-03-15-000- 2016-01884-00. M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 2 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 4 de septiembre de 2014, radicado: 11001-03- 15-000-2014-01444-00. M.P. Jorge Octavio Ramírez.
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01068-00 Actor: Javier Elías Arias Idárraga Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 4 La realidad es que en la mayoría de los casos en los que existe dilación en el proceso, la demora obedece a circunstancias ajenas al juez, relacionadas con la congestión judicial.
Circunstancia que no puede ser atribuible a los funcionarios judiciales. De hecho, la jurisprudencia de altas cortes, como el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, ha reconocido que la razón principal por la que se incumplen los términos judiciales no obedece al actuar de los funcionarios, sino a las dificultades prácticas que debe afrontar la Rama Judicial.
Por lo tanto, en el evento en que haya una justificación que explique la tardanza o cuando esta no sea imputable al actuar del juez no existirá mora judicial injustificada. Y en consecuencia, no se habrán vulnerado los derechos fundamentales de quien acudió a la justicia3. En cambio, habrá mora judicial injustificada si el afectado con la dilación del proceso comprueba que el juez u órgano judicial excedió desproporcionadamente el plazo razonable para pronunciarse sobre el asunto, sin que exista motivación para justificar la demora.
Teniendo en cuenta lo anterior, se advierte que, para determinar si la autoridad judicial demandada ha incurrido en una mora judicial injustificada, se debe verificar i) la complejidad del asunto; ii) la actividad procesal del interesado; iii) la conducta de la autoridad judicial competente; iv) el análisis global de procedimiento; y iv) el turno en el que el expediente pasó al despacho, de conformidad con lo establecido en el artículo 18 de la Ley 446 de 19984.
En el mismo sentido, la Corte Constitucional en la sentencia SU-333 de 20205, precisó que se presenta una mora judicial injustificada, si (i) es fruto de un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial; (ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo, y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial. 2.2.
Caso concreto y solución del problema jurídico A juicio de la Sala, en los casos en que se ejerce la acción de tutela para reclamar la protección de los derechos fundamentales supuestamente vulnerados por la mora judicial, más allá de establecer si para adoptar una decisión se ha observado 3 Original de la cita: «Corte Constitucional.
Sentencia T-230 de 2013». 4 «Es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal». 5 Sentencia del 20 de agosto de 2020, M.P. Alberto Rojas Ríos.
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01068-00 Actor: Javier Elías Arias Idárraga Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 5 cierto plazo previsto en la ley, lo realmente importante es determinar si la tardanza alegada se encuentra o no objetivamente justificada. De modo que para identificar si la autoridad judicial incurre en mora judicial injustificada se debe realizar una valoración objetiva de los aspectos que rodean la tardanza, tales como: la existencia de motivos razonables que justifiquen la demora, la complejidad del asunto a resolver, la actitud de los interesados y la conducta de los funcionarios judiciales dentro del proceso.
Así, el simple hecho de sobrepasar los términos legales dispuestos para fallar no configura per se la mora judicial, ya que deben analizarse otras circunstancias particulares. Siendo así, de entrada, se observa que la presente solicitud de amparo desconoce la real situación de dificultad que para la decisión oportuna genera la congestión procesal que se presenta, que no tiene, en la mayoría de los casos, el alcance de mora judicial atribuible a los funcionarios, como ocurre en el presente evento.
En el caso particular, una vez consultada la plataforma SAMAI, respecto de la acción popular con radicado 66001-23-33-000-2019-00005-01, la Sala observa que el proceso entró al Despacho del magistrado Roberto Augusto Serrato Valdés el 23 de septiembre de 2022 y que, a partir de allí, se han surtido las siguientes actuaciones: • En auto del 30 de septiembre de 2022, se admitieron los recursos de apelación interpuestos por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, la sociedad Tierra Alta S.A.S y por el señor Javier Elías Arias Idárraga en contra de la sentencia de 2 de junio de 2022 proferida por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda. • La anterior decisión se notificó el 5 de octubre de 2022 a los sujetos procesales en mención. • En memorial del 13 de octubre de 2022, la Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado solicitó confirmar la decisión de primera instancia. • En memorial del 18 de octubre de 2022, el abogado Benjamín Herrera Agudelo solicitó copia del memorial del 10 de octubre del 2022, debido a que «los archivos de SAMAI registra la anotación del memorial, pero no el archivo adjunto del mismo».
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01068-00 Actor: Javier Elías Arias Idárraga Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 6 Así las cosas, la Sala considera que, en el caso particular, no se evidencia la mora judicial alegada, pues el trámite de la acción popular en segunda instancia, se ha cumplido dentro de los términos razonables y, como se observa, en el mismo se han surtido oportunamente diversas actuaciones, sin que exista circunstancia alguna, atribuible a la Sección Primera de esta Corporación, que hubiera paralizado o ralentizado el curso normal del proceso.
De igual modo, el Despacho advierte que dentro del proceso en cuestión no existe inconformidad sobre la supuesta mora judicial alegada por el actor, lo cual torna improcedente la acción de tutela como mecanismo para conseguir que se le dé prelación a dicho asunto frente a los demás expedientes que allí se tramitan. También se debe tener en cuenta que, en su contestación, la autoridad judicial accionada mencionó que la acción popular en cuestión estaba en el turno 27 para fallo, pero actualmente se encuentra en el turno 20, y que, además, «seis fallos de acciones populares se encuentran en estudio para ser registrados para la consideración de la Sala de Decisión», lo cual, lejos de mostrarse como un escenario de mora judicial, da cuenta más bien de la diligencia de la autoridad judicial accionada a la hora de tramitar, proyectar y decidir esta clase de acciones.
En este sentido, se debe precisar que el sistema de turnos por orden cronológico6, adoptado por la autoridad judicial accionada, es una herramienta que permite respetar los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de los usuarios de la administración de justicia, debido a que evita que el operador judicial fije criterios subjetivos para resolver los asuntos que son puestos bajo su conocimiento.
Así lo ha dicho la Corte Constitucional en varias ocasiones. Por ejemplo, en la sentencia T-708 del 2006, dispuso: [ L]a Corte reiterando que todas las personas tienen el mismo derecho a que sus conflictos sean atendidos oportunamente por la administración de justicia y que, dado el cúmulo de procesos que ocupan a los juzgados, es preciso establecer un criterio para fijar el orden de atención a los mismos, que sea razonable y que respete el derecho de igualdad.
En ese sentido, 6 Ley 446 de 1998, Artículo 18. Orden para proferir sentencias. (…) Es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal. Con todo, en los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tal orden también podrá modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público en atención a su importancia jurídica y trascendencia social.
(…) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01068-00 Actor: Javier Elías Arias Idárraga Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 7 dijo la Corporación, la pauta conforme a la cual los procesos serán fallados de acuerdo con el orden de ingreso al despacho para sentencia - que se conoce como el criterio de la cola o de la fila – “… respeta de manera general el derecho de igualdad, en la medida en que determina que los procesos serán fallados de acuerdo con el orden de ingreso, sin atender a criterios de clasificación sospechosos - tales como la condición social de las partes, la raza o el sexo de las mismas, etc. - o a favoritismos inaceptables desde el punto de vista del derecho de igualdad.” Para la Corte dicho criterio es, así mismo, razonable, “… porque fija como punto de partida para la elaboración del orden en el que deben decidirse los casos el momento de ingreso de los mismos al despacho para el fallo, es decir, el momento en el que ya todos los procesos deben estar completos para proceder a dictar la sentencia. En ese instante, los procesos deben contar con todos los elementos necesarios para la emisión de la providencia y se encuentran, entonces, en una situación similar, si bien evidentemente algunas sentencias requerirán más elaboración que otras.” A esto se suma el cúmulo de procesos asignados a la autoridad judicial accionada, muchos de ellos con prioridad, dada su antigüedad o especialidad, de modo que mal podría hablarse de la configuración de una mora judicial injustificada, por cuanto, se insiste, esta no surge con el simple paso del tiempo, sino que debe obedecer a una negligencia probada de la autoridad judicial accionada que retarde la toma de decisiones al interior de cada proceso, circunstancia que en este caso no se presenta.
La Sala no desconoce que los trámites y las decisiones que se adoptan en los procesos judiciales deben observar los plazos legalmente previstos; sin embargo, tampoco puede pasar por alto las condiciones estructurales de congestión que se presentan en la Rama Judicial y, específicamente, en el interior de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, las cuales, de cierto modo, impiden que se le dé el alcance de mora judicial injustificada a casos como el que aquí se analiza.
Bajo este contexto, considera la Sala que, si bien aún se encuentra pendiente de emitir el fallo de segunda instancia, lo cierto es que en el presente asunto no se evidencia la configuración de la alegada mora judicial, así como tampoco, hasta el momento, puede reprochársele negligencia alguna a la autoridad judicial accionada en su trámite, que, además, fue enfática en manifestar que ese despacho judicial sigue el sistema de turnos consagrado en el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, y aclaró que la acción popular en cuestión se encuentra actualmente está en el turno 20 para proferir la decisión respectiva.
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01068-00 Actor: Javier Elías Arias Idárraga Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 8 Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. Negar las pretensiones de la tutela interpuesta por el señor Javier Elías Arias Idárraga, por lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida en sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador. aspx.