Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., seis (6) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 81001-23-39-000-2021-00075-01 (1409-2025) Demandante: María Cristina Villamizar Castro Demandados: Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Temas: Reconocimiento pensión de jubilación de docente oficial, Ley 33 de 1985.
Aplicación integral de la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019. Fecha de vinculación anterior a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 y períodos de servicio con vínculos como profesora contratada mediante OPS. No acreditó 20 años de servicio antes de la solicitud administrativa. REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia proferida el treinta (30) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Arauca, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones.
ANTECEDENTES 1. La señora María Cristina Villamizar Castro instauró demanda1 en contra de la Nación - Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES 2.
Que se declare la nulidad de la Resolución 592 del 6 de agosto de 2021, por medio de la cual se negó el reconocimiento de la pensión de jubilación a los 55 años de edad y a los 20 años de servicio, sin exigirse el retiro definitivo del 1 Ver índice 7 de SAMAI – Tribunales. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 81001-23-39-000-2021-00075-01 (1409-2025) servicio. 3.
A título de restablecimiento del derecho, se reconozca dicha prestación en cuantía del 75% del promedio de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio anterior al cumplimiento del estatus ocurrido el 21 de julio de 2018. 4. Se ordene el pago de las mesadas atrasadas desde la consolidación del derecho y la indexación sobre las sumas adeudadas por este concepto. 5.
Que la entidad accionada dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA, y que se disponga sobre la condena en costas.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: 6. Que nació el 21 de julio de 1963 y fue vinculada como docente oficial, desde el 10 de agosto de 1995 hasta el 21 de agosto de 1998 por la Secretaría de Educación del Vichada. 7. Que de manera posterior, laboró por medio de órdenes de prestación de servicios celebradas con la Secretaría de Educación de Toledo (Norte de Santander) entre 1998 y 2004. 8.
Finalmente, una vez surtidos los trámites para su nombramiento en provisionalidad, fue vinculada por la Secretaría de Educación de Arauca, desde el 28 de febrero de 2005 y que al menos a la fecha de presentación de la demanda continuaba activa en el servicio. 9. Que el FOMAG reconoció una pensión de jubilación exigiendo 57 años de edad y 1.300 semanas, pero su régimen aplicable en realidad es el de la Ley 812 de 2003 y la Ley 33 de 1985, y debe requerirse el cumplimiento de 55 años de edad y 20 de servicio sin exigirse el retiro definitivo del cargo de docente oficial.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN 10. Consideró vulnerados: los artículos 1.° de la Ley 33 de 195, 15 de la Ley 91 de 1989, 6 de la Ley 60 de 1993, 115 de la Ley 115 de 1993, 279 de la Ley 100 de 1993, 81 de la Ley 812 de 2003, 1 y 2 del Decreto 3752 de 2003. 11. Que con la expedición de la Ley 812 de 2003, se fijaron dos regímenes diferenciados: los docentes vinculados antes del 27 de junio de 2003 quienes conservarían el régimen anterior, es decir, Ley 91 de 1989 y normas previas, y Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 81001-23-39-000-2021-00075-01 (1409-2025) los vinculados después de esa fecha quienes pasarían al régimen de prima media con prestación definida de las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003. 12.
Para su caso, sostiene que estuvo vinculada antes del 23 de junio de 2003, por lo cual le es aplicable el régimen anterior a la Ley 812 de 2003. Argumenta que la expresión «vinculados al servicio público educativo oficial» no exige que el docente estuviera laborando el día de la entrada en vigencia de la norma, sino haber tenido una relación previa con el sector educativo oficial.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA 13. El 23 de agosto de 2021 fue admitida la demanda2; se notificó a la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG, quien afirmó3 que la demandante no cumple los requisitos para acceder a la pensión, pues se vinculó al FOMAG el 28 de febrero de 2005, es decir, después de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y que, según esta normativa, para obtener la pensión se requieren 57 años de edad y 1.300 semanas cotizadas, condiciones que la demandante no cumple. 14.
Indicó que, al haberse vinculado en 2005, la docente pertenece al régimen posterior a la Ley 812 de 2003, y que sus periodos anteriores como contratista por prestación de servicios no generan derechos pensionales, aunque implicaban la obligación de cotizar de forma independiente. 15. Propuso como excepciones las que denominó: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva, (ii) legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad, (iii) inaplicabilidad de los intereses de mora, y (iv) prescripción de mesadas. 16.
En la audiencia inicial4 el tribunal señaló que las excepciones propuestas serían resueltas en la sentencia; fijó el litigio; declaró fallida la conciliación, y se efectuó el decreto de pruebas. Constituyó la audiencia de pruebas e incorporó al proceso las presentadas por la demandante, y de los documentos aportados por la demandada, no tuvo en cuenta la historia laboral de 2021 por considerarla extemporánea.
Corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN5 17. El Tribunal Administrativo de Arauca mediante sentencia del 30 de septiembre de 2024 accedió parcialmente a las pretensiones y se abstuvo de condenar en costas. 2 Ibid. 3 Ibid. 4 Ibid. 5 Ver índice 21 de SAMAI – Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 81001-23-39-000-2021-00075-01 (1409-2025) 18. Argumentó que la docente ingresó al servicio antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 y era beneficiaria del régimen de transición previsto en su artículo 81, por lo que debía aplicársele la Ley 33 de 1985, en concordancia con el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, y que el estatus de la demandante se configuró el 13 de marzo de 2021. 19.
Expresó que la actora cumplió con el tiempo requerido teniendo en cuenta que comenzó su carrera docente el 10 de agosto de 1995 en el departamento del Vichada, y prestó sus servicios hasta el 21 de agosto de 1998. Que posteriormente, durante 2002 y 2003, trabajó en el departamento de Norte de Santander mediante órdenes de prestación de servicios por 1 año, 2 meses y 21 días; luego fue nombrada en provisionalidad por el departamento de Arauca mediante el Decreto 064 del 22 de febrero de 2005, y que al menos hasta el 10 de agosto de 2021 aun ocupaba el cargo. 20.
Sin perjuicio de lo anterior, aclaró que, si bien se aportó una certificación del director del núcleo educativo n.° 45 de Toledo, que indicaba que la docente laboró entre 1998 y 2004, dicho documento no era coherente con otras pruebas del expediente, y que en su lugar existían contradicciones, pues la docente figuraba nombrada en el departamento del Vichada hasta agosto de 1998, y las certificaciones de la Secretaría de Educación del Norte de Santander mostraban que su vínculo no fue continuo o que al menos no se probó plenamente. 21.
Respecto a la liquidación de la prestación, señaló que la misma debía realizarse conforme a los factores salariales previstos en la Ley 62 de 1985 y la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 25 de abril de 2019. RECURSO DE APELACIÓN 22. La parte demandada6 interpuso recurso de apelación. Afirmó que a la demandante le resultan aplicables las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, pues su primer ingreso fue el 28 de febrero de 2005, posterior a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003. 23.
Respecto de los factores salariales para la liquidación pensional, advirtió que las pensiones deben calcularse exclusivamente sobre los rubros que sirvieron de base para los aportes, esto según la sentencia de unificación del Consejo de Estado SUJ-014 del 25 de abril de 2019, que estableció que solo pueden incluirse los factores sobre los cuales se realizaron cotizaciones efectivas. 24.
Mencionó la prohibición constitucional de recibir más de una asignación proveniente del tesoro público, reiterando que esta disposición limita el reconocimiento simultáneo de beneficios económicos estatales. 6 Ver índice 25 de SAMAI – Tribunales. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 81001-23-39-000-2021-00075-01 (1409-2025) 25.
Que en la trayectoria laboral de la docente existieron periodos de interrupción mayores a 15 días hábiles, lo cual implica una solución de continuidad y, por ende, la creación de una nueva relación laboral sujeta a las normas vigentes al momento de cada nueva vinculación. 26. Por su parte, la actora7 interpuso recurso de apelación en el que solicitó la modificación de su estatus pensional, pues según considera, este se consolidó el 21 de julio de 2018, y no el 13 de marzo de 2021. 27.
Sostuvo que el fallo de primera instancia no valoró adecuadamente las pruebas allegadas, en particular la certificación expedida por el director del núcleo educativo n.° 45 del municipio de Toledo, donde consta que laboró entre 1999 y 2004, y que incluso existen cotizaciones efectuadas para dichas fechas. Estimó que la omisión de valorar dichos elementos de convicción configura un defecto fáctico que afecta la decisión judicial.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 28. En atención a que ambas partes apelaron la sentencia de primera instancia, se resolverá en esta oportunidad sin limitaciones frente a los reparos de los recurrentes, tal como lo dispone el artículo 328, inciso 2.º del CGP. 29. El 30 de mayo de 20258 se admitió el recurso y por no haber pruebas que decretar no se hizo necesario otorgar el término de traslado para alegar. 30.
En la oportunidad para pronunciarse, las partes guardaron silencio y el Ministerio Público presentó concepto9 solicitando que se confirme la sentencia, por considerar que la demandante se vinculó como docente en 1995, antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, lo que la hace beneficiaria del régimen de transición previsto en su artículo 81 y, por tanto, su pensión debía regirse por la Ley 33 de 1985.
Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES 31. Deberá resolver la Subsección si a la demandante, como docente oficial con vinculaciones mediante relaciones legales y reglamentarias y vínculos mediante OPS, le asiste derecho a la pensión con base en la Ley 33 de 1985, en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales sobre los que se haya efectuado cotizaciones durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional, y con efectividad desde esa misma fecha. 7 Ver índice 27 de SAMAI – Tribunales. 8 Ver índice 4 de SAMAI. 9 Ver índice 9 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 81001-23-39-000-2021-00075-01 (1409-2025) Marco normativo y jurisprudencial 32. Para resolver el presente asunto, le corresponde a la Subsección dar aplicación a la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado,10 en la cual se estableció principalmente la forma de liquidar la pensión ordinaria de jubilación de los docentes prevista bajo los postulados remisorios de la Ley 91 de 1989. 33.
Lo anterior porque, además de dicho punto, tal providencia en sus reglas jurisprudenciales desarrolló lineamientos específicos y de obligatorio acatamiento acerca del entendimiento de los diferentes regímenes pensionales aplicables a los educadores del Estado en atención a la fecha de vinculación al magisterio, debido a la expedición de la Ley 812 de 2003. 34.
Como se advierte, el ámbito de aplicación de las directrices unificadoras es más amplio que el de los litigios de reliquidación pensional, pues este se extiende también a los asuntos de reconocimiento del derecho en sí mismo, tal como acontece en el caso bajo estudio donde la determinación del marco normativo que rige la situación particular del accionante es esencial para verificar la pertinencia de sus pretensiones. 35.
Se destaca que la aludida decisión judicial fijó sus efectos retrospectivamente según el ordinal segundo de la parte resolutiva, a fin de extenderse a todas las situaciones pendientes de definición jurídica que no se hayan consolidado el fenómeno de cosa juzgada, tal como se presenta en el litigio objeto de examen. 36. Con las anteriores precisiones se resalta que la sentencia de unificación11 en comento fijó en síntesis las siguientes reglas de interpretación normativa: 10 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-014- CE-S2 -2019. Expediente: 680012333000201500569-01 (0935-17). Actor: Abadía Reynel Tolosa. 11 El sustento jurídico de estas reglas fue, esencialmente, los siguientes planteamientos: «[…] 51. En criterio de la Sala, los factores que hacen parte de la base de liquidación y sobre los cuales se deben hacer los aportes en el régimen general de pensiones de la Ley 33 de 1985, son únicamente los señalados de manera expresa en el mencionado artículo 1º de la Ley 62 de 1985. 52.
Luego entonces, los factores que deben incluirse en la base de la liquidación de la pensión de jubilación de los docentes bajo el régimen general de la Ley 33 de 1985 son: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio. […] 62.
La Sección Segunda en su función unificadora, salvaguardando los principios constitucionales de igualdad y seguridad jurídica, acoge el criterio de interpretación sobre los factores salariales que se deben tener en cuenta para la liquidación de la mesada pensional en el régimen de la Ley 33 de 1985 que fijó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y sienta jurisprudencia frente a los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes del servicio público oficial afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, fijando la siguiente regla: •En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo los factores Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 81001-23-39-000-2021-00075-01 (1409-2025) «[…] a) En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1.º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. b) Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.
Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones. […]». (Subrayado fuera de texto). 37. Como se observa, el criterio relevante para determinar el marco jurídico pensional del educador oficial es la acreditación de su primera vinculación al magisterio, contrastada con la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 (27 de junio de 2003), sin que para estos efectos deba verificarse si para esa fecha el reclamante seguía o no vinculado bajo dicha calidad, pues en observancia del principio de la condición más beneficiosa,12 es claro que esta situación corresponde a un tránsito legislativo sin un régimen de transición específico, que hace necesario proteger la expectativa legítima que tenía el maestro de pensionarse con una regulación más favorable. 38.
Ahora, frente al supuesto en que un solicitante haya acumulado tiempos de labor como docente a través de contratos u órdenes de prestación de servicios (OPS), la Sala resalta que en la sentencia de unificación CESUJ2-5 del 25 de agosto de 2016 proferida por el Consejo de Estado,13 se precisó que la labor de los sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. 63.
Con esta regla se sienta una postura interpretativa distinta a la que sostenía la Sección Segunda a partir de la sentencia del 4 de agosto de 2010, según la cual, en la base de liquidación de la pensión de jubilación ordinaria de los docentes se incluían todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios. [ ] 67.
En resumen, el derecho a la pensión de jubilación de los docentes nacionales y nacionalizados y de los nombrados a partir del 1 de enero de 1990, de acuerdo con las Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985, se rige por las siguientes reglas: Edad: 55 años Tiempo de servicios: 20 años Tasa de remplazo: 75% Ingreso Base de Liquidación: Este componente comprende i) el período del último año de servicio docente y ii) los factores que hayan servido de base para calcular los aportes previstos en la Ley 62 de 1985, que son: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio. […]».
(Resalta la Sala). 12 Sobre este principio ver sentencia del 15 de febrero de 2011, proferida por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral. Radicación: 40.662 13 Consejo de Estado. Sala Plena de la Sección Segunda. Sentencia de Unificación CESUJ2 n.° 5 del 25 de agosto de 2016. Rad.: 23001233300020130026001 (00882015). En dicha providencia se señaló: «[…] la vinculación de docentes bajo la modalidad de prestación de servicios, no desvirtúa el carácter personal de su labor ni mucho menos es ajena al elemento subordinación existente con el servicio público de educación, en razón a que al igual que los docentes empleados públicos (i) se someten permanentemente a las directrices, inspección y vigilancia de las diferentes autoridades educativas, por lo que carecen de autonomía en el ejercicio Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 81001-23-39-000-2021-00075-01 (1409-2025) maestros con ese tipo de vínculo no es diferente ni opuesto al que se deriva de una relación laboral legal y reglamentaria, pues también se distingue por reunir los elementos esenciales del trabajo como la subordinación, la prestación personal del servicio y la remuneración, lo que permite considerar dichos lapsos como verdaderos períodos con efectos prestacionales, no solo para computarlos, sino además a fin de determinar el régimen pensional aplicable.14 Resolución del caso concreto 39.
Como se desprende de lo anterior, es indispensable determinar cuál es la normativa que gobierna el caso de la accionante en virtud de la fecha de su primer ingreso al servicio educativo oficial.15 40. En tal sentido, debe acudirse inicialmente al Decreto 0122 de 199516 expedido por el gobernador del departamento del Vichada, al acta de posesión n.° 025 de 199517, y al certificado de la Secretaría de Educación del Vichada del 14 de diciembre de 200418, en el que se observa que la actora se desempeñó como docente oficial de dicha entidad territorial, nombrada en provisionalidad, desde el 10 de agosto de 1995 hasta el 21 de agosto de 1998. 41.
Ahora, la entidad demandada negó el derecho reclamado por medio de la Resolución 592 del 6 de agosto de 2021 por considerar que el régimen pensional aplicable era el de la Ley 100 de 1993, esto pese a que en las consideraciones del acto reconociera la prestación del servicio de la actora a partir del 10 de agosto de 1995. de sus funciones, (ii) cumplen órdenes por parte de sus superiores jerárquicos y (iii) desarrollan sus funciones durante una jornada laboral de acuerdo con el calendario académico de los establecimientos educativos estatales en los que trabajen, motivo por el cual en virtud de los principios de primacía de la realidad sobre las formalidades e igualdad, los docentes contratistas merecen una protección especial por parte del Estado. […]». 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 24 de febrero de 2022.
Radicado: 63001-23-33-000-2018-00183-01 (4650-2019). En esta providencia se planteó que: «[ ] Ahora, si bien no se niega la existencia de contratos de prestación de servicios de la demandante con la mentada entidad territorial, lo cierto es que tal hecho de ninguna manera implica asumir que la calidad de sus actividades fue otra diferente a la de una docente oficial propiamente dicha, esto al margen de que los efectos jurídicos en cuanto a la relación laboral no se hayan configurado en su momento.
Lo expuesto implica que sin perjuicio del vínculo contractual existente en los lapsos aludidos, y sin que en esta sentencia se emita pronunciamiento sobre una eventual declaratoria de existencia de una relación laboral para aquella época, sí debe entenderse que la señora Marín Cardona ejerció funciones propias e inherentes a la condición de docente estatal desde el 2 de febrero de 1998, es decir, a partir de la primera ejecución del contrato de prestación de servicios como docente, suscrito con la mentada autoridad departamental para ser desarrollado en algunas de sus instituciones educativas. […] A partir de este razonamiento, se deduce preliminarmente que ante casos en los que se avizora el desempeño de actividades y funciones como docente, fundada en vínculos contractuales con entidades de derecho público o a su servicio, es posible tener por configurados los tres elementos constitutivos de una relación laboral, con fundamento en que la misma naturaleza de la actividad desarrollada por un educador, hace que esta sea necesariamente personal, remunerada y sometida a reglamentaciones, instrucciones y lineamientos de obligatorio cumplimiento. […]» 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 25 de abril de 2022.
Radicado: 25000-23-42-000-2020-00046-01 (2494-2021). Esta afirmación se ratifica con este fallo en el que se indicó que: «[…] resulta necesario determinar con exactitud la fecha a partir de la cual aquella asumió la calidad de educadora estatal, que es la que le permitiría acceder a uno u otro régimen pensional con motivo de la excepcionalidad que se predica de esta clase de servidores públicos. […]» 16 Demanda, página 30. 17 Ibid, página 31. 18 Ibid, página 34.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 81001-23-39-000-2021-00075-01 (1409-2025) 42. Adicionalmente, en vía judicial se observa que en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación, afirmó que los vínculos de la docente se interrumpieron por más de 15 días, por lo que hay una solución de continuidad que crea una nueva relación laboral sujeta a las normas que apliquen en ese momento, pero lo cierto es que no puso en duda en su recurso la existencia de los vínculos anteriores, sino que se limitó a asegurar que la fecha válida para determinar el régimen pensional era el 28 de febrero de 2005. 43.
Lo expuesto significa que, al no existir controversia acerca de la labor ejercida materialmente por la demandante como docente en la referida fecha, se puede tener demostrado el hecho de que inició su labor el 10 de agosto de 1995, data que definitivamente es anterior a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 (27 de junio de 2003), y que puede valorarse sin discusión, ya que se originó en virtud de un nexo de carácter laboral que sin dudas es procedente para establecer el régimen en materia pensional como se fijó en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019. 44.
Se concluye entonces que, conforme a las reglas de esta providencia, era dable verificar la situación jurídica reclamada por la actora de acuerdo con las previsiones del artículo 81 de dicha norma, las cuales habilitan la posibilidad de tener en cuenta la regulación anterior contenida en los artículos 2.º, parágrafo y 15 numeral 2.º de la Ley 91 de 1989, disposiciones que remiten a las normas de los empleados públicos del orden nacional, consagradas esencialmente en la Ley 33 de 1985, tal como lo estimó acertadamente el tribunal de origen, y que entre las exigencias que la misma dispone para el reconocimiento de la pensión de jubilación, requiere se presten mínimo 20 años de servicios, continuos o discontinuos. 45.
Ahora bien, en consideración a las vinculaciones debidamente probadas, la docente sólo acreditó un total 19 años y 19 días, pues el servicio prestado en provisionalidad con ocasión a su nombramiento por Decreto 0122 de 1995, sumó 3 años y 12 días; laboró también mediante órdenes de prestación de servicios19 durante 1 año, 2 meses y 23 días, y a su vez tuvo una vinculación legal y reglamentaria con el departamento de Arauca, en virtud del Decreto 064 de 2005, desempeñando el cargo de docente al menos por 14 años, 9 meses y 14 días contados al momento en el que elevó su solicitud pensional ante la administración. 46.
Si bien la actora en su recurso de apelación alegó que el tribunal de origen no 19 Del 19 de octubre al 10 de diciembre de 1999, según OPS suscrita el 17 de octubre de 1999 (página 36, demanda); del 20 de noviembre al 20 de diciembre de 2002, según constancia de la responsable del área administrativa y financiera de la gobernación del Norte de Santander y conforme a la OPS n.° 041-2002 (páginas 37 y 38, demanda); del 12 de julio al 11 de octubre de 2002, según constancia de la responsable del área administrativa y financiera de la gobernación del Norte de Santander (página 40, demanda), y del 5 de marzo al 4 de diciembre de 2003, según constancia de la responsable del área administrativa y financiera de la gobernación del Norte de Santander y Resolución 000661 del 5 de marzo de 2003 (páginas 41 a 44, demanda).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 81001-23-39-000-2021-00075-01 (1409-2025) tuvo en cuenta el certificado expedido por el director del núcleo educativo n.º 45, en cual se acredita que laboró como docente desde 1999 hasta 2004, y sostuvo que ello configuraba un defecto fáctico por falta de valoración probatoria, para esta Sala no es cierto que dicho análisis no se realizara.
Contrario a esto, el tribunal valoró dicho documento y lo desvirtuó a la luz del conjunto de medios de convicción aportados. 47. Además, se comparte la interpretación efectuada en primera instancia, pues del contenido del certificado no es posible determinar con certeza el tiempo preciso en el que la demandante prestó sus servicios bajo la modalidad de OPS, y en todo caso, al observarse que el certificado fue expedido por el director de núcleo, debe recordarse la tesis adoptaba por esta Subsección en casos similares20, en la que se advierte que dicho funcionario no ostenta la calidad de entidad nominadora, quien es la competente para validar la prestación del servicio de un docente; por tanto, este documento no constituye una pieza probatoria idónea para demostrar lo alegado. 48.
Ahora, cabe resaltar que la demandante en su recurso pretende soportar la prestación efectiva del servicio durante las anualidades en cuestión, anexando un fragmento del resumen de las semanas cotizadas, sobre lo cual se advierte que es una prueba aportada por fuera de la oportunidad procesal21 establecida por la ley, por lo que, en garantía del derecho de contradicción, defensa y debido proceso, esta no puede ser valorada. 49.
En este contexto, una vez analizado lo acreditado por la demandante y los requisitos establecidos en la norma aplicable antes definida para su reconocimiento pensional, contenidos en el artículo 1.° que establece: «El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho (…) una pensión mensual vitalicia de jubilación (…)», se concluye que, al momento de presentar la solicitud ante la administración para que le fuera otorgada la prestación (11 de diciembre de 201922), la actora no contaba el tiempo suficiente según lo expuesto, por lo que, contrario a lo estimado por el tribunal de primera instancia, quien efectuó el cómputo del tiempo de servicio a la fecha de 20 Consejo de Estado.
Sección Segunda, Subsección A. Sentencias del 13 de febrero de 2025. Exp. 76001-23- 33-0002-019-00674-01 (3285-2024). C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez, y del 22 de mayo de 2025. Exp. 15001- 23-33-000-2021-00581-01 (3675-2024). C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 21 Al respecto, esta corporación en anteriores oportunidades (76001-23-33-000-2014-00152-01 (0343-2016), se ha pronunciado sobre el tema, estableciendo que: «[…]en virtud de los principios de autorresponsabilidad y eventualidad, resulta fundamental que las partes aporten y soliciten las pruebas dentro de los precisos términos que contempla la ley, bajo la amenaza de asumir “las consecuencias de su inactividad, de su descuido, inclusive de su equivocada actividad como probadoras” En ese sentido, no pueden ser valorados por el despacho aquellos documentos que la demandante aportó, dado que la ley establece oportunidades procesales en cada juicio para llevar a cabo las actuaciones pertinentes como se indicó en la parte considerativa, garantizando de esta forma, los derechos constitucionales de contradicción, defensa y debido proceso de las partes que se involucran en un pleito. […]» 22 Ver Resolución 082 del 23 de febrero de 2021.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 81001-23-39-000-2021-00075-01 (1409-2025) expedición del Formato Único para La Expedición de Historia Laboral 1407 del 10 de agosto de 2021, no se demostraron con suficiencia los elementos necesarios para acceder al beneficio pensional. 50.
Esta determinación también se soporta en la garantía del debido proceso de la administración y su privilegio de decisión previa23, pues según como ya lo ha manifestado esta corporación24, como presupuesto procesal del medio de control se consagra el agotamiento preliminar de la actuación administrativa, en donde, el administrado, antes de recurrir al control por vía judicial debe colmar antes los recursos que la ley dispone, por lo que en este caso, en cumplimiento del referido requisito procedimental, solamente se tendrá en cuenta la situación fáctica que la entidad tuvo la oportunidad de conocer y decidir en sede administrativa, y a partir de la cual tomó su decisión y emitió el acto que negó la pensión solicitada. 51.
En virtud de todo lo expuesto, se revocará el fallo apelado que accedió a las pretensiones y, en su lugar, estas serán negadas. De la condena en costas en ambas instancias 52. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.
A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 53. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 54. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 23 Artículo 161 numeral 2 del CPACA: 2.
Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. 24 Ver sentencia 25000-23-27-000-2007-00191-01 (17251). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 81001-23-39-000-2021-00075-01 (1409-2025) 55.
En consecuencia, se impondrán costas en ambas instancias en contra de la parte demandante, por cuanto se accede totalmente a las peticiones del recurso de apelación de conformidad con el artículo 365 numeral 4 del CGP. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 de la misma norma, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del tribunal de origen.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. REVOCAR la sentencia proferida el treinta (30) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Arauca, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones.
En su lugar, Segundo. Negar las pretensiones de la demanda. Tercero. Condenar en costas a la demandante en ambas instancias. Cuarto. Reconocer personería a la abogada María José Ortiz Rodríguez, portador de la tarjeta profesional 397.431, en calidad de apoderada sustituta del apoderado de la demandante, conforme al memorial en el índice 11 de la plataforma SAMAI.
Quinto. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente