CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-03754-00 Demandante: Reynaldo Coronado Brango Demandado: Consejo Superior de la Judicatura y otro Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA / Improcedencia – Falta de subsidiariedad – No se acreditó un perjuicio irremediable.
Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del proceso de amparo constitucional de la referencia. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El señor Reynaldo Coronado Brango presentó acción de tutela en contra del Consejo Superior de la Judicatura y la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, en busca de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital, trabajo y “a la administración de justicia en el ejercicio del litigio”. 2.
Según su relato, el 14 de diciembre de 2023 se le expidió la licencia temporal, de conformidad con lo previsto en los artículos 31 y 32 del Decreto 196 de 19712. Sin embargo, el 14 de mayo de 2025 se enteró que aquella ya no estaba vigente. 3. Posteriormente, por medio de la Resolución no. 4926 del 22 de mayo de 2025, la Unidad accionada decidió desfavorablemente el recurso de reposición interpuesto por él contra la Resolución no. 4259 del 5 de mayo de ese mismo año, por medio de la cual le fue negada la solicitud de expedición de su tarjeta profesional.
Lo anterior, tras considerar que el accionante no se encontraba cobijado por los efectos de la sentencia SU-128 de 2024. La Unidad también explicó la diferencia entre la licencia temporal y la tarjeta profesional de carácter provisional, precisando que este último 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 “Por el cual se dicta el estatuto del ejercicio de la abogacía”.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-03754-00 Demandante: Reynaldo Coronado Brango Demandado: Consejo Superior de la Judicatura y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) es un documento que ya no se expide, de conformidad con la orden contenida en la aludida sentencia de unificación. 4. En atención a lo anterior, el 3 de junio de 2025 el actor dirigió una petición a la dicha Unidad, con el fin de que: (i) se le informaran las razones por las cuales su licencia temporal aparecía como no vigente y;
(ii) se reactivara tal documento, mientras realiza el examen de idoneidad para obtener su tarjeta profesional. 5. En respuesta a dicha petición, mediante comunicación electrónica del 6 de junio siguiente, la Unidad en mención reiteró la diferencia entre ambos documentos, resaltando que la licencia temporal tiene vigencia de dos años, o hasta el momento en que se obtenga el título de abogado.
Respecto a la tarjeta profesional, precisó que, desde la entrada en vigencia de la Ley 1905 de 2018, para obtenerla es necesario presentar y aprobar el Examen de Estado. 6. El accionante alegó que, al dejar sin efectos su licencia temporal y negarle la expedición de su tarjeta profesional, la entidad demandada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital, trabajo y “a la administración de justicia en el ejercicio del litigio”. 7.
Sostuvo que la interpretación efectuada por la Unidad resulta contraria a lo establecido en los artículos 31 y 32 del Decreto 196 de 1971, los cuales, según afirma, otorgan una vigencia de dos años a la licencia temporal, sin supeditarla a la obtención del título o a la aprobación de la prueba en cuestión. 8. Señaló que no fue notificado, ni se le informó sobre la cancelación de su licencia temporal tras obtener el título profesional, lo cual le impidió ejercer su derecho de defensa y conocer los fundamentos de la decisión. 9.
Afirmó que excluir del ámbito de aplicación del fallo SU-128 de 2024 a quienes hubiesen obtenido una licencia temporal antes del 26 de diciembre de 2023 vulnera su derecho a la igualdad. A su juicio, la licencia temporal expedida bajo el Decreto 196 de 1971 tiene las mismas características de la tarjeta profesional con carácter provisional, por lo que resulta suficiente para ejercer la profesión en los escenarios permitidos, sin que la referida sentencia, ni la Unidad accionada puedan limitar dicho ejercicio. 10.
Por otro lado, esgrimió que la negativa en la expedición de su tarjeta profesional también constituye una transgresión a su derecho a la igualdad, ya que desconoce los efectos inter pares e inter comunis reconocidos en la sentencia SU-128 de 2024. No comparte que la accionada desestimara dichos efectos, bajo el argumento de que su situación era distinta, pues estima que las figuras de la licencia temporal y la tarjeta profesional con anotación provisional comparten elementos sustanciales.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-03754-00 Demandante: Reynaldo Coronado Brango Demandado: Consejo Superior de la Judicatura y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 11. Aunado a lo anterior, cuestionó la Ley 1905 de 2018, señalando que, si esta fue expedida con el propósito de garantizar la coherencia y la seguridad jurídica en el sistema de justicia, en particular lo relativo a la idoneidad de los egresados de derecho, entonces dicha norma también debió establecer de manera expresa la suspensión o prohibición de funciones a los magistrados, jueces y secretarios que no hayan aprobado los exámenes correspondientes para sus cargos. 12.
En ese contexto, reprochó que el numeral 2° del artículo 132 de la Ley 270 de 1996, permita el ejercicio de funciones jurisdiccionales, sin la realización de un examen que respalde la idoneidad. 13. Adujo que la suspensión de su licencia temporal afecta gravemente su mínimo vital, porque limita su capacidad para obtener recursos económicos, mediante el ejercicio de su profesión. Agregó que la falta de celeridad en la expedición de su tarjeta profesional agrava esa situación, toda vez que en la actualidad se encuentra desempleado y sin recursos para sostener a su familia. 14.
Afirmó que la limitación impuesta afecta su derecho a escoger y ejercer libremente su profesión, ya que constituye una medida inconstitucional que afecta los principios de celeridad e igualdad. En ese sentido, sostuvo que los términos establecidos en la Ley 1905 de 2018 retrasan injustificadamente la realización del Examen de Estado. 15.
Con fundamento en lo expuesto, solicitó que se ordene a la Unidad accionada expedir, en el menor tiempo posible, su tarjeta profesional de abogado, con el fin de poder ejercer su profesión. A su vez, pidió que se declaré inconstitucional la Ley 1905 de 2018. De forma subsidiaria, solicitó que se reactive la vigencia de su licencia temporal.
B. Trámite procesal y contestación de la demanda 16. Mediante auto del 19 de junio de 2025, se dispuso admitir la acción de tutela, notificar de su presentación al Consejo Superior de la Judicatura y a la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, así como comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 17.
La mencionada Unidad3 informó que el accionante inició el trámite de expedición de la licencia temporal de abogado el 29 de noviembre de 2023, la cual le fue otorgada el 13 de diciembre de ese mismo año. Posteriormente, el 31 de marzo de 2025, el actor solicitó la expedición de su tarjeta profesional de abogado. Esta última fue negada por medio de la Resolución no. 4259 del 5 de mayo de 2025, con fundamento en la documentación suministrada por el peticionario y la información reportada por la institución universitaria donde culminó sus estudios.
Contra esa 3 Intervención digital contenida en 7 folios. Radicación: 11001-03-15-000-2025-03754-00 Demandante: Reynaldo Coronado Brango Demandado: Consejo Superior de la Judicatura y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) decisión, el accionante interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto desfavorablemente a través de la Resolución 4926 del 22 de mayo de 2025, al concluir que el actor debía acreditar la aprobación del Examen de Estado. 18.
Señaló que el pasado 22 de mayo, el accionante realizó la preinscripción para la presentación de la aludida prueba en el segundo periodo del 2025. 19. La entidad sostuvo que la solicitud de amparo se torna improcedente por carecer de subsidiariedad, toda vez que la misma se dirige a controvertir las resoluciones 4259 y 4929 del 5 y 22 de mayo de 2025, las cuales son susceptibles de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
A lo que se suma que el accionante no probó la existencia de un perjuicio irremediable. 20. Sin perjuicio de ello, manifestó que no incurrió en la vulneración alegada, comoquiera que el accionante obtuvo su título de abogado el 27 de febrero de 2025, hecho que configuró una de las causales que determina la pérdida de vigencia de la licencia temporal que le había sido concedida.
En consecuencia, desde ese momento, para ejercer la profesión, le correspondía tramitar la tarjeta profesional, siempre y cuando cumpliera con todos los requisitos establecidos para esos efectos, incluida la aprobación del examen de idoneidad. 21. Sostuvo que desde el momento en que el accionante solicitó la expedición de su licencia temporal, debió conocer sus condiciones y limitaciones, particularmente lo relacionado con su vigencia. 22.
En cuanto a la pretensión encaminada a que se expedida la tarjeta profesional sin supeditarla a la presentación del Examen de Estado, refirió que también resulta improcedente, ya que dicha exigencia es un requisito establecido por el legislador y la entidad únicamente actúa como ejecutora en su cumplimiento. 23. Finalmente, respecto a la pretendida declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 1905 de 2018, adujo que dicha norma ya fue objeto de control por la Corte Constitucional, la cual la encontró ajustada al ordenamiento jurídico. 24.
Dando alcance a esa contestación, la Unidad informó acerca de la existencia de la acción de tutela con radicado 11001-02-30-000-2025-00411-00, promovida por el aquí accionante en su contra, cuyo conocimiento correspondió a la Corte Suprema de Justicia, la cual declaró su improcedencia mediante fallo del 13 de mayo de 2025. Aseveró que, si bien los hechos que fueron objeto de relato en ese asunto no eran idénticos a los del presente caso, las pretensiones guardan relación directa, pues también aluden a la pérdida de vigencia de la licencia temporal y la solicitud de expedición de la tarjeta profesional de abogado.
II. C O N S I D E R A C I O N E S Radicación: 11001-03-15-000-2025-03754-00 Demandante: Reynaldo Coronado Brango Demandado: Consejo Superior de la Judicatura y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) C. Cuestión previa 25. En atención a lo informado por la autoridad accionada, la Sala estima oportuno precisar que en el presente asunto no se configuró la cosa juzgada constitucional, ni se acreditó un actuar temerario por parte del accionante. 26.
Si bien se constató que, previo a la interposición de la presente acción constitucional, el actor presentó otra demanda tutela, tramitada bajo el radicado 11001-02-30-000-2025-00411-00, en la cual coinciden las partes y también se discutió lo relativo a la pérdida de vigencia de la licencia temporal, no guarda identidad fáctica, ni de objeto con el caso bajo estudio. 27.
Para ese momento, el actor no había elevado la petición del 3 de junio de 2025, por medio de la cual pidió a la demandada que le explicara las razones por las cuales su licencia temporal había perdido vigencia, ni mucho menos se había emitido la respuesta respectiva por parte de la entidad. Por tanto, los hechos que sirven de sustento a esta acción en lo relacionado con la licencia temporal no coinciden con los del proceso de tutela anterior. 28.
Tampoco se acredita una identidad en las pretensiones. En la primera tutela, el actor solicitó -de forma principal- que se ordenara a la Unidad accionada que le informara los motivos por los cuales su licencia temporal no se encontraba vigente, mientras que, en este caso, solicitó, subsidiariamente, su reactivación. 29. En cuanto a la tarjeta profesional, si bien en ambos asuntos el actor solicitó que se ordenara su expedición, dicha pretensión tampoco se sustentó en los mismos supuestos fácticos, ya que para ese momento el trámite de dicho documento se encontraba en curso y la accionada no había adoptado un pronunciamiento definitivo frente al mismo. 30.
Además, en la tutela anterior tampoco se formuló algún reproche sobre la constitucionalidad de la Ley 1905 de 2018, ni se planteó alguna pretensión encaminada a que se declarara su inconstitucionalidad. 31. En tales condiciones, no se advierte la existencia de la triple identidad requerida para que se configure el fenómeno de la cosa juzgada y la temeridad, ya que no se acreditó que el accionante hubiera acudido nuevamente al juez de tutela con fundamento en los mismos hechos y persiguiendo un objeto idéntico.
D. Análisis del caso concreto 32. Según el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela únicamente procede cuando el accionante no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio Radicación: 11001-03-15-000-2025-03754-00 Demandante: Reynaldo Coronado Brango Demandado: Consejo Superior de la Judicatura y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) irremediable.
Por lo tanto, previo acudir al juez constitucional, el interesado debió haber agotado todos los mecanismos -idóneos y eficaces- que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para remediar la situación que amenaza o lesiona sus derechos. De lo contrario, la tutela deviene improcedente. 33. El presente asunto está dirigido a cuestionar: (i) la negativa en la expedición de la tarjeta profesional de abogado del accionante;
(ii) la pérdida de vigencia de su licencia temporal; y, (iii) la constitucionalidad de la Ley 1905 de 2018. Todos los reproches adolecen de subsidiariedad, por lo que la Sala habrá de declarar su improcedencia. 34. Por un lado, el actor atribuye la vulneración de sus derechos al criterio adoptado por la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, tanto en la Resolución 4926 del 22 de mayo de 2025, mediante la cual se resolvió desfavorablemente el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 4259 del 5 de mayo de ese mismo año, que negó su solicitud de expedición de la tarjeta profesional, como en la respuesta emitida el 6 de junio siguiente, frente a la solicitud relacionada con la vigencia de su licencia temporal. 35.
De conformidad con el artículo 1384 del CPACA, tales actos son susceptibles de control mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Dicho mecanismo no solo permite al actor debatir la presunción de legalidad de las decisiones adoptadas por la administración y obtener el restablecimiento integral de los derechos presuntamente vulnerados a causa de su expedición, sino que también le ofrece la posibilidad de solicitar, en cualquier estado del proceso, la suspensión provisional de los actos acusados o la adopción de cualquier otra medida que considere necesaria para garantizar -provisionalmente- el objeto del proceso. 36.
Sin embargo, el accionante no acreditó haber hecho uso de dicho instrumento, pese a que constituye el medio judicial idóneo y eficaz para controvertir los actos acusados. 37. La Corte Constitucional ha indicado que, tratándose de acciones de tutela contra actos administrativos, la excepcionalidad del recurso de amparo se torna especialmente estricta, en tanto no es el mecanismo idóneo para atacarlos ya que, por su propia naturaleza, se encuentran amparados por el principio de legalidad, pues se parte del presupuesto de que la administración, al momento de manifestarse a través de un acto, debe acatar las prerrogativas constitucionales y legales a las que se encuentra subordinada.
De allí que la legalidad de un acto administrativo se presuma, obligando a demostrar a quien pretende controvertirlo que aquel se apartó, sin justificación alguna, del ordenamiento jurídico, debate que se debe adelantar ante 4 “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño”.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-03754-00 Demandante: Reynaldo Coronado Brango Demandado: Consejo Superior de la Judicatura y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) la jurisdicción de lo contencioso administrativo5. 38. En esa línea, la jurisprudencia constitucional6 ha señalado que, por regla general, la improcedencia de la acción de tutela contra actos administrativos obedece a: (i) la existencia de mecanismos judiciales ordinarios previstos por el legislador para controvertir las actuaciones de la administración;
(ii) la presunción de legalidad que las cobija; y (iii) la posibilidad de adoptar medidas cautelares a fin de proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. 39. Al lado de lo anterior, la jurisprudencia constitucional también ha establecido que, aun en el evento en que concurran otros medios de defensa, existen dos excepciones que justifican la procedibilidad del mecanismo de amparo: (i) la falta de idoneidad y eficacia del instrumento de defensa y;
(ii) cuando siendo idóneo y eficaz, éste no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable7. 40. En este caso, la falta de subsidiariedad no solo obedece a la abstención del deber de agotar el mecanismo judicial idóneo y eficaz dispuesto por el ordenamiento jurídico, sino también a que no se acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable que justificara dicha omisión y habilitara la intervención del juez constitucional como mecanismo transitorio. 41.
Aunque la parte actora alegó una afectación a su mínimo vital, con ocasión a la pérdida de vigencia de su licencia temporal y la negativa en la expedición de su licencia temporal, esta se sustentó en la imposibilidad de generar los recursos económicos necesarios para garantizar su subsistencia. No obstante, debe tenerse en cuenta que el ejercicio de una profesión no es el único medio para garantizar la propia subsistencia; además, la ausencia de la tarjeta profesional no restringe ámbitos, como la docencia, la asesoría jurídica, algunos cargos en el sector público, lo que desvirtúa la urgencia de intervención del juez de tutela. 42.
Lo propio ocurre con el cuestionamiento acerca de la Ley 1905 de 2018, pues lo que se plantea es un debate de constitucionalidad en abstracto, que no es procedente en sede de tutela. Para tales efectos, el ordenamiento jurídico contempla la acción pública de inconstitucionalidad, cuya competencia atañe de forma exclusiva a la Corte Constitucional.
En todo caso, cabe mencionar que el Alto Tribunal ya se pronunció sobre la constitucionalidad de dicha norma y la encontró ajustada al mandato superior. 43. Por lo expuesto, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela. 5 Corte Constitucional, Sentencia T -332 de 2018. 6 Corte Constitucional, Sentencia T-253 de 2020, MP.
Gloria Stella Ortiz Delgado. 7 La noción de perjuicio irremediable ha sido definida como un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegar a producirse no tendría ninguna manera de ser reparado, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio. Por ende, ante tales hipótesis, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-03754-00 Demandante: Reynaldo Coronado Brango Demandado: Consejo Superior de la Judicatura y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 44. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo constitucional solicitado, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente sentencia.
SEGUNDO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE8 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 8 VF