1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., veintitrés (23) de julio de dos mil veintiséis (2026) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-01478-01 Accionante: CÉSAR ELÍAS BAYONA MANOSALVA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Tema: Tutela contra providencia judicial.
Improcedencia de la acción por no superar el requisito de relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala es competente para resolver la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia de primera instancia proferida el 10 de abril de 2026 por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado.
Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191,de la Sala Plena del Consejo de Estado. Por auto del 27 de febrero de 20262, la autoridad judicial que asumió el conocimiento del asunto en primera instancia admitió la acción constitucional y, mediante la providencia del 2 de julio de 2026 concedió la impugnación. I.
ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. César Elías Bayona Manosalva, actuando por conducto de apoderada judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cesar. Con la solicitud de amparo pretende que se le protejan sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, «a la tutela judicial efectiva» y el principio de favorabilidad. 2.
El accionante le atribuyó la trasgresión de sus garantías constitucionales a la sentencia del 21 de agosto de 2025, mediante la cual la autoridad judicial 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2 Índice 5, Samai. Al respecto, se notificó como accionado al Tribunal Administrativo de Cesar. Asimismo, se notificó como terceros con interés al departamento del Cesar, al Ministerio de Educación Nacional y al Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar.
Accionante: César Elías Bayona Manosalva Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2026-01478-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co accionada confirmó el fallo de primera instancia del 5 de junio de 2025 proferido por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar que negó las pretensiones.
Ello, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado 20001-33-33-005-2024-000171-01. 3. En concreto, el tutelante solicitó lo siguiente: 1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR en la sentencia proferida el día 21 DE AGOSTO DE 2025, en el expediente radicado bajo número 20-001-33-33-005-2024 00171-01, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD del (la) señor (a) CESAR ELIAS BAYONA MANOSALVA, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a la jurisprudencia emitida por las Altas Cortes, el marco normativo aplicable al caso y, el material probatorio obrante en el proceso ordinario. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva con una debida interpretación de la norma aplicable al debate jurídico y, analizando de manera concreta la situación particular del (la) docente CESAR ELIAS BAYONA MANOSALVA a la luz de los argumentos planteados en la demanda ordinaria y, los hechos debidamente probados en el debate jurídico3. 1.2.
Hechos 4. El señor César Elías Bayona Manosalva afirmó que ostenta la calidad de docente oficial en la categoría 2B del escalafón docente vigente. 5. Señaló que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Educación Nacional y otro4, en procura de que se inaplicara «por ilegal el Decreto 284 de 2024, que derogó el Decreto Nacional 887 del 2 de junio de 2023, que derogó a su vez del Decreto Nacional 449 de 2022, que a si mismo derogó el Decreto Nacional 965 de 2021 y que con posterioridad derogó el Decreto Nacional 319 de 2020», y se anularan los actos administrativos en los que el Ministerio de Educación Nacional5 y el departamento del Cesar6 le negaron el reconocimiento y pago de la diferencia salarial, respecto de aumento realizado en el año 2008 para el escalafón 2A, respecto del escalafón 2B. 6.
Como fundamento de la demanda, mencionó que entre los años 2005 a 2007 el incremento salarial fue igual para todos los docentes escalafonados. No obstante, para los años 2008 y 2009 se decretaron aumentos porcentuales 3 Transcripción del texto original con posibles errores. 4 El departamento del Cesar. 5 Oficio 2024-EE-058942 del 28 de febrero de 2024. 6 Oficio CES2024ER007287-CES2024EE003645 del 26 de febrero de 2024.
Accionante: César Elías Bayona Manosalva Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2026-01478-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inequitativos en la asignación básica salarial de dicho personal. Específicamente, la categoría 2A recibió un incremento del 15,61%, mientras que la categoría 2B obtuvo 7,67%, en el año 2009. 7.
El conocimiento del asunto correspondió en primera instancia al Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar, que como sustento de su decisión adujo que el presente asunto «no se evidencia que tal situación salarial entre los docentes referidos atente o quebrante el principio protector o algunos de sus subprincipios, (favorabilidad, pro operario y condición más beneficiosa al trabajador), como quiera que el reproche al respecto de la parte actora no se adecúa a ninguna de los supuestos de aplicación de este mandato de optimización». 8.
Inconforme con lo resuelto en primera instancia el demandante apeló la decisión. 9. La alzada fue resuelta por el Tribunal Administrativo del Cesar, el cual mediante providencia del 21 de agosto de 2025 confirmó lo decidido por el a quo. En concreto, el operador judicial indicó que «no existe discriminación al aplicar incrementos salariales desiguales, pues si bien desempeñan las mismas funciones, bajo las mismas condiciones y con el mismo nivel de responsabilidad, la estructura del escalafón docente clasifica por grupos a los maestros oficiales acorde con su formación académica y prevé que estos puedan ascender en el escalafón si cumplen con los requisitos académicos y la evaluación del periodo de prueba, desempeño o competencias según el caso». 1.3.
Sustento de la vulneración 10. La parte accionante indicó que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo, debido a que realizó una interpretación «irrazonable y desproporcionada» de las normas aplicables al caso, en particular, el artículo 13 de la Constitución Política que garantiza el derecho a la igualdad, la Ley 4 de 1992 y el Decreto 1278 de 20027. 11.
A su juicio, la autoridad judicial accionada se limitó a plantear un debate comparativo entre los grados 2B y 2A del escalafón, en lugar de verificar si existían razones objetivas y constitucionales que justificaran el incremento salarial desigual. 12. Finalmente, sostuvo que también incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración probatoria, ya que no se allegó ninguna prueba que demostrara que el Decreto 1027 de 2011 fue proferido con alguna razón válida 7 «Por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente».
Accionante: César Elías Bayona Manosalva Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2026-01478-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que justificara el trato inequitativo entre los escalafones de docentes. 1.4. Intervención 13.
El Tribunal Administrativo del Cesar indicó que existe una línea uniforme sobre el tema al interior de juzgados y tribunales, que corresponde con la que se aplicó en las decisiones controvertidas, por lo que pidió que se declare improcedente esta tutela o se nieguen las pretensiones. 1.5. Sentencia de primera instancia 14. En providencia del 10 de abril de 2026, la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo constitucional por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.
Sobre el particular, consideró que se reiteraron los argumentos del proceso ordinario, por lo que se está utilizando la tutela como una instancia adicional. 15. Ello, por cuanto la providencia cuestionada señaló, expresamente, que los decretos de incremento salarial fueron expedidos en virtud de la amplia configuración normativa del Gobierno Nacional y que, en todo caso, tales aumentos pueden diferir entre los distintos escalafones docentes «con fundamento en políticas macroeconómicas y fiscales, siempre u cuando cumplan con el límite legal de contrarrestar la inflación y no desmejorar los ingresos de los docentes».
Igualmente, se pronunció sobre la presunta vulneración al derecho a la igualdad, en el sentido de descartarla porque los niveles 2A y 2B exigen requisitos de formación académicos distintos, que impiden su equiparación. 16. En ese orden, el a quo constitucional concluyó que la tutela pretende reabrir discusiones del proceso ordinario, que no trascienden del plano de la mera legalidad. 1.6.
Impugnación 17. La parte tutelante insistió en que la decisión ordinaria controvertida adolece de los defectos fáctico y sustantivo, en los mismos términos expuestos en el fundamento de la vulneración del escrito inicial de la tutela. II. CONSIDERACIONES 18. La Sala confirmará la sentencia proferida el 10 de abril de 2026 por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado que declaró improcedente la presente acción de tutela.
Accionante: César Elías Bayona Manosalva Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2026-01478-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1. Caso concreto 2.2.1. La solicitud de amparo no cumple con los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales 19.
El Consejo de Estado8 y la Corte Constitucional9, han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales10 y a la configuración de algún defecto especial11 en el que puede incurrir una autoridad judicial. 20. De no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto.
Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 21. En el caso estudiado, esta Sección considera que, como lo concluyó el a quo, la solicitud de amparo no cumple con todos los requisitos de procedibilidad, como pasa a explicarse. 22.
Legitimación en la causa. Este presupuesto consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 23. La Sala advierte que César Elías Bayona Manosalva está legitimado en la causa por activa, en la medida en que fue demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se dictó el fallo enjuiciado.
A su vez, se evidencia que el Tribunal Administrativo del Cesar, está legitimado en la causa 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 9 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025; SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019; T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 10 (i) Legitimación en la causa; (ii) relevancia constitucional; (iii)subsidiariedad; (iv) inmediatez; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal;
(vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza, una sentencia de control abstracto de constitucionalidad (v.gr., acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad) o una sentencia interpretativa proferida por la Sección de Apelación del Tribunal Especial para la Paz. 11 (i) Defecto orgánico;
(ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. Accionante: César Elías Bayona Manosalva Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2026-01478-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por pasiva al haber proferido la providencia controvertida en este proceso. 24.
Relevancia constitucional. De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional12, la acreditación de este requisito implica verificar: (i) que el actor cumpla con la carga argumentativa que vislumbre la vulneración de sus derechos fundamentales, ya que no basta con la enunciación de estos; (ii) que el debate propuesto no sea exclusivamente legal, pues este trámite no está dispuesto para resolver las inconformidades del actor frente a la decisión judicial; y, (iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se evidencie tensión alguna entre la providencia reprochada y las garantías constitucionales.
Lo anterior, teniendo en cuenta que el presente mecanismo se desnaturaliza cuando se pretende reabrir los debates jurídicos zanjados por el juez ordinario de la causa, como si de una instancia adicional se tratase. 25. Como se expuso previamente, el accionante reprocha la sentencia del 21 de agosto de 2025, proferida por la autoridad judicial accionada.
Mediante esta decisión confirmó la sentencia dictada por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar que negó las pretensiones de la demanda en fallo de 5 de junio de 2025. 26. A su juicio, el Tribunal accionado incurrió en los defectos sustantivo y fáctico, por no sustentar con razones objetivas y jurídicas el trato discriminatorio en materia salarial.
En según su criterio, se realizó un trato desigual en el incremento del salario de los docentes del escalafón 2B, con relación a los escalafonados en el 2A. Además, consideró que no se allegó ninguna prueba al proceso que demostrara que el mencionado decreto hubiese sido proferido con fundamento en una razón «válida» que justifique el trato diferenciado. 27.
Precisado lo anterior, para la Sala resulta evidente que lo pretendido por la parte actora es que se reabra el debate ordinario y constituir una tercera instancia, pues sus reproches demuestran una mera inconformidad con los criterios adoptados por la autoridad judicial accionada, sin que medie una argumentación encaminada a evidenciar la presunta transgresión de sus garantías constitucionales que justifique la intromisión del juez de tutela. 28.
Se evidencia que Tribunal Administrativo del Cesar, explicó con suficiencia las razones por las cuales no existió el presunto incremento salarial desigual y diferenciado de los escalafones referidos. Para llegar a esa conclusión, puso de presente que los docentes que se encuentran en el escalafón 2A y 2B no son iguales, dado que para pertenecer a uno o al otro se necesita acreditar el cumplimiento de unos requisitos que disten entre sí, lo cual justifica la diferenciación salarial. 12 Sentencia SU-215 de 2022.
Accionante: César Elías Bayona Manosalva Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2026-01478-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29. En ese sentido, estimó que el incremento del salario de los docentes de los escalafones referidos era ajustado a derecho y además representa una disminución de la brecha salarial entre docentes que no pueden considerarse iguales en atención a su experiencia y preparación. De otro lado, el Gobierno Nacional cuenta con una amplia potestad de configuración normativa para fijar la escala salarial en tanto se ajuste a lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992, como lo hizo en el caso objeto de estudio. 30.
Así las cosas, la colegiatura evidencia que los reproches planteados por la parte actora, más allá de pretender demostrar los presuntos defectos sustantivo y fáctico en los que incurrió la corporación accionada, reflejan una mera inconformidad con la decisión del tribunal al concluir que no existió un incremento salarial desigual, de lo cual no se deriva una verdadera cuestión iusfundamental que requiera la intervención del juez constitucional.
Por el contrario, el accionante se limitó a insistir en la existencia de un trato discriminatorio, con el fin de imponer su criterio jurídico al que se fijó en el fallo cuestionado. 31. Por lo anterior, se advierte que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de unas garantías fundamentales, no conlleva que el asunto puesto en conocimiento revista necesariamente relevancia constitucional.
En estos asuntos, se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental. 32. Esto, debido a que la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter legal y/o económico, o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. 33.
En definitiva, se reitera que para la Sala resulta evidente que la presente acción tutela y los cargos que aduce el accionante, son una mera inconformidad por lo decidido por el juez natural de la causa. Por ende, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia del mecanismo de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Accionante: César Elías Bayona Manosalva Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2026-01478-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.
FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 10 de abril de 2026, proferida por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx