Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Magistrado ponente: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ (E) Bogotá D. C., ocho (8) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA Radicación: 11001-33-35-020-2018-00550-01 (1714-2023) Demandante: Yudy Andrea Carmona Grisales Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E Auto interlocutorio ASUNTO La señora Yudy Andrea Carmona Grisales interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia proferida el 22 de noviembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F. Como fundamento del citado medio de impugnación, manifestó que el fallo recurrido desconoció la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021, emitida por esta Corporación. CONSIDERACIONES • Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia El control relativo a la admisión del recurso exige estudiar la sustentación de este a efectos de determinar que cumpla las exigencias del artículo 262 del CPACA.
Esta norma contempla su contenido mínimo y prevé que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe incluir: (i) la designación de las partes; (ii) la indicación de la sentencia recurrida; (iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos objeto de debate; y (iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada, junto con las razones que le sirven de fundamento.
Tema: Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicación: 11001-33-35-020-2018-00550-01 (1714-2023) En lo que se refiere al último de los requisitos anotados, es importante precisar que no todas las decisiones que profiere el Consejo de Estado, como máxima autoridad de la jurisdicción contencioso administrativa, adquieren la naturaleza de sentencia de unificación, porque esa calidad se reservó para las providencias que de manera expresa señala el artículo 270 del CPACA.
De otro lado, conviene insistir en que no basta con la indicación precisa de la providencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada pues, como se anotó, el artículo 262 del CPACA exige que, además, se aduzcan «[…] las razones que le sirven de fundamento», requisito que supone para la parte recurrente realizar un ejercicio de comparación entre la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria.
De allí se desprende la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sea la misma y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso u obiter dicta sino de las razones esenciales de la decisión o ratio decidendi. De no satisfacerse esa exigencia, no será factible la admisión del recurso extraordinario.
Es pertinente resaltar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no puede convertirse en una tercera instancia por medio del cual las partes discutan sus inconformidades respecto de las decisiones adoptadas en el proceso ordinario, en única o segunda instancia. Su carácter extraordinario y excepcional implica que el cumplimiento de los presupuestos previstos para que se conceda y se admita deben analizarse con rigor, de manera que si resulta dable exceptuar el principio de la cosa juzgada como un efecto propio de este medio impugnatorio sea, no por una interpretación vaga y abierta respecto de los requisitos de procedencia, sino porque en realidad, con su ejercicio, se pretende «[…] asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere el caso, reparar los agravios […]»1.
Explicados los requisitos que debe reunir la sustentación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se puede adoptar por el consejero alguna de estas decisiones, de conformidad con el artículo 265 del CPACA: Si el recurso reúne los requisitos legales, el magistrado ponente lo admitirá. Si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262, señalará los defectos para que el recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, si este no lo hiciere, lo rechazará y ordenará devolver el expediente al despacho de origen. 1 Artículo 256 del CPACA.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicación: 11001-33-35-020-2018-00550-01 (1714-2023) El recurso también será rechazado cuando fuere improcedente, pese a haberse concedido.
PARÁGRAFO. El recurso se rechazará de plano y se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso. […] • Análisis del despacho Se procede a estudiar si se encuentran reunidos los requisitos para admitir el recurso. - Oportunidad en la interposición y sustentación La sentencia del 22 de noviembre de 2022 se notificó a la parte demandante el 13 de diciembre del mismo año y dado que el recurso se interpuso el 13 de enero de 2023, se concluye que la recurrente cumplió con la carga que le asistía dentro de la oportunidad que prevé el artículo 261 del CPACA. - Designación de las partes Se trata de la señora Yudy Andrea Carmona Grisales y la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E, quienes intervinieron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se adelantó en sede de instancias. - Providencia impugnada La recurrente manifestó que la sentencia objeto de recurso es la proferida el 22 de noviembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F. En dicha providencia el tribunal, consideró que el material probatorio allegado al expediente fue insuficiente y en ese sentido sostuvo que las actividades que desarrolló la demandante fueron eminentemente contractuales, por cuanto no se configuraron los elementos esenciales de una relación laboral. - Relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio El contexto fáctico en el que la parte demandante fundamentó el recurso interpuesto puede sintetizarse como sigue a continuación: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicación: 11001-33-35-020-2018-00550-01 (1714-2023) Que la demandante prestó sus servicios en el Hospital de Usme I Nivel, hoy Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E por el período comprendido entre el 20 de febrero de 2000 al 15 de mayo de 2011 y posteriormente, como psicóloga entre el 16 de mayo de 2011 hasta el 13 de octubre de 2017.
Que la accionante radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el oficio OJU-E-1575-2018 del 12 de junio de 2018 a través del cual la ESE le negó la petición solicitando el reconocimiento de la existencia de una relación de laboral y el pago de las acreencias laborales, tales como, las diferencias salariales, prestaciones sociales que devengan sus pares en la planta, además del porcentaje pagado por concepto de aportes en salud, pensión y ARL, al igual que los dineros descontados por retención en la fuente y rete ica.
Que el Juzgado Veinte (20) Administrativo de Bogotá conoció en primera instancia y mediante sentencia el 9 de marzo de 2020 denegó las suplicas de la demanda, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 22 de noviembre de 2022 y notificada el 13 de diciembre del año. - Indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento Se expresó que la providencia del 22 de noviembre de 2022 desconoció la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021 proferida dentro del expediente 05001-23-33-000-2013-01143-01(1317-2016) Al revisarse la naturaleza del referido fallo del 9 de septiembre de 2021, se observa que se trata de una decisión adoptada por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido en vigencia del CPACA, en la que unificó: La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii)La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicación: 11001-33-35-020-2018-00550-01 (1714-2023) el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal Como sustentación del recurso se adujo: «[…] se reprocha que el Tribunal no haya valorado en toda su dimensión las pruebas aportadas al proceso, los contratos de prestación de servicios, extractos bancarios, certificaciones, contratos, historia laboral en salud y pensión toda la documental que obra dentro del plenario, que demuestra que las actividades que fueron desarrolladas por la demandante, durante toda la relación laboral fueron bajo continua subordinación, al existir otras pruebas como documentos y testimonios, debieron valorarse conjuntamente.
Debió dárseles su valoración individual y en conjunto con las demás pruebas, para darle su mérito probatorio. El artículo del Código General del Proceso, le impone al juez exponer siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba, y solamente puede rechazar, mediante providencia motivada, las pruebas ilícitas, las notoriamente impertinentes, las inconducentes y las manifiestamente superfluas o inútiles.
Se reitera, el Tribunal desconoció el derecho al debido proceso de la parte demandante. […]» Se estima que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe rechazarse, por las siguientes razones: Los argumentos consisten en que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca realizó una argumentación equivocada, al considerar que no se encontraban probados los elementos de la relación laboral.
Si se analiza la sentencia de unificación, se advierte que no existe unidad de materia entre la situación particular de la señora Yudy Andrea Carmona Grisales y los puntos resueltos en ella, pues dicha sentencia unificó lo relacionado con (i) la temporalidad de los contratos de prestación de servicios, (ii) el término de referencia para la no solución de continuidad para efectos de la prescripción de los derechos laborales y (iii) la devolución de los aportes de salud cuando se configura la relación laboral; mientras en este caso, se discute la valoración probatoria de los elementos de la relación laboral.
Por consiguiente, y como la sentencia de unificación invocada no es aplicable al caso concreto, se rechazará de plano el recurso extraordinario de unificación de la referencia, en atención a lo previsto en el parágrafo del artículo 265 del CPACA; sin embargo, no se condenará en costas a la recurrente, con base en el numeral 8.º del Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicación: 11001-33-35-020-2018-00550-01 (1714-2023) artículo 365 del Código General del Proceso,2 toda vez que no están causadas ni comprobadas, ya que la entidad no ha realizado actuación alguna en el trámite del presente medio de impugnación. Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: Rechazar de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Yudy Andrea Carmona Grisales contra la sentencia de segunda instancia proferida el 22 de noviembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Segundo: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ (E) Firmado electrónicamente 2 «8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».