13001233300020130019301 — Consejo de Estado

www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 13001-23-33-000-2013-00193-01 (2729-2016) Demandante: Soraya del Carmen Cohen de Torres Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Tema: Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio docente.

Naturaleza de la vinculación docente. Ley 1437 de 2011 Decisión: Confirma sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 12 de abril de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones de la demanda La señora Soraya del Carmen Cohen de Torres, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar nulas las Resoluciones UGM 032953 del 14 de febrero de 2012 y UGM 048127 del 29 de mayo de 2012, por medio de las cuales la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL-, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia y resolvió negativamente un recurso de apelación, respectivamente.

Como restablecimiento del derecho, solicitó lo siguiente: «SEGUNDA. - Que como consecuencia de la Nulidad, se condene a la Caja Nacional de previsión social CAJANAL E.I.C.E en Liquidación a reconocer y pagar a la señora SORAYA DEL CARMEN COHEN DE TORRES, una Pensión Gracia a partir del día siguiente al de haber cumplido (20) años de servicio a la educación y (50) de edad, cuyas mesadas iniciales deben ser liquidadas en cuantía equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del promedio de lo devengado por él, por concepto de sueldos y todos los factores salariales en el último año de servicios inmediatamente anterior al cumplimiento de los requisitos de edad y tiempo de servicio, junto con los reajustes legales correspondientes.»1 (sic). 1 Folio 1 y 2 del expediente.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2013 00193 01 Demandante: Soraya del Carmen Cohen de Torres www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1.2. Hechos que fundamentan la demanda La señora Soraya del Carmen Cohen de Torres relató que nació el 6 de septiembre de 1960, razón por la cual cumplió 50 años de edad el 6 de septiembre de 2010.

De igual manera, señala que completó los 20 años de servicio en el municipio El Carmen de Bolívar e hizo referencia a su vinculación en la Institución Educativa Juan Federico Hollman y a su nombramiento en propiedad en la institución Urbana Mixta Miguel Antonio Caro mediante Decreto Municipal 081 de 24 de septiembre de 1997. De igual manera, mencionó que durante su tiempo de servicio fue ascendida y tuvo varios cambios de salario.

Finalmente indicó que, habiendo cumplido todos los requisitos necesarios, radicó reclamación para el reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL E.I.C.E, el 8 de febrero de 2011, la cual fue resuelta de manera negativa con las Resoluciones UGM 032953 del 14 de febrero de 2012 y UGM 048127 del 29 de mayo del mismo año. 1.3.

Fundamentos de derecho y concepto de violación Señala como vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 2, 6, 13, 25, 53, 58 y 84 de la Constitución; Ley 114 de 1913 artículos 1,3 y 4; Ley 116 de 1928 artículo 6; Ley 37 de 1993 articulo 33; Ley 91 de 1989 artículo 15; Ley 115 de 1994; Código Sustantivo del Trabajo, artículo 21.

En resumen, en el concepto de la violación después de realizar un recuento normativo de la pensión gracia, expone que la entidad demandada desconoce los tiempos de servicios certificados por el Municipio El Carmen de Bolívar, en donde se evidencia claramente la vinculación por más de 20 años como docente de carácter municipal – territorial.

Finalmente, resalta que es ampliamente demostrativo que cumple con los requisitos por haber sido vinculada como docente en ese municipio antes del 31 de diciembre de 1980 y que, al cumplir la edad requerida, esto es 50 años, ya se encontraba con los 20 años de servicio exigidos. 1.4. Contestación de la demanda2 La entidad CAJANAL EICE -hoy UGPP-, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones.

Indicó que la demandante no demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en la ley para hacerse acreedora de la pensión gracia, en especial los 20 años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital, toda vez que los tiempos laborados fueron con vinculación del orden nacional. Concluyendo entonces que, conforme lo dispuesto en la Ley 114 de 1993 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, no es posible computar tiempos como docente del orden territorial y del orden nacional para el reconocimiento de la pensión gracia. Finalmente, propuso las excepciones de “cobro de lo no debido” y “genérica”. 2 Folios 67 a 74 del expediente físico.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2013 00193 01 Demandante: Soraya del Carmen Cohen de Torres www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 1.5. Sentencia de primera instancia3 El Tribunal Administrativo de Bolívar, en sentencia del 12 de abril de 2016, accedió a las pretensiones de la demanda.

En ese orden, declaró la nulidad de los actos acusados, y en consecuencia ordenó a la UGPP, reconocer a la actora la pensión gracia «a partir del 7 de septiembre de 2010, en cuantía del 75% del promedio de todos los conceptos legales devengados por la actora durante el último año de servicios inmediatamente anterior a la fecha en que adquirió su estatus pensional tales como asignación básica, auxilio de transporte, prima de navidad, prima de vacaciones docentes, y subsidio de alimentación».

Como sustento de su decisión, consideró el juez de primera instancia que la demandante demostró que se desempeñó como docente municipal en el municipio de El Carmen de Bolívar desde el 1 de enero de 1980, por lo cual, reunió los requisitos necesarios para el reconocimiento y pago de la pensión gracia, pues fue posible incluir el tiempo trabajado para efectos de contabilizar los 20 años de servicio.

En cuanto a la edad pensional, el Tribunal adujo que la demandante nació el 6 de septiembre de 1960 y que, para la fecha de la petición, el 8 de febrero de 2011 ya había cumplido los 50 años requeridos. Finalmente, advirtió que no operó el fenómeno de la prescripción trienal de las mesadas, toda vez que, la pensión se hizo exigible el 7 de septiembre de 2010, la accionante presentó la petición de reconocimiento ante CAJANAL E.I.C.E el 8 de febrero de 2011 y tenía hasta el 9 de febrero de 2014 para presentar la demanda, lo cual hizo el 31 de julio de 2013, por lo cual, en este caso no opero la prescripción. De otro lado, respecto a las costas, se condenó a la parte demandada al pago de las costas bajo los términos del Código General del Proceso. 1.6.

Recurso de apelación4 A manera de síntesis, se tiene que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, a través de apoderado judicial, interpuso recurso de apelación solicitando la revocatoria de la sentencia de primera instancia, en tanto considera que la parte actora no cumple con la totalidad de los requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913, concretamente, haber prestado servicios como docente departamental, distrital, municipal o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, así como acreditar 20 años de servicios; destacando que no es posible tener en cuenta los tiempos servidos como docente nacional. 1.7.

Trámite correspondiente a la segunda instancia Mediante auto de 30 de agosto de 2017, se dispuso correr traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión. Por su parte, la apoderada de la señora Soraya del Carmen Cohen de Torres5 reiteró que su poderdante acredita cabalmente los requisitos para acceder a la pensión gracia. 3 Folios 143 a 149 del expediente físico. 4 3 Folios 151 a 155 del expediente físico. 5 Folios 178 a 180 del expediente físico.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2013 00193 01 Demandante: Soraya del Carmen Cohen de Torres www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 Así, el apoderado de la UGPP6 insistió en su solicitud de revocar la sentencia de primera instancia, en tanto aduce que el sustento de lo pedido carece de fundamentos fácticos y jurídicos al no cumplir con los requisitos legales para acceder a tal pensión. Mientras que el agente del Ministerio Público que actúa ante esta Corporación guardó silencio.

De otro lado, en fecha del 8 de marzo de 20187, se dictó auto para mejor proveer requiriendo al Ministerio de Educación Nacional y a la Secretaría de Educación de Bolívar, para lo siguiente: «PRIMERO: (…) certifique el tiempo de servicio acreditado por la señora Soraya del Carmen Cohen de Torres como docente, dentro del periodo comprendido entre el 1 de enero de 1980 y hasta la actualidad o hasta el momento en que se produjo su retiro, si hubiese acaecido el mismo, así como los cargos desempeñados, los actos de nombramiento y posesión y la clase de plantel.

SEGUNDO: Solicítese al Ministerio de Educación Nacional y a la Gobernación del Departamento de Bolívar que con destino a este proceso, certifiquen el tipo de vinculación que ostentó la docente Soraya del Carmen Cohen de Torres entre el 1 de enero de 1980 y hasta la actualidad o hasta el momento en que se produjo su retiro, si hubiese acaecido el mismo, indicando con toda precisión y claridad si los nombramientos se realizaron como docente nacional, nacionalizado o territorial, la clase de plantel y la procedencia de recursos con los que se cancelaron los salarios es decir, si estuvieron a cargo de la nación o del ente territorial.» De igual manera, el 24 de noviembre de 20228, se dictó el segundo auto para mejor proveer, requiriendo: «PRIMERO: DECRETAR DE OFICIO la práctica de la siguiente prueba: Por la Secretaria de la Sección Segunda de esta Corporación OFÍCIESE al alcalde del municipio de El Carmen (departamento de Bolívar), para que remita con destino a este proceso: (i) Copia integra y legible de todos y cada uno de los actos de nombramiento de la señora Soraya del Carmen Cohen Torres, identificada con la C C. 33.283.580 de El Carmen (Bolívar), junto con las correspondientes actas de posesión, por el periodo comprendido entre el 1." de enero de 1980 y el 31 de diciembre de 1996.

Lo anterior, junto con certificación del tipo de nombramiento (nacional, departamental, municipal). (ii) En caso de no contar con los anteriores documentos deberá certificar con toda precisión la clase de vinculación que sostuvo con la señora Soraya del Carmen Cohen Torres en el periodo comprendido entre el 1. de enero de 1980 y el 31 de diciembre de 1996, anexando los soportes documentales correspondientes.».

Finalmente, el 13 de julio de 20239, se profirió un último auto para mejor proveer, en el cual se requirió y solicitó: «PRIMERO. Por la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación REQUIÉRASE al alcalde del municipio de El Carmen (departamento de Bolívar), para que, remita con destino a este proceso los documentos solicitados en auto del 24 de noviembre de 2022 y en especial todos los actos de nombramiento y posesión, contratos, órdenes de servicio o aquellos en virtud de los cuales la demandante prestó sus servicios en el periodo 1980-1996, o señale las razones por las cuales no le es posible allegarlos. 6 Folios 184 a 185 del expediente físico. 7 Folios 187 del expediente físico. 8 Folios 224 del expediente físico. 9 Folio 230 del expediente.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2013 00193 01 Demandante: Soraya del Carmen Cohen de Torres www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 SEGUNDO. Para lo anterior SE CONCEDE el término de diez (10) días hábiles contados a partir de la notificación del presente auto.

Los documentos correspondientes podrán ser remitidos al correo electrónico de la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación:

TERCERO. DECRETAR la práctica de inspección judicial al archivo del municipio de El Carmen, a efectos de verificar los documentos que den cuenta del tipo de vinculación, tiempo de servicio, plaza ocupada por la docente Soraya del Carmen Cohen Torres. identificada con la C.C. 33'283.580 de El Carmen (Bolívar). Para lo anterior se comisiona al Tribunal Administrativo de Bolívar.

(Término quince días).

CUARTO. OFÍCIESE a los directores de los establecimientos educativos Escuela Urbana Mixta Juan Federico Hollman, Escuela Gabriel García Taboada y Escuela Urbana Mixta Miguel Antonio Caro del municipio de El Carmen (departamento de Bolívar), para que remitan con destino a este proceso certificación del tiempo de servicios prestados por la señora Soraya del Carmen Cohen Torres, identificada con la C.C. 33 283.580 de El Carmen (Bolívar).».

En respuesta a los requerimientos realizados, la Secretaría de Educación de El Carmen Bolívar allegó el 7 de febrero de 202410 memorial en donde recopiló todos los certificados laborales encontrados en el archivo general de la Alcaldía Municipal de El Carmen de Bolívar. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo11. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso12, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente una de las partes presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a los argumentos del respectivo recurso. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si la señora Soraya del Carmen Cohen Torres, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial lo relativo a la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para dicho reconocimiento. 10 Actuación visible en los índices 78 de SAMAI. 11 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 12 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pron unciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2013 00193 01 Demandante: Soraya del Carmen Cohen de Torres www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 2.3.

Normativa y jurisprudencia aplicable al caso 2.3.1. Pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a dicha prestación, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con antelación al 31 de diciembre de 1980. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1°, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» (Negrillas fuera de texto).

El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2013 00193 01 Demandante: Soraya del Carmen Cohen de Torres www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»13 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201814 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal15; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S -699 de 26 de agosto de 1997. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (38052014). 15 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2013 00193 01 Demandante: Soraya del Carmen Cohen de Torres www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».13 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.

Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4 Actuación administrativa La demandante, actuando por intermedio de apoderada, el día 8 de febrero de 2011 solicitó ante la Caja Nacional de Previsión Social – hoy UGPP el reconocimiento y pago de una pensión gracia, la cual fue negada a través de la Resolución UGM 032953 del 14 de febrero de 201216; como argumento señaló, que la parte demandante no contaba con los veinte años requeridos para acceder a la pensión gracia pues no es posible hacer un cómputo de tiempos de servicios prestados en el orden nacional y en el orden departamental, distrital, municipal o nacionalizado. 16 Folio 14 del expediente Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2013 00193 01 Demandante: Soraya del Carmen Cohen de Torres www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 Inconforme con la respuesta, la docente interpuso recurso de reposición17, el cual fue decidido a través de la Resolución UGM 048127 de 29 de mayo de 201218, que confirmó la decisión de negar lo reclamado. 2.5 Caso concreto Teniendo en cuenta los antecedentes, pasa la Sala a resolver el problema jurídico planteado, por lo que se procede a verificar si la actora cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado para el reconocimiento de la acreencia pensional en discusión. 2.5.1 Del cumplimiento de los requisitos • Edad Revisado el expediente, la Sala encuentra probado que la señora Soraya del Carmen Cohen de Torres nació el 6 de septiembre de 1960, razón por la cual, el 6 de septiembre de 2010 cumplió 50 años de edad19, aspecto que en todo caso no fue cuestionado con el recurso. • Buena conducta No se observan reproches sobre la buena conducta en el desempeño docente, por lo que se entiende probado dicho requisito. • Vinculación de la demandante y tiempo de servicios - Vinculación con antelación al 31 de diciembre de 1980.

Sobre el particular, obra en el expediente el Decreto 217 del 16 de octubre de 200820, en el cual, el despacho del alcalde del municipio de El Carmen de Bolívar, certificó que la señora Soraya del Carmen Cohen de Torres prestó sus servicios como docente entre los años 1980 a 1996. El mentado decreto es el siguiente: 17 Folio 17 del expediente físico. 18 Folio 19 del expediente físico 19 Copia de la cédula de ciudadanía obrante a folio 11 del cuaderno físico. 20 Folio 29 del expediente físico.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2013 00193 01 Demandante: Soraya del Carmen Cohen de Torres www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 En el mismo sentido, obran en el expediente certificados expedidos por la Secretaría de Educación de El Carmen de Bolívar de fecha 24 de agosto de 201021; 22 de junio de 201222 y 16 de marzo de 201523 en donde se identifica que fue vinculada como docente municipal desde el: i) 1 de enero de 1980 hasta el 30 de diciembre de 1996: 21 Visible a índice 78 del expediente de Gestión Judicial -SAMAI-, folio 6 PDF. 22 Folio 23 y 208 del expediente físico. 23 Visible a índice 78 del expediente de Gestión Judicial -SAMAI-, folio 5 PDF.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2013 00193 01 Demandante: Soraya del Carmen Cohen de Torres www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 Asimismo, obran certificados específicos de la historia laboral de la demandante, expedidos por la Secretaría de Educación Municipal de El Carmen de Bolívar de fechas: 4 de julio de 200124; 21 de enero de 201025 y 21 de diciembre de 202226;y por el director del Núcleo Educativo de El Carmen de Bolívar de fecha 31 de enero de 200127, estos certificados detallan: institución, tiempo de servicio, salario percibido y tipo de vinculación, en ellos se puede advertir que la señora Soraya del 24 Visible a índice 78 del expediente de Gestión Judicial -SAMAI-, folio 20 del PDF. 25 Visible a índice 78 del expediente de Gestión Judicial -SAMAI-, folio 7 del PDF. 26 Visible a índice 53 del expediente de Gestión Judicial -SAMAI-, folio 7 y 8 del PDF. 27 Visible a índice 78 del expediente de Gestión Judicial -SAMAI-, folio 21 del PDF.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2013 00193 01 Demandante: Soraya del Carmen Cohen de Torres www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 Carmen Cohen de Torres estuvo vinculada como docente municipal de la siguiente manera: i) A la Institución Escuela Urbana Mixta Juan Federico Hollman como docente municipal del 1 de enero de 1980 al 30 de diciembre de 1989;

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2013 00193 01 Demandante: Soraya del Carmen Cohen de Torres www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2013 00193 01 Demandante: Soraya del Carmen Cohen de Torres www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 De tal manera que, conforme a las pautas jurisprudenciales fijadas por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201828, para acreditar la calidad de docente territorial o nacionalizado, a falta de actos administrativos donde conste el vínculo, la respectiva certificación de la autoridad nominadora es válida, por lo cual se tiene acreditado dicha vinculación con antelación al 31 de diciembre de 1980 con los certificados traídos al proceso expedidos en diferentes fechas, además con el Decreto 217 mencionado que reconoce esos tiempos laborados por la demandante como docente municipal.

Asimismo, se logra advertir que no fue allegada alguna evidencia de la que se pudiera concluir que dichas vinculaciones se efectuaron con intervención de la Nación, o que los pagos de esos salarios provenían de esta cartera y, contrario a ello, la entidad indicó expresamente que las prestaciones de la actora en las 28 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Con las mismas pruebas referenciadas se demuestra que la demandante laboró como docente territorial del 24 de septiembre de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2002, por nombramiento realizado mediante Decreto municipal 081 de 24 de septiembre de 1997,que se vinculó a la Institución Escuela Gabriel García Taboada del 1 de enero de 1990 al 30 de diciembre de 1990; a la Institución Escuela Urbana Mixta Juan Federico Hollman, del 1 de enero de 1991 al 30 de diciembre de 1992; a la Escuela Urbana Mixta Miguel Antonio Caro, del 1 de enero de 1993 al 30 de diciembre de 2001, y a la Institución Educativa Manuel Edmundo Mendoza del 1 de enero de 2002 hasta el 30 de diciembre de 2002.

De la misma manera, de los anteriores certificados se evidencia que, en el año 1997 la demandante mediante Decreto 081 del 24 de septiembre de 199729 fue nombrada en propiedad en la Escuela Urbana Mixta Miguel Antonio Caro, sin que cambiara el tipo de vinculación municipal que venía teniendo, incluso, el mantenido desde el 8 de febrero de 1994, por medio de contratos de prestación de servicios.

De igual manera, se logró constatar que la fuente de los recursos de los cuales se cancelaron los salarios de la demandante era del presupuesto municipal, como lo asevera el decreto mencionado. De tal manera que, si bien en el expediente solo reposan los actos administrativos de nombramiento y posesión referidos anteriormente de la demandante -Decreto municipal No. 081 del 24 de septiembre de 1997 y acta de posesión de la misma fecha-, como ya se dijo, conforme la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201830, para acreditar la calidad de docente territorial o nacionalizado, a falta de actos administrativos donde conste el vínculo, la respectiva certificación de la autoridad nominadora es válida, por lo cual se tiene acreditado dicha vinculación desde 1 de enero de 1990 hasta 30 de diciembre de 2002.

Por su parte, esta Sala ha precisado que «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».

En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante sentencia C – 085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales». Sumado a lo anterior, en lo que corresponde a dicha diferencia esta Corporación en la anteriormente citada sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, concluyó: 29 Folio 26 y 17 del expediente físico. 30 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2013 00193 01 Demandante: Soraya del Carmen Cohen de Torres www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 «Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1. de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).

Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1. de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.» En ese escenario, considera la Sala que contrario a lo expuesto por la entidad demandada, las vinculaciones de la docente Soraya del Carmen Cohen de Torres fueron de orden territorial.

Así las cosas, no le asiste razón a la UGPP, cuando en el recurso simplemente afirma que la actora no tuvo una vinculación laboral como docente departamental, distrital, municipal o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, pues quedó verificado lo contrario en los términos antes señalados. Por consiguiente, para la Sala está demostrado que la señora demandante como docente territorial se vinculó desde (i) el 1 de enero de 1980 hasta el 23 de septiembre de 1997 y desde (ii) el 24 de septiembre de 1997 hasta el 30 de diciembre de 2002, -período como docente territorial en propiedad-, por cuanto no hubo intervención alguna de la Nación o delegado de esta, y por ello, se pueden esos lapsos requeridos para el reconocimiento de la pensión. Así las cosas, como quiera que los puntos objeto de reparo planteados por la entidad demandada en el recurso de apelación, se encuentran desestimados, se procederá a confirmar la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda.

En otra arista, teniendo en cuenta que procede el reconocimiento de la prestación reclamada, es necesario resaltar que, es claro que no se configuró el fenómeno jurídico de la prescripción, por cuanto, entre la fecha de adquisición del estatus pensional (6 de septiembre de 2010), la fecha de reclamación (8 de febrero de 2011) y presentación de la demanda (31 de julio de 2013), transcurrieron menos de tres años, de modo que le asistió razón al a quo al declarar no próspera la excepción de prescripción de las mesadas pensionales. 2.6.

Conclusión Teniendo en cuenta lo descrito previamente, la Sala considera que la docente Soraya del Carmen Cohen de Torres cumplió con todos los requisitos establecidos en las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación para ser beneficiaria de una pensión gracia, es decir, no existen reproches sobre la buena conducta en el desempeño de la labor, cumplió 50 años de edad el 10 de octubre de 1998 y laboró en la educación oficial con naturaleza territorial por más de 20 años, y acreditó su vinculación como docente territorial antes del 31 de diciembre de 1980, tal y como lo determinó la sentencia objeto de apelación; motivo por el cual se confirmará la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió a las pretensiones de la demanda.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2013 00193 01 Demandante: Soraya del Carmen Cohen de Torres www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 2.7. Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión del recurso de apelación, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, en el recurso se sustentaron las razones en defensa jurídica de sus intereses y, por ende, razones suficientes para no condenar en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 12 de abril de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por la señora Soraya del Carmen Cohen de Torres en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, de acuerdo con lo expuesto en esta sentencia.

SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia conforme a lo expuesto en esta providencia.

TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado AUSENTE CON PERMISO La presente actuación se encuentra firmada en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/