Demandante: Edgar Castro Córdoba Demandados: Consejo Superior de la Judicatura – Seccional Antioquia y otros Radicado: 05001-23-33-000-2022-00428-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADA PONENTE: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., doce (12) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 05001-23-33-000-2022-00428-01 Demandante: EDGAR CASTRO CÓRDOBA Demandados: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - ANTIOQUIA Y OTROS Tema: Acción de tutela contra acto administrativo – improcedencia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a pronunciarse sobre la impugnación presentada por el Consejo Superior de la Judicatura – Seccional Antioquia y el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Caldas contra el fallo del 18 de abril de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de Oralidad, que concedió el amparo deprecado.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. El 29 de abril de 2022 el señor Edgar Castro Córdoba, actuando en nombre propio, ejerció acción de tutela contra el Consejo Superior de la Judicatura – Seccional Antioquia, el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Caldas y la señora Flor Alba Benjumea Durango, con el fin de que fueran amparados sus derechos fundamentales “al trabajo, seguridad social, mínimo vital e igualdad”. 2.
Consideró vulneradas tales garantías constitucionales debido a las resoluciones que negaron su nombramiento al cargo de secretario municipal nominado por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Caldas – Antioquia. 3. Con base en lo anterior, la parte accionante solicitó lo siguiente: “(…)
PRIMERO: Se protejan los derechos fundamentales vulnerados por las accionadas, procediendo el Tribunal constitucional a revocar las resoluciones por medio de las cuales se negó mi nombramiento como secretario municipal Demandante: Edgar Castro Córdoba Demandados: Consejo Superior de la Judicatura – Seccional Antioquia y otros Radicado: 05001-23-33-000-2022-00428-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 nominado (código 260143) por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Caldas – Antioquia.
SEGUNDO: Se ordene al Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Caldas – Ant, proceda a emitir el acto administrativo de nombramiento conforme se dispuso mediante acuerdo N. CSJANTA22-17 del 7 de enero de 2022, en el que ocupé el 1° lugar de la lista de candidatos, conforme los ritos establecidos en la ley 270 de 1996.
TERCERO: Se ordene al Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia, garantice un tratamiento prevalente a la actual secretaria del Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Caldas – Ant, adoptando las medidas necesarias para que la señora FLOR ALBA BENJUMEA DURANGO sea nombrada en provisionalidad en otra sede judicial disponible vacante, en un cargo igual o equivalente al que viene ocupando, tratando de que sea de las últimas personas en ser desvinculada una vez se provean todos los cargos vacantes en propiedad.” 1.2.
Hechos probados y/o admitidos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. El señor Edgar Castro Córdoba ocupó el primer lugar en la lista de elegibles conformada por el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia para proveer cargos de secretario de juzgado municipal.
El actor obtuvo un puntaje de 525.44, según el Acuerdo No. CSJANTA22-17 del 7 de enero de 20221 y optó por el cargo en el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Caldas. 5. A su vez la señora Flor Alba Benjumea Durango, quien en la actualidad ocupa el cargo de secretaria del Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Caldas en provisionalidad, solicitó ante el titular del despacho la declaratoria de estabilidad reforzada en su calidad de prepensionada y jefe cabeza de hogar. 6.
Dicha solicitud fue concedida por el juzgado, que mediante la Resolución No. 003 del 24 de febrero de 2022 decidió “NO EFECTUAR el nombramiento en propiedad para ocupar el cargo de SECRETARIO DE JUZGADO MUNICIPAL GRADO NOMINADO (CÓDIGO 260143) de la persona que conforma la lista de elegibles señaladas en el Acuerdo N.° CSJANTA22-17 del 7 de enero de 2022”. 7.
Esto, al considerar que a la señora Benjumea Durango, en su calidad de prepensionada, le asistía el derecho a la estabilidad laboral reforzada y al mínimo vital, con independencia que en la actualidad estuviera pendiente el nombramiento 1 por medio del cual se conforma lista de candidatos para proveer cargos de Secretario de Juzgado Municipal grado nominado (Código 260143) en la Rama Judicial Seccional Antioquia – Convocatoria 4” Demandante: Edgar Castro Córdoba Demandados: Consejo Superior de la Judicatura – Seccional Antioquia y otros Radicado: 05001-23-33-000-2022-00428-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 en propiedad de la persona que ostenta el primer lugar en la lista de elegibles, “toda vez que están de por medio razones constitucionales que prevalecen sobre las legales y que deben imponerse, pues no solamente protegen sus derecho fundamental (sic), sino también, los de su señora madre por quien vela en su sostenimiento económico y salud…” 8.
Dicha decisión fue objeto de reposición y fue confirmada integralmente a través de la Resolución del 15 de marzo de 2022. 1.3. Fundamentos de la vulneración 9. Refiere que su falta de nombramiento en el despacho solicitado es vulneratorio de sus derechos de carrera y del derecho fundamental al mínimo vital como quiera que el día 1° de junio de 2022 va a ser desvinculado de su lugar de trabajo, el cual constituye su única fuente de ingresos, por lo que requirió “revocar las resoluciones por medio de las cuales se negó mi nombramiento como secretario municipal nominado (código 260143) por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Caldas – Antioquia.”. 10.
Reiteró que, en la actualidad, se encuentra ocupando un empleo en provisionalidad como oficial mayor en el Juzgado Primero Penal del Circuito de Medellín, cargo en el cual se posesionó en propiedad otra persona quien solicitó licencia no remunerada hasta el 1° de junio del presente año. 11. Adujo que es un criterio constitucional reiterado por las altas cortes2 la primacía del mérito ante los fueros de estabilidad reforzada, “siendo el mérito un principio constitucional que va conexo a derechos primigenios como la igualdad y debido proceso” ya que dicha estabilidad es relativa, condicionándose su duración hasta que se ejecute el proceso de selección y sean reemplazados por quienes se hayan hecho acreedores a ocupar el cargo. 1.4.
Trámite de la acción de tutela 1.4.1. Auto admisorio 12. Mediante auto del 25 de marzo de 2022 la magistrada ponente del Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de Oralidad admitió la acción de tutela y ordenó su notificación al Consejo Superior de la Judicatura – Seccional Antioquia, el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Caldas y la señora Flor Alba Benjumea Durango, como sujetos accionados. 2 Citó la sentencia SU446/11 de la Corte Constitucional.
Demandante: Edgar Castro Córdoba Demandados: Consejo Superior de la Judicatura – Seccional Antioquia y otros Radicado: 05001-23-33-000-2022-00428-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 1.5. Intervenciones 13. Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.1.
Consejo Superior de la Judicatura – Seccional Antioquia 14. Por medio de su presidente, solicitó la desvinculación del presente trámite constitucional debido a que su función se limita a entregar a los nominadores las listas de elegibles, por lo que no tiene ninguna injerencia en los nombramientos realizados en provisionalidad en los despachos judiciales, pues la facultad nominadora está en cabeza de los respectivos jueces. 15.
Igualmente adujo que ha cumplido a cabalidad con sus funciones, puesto que en el mes de diciembre del año 2021 al ser ofertada la vacante definitiva existente para el cargo de secretario de Juzgado 002 Promiscuo Municipal de Caldas, se conformó la lista de candidatos para dicho despacho y la misma fue remitida vía correo electrónico a la autoridad nominadora. 16.
Aseguró que recibió la Resolución No. 003 del 24 de febrero de 2022 por medio de la cual el Juzgado 002 Promiscuo Municipal de Caldas declaró la estabilidad reforzada a una trabajadora en provisionalidad, para lo cual advirtió que la decisión final sobre los nombramientos en propiedad de cada despacho corresponde de manera exclusiva a la autoridad nominadora, así como la definición de solicitudes de este tipo, “sin para que ello intervenga el Consejo Superior de la Judicatura.” 1.5.2.
Flor Alba Benjumea Durango 17. Indicó que el 15 de febrero de 2022 solicitó al titular del juzgado la concesión de la estabilidad laboral reforzada en razón a que desde el 16 de abril de 1996 está vinculada a la Rama Judicial con 26 años de servicio, la cual fue concedida a través de la Resolución No. 003 del 25 de febrero de 2022. 18.
Aseguró que, en virtud de lo indicado por el máximo órgano de tutela, antes de procederse al nombramiento de quienes superaron el concurso de mérito, las personas con una situación especial, como el estatus de prepensionada, deben ser los últimos en removerse y en la medida de las posibilidades deben vincularse en forma provisional en cargos vacantes de la misma jerarquía a los cuales venían ocupando. 19.
Refirió que es cabeza de su hogar el cual está conformado por su madre mayor de 80 años, la que depende económicamente de ella, por lo que su desvinculación afectaría el mínimo vital de ambas. Por lo anterior, solicitó la protección de su Demandante: Edgar Castro Córdoba Demandados: Consejo Superior de la Judicatura – Seccional Antioquia y otros Radicado: 05001-23-33-000-2022-00428-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 estabilidad laboral reforzada otorgada por el juez, y en consecuencia reubique accionante o a ella de manera subsidiaria. 20.
El Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Caldas, pese a haber sido notificado en debida forma, no rindió informe alguno. 1.6. Fallo impugnado3 21. El Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de Oralidad en sentencia del 18 de abril de 2022 accedió al amparo deprecado y ordenó lo siguiente: “(…) ORDENAR al JUZGADO SEGUNDO PROMISCUO MUNICIPAL DE CALDAS la protección a los derechos fundamentales del actor EDGAR CASTRO CÓRDOBA (…) y en consecuencia incorporar al mismo al cargo para el cual resultó primero según Acuerdo CSJANTA22-17 del 7 de enero de 2022, esto es el de Secretario del Juzgado.
TERCERO: ORDENAR al JUZGADO SEGUNDO PROMISCUO MUNICIPAL DE CALDAS en coordinación con el CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA- ANTIOQUIA la protección de la señora FLOR ALBA BENJUMEA DURANGO y en consecuencia, ante la existencia en dicho Despacho judicial o en otro despacho de un cargo vacante con funciones similares o equivalentes a las que desarrollaba, nombrar a la misma, hasta que adquiera de manera definitiva su estatus pensional y sea incorporada en la nómina de pensionados.
Ello, naturalmente, sin perjuicio de la asignación de los cargos cuando se adelantan los correspondientes concursos de méritos.
CUARTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda. (…)”. 22. Como fundamento de su decisión indicó que la administración debe generar los medios que le permitan proteger a las personas en condiciones especiales, como los prepensionados, con el propósito de que sean las últimas en ser desvinculadas de su cargo, pero atendiendo a que su estabilidad no es absoluta y que existe el derecho de carrera en conexidad con el mínimo vital del accionante. 23.
En consecuencia, ordenó la incorporación del accionante al cargo para el cual ocupó el primer lugar, según el Acuerdo CSJANTA22-17 del 7 de enero de 2022, esto es el de secretario del Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Caldas, en el entendido que deben protegerse sus derechos fundamentales al mínimo vital en desarrollo a su derecho de carrera. 3 La anterior providencia fue notificada a las partes el 18 de abril de 2022 y las impugnaciones fueron presentadas el 20 y 21 de abril del mismo año. Demandante: Edgar Castro Córdoba Demandados: Consejo Superior de la Judicatura – Seccional Antioquia y otros Radicado: 05001-23-33-000-2022-00428-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 24.
Asimismo, afirmó que la señora Benjumea Durango no podía ser desprotegida y por eso, las entidades accionadas debían establecer las medidas necesarias para garantizar que ella se mantuviera en un cargo con funciones similares o equivalentes al que ocupaba, hasta que adquiera el estatus de pensionada y fuera incorporada de manera efectiva en la nómina de los pensionados, “esto solo en caso de existir un cargo disponible en esas condiciones, para la fecha de expedición de la presente providencia y ello, sin perjuicio de la asignación de los cargos cuando se adelantan los correspondientes concursos de méritos.” 1.7.
Impugnación 25. Consejo Superior de la Judicatura – Seccional Antioquia: por medio de su presidente solicitó revocar el numeral tercero de la sentencia de primera instancia por imposibilidad de cumplimiento. 26. Adujo que no le era posible coordinar con el titular del Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Caldas la orden de tutela porque no le asistía la facultad de nominación en ningún despacho judicial.
Agregó que en todo despacho, sin importar la especialidad o categoría, la planta de personal solo cuenta con un cargo de secretario, cuyas funciones son propias de ley y por tanto “no existe en el Juzgado 2° Promiscuo Municipal de Caldas referido, ni en ningún otro, un cargo vacante con funciones similares o equivalentes a las que desarrollaba la señora Flor Alba como secretaria.” 27.
Anexó el listado de los cargos de secretario municipal ofertados como vacantes en el mes de abril de 2022, “distinguiendo respecto de cuales hay lugar a conformar, listas de candidatos porque los concursantes optaron por estas durante los primeros cinco (5) días del mes de abril y cuales (sic), a la fecha, continúan provistos en provisionalidad.” 28.
Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Caldas: el nominador del despacho judicial manifestó que en aras de cumplir con la protección del derecho adquirido del accionante, el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia puede presentarle un listado de despachos judiciales distintos a aquel en el cual ocupó el primer puesto, para que si lo considera opte por alguno de ellos. 29.
Indicó que no está facultado para obligar a otro funcionario judicial a nombrar a un empleado en el cargo de secretario en caso de estar vacante definitivamente. 30. Arguyó que se debía analizar jurídicamente la posibilidad de crear un cargo similar al de secretario o con funciones similares a este, no solo en el despacho que preside, sino también en los demás donde se presente una situación similar acaecida “y además analizarse jurisprudencialmente por parte de la H. Corte Constitucional en la Sala de Revisión si es procedente emitir una sentencia de unificación que sirva de guía para todos”.
Demandante: Edgar Castro Córdoba Demandados: Consejo Superior de la Judicatura – Seccional Antioquia y otros Radicado: 05001-23-33-000-2022-00428-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 31. Concluyó que acataría “en su totalidad la decisión que se profiera por esta Corporación”.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 32. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por el Consejo Superior de la Judicatura – Seccional Antioquia y el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Caldas contra la sentencia de primera instancia proferida el 18 de abril de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de Oralidad, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019. 2.2.
Problema jurídico 33. Corresponde a la Sala determinar si se revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia del 18 de abril de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de Oralidad, para lo cual se deberán resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿Se supera en el presente caso el requisito de procedibilidad de la acción de tutela concerniente a la subsidiariedad, teniendo en cuenta que el actor lo que busca es debatir la legalidad del acto administrativo que negó su nombramiento en propiedad para ocupar el cargo de secretario del Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Caldas? 34.
De ser positiva la respuesta al interrogante anterior, la Sala analizará lo siguiente: Si la decisión del Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Caldas de reconocer la estabilidad laboral reforzada de la señora Flor Alba Benjumea Durango y, en consecuencia, abstenerse nombrar en propiedad al señor Edgar Castro Córdoba en el cargo de secretario nominado, resulta vulneradora de los derechos fundamentales del tutelante. 2.3.
Razones jurídicas de la decisión 35. Para resolver el primer interrogante planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) generalidades de la acción de tutela; (ii) la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela e improcedencia de la misma cuando existen otras vías judiciales disponibles y eficaces; (iii) procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos; y (iv) el análisis del caso concreto.
Demandante: Edgar Castro Córdoba Demandados: Consejo Superior de la Judicatura – Seccional Antioquia y otros Radicado: 05001-23-33-000-2022-00428-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 2.4. Generalidades de la acción de tutela 36. Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991. 37.
La jurisprudencia constitucional, de manera enfática y uniforme, ha señalado que la acción de amparo fue instituida como un instrumento de defensa judicial de los derechos fundamentales, dotada de un carácter subsidiario y residual. Lo anterior implica que su ejercicio solo es procedente de manera supletiva, es decir, cuando no sea posible acudir a otro medio de defensa, salvo 2.5.
Naturaleza subsidiaria de la acción de tutela e improcedencia de la misma cuando existen otras vías judiciales disponibles y eficaces 38. Al respecto, la Sala reitera el criterio que expone a continuación4, a saber: 39. El inciso 3º del artículo 86 de la Constitución consagra el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que “[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991. 40.
Del texto de la norma referida se evidencia que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. 41. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia5. 4 Ver entre otras las sentencias del Consejo de Estado, del 10-09.2015.
M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. 13001-23-33-000-2015-00440-01 y del 21.07.2016, M.P. Rocío Araújo Oñate. Rad 66001-23-33- 000-2016-00293-01 5 En sentencia T-313 del 01.04.2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño se estableció: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.
Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de Demandante: Edgar Castro Córdoba Demandados: Consejo Superior de la Judicatura – Seccional Antioquia y otros Radicado: 05001-23-33-000-2022-00428-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 42.
Lo anterior tiene asidero en la propia Constitución de 1991, de donde se colige que la protección de los derechos fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, pues todos los mecanismos judiciales deben, en principio, buscar la defensa de aquellos. 43. Vale decir que el respeto y la garantía de los derechos de las personas son de la esencia del Estado Social de Derecho, como bien lo establece el inciso 2° del artículo 2° de la Constitución, de ahí que la garantía de los derechos fundamentales de las personas no solo corre a cargo del juez de tutela, sino que es vinculante para cualquier persona que esté investida de la autoridad del Estado y en cualquiera de los ámbitos funcionales del mismo. 2.6.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos 44. Con fundamento en lo dispuesto por las normas jurídicas anteriores, la jurisprudencia ha reiterado que, por regla general, la acción de tutela no procede para controvertir la validez ni la legalidad de los actos administrativos, en razón a que, la naturaleza residual y subsidiaria de este mecanismo constitucional impone al ciudadano la carga de acudir previamente, a través de los respectivos medios de control, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con el fin de ejercer aquellos que el legislador ha diseñado para la garantía de los derechos.6 45.
En este sentido, la Corte ha precisado que “conforme al carácter residual de la tutela, no es, en principio, este mecanismo el medio adecuado para controvertir las actuaciones administrativas, puesto que para ello están previstas las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En ese escenario, la acción de tutela cabría como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales cuando quiera que esperar a la respuesta de la jurisdicción contenciosa administrativa pudiese dar lugar a un perjuicio irremediable […]”.7 Lo anterior impone estudiar la eficacia e idoneidad del mecanismo de defensa judicial con el que cuenta la parte actora. 46.
En tratándose de actos administrativos, en virtud de lo dispuesto por artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011 proceden los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, en la que igualmente es posible acudir a la solicitud de medidas cautelares, inclusive de urgencia, al tenor de lo dispuesto en los artículos 229 y siguientes del referido ordenamiento subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.” 6 Corte Constitucional, Sentencia T-260 del 6.07.2018, M.P. Alejandro Linares Cantillo 7 Corte Constitucional, Sentencia T-030 de 2015 Demandante: Edgar Castro Córdoba Demandados: Consejo Superior de la Judicatura – Seccional Antioquia y otros Radicado: 05001-23-33-000-2022-00428-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 2.7.
Caso concreto 47. El señor Edgar Castro Córdoba considera que el operador jurídico tutelado desconoció sus garantías constitucionales al proferir la Resolución No. 003 del 24 de febrero de 2022, por cuanto, en su criterio, no podía abstenerse de realizar el acto de nombramiento con fundamento en la estabilidad laboral reforzada de la señora Flor Alba Benjumea Durango, pues tenía la obligación de posesionarlo, teniendo en cuenta que superó todas las etapas del concurso y conformó la lista de elegibles. 48.
Mencionó que la falta de nombramiento en el despacho solicitado es vulneratorio de sus derechos de carrera y del derecho fundamental al mínimo vital como quiera que el día 1° de junio de 2022 va a ser desvinculado de su lugar de trabajo, el cual constituye su única fuente de ingresos. 49. En ese orden de ideas, esta Sala anticipa que en el asunto objeto de estudio habrá de revocarse el amparo, para en su lugar, declarar la improcedencia de la tutela por no ser apta para controvertir el acto administrativo proferido por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Caldas, de acuerdo con los argumentos que pasan a exponerse. 50.
Lo primero que debe precisarse es que, de conformidad con el escrito de tutela, las pretensiones elevadas por el señor Castro Córdoba se dirigen a atacar la decisión contenida en la Resolución No. 003 del 24 de febrero de 2022 pues, de la simple lectura de las súplicas de la demanda se observa que lo que persigue es que se ordene al Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Caldas dejar sin efectos el referido acto administrativo que, por supuesto, goza de presunción de legalidad y, por tal motivo, siguiendo lo expuesto en el acápite anterior, debe ser controvertido ante la jurisdicción contencioso administrativo a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dispuesto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011. 51.
Lo anterior, teniendo en cuenta que el reproche del tutelante se centra en atacar lo resuelto por el mencionado juzgado que, luego de ponderar los derechos fundamentales de quien ostenta el cargo actualmente y los del señor Castro Córdoba, declaró la estabilidad laboral reforzada de la señora Flor Alba Benjumea Durango y, en consecuencia, se abstuvo de nombrar al tutelante en el cargo de secretario municipal nominado. 52.
A partir de ello, para esta Sección del Consejo de Estado se configura la causal de improcedencia de que trata el artículo 6.1. del Decreto 2591 de 1991 que establece que, “(…) la acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para Demandante: Edgar Castro Córdoba Demandados: Consejo Superior de la Judicatura – Seccional Antioquia y otros Radicado: 05001-23-33-000-2022-00428-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”. 53. Así, se reitera que contra las decisiones adoptadas por el juzgado accionado, el actor debe ejercer el medio de control previsto en la Ley 1437 de 20118, a saber, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de desvirtuar la legalidad del acto administrativo acusado, trámite judicial en el marco del cual a efectos de evitar la consumación o agravación del daño, puede pedir el decreto de medidas cautelares, las cuales se encuentran reguladas en los artículos 229 a 2419 ejusdem. 8 “Artículo 138.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.” 9 Artículo 229.
Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Parágrafo. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio.
Artículo 230. Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: 1.
Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.
Parágrafo. Si la medida cautelar implica el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el Juez o Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente.
Demandante: Edgar Castro Córdoba Demandados: Consejo Superior de la Judicatura – Seccional Antioquia y otros Radicado: 05001-23-33-000-2022-00428-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 54. En consecuencia, para la Sala es claro que, en el presente caso, el actor tiene a su alcance otro mecanismo de defensa judicial, sin embargo, no ha iniciado el medio de control correspondiente, mediante la presentación de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 55.
En efecto, el señor Castro Córdoba ante la posible afectación de sus garantías o la urgencia de su protección, puede solicitar el decreto de medidas cautelares en el curso de la acción ordinaria, dichos medios se presentan en nuestra legislación como eficaces e idóneos para lograr una verdadera tutela judicial efectiva, tornando innecesaria la intervención del juez de tutela para la protección transitoria de los derechos fundamentales, cuando se trata de asuntos que se deben debatir previamente ante la jurisdicción ordinaria. 56.
En ese orden de ideas, corresponde al juez a la hora de decidir las medidas cautelares que le sean solicitadas dentro del trámite de un proceso ordinario, garantizar los principios que rigen a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: los derechos de las personas -sean estos de carácter fundamental o legal- y la preservación del orden jurídico, como lo estipula el artículo 103 de la Ley 1437 de 2011. 57.
Se recuerda que la acción de tutela se torna improcedente para suplir mecanismos idóneos de defensa y/o para revivir términos, una interpretación contraria nos llevaría a que ésta fuera empleada como un instrumento para desplazar las competencias ordinarias, lo que de suyo desnaturalizaría esta acción que es eminentemente protectora de derechos fundamentales. 58.
Igualmente, la Corte Constitucional ha precisado que “conforme al carácter residual de la tutela, no es, en principio, este mecanismo el medio adecuado para controvertir las actuaciones administrativas, puesto que para ello están previstas las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En ese escenario, la acción de tutela cabría como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales cuando quiera que esperar a la respuesta de la jurisdicción contenciosa administrativa pudiese dar lugar a un perjuicio irremediable […]”.10 Artículo 231.
Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. 10 Corte Constitucional, Sentencia T-030 del 26.01.2015, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. Demandante: Edgar Castro Córdoba Demandados: Consejo Superior de la Judicatura – Seccional Antioquia y otros Radicado: 05001-23-33-000-2022-00428-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 59.
Así, en jurisprudencia reiterada11 la Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente como mecanismo para la protección de derechos fundamentales que puedan resultar vulnerados o amenazados por la expedición de actos administrativos. 60. El Alto Tribunal ha indicado que, en estos casos, el amparo opera como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable, evento en el que el juez de tutela podrá suspender el acto censurado mientras se surte el respectivo proceso ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 61.
Por tanto, dicha Corte ha señalado que el accionante debe acreditar la necesidad de la medida para evitar la consumación de aquel daño, por lo que está en la obligación de probar que: i) se está ante un perjuicio grave e inminente; ii) se requieren medidas urgentes e impostergables para superar el daño 62. Frente a este punto, el actor mencionó que su falta de nombramiento en el despacho solicitado es vulneratorio de sus derechos de carrera y del derecho fundamental al mínimo vital como quiera que el día 1° de junio de 2022 va a ser desvinculado de su cargo, debido al regreso de la persona que lo ostenta en propiedad, el cual constituye su única fuente de ingresos. 63.
No obstante lo anterior, esta Judicatura encuentra que el actor no aportó ningún elemento probatorio que permita evidenciar la existencia de un perjuicio irremediable que pueda afectar su mínimo vital, puesto que sus argumentos no revisten el carácter de inminentes, urgentes e impostergables que permitan desconocer el ejercicio de los mecanismos judiciales que otorga el ordenamiento jurídico, aunado al hecho que aun cuenta con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual se reitera, puede solicitar el decreto de medidas cautelares, que, de acuerdo con lo expuesto por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 17 de marzo de 2015, son el mecanismo judicial idóneo para ventilar dichas pretensiones12: “(…) las medidas cautelares proceden antes de que se notifique el auto admisorio y en cualquier etapa del proceso, y que su fin consiste en proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, a través de un pronunciamiento que no implica prejuzgamiento. 11 Ver, entre otras sentencias: Corte Constitucional, Sala Octava de Revisión, Sentencia T-851 del 12.11.14., M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
Exp: T-4.370.918; Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-161 del 10.03.17., M.P. (E) José Antonio Cepeda Amarís. Exp: T-5769057; Corte Constitucional, Sala Octava de Revisión, Sentencia T-442 del 13.07.17., M.P. Alberto Rojas Ríos. Exp: T-6.028.205; Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T-236 del 30.05.19., M.P. Diana Fajardo Rivera.
Exp: T-7.132.435 12 Radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Demandante: Edgar Castro Córdoba Demandados: Consejo Superior de la Judicatura – Seccional Antioquia y otros Radicado: 05001-23-33-000-2022-00428-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Conforme al artículo 230 ibídem, las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, debiendo tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.
Dentro de este último criterio, en el numeral 3°, se estipuló la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, garantía concordante con lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución Política”. 64. Así las cosas, es evidente que esta acción constitucional es improcedente puesto que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la acción de tutela, aunado a que el actor puede optar por otro juzgado donde se encuentre la vacante del cargo y posesionarse allí al haber ocupado el primer puesto, sí así lo considera. 65.
Por último se hace hincapié en que esta Sala adoptó el criterio expuesto mediante la sentencia del 17 de marzo de 2022, en el proceso de tutela con radicado N.° 11001-03-15-000-2022-01086-00, en el cual se declaró la improcedencia de la acción debido a que el actor controvertía la resolución que se abstuvo de nombrarlo en el cargo de secretario municipal debido al reconocimiento de la estabilidad laboral reforzada de quien ejercía el cargo en provisionalidad. 2.8.
Conclusión 66. Al no haberse superado en el caso concreto el requisito de procedibilidad referido a la subsidiariedad, no resulta viable realizar un análisis de los derechos del accionante en lo que involucra el acto administrativo que se abstuvo de nombrar al tutelante en el cargo de secretario municipal nominado. En atención a lo descrito, se hace necesario revocar el amparo para en su lugar, declarar la improcedencia de la acción, por las razones descritas anteriormente.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 18 de abril de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de Oralidad, que concedió el amparo deprecado, para en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por el señor Edgar Castro Córdoba, de conformidad con la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991. Demandante: Edgar Castro Córdoba Demandados: Consejo Superior de la Judicatura – Seccional Antioquia y otros Radicado: 05001-23-33-000-2022-00428-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente a su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.